3. Casus: de humanitaire crisis in Darfur
3.2. Analyse van het handelen van de internationale gemeenschap
Het volgende gedeelte analyseert de wijze waarop de belangrijkste actoren hebben gehandeld ten aanzien van de crisis in Darfur. Hierbij zal gebruik gemaakt worden van de in het vorige hoofdstuk geschetste opvattingen van Fernando Téson en Mohammed Ayoob om te bepalen of hun handelswijze het beste verklaard kan worden vanuit een idealistisch of een realistisch perspectief op humanitaire interventie. De gekozen actoren zijn de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad, waarvan Frankrijk en Groot-Brittannië besproken worden onder de bredere noemer Europese Unie, omdat zij van doorslaggevend belang zijn bij zowel een door de VN uitgevoerde humanitaire interventie (vanwege hun vetorecht) alsook voor een eventuele militaire interventie zonder toestemming van de Veiligheidsraad (met name de VS en bondgenoten). Daarnaast wordt het handelen van de Afrikaanse Unie besproken die de militaire missie in Darfur uitvoerde.
Verenigde Staten
In de VS bestond al langer een actieve anti-Khartoemlobby met betrekking tot het Noord-Zuid conflict.72 Hierin waren vooral conservatieve protestantse en afro-amerikaanse organisaties actief, de eerste vanwege de vervolging van christenen door een islamitische overheid, de tweede vanwege het aspect van geweld van Arabieren tegen Afrikanen. Toen de berichten over een humanitaire crisis in Darfur begin 2003 naar buiten begonnen te komen, bestond er dus al een zekere mate van alertheid op de ontwikkelingen in Soedan en werd ook dit nieuwe conflict door de anti-Khartoemlobby direct opgepikt. De geruchten van een genocide in Darfur, tien jaar na de tragedie in Rwanda, vond tevens gehoor bij Amerikaanse Joodse groeperingen, met voorop het Comité voor het Holocaustmonument in Washington dat al (te) snel de gebeurtenissen als genocide bestempelde.73 Deze binnenlandse groeperingen zetten in de aanloop naar de presidentsverkiezingen van 2004 druk op de regering Bush om Soedan aan te spreken op de gebeurtenissen in Darfur. Vanwege het brede spectrum van de organisaties en daarmee in verband staande stemmen in de presidentsverkiezingen kon hun roep om actie
72 Adam LeBor, Complicity with evil: the United Nations in the age of modern genocide (New Haven: Yale University Press, 2006) 195.
73
71
niet genegeerd worden. Ook de democratische presidentskandidaat John Kerry had het onderwerp opgepikt en stelde in de debatten dat hij een tweede Rwanda zou voorkomen, indien nodig met militaire middelen, maar dat de VS zich in eerste instantie moesten richten op het bieden van logistieke steun aan de Afrikaanse Unie.74 Op basis van eigen onderzoek in vluchtelingenkampen in Tsjaad, maar dus tevens beïnvloed door de publieke opinie, verklaarde de Amerikaanse regering daarop dat er in Darfur inderdaad sprake was van genocide.75 Onder invloed van neoconservatieve elementen in de regering en vanwege de militaire verplichtingen in Afghanistan en Irak, werd hieraan toegevoegd dat deze classificatie niet meer betekende dan dat de VS door de VN en AU genomen initiatieven zou ondersteunen.76 Washington kon een dergelijke sterke en beladen term gebruiken omdat het zeker was dat China een interventie zou blokkeren met een veto in de Veiligheidsraad (zie p. 71).77 Op deze manier werd tegemoet gekomen aan de wens van binnenlandse belangengroeperingen om ‘iets te doen’ zonder dat dit verstrekkende gevolgen had voor het buitenlands beleid. Na de herverkiezing van president Bush in november 2004 verloor de Amerikaanse regering grotendeels de interesse in Darfur en de bredere Soedan-problematiek en maakte de eerdere proactieve houding weer plaats voor een positie op de achtergrond, ondanks het feit dat Darfur de publieke opinie onverminderd bleef bezighouden, onder meer door de inspanningen van verschillende filmsterren.78
Een belangrijk bijkomend motief voor de anti-interventionistische stellingname van de VS was de rol van Soedan in de Amerikaanse ‘war on terror’. Khartoem leverde inlichtingen die van groot belang waren in de strijd tegen het terrorisme en gezien de prioriteit die gegeven werd aan antiterrorisme, was Washington terughoudend om de opgebouwde relatie met al-Bashir te riskeren door de Soedanese regering al te hard aan te pakken.79 Daarnaast bestond er de angst dat militair ingrijpen in Darfur opgevat zou kunnen worden als een interventie door een westers, christelijk land in wederom een olierijk islamitisch land met een Arabische regerende elite.80 Een dergelijke typering van de interventie zou schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de militaire inspanningen in Afghanistan en Irak, waar de internationale troepen zich inspanden om het vertrouwen van de islamitische bevolking te winnen en te behouden.
