Het nieuwe millennium: Responsibility to Protect en de ‘war on terror’

Na 9/11 riep de Amerikaanse president George W. Bush (2001-2009) de ‘war on terror’ uit, de strijd tegen het terrorisme.¹⁹⁹ De eerste handeling die in het kader van deze strijd werd uitgevoerd was de invasie van Afghanistan in oktober 2001 waar Al Qaida leider Osama bin Laden, die verantwoordelijk werd gehouden voor de aanslagen, zich schuil zou houden. Naast het gevangen nemen van Bin Laden en het vernietigen van het Al Qaida netwerk, moest de invasie het Taliban-regime omverwerpen, dat een veilige haven bood aan terroristische organisaties. De inval, die gezien werd als een daad van (collectieve) zelfverdediging door de VS en de NAVO, vond brede steun in de internationale gemeenschap die geschokt had gereageerd op de aanslagen in de VS. De in september 2002 verklaarde ‘Bush-doctrine’, daarentegen, stuitte op veel weerstand.²⁰⁰ Volgens deze doctrine hebben de VS het recht om militaire middelen in te zetten tegen potentiële bedreigingen van de nationale veiligheid, indien nodig zelfs unilateraal. Als bedreigingen werden onder andere internationaal terrorisme en massavernietigingswapens aangewezen. De VS verklaarden hiermee dat zij niet alleen het recht hebben op zelfverdediging, maar ook het recht om preventieve aanvallen uit te voeren, wat in strijd is met het VN-Handvest. Daarnaast gaven ze aan zich hierbij niet te laten tegenhouden door het ontbreken van goedkeuring door de Veiligheidsraad en zich dus te gedragen als klassieke hegemoon die meent zelf de spelregels te kunnen bepalen.

In lijn met de Bush-doctrine vielen de VS, in coalitie met Groot-Brittannië en enkele andere staten, in 2003 Irak binnen op grond van het bezit van massavernietigingswapens en het steunen van terroristen.²⁰¹ Na vergeefse pogingen de Veiligheidsraad te overtuigen van de noodzaak van de operatie, intervenieerden zij buiten de VN om. Toen er geen massavernietigingswapens werden aangetroffen en er geen sluitende bewijzen werden gevonden voor de vermeende band met het terroristische Al Qaida-netwerk, werd de interventie gerechtvaardigd op humanitaire gronden, bedoeld om een einde te maken aan de onderdrukking van de Irakese bevolking.²⁰² Het unilaterale handelen buiten de VN om en het

198 Seybolt, Humanitarian military intervention, 2; Weiss, Humanitarian intervention, 119.

199

Gray, International law, 193-194.

200 Gelijn Molier, “Humanitarian intervention and the responsibility to protect after 9/11” Netherlands International Law Review 53 (2006) 1, 37-62, aldaar 44.

201 Seybolt, Humanitarian military intervention, 2; Weiss, Humanitarian intervention, 124.

202

45

‘misbruik’ van humanitaire argumenten versterkte de bedachtzame houding van derdewereldlanden ten aanzien van de legitimiteit van humanitaire interventie.²⁰³ Voor hen bevestigde de inval in Irak de selectiviteit van het Westen dat enkel ingrijpt wanneer het de eigen nationale belangen dient en niet zozeer vanwege de ernst van de humanitaire crisis. Door de verschoven prioriteiten van de VS en de verplichtingen van het Amerikaanse leger in Afghanistan en Irak, is de mogelijkheid van een ware triomf van mensenrechten over staatssoevereiniteit in rook opgegaan.²⁰⁴ De VS, als dominerende macht, zijn niet geneigd significante politieke en militaire middelen te wijden aan de bescherming van mensenrechten in gebieden waar zij geen direct belang bij hebben, waardoor de politieke en operationele capaciteit van de VN om een humanitaire interventie elders uit te voeren drastisch is afgenomen.

De controverse over de inval in Irak leek de mogelijke ontwikkeling van R2P tot een internationale norm een halt toe te hebben geroepen.²⁰⁵ Tegen alle verwachtingen in slaagden de voorstanders van het concept er evenwel in dat R2P op de VN-Wereldtop in 2005 toch door de internationale gemeenschap geaccepteerd werd. In paragraven 38 en 39 van het slotdocument van de top wordt verklaard dat ‘each individual state has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.’²⁰⁶ Daarnaast verklaarden lidstaten zich bereid ‘to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including chapter VII, […], should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.’ Hoewel in het slotdocument de kern van R2P werd vastgelegd, werd dit door critici vanwege de behoudende formulering en nadruk op autorisatie door de Veiligheidsraad bestempeld als ‘R2P lite’.²⁰⁷ Veel derdewereldlanden blijven sceptisch staan tegenover R2P. Zij zien het concept nog altijd als een ‘paard van Troje’ dat alleen dient om de

