De jaren ’90: een nieuwe wereldorde?

Met het verbrokkelen van het ijzeren gordijn herleefde het idealisme. Het uiteenvallen van het communistische blok werd gezien als de overwinning van het liberaal-democratische systeem en westerse idealen zoals vrijheid, mensenrechten en democratie.¹⁰⁶ In overeenstemming met het heersende optimisme over de maakbare wereld introduceerde Amerikaanse president George Bush sr. (1989-1993) zijn visie op een nieuwe wereldorde: ‘A new partnership of nations has begun, and we stand today at a unique and extraordinary moment. The crisis in the Persian Gulf, as grave as it is, also offers a rare opportunity to move toward an historic period of cooperation. Out of these troubled times, our fifth objective—a new world order—can emerge: A new era—freer from the threat of terror, stronger in the pursuit of justice and more secure in the quest for peace. An era in which the nations of the world, east and west, north and south, can prosper and live in harmony.’¹⁰⁷ De Amerikaanse politiek denker en liberalist Francis Fukuyama verdedigde in zijn beroemde boek The end of history and the last man de stelling dat, nu de Koude Oorlog ten einde was gekomen en het communistische blok ineen was gestort, ook de ideologische ontwikkeling van de mensheid tot een einde was gekomen en

105 De Algemene Vergadering nam deze resolutie in 1950 aan toen de Veiligheidsraad door Sovjet veto geblokkeerd was inzake Korea. De resolutie geeft de Algemene Vergadering het recht om, bij een impasse in de Veiligheidsraad, een ‘emergency special session’ bijeen te roepen en maatregelen in te stellen, waaronder het inzetten van militaire middelen.

106 Newman, Humanitarian intervention, 39.

107 George H.W. Bush, “Address Before a Joint Session of the Congress on the Persian Gulf Crisis and the Federal Budget Deficit” (11 september 1990). Volledige speech via http://en.wikisource.org/wiki/Toward_a_ New_ World_Order (geraadpleegd op 7-04-2010).

27

de Westerse liberale democratie de ultieme vorm van menselijk bestuur gebleken was.¹⁰⁸ Eindelijk leek het langgekoesterde ideaal van een Kantiaanse ‘eeuwige vrede’, gebaseerd op een gemeenschap van liberale republieken die in vrede samenleven, denkbaar.¹⁰⁹

De toenemende mate van economische interdependentie en het proces van mondialisering dat in de jaren ’90 in een stroomversnelling kwam door de communicatierevolutie, zorgden er voor dat de staat langzaam aan werd uitgehold als soeverein bolwerk.¹¹⁰ De grenzen tussen staten vervaagden en door de opkomst van het internet werd het mogelijk informatie uit te wisselen met personen over de hele wereld. De economische interdependentie en toegenomen multilaterale samenwerking heeft er ook aan bijgedragen dat staten vanwege deze verwevenheid eerder actief betrokken raken bij het voorkomen van conflicten en oproepen tot interventie wanneer een conflict dreigt te escaleren. Door de revolutie in informatietechnologie is er daarnaast een grotere bewustwording van conflicten die zich waar ook maar ter wereld afspelen en worden de aangrijpende beelden van menselijk lijden door de massamedia verspreid. De uitgebreide aandacht die televisiestations zoals CNN en andere media besteden aan conflicten en humanitaire crises en het effect dat dit heeft op de publieke opinie, heeft ervoor gezorgd dat deze berichtgeving van invloed is geworden op de vorming van buitenlands beleid. Peter Malcontent, als onderzoeker en docent in de mensenrechten verbonden aan de Universiteit van Utrecht, stelt dat media op twee manieren beleid beïnvloedt. Enerzijds ‘kunnen beelden en berichten over menselijk leed regeringen tot deelname aan een humanitaire interventie pushen’. Anderzijds kunnen in de media ‘argumenten (…) worden aangedragen die er uiteindelijk toe leiden dat de voortzetting van een humanitaire interventie op losse schroeven komt te staan’.¹¹¹ Hij tekent hier bij aan dat de directe invloed van de media op beleid niet overdreven moet worden.¹¹² Media-aandacht voor een humanitaire crisis zal, op zichzelf, een regering er niet toe aanzetten militair in te grijpen, maar wanneer de politieke consensus zich al die kant op beweegt, kan het wel degelijk de doorslaggevende factor zijn. De wederzijdse beïnvloeding van media en politieke besluitvorming is echter moeilijk met zekerheid vast te stellen.

108 Aidan Hehir, Humanitarian intervention. An introduction (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2010) 3.