74 “Transcript: first presidential debate” (30 september 2004), via http://www.washingtonpost.com/wp-srv/politics/debatereferee/debate_0930.html (geraadpleegd op 16-07-2010).
75 De Waal, “Darfur”, 1041.
76
Prunier, Darfur, 139; Heinze, “The rhetoric of genocide”, 372, 382.
77 Heinze, “The rhetoric of genocide”, 372, 382.
78 Prunier, Darfur, 140.
79 Heinze, “The rhetoric of genocide”, 379.
80
72
Een groot gedeelte van de internationale gemeenschap, met name de derdewereld-landen, wilde ook helemaal niet dat de VS militair zouden ingrijpen in Darfur. De interventie in Irak in 2003 en het misbruik van humanitaire argumenten om deze te rechtvaardigen, hadden het wantrouwen jegens het Amerikaanse buitenlandse beleid versterkt en twijfels veroorzaakt over de wenselijkheid van een door Amerika geleide interventie.81 Door de stationering van de Amerikaanse en Britse troepen in Afghanistan en Irak leek de optie van een niet-geautoriseerde humanitaire interventie door deze twee voorvechters van een recht op interventie voor humanitaire doeleinden tevens onhaalbaar. De enige resterende optie was het bereiken van een consensus in de Veiligheidsraad voor een VN-vredesmacht. Door de erfenis van Irak bevonden de VS zich echter niet in de positie om sterk aan te dringen op het nemen van dwingende maatregelen.82
Op basis van de positie van de VS als voorvechter van het verspreiden van democratie en respect voor mensenrechten, en de doorslaggevende rol die zij speelden bij de humanitaire interventies van de jaren ’90, mag worden verwacht dat in de Amerikaanse reactie op de humanitaire crisis in Darfur elementen van het idealistische perspectief terug te vinden zouden zijn. Amerika nam inderdaad als eerste het ‘G-woord’ in de mond, maar het daarop volgende beleid werd niettemin primair geleid door overwegingen van nationaal belang. De ‘war on terror’ was een zaak van nationale veiligheid en daarmee kreeg een goede relatie met de regering van Soedan prioriteit boven humanitaire aangelegenheden. Het Amerikaanse handelen onderschrijft kortom het realistische bezwaar van selectiviteit en laat zien dat nationale belangen altijd voor gaan.
China
Tot de jaren ‘90 was de oliewinning in Soedan nog onderontwikkeld. Sindsdien heeft China veel geïnvesteerd in het opzetten van de sector.83 Het gevolg van deze grote investeringen was dat China minder afhankelijk werd van het Midden-Oosten voor olie en zijn energiezekerheid daarmee toenam. Dit was, en is, essentieel om de explosieve groei van de Chinese economie te kunnen blijven faciliteren. De Chinese economische groei wordt, op zijn beurt, door Beijing gezien als het cruciale element om de binnenlandse stabiliteit en de macht van de
81 Heinze, “The rhetoric of genocide”, 382.
82 Bellamy, “Responsibility to protect”, 51.
83 Henry Lee en Dan Shalmon, “Searching for oil: China’s oil strategies in Africa” in: Robert I. Rotberg (ed.), China into Africa: trade, aid, and influence (Baltimor: Brookings Institution Press, 2008) 109-136, aldaar 112.