203

Seybolt, Humanitarian military intervention, 2; Weiss, Humanitarian intervention, 124. Fernando Tesón verdedigt de stelling dat de inval in Irak weldegelijk beschouwd moet worden als een humanitaire interventie, ondanks het feit dat in eerste instantie geen humanitaire rechtvaardiging werd gehanteerd en de actie niet geautoriseerd was door de Veiligheidsraad. Het beëindigen van het tirannieke bewind van Saddam Hoessein was onderdeel van het besluit Irak binnen te vallen en de motieven voor de interventie hadden dus een belangrijk humanitair component. Daarnaast voldeed de interventie volgens Tesón aan de voorwaarden van jus ad bellum en jus in bello. Tesón, Humanitarian intervention, 390-413.

204 Weiss, Humanitarian intervention, 119.

205

Alex J. Bellamy, Responsibility to Protect: the global effort to end mass atrocities (Cambridge: Polity Press, 2009) 67.

206 Algemene Vergadering van de Verenigde Naties “2005 Summit Outcome”, als geciteerd door Bellamy, Responsibility to Protect, 66.

207

46

imperialistische bedoelingen van westerse machten, en vooral de VS, achter een façade van humanitair motieven te verhullen. ²⁰⁸

De proeve voor R2P kwam met het conflict in de regio Darfur in het westen van Soedan, waar de Janjaweed, een Arabische militia gesteund door de Soedanese regering, etnische zuiveringen uitvoerde op de zwarte ‘Afrikaanse’ bevolking.²⁰⁹ Sinds de gevechten in 2003 begonnen, zijn naar schatting 400.000 burgers omgekomen en ongeveer drie miljoen mensen op de vlucht geslagen.²¹⁰ Waar staten een decennium eerder het benoemen van de genocide in Rwanda angstvallig vermeden, verklaarde de Amerikaanse regering ditmaal openlijk dat het de moorden in Darfur als genocide beschouwde. Minister van Buitenlandse Zaken Colin Powell voegde aan deze verklaring echter toe: ‘No new action is dictated by [such a] determination’ en ‘the most practical contribution we can make […] is to do everything we can to increase the number of African Union monitors’.²¹¹ De VS konden deze controversiële uitspraak zonder vergaande gevolgen doen omdat ze wisten dat China geen interventie zou dulden in Soedan, onder andere vanwege oliebelangen, en gebruik zou maken van zijn vetorecht in de Veiligheidsraad. Niettemin werd door de verklaring het beperkte nut van de Genocideconventie andermaal aangetoond. Hoofdstuk drie zal dieper ingaan op het conflict in Darfur en de wijze waarop de internationale gemeenschap ten aanzien van de humanitaire crisis heeft gehandeld.

Humanitaire interventie is, zoals aan het begin van dit hoofdstuk beschreven, gebaseerd op het idee dat elk mens fundamentele rechten heeft die voor allen gelijk zijn. Daarnaast bestaat er een vorm van internationale gemeenschap waartoe de gehele mensheid behoort. Dit maakt een grensoverschrijdende solidariteit mogelijk. Daarnaast is door de mondialisering en communicatierevolutie de afstand tussen culturen kleiner geworden. Maar zijn deze aannames juist? Indien dit niet het geval is, wordt het aanzienlijk moeilijker om humanitaire interventie te rechtvaardigen.²¹² Vanuit het cultureel relativisme wordt gesteld dat universele mensenrechten niet bestaan.²¹³ De rechten die elk mens toekomen zijn afhankelijk van een door cultuur bepaald normatief kader en de wijze waarop de politiek van een staat is georganiseerd. Mensrechten zoals deze zijn vastgelegd in, bijvoorbeeld, de Universele

208 Weiss, Humanitarian intervention, 119.

209 Marchak, No easy fix, 34.

210

Weiss, Humanitarian intervention, 54.

211 Colin Powell, geciteerd in: Eric A. Heinze “The rhetoric of genocide in US foreign policy: Rwanda and Darfur compared” Political Science Quarterly 122 (2007) 3, 359-383, aldaar 372-373.

212 Ramsbotham en Woodhouse, Humanitarian intervention, 229.

213

47

Verklaring van de Rechten van de Mens, hebben geen universele geldigheid, maar zijn een weerspiegeling van westerse waarden. Deze positie wordt vooral onderschreven door derdewereldlanden met als belangrijke uitdrager China, dat als permanent lid van de Veiligheidsraad beschikt over vetorecht.²¹⁴ Humanitaire interventie, zo beschouwd, is eerder een ‘uitdrukking van een langdurige westerse dominantie over de niet-westerse wereld’ en ‘een voortzetting van de etnisch-koloniale politiek uit het verleden’ dan een boven Realpolitik verheven middel om de universele waarden van de mensheid te verdedigen.²¹⁵ Sterker nog, wanneer het cultureel relativisme als waar wordt aangenomen en er dus geen universele waarden bestaan, verliest ook het humanitaire interventiebeginsel zijn bestaansrecht.²¹⁶ Door de sterke economische groei van onder andere China en India hebben zij steeds meer te vertellen op internationaal niveau. Zij drukken een belangrijke stempel op onderhandelingen wanneer het onderwerpen betreft als staatssoevereiniteit en mensenrechten. Met de tanende positie van de VS en de ogenschijnlijke verschuiving van de machtsbalans moet met deze niet-westerse opvattingen wel degelijk rekening gehouden worden.