109 Robert Kagan, The return of history and the end of dreams (New York: Alfred A. Knopf, 2008) 103.

110

Newman, Humanitarian intervention, 41; Palmer e.a., A History of the Modern World, 1025; The responsibility to protect, ICISS, 6-7; Peter Malcontent, “De CNN-factor. Humanitaire interventie en de macht van de massamedia” in: Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 135-157, aldaar 135.

111 Malcontent, “De CCN-factor”, 141.

112

28

Ook een andere opvatting over de grenzen van soevereiniteit won aan kracht. Tijdens de Koude Oorlog hielden staten vast aan de notie van absolute soevereiniteit waarbij de bescherming van de mensenrechten een binnenlandse aangelegenheid van de staat is waar de internationale gemeenschap geen zeggenschap over heeft.¹¹³ In toenemende mate werd soevereiniteit uitgelegd als een conditioneel begrip op basis van de redenering dat de onafhankelijkheid die de staat geniet binnen het internationaal recht niet inherent is aan de staat zelf, maar een afgeleide van het recht dat de burgers hebben op bescherming.¹¹⁴ De staat, als institutie, moet dit recht waarborgen. Wanneer de staat dit echter nalaat of zichzelf schuldig maakt aan schendingen van de rechten van de bevolking, vervalt hiermee de onschendbaarheid van de staat. Door het toepassen van deze conditionele definitie van soevereiniteit werd humanitaire interventie mogelijk zonder het soevereiniteits- of het non-interventiebeginsel te schenden. In sommige gevallen zou het belang van de bescherming van fundamentele menselijke waarden zelfs het belang van de soevereiniteit van een staat overstijgen.¹¹⁵ Deze gedachtegang komt goed naar voren in de uitspraak van de secretaris-generaal van de VN Pérez de Cuéllar (1981-1992) in 1991: ‘the principle of noninterference with the essential domestic jurisdiction of states cannot be regarded as a protective barrier behind which human rights could be massively and systematically violated with impunity.’¹¹⁶ Voor het eerst in de geschiedenis sloeg de balans tussen staatssoevereiniteit en mensenrechten door ten gunste van de laatstgenoemde.¹¹⁷

Sinds het einde van de Koude Oorlog is het aantal interventies, en daarmee de inbreuk op het non-interventiebeginsel als pijler van de internationale orde, sterk toegenomen. De Veiligheidsraad van de VN, welke eerder vaak verlamd werd door het uitspelen van strategische belangen door de twee grootmachten Sovjet-Unie en VS, kreeg eindelijk de mogelijkheid te functioneren zoals bedoeld in het VN-Handvest: als handhaver van de internationale vrede en veiligheid.¹¹⁸ Voorstellen tot het sturen van een VN-vredesmacht om bijvoorbeeld toe te zien op de naleving van een vredesakkoord werden niet langer geblokkeerd door een veto van één van de permanente leden van de Veiligheidsraad wanneer

113

Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 25.

114

Tesón, Humanitarian intervention, 144, 149.

115 Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 40-41.

116 Ramsbotham en Woodhouse, Humanitarian intervention, 60.

117 Weiss, Humanitarian intervention, 18.

118

The responsibility to protect, ICISS, 7; Evans, The responsibility to protect, 22; VN-Handvest Artikel 24 (1) luidt: ‘In order to ensure prompt and effective action by the United Nations, its Members confer on the Security Council primary responsibility for the maintenance of international peace and security, and agree that in carrying out its duties under this responsibility the Security Council acts on their behalf.’ VN-Handvest via http://www.un.org/en/documents/charter/ (geraadpleegd op 02-05-2010).

29

het een land betrof met geostrategische waarde voor een van de grootmachten. Naast de toegenomen daadkracht van de VN-Veiligheidsraad namen de mogelijkheden voor niet door de VN geautoriseerde interventies ook toe.¹¹⁹ Gedurende de Koude Oorlog zou een (openlijke) interventie door de VS beslist een tegenactie uitgelokt hebben van de Sovjet-Unie en andersom, het gevaar riskerend van een escalerend conflict tussen de beide nucleaire mogendheden. Het einde van de Koude Oorlog, dat wil zeggen het wegvallen van de Sovjet-Unie als supermacht en het daardoor verkrijgen van de hegemonie door de VS, betekende dat interventie mogelijk werd zonder de veiligheid van grote delen van de wereld direct in de waagschaal te stellen. Hierbij moet echter opgemerkt worden dat deze vergrootte vrijheid om over te gaan tot interventie enkel gold voor één van de kampen van de Koude Oorlog: de zegevierende westerse staten, met name de VS.¹²⁰ Dit gegeven roept ook de angst op voor onbeteugeld handelen door de nieuwe hegemoon. Sommige auteurs, waaronder Michael Ignatieff, een van leden van de Internationale Commissie inzake Interventie en Staatsoevereiniteit (ICISS) die in 2001 het Responsibility to Protect-rapport uitbracht (zie ook p. 41), waarschuwen zelfs voor hernieuwd Amerikaans imperialisme.¹²¹