73
Communistische Partij te bewaren.84 Een zeer groot deel van de Soedanese olieproductie wordt geleid door Chinese bedrijven en 50 procent van de aandelen van de enige grootschalige raffinaderij in Soedan zijn in Chinese handen.85 In 2005 en 2006 importeerde China 47 procent van Soedans totale olieproductie.86 Daarnaast zijn er investeringen gedaan in andere sectoren, zoals de bouw van een waterkrachtcentrale, een vliegveld in Khartoem en andere infrastructurele projecten. China is tevens een belangrijke exportpartner. Meer dan de helft van de Soedanese export heeft China als eindbestemming.87
Een ander belangrijk element in de Chinees-Soedanese relaties is wapenhandel. Tussen 1996 en 2003 leverde China wapens en militair materieel aan Khartoem ter waarde van naar schatting 100 miljoen dollar. Het wapentuig werd ingezet in het conflict met de zuidelijke rebellenbeweging SPLA/M.88 China zette de wapenhandel voort, ook nadat de Veiligheidsraad op 27 maart 2005 resolutie 1591 had aangenomen dat de verkoop van wapens aan alle partijen betrokken bij het conflict in Darfur verbood. De regering in Beijing, dat net als Algerije en Rusland zich van stemming onthield, verdedigde haar beleid door erop te wijzen dat het wapens betrof die niet bedoeld waren voor Darfur en er dus van schending van het embargo geen sprake was.89 Amnesty International en de BBC toonden echter aan dat, al dan niet met medeweten van China, er wel degelijk Chinese wapens en voertuigen in Darfur werden aangetroffen.
Door de westerse boycot van handel met Soedan en dientengevolge de sterke economische betrekkingen met Soedan, beschikt China, meer dan andere staten, over de mogelijkheid om beslissende invloed uit te oefenen op de Soedanese regering. Beijing was (en is) echter niet welwillend om gebruik te maken van de economische en politieke afhankelijkheid van Soedan, zowel vanwege de centrale positie die soevereiniteit als beginsel inneemt in de buitenlandse politiek van China, als vanwege economische belangen. China verzette zich in de Veiligheidsraad tegen het instellen van sancties voor vier individuen die werden verdacht van het plegen van oorlogsmisdaden, het uitbreiden van het mandaat van
84
Judith F. Kornberg en John R. Faust, China in world politics. Policies, processes, prospects (2e druk; Londen: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2005) 261.
85 Lee en Shalmon, “Searching for oil”, 125.
86 Holslag, “China’s diplomatic maneuvering”, 71.
87
Lee en Shalmon, “Searching for oil”, 125.
88 Stephan Brown en Chandra Lekha Sriram, “China’s role in human rights abuses in Africa: clarifying issues of culpability” in: Robert I. Rotberg (ed.), China into Africa, 250-271, aldaar 257-258.
89 Brown en Sriram, “China’s role in human rights abuses ”, 258; Hilary Andersson, “China ‘is fuelling war in Darfur’” 13 juli 2008, via http://news.bbc.co.uk/2/hi/7503428.stm (geraadpleegd op 08-07-2010).