Uit het voorgaande is naar voren gekomen dat er spanning bestaat tussen de normen van het Westfaalse statensysteem en het mensenrechtenregime. De vraag rijst wat de inherente waarde is van het Westfaalse statensysteem; moet deze behouden worden, ook wanneer dit betekent dat mensenrechten niet optimaal beschermd kunnen worden vanwege de beginselen van staatsoevereiniteit en non-interventie? In essentie komt deze vraag neer op het vinden van de balans tussen orde, het behouden van de bestaande structuur in de internationale betrekkingen, en rechtvaardigheid, in de vorm van het waarborgen van fundamentele mensenrechten.²¹⁷ Deze wrijving tussen orde enerzijds en rechtvaardigheid anderzijds bestaat zowel tussen de staat en zijn bevolking als tussen staten onderling. Het Westen en de landen van Zuid verschillen in hun opvattingen over orde en rechtvaardigheid binnen het internationale systeem: terwijl het Westen de nadruk legt op rechtvaardigheid binnen staten en orde tussen staten, houden de landen van Zuid vast aan orde binnen staten en rechtvaardigheid in de betrekkingen tussen staten. Als gevolg hiervan verschillen ook de opvattingen over de wenselijkheid van humanitaire interventie sterk. P.A. Hayman en John Williams geven een duidelijke beschrijving van de richting waarin de ongemakkelijke balans tussen de bestaande Westfaalse normen en het garanderen van fundamentele mensenrechten

214 Brown, Sovereignty, rights and justice, 193-201.

215 Hellema en Reiding, Humanitaire interventie en soevereiniteit, 16.

216 Tesón, Humanitarian intervention, 36-37.

217

48

zich in de komende periode kan gaan ontwikkelen: ‘Maintaining a norm system in the face of multi-faceted opposition may produce two polar outcomes. Either the system realises its ultimate form by a process of incremental strengthening or its opponents succeed in dissolving the mortar of its foundations. Alternatively, an uneasy balance emerges between the two, whereby a new, but inherently unstable, position is adopted containing in a delicate and shifting relationship aspects of both establishment and oppositional principles.’²¹⁸ Deze beschrijving geeft de twee posities die bij humanitaire interventie tegenover elkaar staan weer: enerzijds de idealistische liberale opvatting die streeft naar verdere ontwikkeling en uitbreiding van het humanitaire interventiebeginsel, en anderzijds het Realisme dat sceptisch staat tegenover humanitaire interventie en waarschuwt voor de mogelijke gevolgen van erosie van het Westfaalse statensysteem. In het volgende hoofdstuk worden deze twee opvattingen verder uitgediept aan de hand van het gedachtegoed van Fernando Tesón, een voorstander van humanitaire interventie, en Mohammed Ayoob, een criticus.

Samenvatting

Hoewel humanitaire interventie al sinds de 17^e-eeuw onderwerp is van academisch debat, werd het beginsel pas in de jaren ’90 van de 20^e eeuw als politiek instrument ingezet in de statenpraktijk. De spanning die bestaat tussen de normen die ten grondslag liggen aan het internationale systeem en het garanderen van het mensenrechtenregime dat zich sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog heeft ontwikkeld, is inherent aan de discussie over humanitaire interventie. Om extreme schendingen van de mensenrechten te kunnen bestrijden, onder andere door militair in te grijpen zonder de toestemming van de staat in kwestie, moeten de soevereiniteit van de staat en het non-interventiebeginsel geschonden worden. Hoewel er zich in de jaren ’90 een praktijk van humanitaire interventies leek te vestigen, is er nog geenszins sprake van een internationale consensus over de toelaatbaarheid en criteria voor dergelijke interventies. Het R2P-rapport heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het hedendaagse humanitaire interventiedebat, maar dit werd overschaduwd door de door Amerika geleide ‘war on terror’ die het wantrouwen van derdewereldlanden ten aanzien van interventie van welke aard dan ook, voedde. Het gevolg is dat er tot op heden nog geenszins sprake is van een consensus over het bestaan van een internationale verantwoordelijkheid voor de bescherming van de fundamentele mensenrechten.

218 P.A. Hayman en John Williams, “Westphalian sovereignty: rights, intervention, meaning and context” Global Society 20 (2006) 4, 521-541, aldaar 531.

49