Sinds de oprichting van de Verenigde Naties, en in sterkere mate sinds het einde van de Koude Oorlog, is de aard van conflicten in vier opzichten veranderd.¹²² Het grootste verschil is dat de meerderheid van conflicten niet interstatelijk maar intrastatelijk is. Daarnaast spelen niet-statelijke actoren een steeds grotere rol, denk bijvoorbeeld aan het grensoverschrijdende terrorisme. Waar voorheen de staatsbelasting de voornaamste inkomstenbron was, worden oorlogen in toenemende mate bekostigd door illegale activiteiten zoals smokkel, het confisqueren van hulpgoederen en plunderen. Tenslotte zijn de strijders niet meer de voornaamste slachtoffers en is het aantal burgerslachtoffers toegenomen. Daar het overgrote deel van de hedendaagse conflicten dus binnenlands is in plaats van tussen landen, hoeft bij een ernstige schending van de mensenrechten geen sprake te zijn van een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid waardoor de Veiligheidsraad formeel geen vergaande maatregelen zou kunnen treffen. Vanaf het begin van de jaren ’90 is de interpretatie van het begrip bedreiging van de internationale vrede en veiligheid echter langzaam aan uitgebreid.¹²³ In zijn resoluties benoemde de Veiligheidsraad ook burgeroorlogen en vluchtelingenstromen als een bedreiging van de internationale vrede en

119

Andréani en Hassner, Justifying war, 2.

120 Ibidem.

121 Ignatieff, Empire lite, 2-3.

122 Weiss, Humanitarian intervention, 63.

123

30

veiligheid en verbreedde hiermee zijn bevoegdheid om maatregelen te nemen. In de jaren ’90 werd een groot aantal interventies uitgevoerd, zowel met als zonder de instemming van de Veiligheidsraad en de staat in kwestie. Op de volgende pagina’s zal dieper ingegaan worden op vijf casussen die veel invloed hebben gehad op de ontwikkeling van het humanitaire interventiebeginsel en de acceptatie ervan door de internationale gemeenschap: Irak (1991), Somalië (1992), Rwanda (1994), Bosnië (1992) en Kosovo (1999).¹²⁴

Irak: Operation Provide Comfort

Vlak na de Golfoorlog gevoerd in 1991¹²⁵ nam de Veiligheidsraad resolutie 688¹²⁶ aan waarin

het verklaarde dat de grensoverschrijdende gevolgen van de onderdrukking van de Koerdische en sjiitische bevolking een bedreiging vormden voor de internationale vrede en veiligheid. De Koerden in het noorden en de Sjiieten in het zuiden van Irak waren in opstand gekomen tegen het soennitische bewind van Sadam Hoessein.¹²⁷ Het verzet, dat was aangemoedigd door de VS, werd op gewelddadige wijze neergeslagen door het Irakese leger waarbij ongeveer 20.000 mensen omkwamen. Een grote stroom Koerdische vluchtelingen zocht zijn heil in Turkije en Iran en beide landen verzochten de Veiligheidsraad om actie te ondernemen tegen de Irakese repressie. Het was de eerste keer dat de Veiligheidsraad binnenlandse onderdrukking betitelde als bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid wanneer een dergelijk beleid substantiële vluchtelingenstromen veroorzaakt.¹²⁸ In de resolutie werden de grensoverschrijdende gevolgen benadrukt, maar resolutie 688 vormde desalniettemin een eerste stap in de geleidelijke uitbreiding van de definitie van een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid. Hoewel het inzetten van militaire middelen niet expliciet

124 Sommige auteurs plaatsen ook de VN-missie in Oost-Timor in 1999 in het rijtje van humanitaire interventies in de jaren ‘90. Daar braken gewelddadigheden uit na een referendum over de politieke status van het gebied, dat na het onafhankelijk worden van koloniaal heerser Portugal in 1975 de facto door Indonesië was geannexeerd. De meerderheid van de bevolking sprak zich uit voor onafhankelijkheid waarna een burgeroorlog uitbrak. Onder sterke internationale druk stemde de Indonesisch president Bacharuddin Jusuf Habibie in met een door de Veiligheidsraad geautoriseerde internationale militaire interventie om een einde te maken aan het geweld, de International Force for East Timor (INTERFET). Hoewel er vanwege de instemming van Indonesië strikt genomen geen sprake was van een humanitaire interventie, is de casus relevant voor de ontwikkeling van het humanitaire interventiebeginsel omdat niet de schijn van onpartijdigheid werd opgehouden, zoals bij de andere interventies, maar duidelijk de kant van de Oost-Timorezen werd gekozen. Zie bijvoorbeeld Seybolt, Humanitarian military intervention, 86-93; Marlies Glasius, “De interventie in Oost-Timor. ‘Soevereiniteit’ en goede relaties versus zelfbeschikkingsrecht en solidariteit” in: Hellema en Reiding, Humanitaire interventie, 253-269.

125 In 1991 maakte een door de VN geautoriseerde multinationale troepenmacht, merendeels bestaande uit Amerikaanse militairen, een einde aan de Irakese bezetting van buurland Koeweit. Palmer e.a., A History of the Modern World, 1049.

126 De resolutie werd aangenomen met drie stemmen tegen (Cuba, Yemen en Zimbabwe) en twee onthoudingen (China en India). Volledige tekst via http://www.un.org/Docs/scres/1991/scres91.htm (26-04-2010).

127 Seybolt, Humanitarian military intervention, 47-48; Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 148-149.

128

31

genoemd werd in de resolutie, gebruikten de VS, Groot-Brittannië en Frankrijk de resolutie als gerechtelijke basis voor het instellen van no-fly zones in het noorden en zuiden van Irak om de bevolking te beschermen en het leveren van humanitaire hulp mogelijk te maken.¹²⁹ Naast het patrouilleren van de no-fly zones werden grondtroepen ingezet om humanitaire enclaves te creëren waar de gevluchte burgerbevolking naar terug kon keren en beschermd was tegen het Irakese leger.¹³⁰ De staten met een zetel in de Veiligheidsraad die het meest waakzaam zijn ten aanzien van erosie van de staatssoevereiniteit, zoals China en Rusland, legden zich neer bij de interpretatie die gegeven werd aan resolutie 688 omdat zij de naoorlogse situatie in Irak zagen als een uitzonderlijke situatie die geen precedent schiep.¹³¹ Het feit dat China, ondanks de bezwaren tegen de resolutie, er voor koos zich van stemming te onthouden in plaats van een veto uit te spreken, is van groot belang. Wanneer de Veiligheidsraad instemt met een militaire operatie is dit het resultaat van een krachtenspel tussen de permanente leden.¹³² Hoewel het vetorecht een zeer invloedrijk middel is, zullen de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad het enkel inzetten wanneer belangrijke nationale belangen in het geding zijn. Aan de aanname van een resolutie gaat een moeizaam onderhandelingsproces vooraf en het uitspreken van een veto, wat betekent dat er overnieuw onderhandeld zal moeten worden, wordt de desbetreffende staat niet in dank afgenomen. Het dreigen met een veto kan evenwel gebruikt worden om bepaalde gunsten op andere onderwerpen te verkrijgen in ruil voor het onthouden van stemming. Hoewel China sterk tegen de aanname van resolutie 688 was, wilde Beijing de VS niet tegen de borst stuiten en daarmee zijn economische belangen in gevaar brengen.¹³³ In de verklaring na afloop van de stemming sprak de Chinese afgevaardigde alsnog het door China gekoesterde principiële bezwaar tegen het schenden van de staatssoevereiniteit uit. Dit toont de pragmatische aard van de Chinese politiek: economische overwegingen gaan voor principiële bezwaren. Om vergelijkbare redenen stemde Rusland, dat na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in 1991 toenadering zocht tot het Westen, zelfs vóór de resolutie.

129 Newman, Humanitarian intervention, 52.

130 Kofi Abiew, The evolution of the doctrine, 150; Seybolt, Humanitarian military intervention, 50.

131 Newman, Humanitarian intervention, 52.

132

S. Neil MacFarlane en Thomas Weiss, “Political interest and humanitarian action” Security Studies 10 (2000) 1, p. 37, aangehaald in: Mohamed Ayoob, “Third world perspectives on humanitarian intervention” Global Governance 10 (2004) 99-118, aldaar 102.

133 Ninan Koshy, “The United Nations, the US and Northern Iraq” Economic and Political Weekly 31 (1996) 40, 2760-2765, aldaar 2762.

32

De interventie was gericht op het verhelpen van het menselijk lijden, maar de oorzaken die aan de humanitaire crisis ten grondslag lagen werden niet geadresseerd.¹³⁴ Het betrekkelijke gemak waarmee de gesanctioneerde interventie erin was geslaagd het vluchtelingenprobleem op te lossen leidde ertoe dat hierna gedacht werd dat humanitair militair ingrijpen zowel eenvoudig als effectief kon zijn. Dat het bewerkstelligen van de gewenste uitkomst van een interventie geenszins een vanzelfsprekendheid is werd echter al snel aangetoond door de gefaalde ingreep in Somalië.

Somalië

In 1991 werd de Somalische president Mohammed Siad Barre, na 21 jaar aan de macht te zijn geweest, afgezet. Na het wegvallen van de steun die zijn bewind tijdens de Koude Oorlog had ontvangen van opeenvolgend de SU en de VS was zijn positie onhoudbaar geworden. Dit markeerde het einde van een centrale overheid en een burgeroorlog tussen rivaliserende stammen laaide op.¹³⁵ Onder de grote stroom mensen die op de vlucht waren geslagen voor het geweld dreigde een hongersnood van enorme proporties en het aantal vluchtelingen dat buurland Kenia binnenstroomde nam in rap tempo toe. In een poging verdere escalatie van het conflict te voorkomen stelde de Veiligheidsraad een wapenembargo in en reisde de VN-ondersecretaris-generaal voor politieke zaken naar het gebied af om een wapenstilstand te bedingen. De situatie verslechterde echter wat de Veiligheidsraad in april 1992 deed besluiten een vijftigtal waarnemers te zenden om op de naleving van de wapenstilstand toe te zien: UNOSOM I. Nog in dezelfde maand werd een 3500 man tellende veiligheidstroepenmacht, bestaande uit Amerikaanse soldaten, in Somalië gestationeerd, Operation Provide Relief, om de humanitaire hulporganisaties te beschermen en in staat te stellen de behoevende bevolking te bereiken. De situatie verslechterde echter nog verder, waarna de Veiligheidsraad instemde met een handhavingsmissie (peace-enforcement) die alle nodige middelen mocht inzetten om een veilige omgeving te creëren voor het bieden van humanitaire hulp aan de verhongerende bevolking, UNITAF. Op haar hoogtepunt telde de missie 37.000 man, grotendeels bestaande uit Amerikaanse militairen en geplaatst onder Amerikaans gezag.¹³⁶ De Veiligheidsraad stemde unaniem in met de handhavingsmissie, ondanks het feit dat de Somalische regering niet had ingestemd met de komst van buitenlandse troepen.¹³⁷ De leden van de

134 Seybolt, Humanitarian military intervention, 52.

135 Evans, The responsibility to protect, 27; Newman, Humanitarian intervention, 53-54.

136 Newman, Humanitarian intervention, 54.

137

33

Veiligheidsraad bleken echter voldoende overtuigd van de humanitaire noodzaak van een VN-interventie om schending van de staatssoevereiniteit van Somalië te rechtvaardigen. Het ontbreken van een functionerende centrale overheid maakte dat het hier een uitzonderlijke situatie betrof en het risico op precedentwerking daardoor beperkt was. Rusland en China, hoewel principieel tegen het schenden van staatssoevereiniteit, gingen in dit geval akkoord met een interventie zonder de instemming van de Somalische regering simpelweg omdat er van effectief bestuur geen sprake was. Het was de eerste maal dat de Veiligheidsraad oordeelde dat menselijk lijden binnen een staat, zonder grensoverschrijdende gevolgen, een bedreiging vormde voor de internationale vrede en veiligheid.¹³⁸

De inmiddels aan de macht gekomen Amerikaanse president Bill Clinton (1993-2001) stuurde aan op een overdracht van de missie aan de VN en vermindering van de Amerikaanse bijdrage aan de troepenmacht.¹³⁹ De nieuwe missie, UNOSOM II, was beperkter in omvang maar haar mandaat was, in vergelijking met UNITAF, uitgebreid. Het werkgebied van UNOSOM II omvatte het gehele grondgebied van Somalië in plaats van enkel het gebied rondom de hoofdstad Mogadishu waar UNITAF actief was. De gevechten escaleerden toen de VN-missie zich actief in de stammenstrijd mengde en Amerikaanse militairen poogden warlord generaal Mohamed Farah Aidid, de leider van de sterkste stam, te arresteren.¹⁴⁰ Het definitieve keerpunt in de militaire betrokkenheid kwam toen er twee Amerikaanse militaire