74
UNMIS met Darfur en een wapenembargo jegens de Soedanese regering.90 Toch sprak China geen veto uit en onthield het zich slechts van stemming op deze onderwerpen, dit om de relatie met de andere leden van de Veiligheidsraad niet onnodig te verstoren. De dreiging van een Chinees veto vertraagde de aanname van de resoluties echter wel aanzienlijk. Daarnaast gaf de Chinese delegatie duidelijk te kennen alleen akkoord te gaan met het sturen van troepen wanneer de Soedanese regering hiermee instemde en het non-interventiebeginsel dus niet werd geschonden.91 Hierdoor was alleen een klassieke vredesmissie mogelijk en werd de optie van een militaire humanitaire interventie met grote bevoegdheden om orde en vrede te herstellen uitgesloten. Dit was van groot belang omdat Khartoem zich terdege bewust was van de verdeeldheid binnen de internationale gemeenschap in de nasleep van de Amerikaanse inval in Irak en president al-Bashir niet van plan was snel toestemming te geven voor VN-troepen op zijn grondgebied. Het was uiteindelijk Chinese bemiddeling die ervoor zorgde dat de Soedanese regering tenslotte toch akkoord ging met de hybride vredesmacht bestaande uit enkel soldaten uit Afrikaanse landen.92 Maar deze inzet van Chinese diplomatie heeft weinig veranderd aan de breed gedragen opvatting dat China uit economische overwegingen de Soedanese regering te lang de hand boven het hoofd heeft gehouden en dat tot op de huidige dag blijft doen.93
Er was veel kritiek op de Chinese steun aan de Soedanese regering. Westerse critici stelden dat Khartoem zonder deze steun de offensieven tegen de rebellengroeperingen in Darfur niet zou kunnen uitvoeren.94 Velen in het Westen riepen daarom op tot een boycot van de Olympische Spelen die in 2008 in Beijing werden gehouden, en spottend de “genocide Olympics” werden genoemd.95 Dit tot groot ongenoegen van China dat een belangrijke speler in de internationale betrekkingen wil worden in overeenstemming met zijn enorm gegroeide economische vermogen en omvangrijke bevolking, en dergelijke imagoschade daarbij niet kon gebruiken. Beijing moet dus in toenemende mate de afweging maken tussen het verkrijgen van de natuurlijke hulpbronnen die het nodig heeft om de sterke economische groei te faciliteren enerzijds, en de negatieve gevolgen van de banden met staten met een pariastatus voor het aanzien van China binnen de internationale gemeenschap, anderzijds.96
90 Brown en Sriram, “China’s role in human rights abuses”, 259.
91 Ibidem.
92 Lee en Shalmon, “Searching for oil”, 129.
93
Ibidem, 131.
94 Ibidem, 109.
95 Chin-Hao Huang, “U.S.-China relations and Darfur” Fordham International Law Review 31 (2008) 4, 827-842.
96
75
China laat zich in zijn Darfur-beleid duidelijk leiden door economische belangen. Beijing weigerde in te stemmen met een olieboycot dat zeer grote druk had kunnen zetten op de Soedanese regering om haar beleid te wijzigen. Het wapenembargo dat wel door de Veiligheidsraad werd aangenomen, werd vervolgens simpelweg geschonden door Beijing. Hiermee voorzag China Khartoem indirect met zowel de fondsen als de wapens om de strijd tegen de rebellen voort te zetten. Daarnaast belemmerde China de Veiligheidsraad bij het zenden van een vredesmacht door strikt vast te houden aan instemming van Soedan, waardoor het land de mogelijkheid kreeg zelf de internationale aanwezigheid op zijn grondgebied naar zijn hand te zetten. China handelde dus vanuit een op nationaal belang georiënteerd realistisch perspectief.
Rusland
De positie van Rusland ten aanzien van de humanitaire crisis in Darfur ligt in lijn met de algemene kenmerken van het Russische buitenlands beleid. Hierin wordt, gelijk aan in de Chinese buitenlandse politiek, de nadruk gelegd op het respecteren van de staatssoevereiniteit en wordt een strikt beleid van non-interventie voorgestaan.97 Hoewel niet in omvang te vergelijken met de Chinese investeringen, werd de opstelling van Rusland ten opzichte van een hard optreden tegen de Soedanese regering eveneens beïnvloed door de bestaande oliebelangen en de handel in wapens.98 Het Russische verzet tegen het opleggen van sancties, van welke aard dan ook, kwam voort uit twee verschillende overwegingen. Ten eerste is Rusland een principieel tegenstander van sancties. Daarnaast, en wellicht belangrijker, speelden economische belangen een grote rol.99 Net als China verzette Rusland zich tegen een wapenembargo en zette het de verkoop van militair materieel aan Khartoem voort nadat het wapenembargo van kracht werd.100 De transportvliegtuigen en de gevechtshelikopters die voor de bombardementen gebruikt werden waren bijvoorbeeld van Russische makelij. Russische overheidsfunctionarissen stelden dat het uitoefenen van meer druk op de Soedanese regering er enkel voor zou zorgen dat de rebellenleiders meer verdergaande eisen op tafel zouden leggen, denkende dat de internationale gemeenschap aan hun kant zou staan, en het
97
Kagan, The return of history, 68.
98 Christina G. Badescu en Linnea Bergholm, “The responsibility to protect and the conflict in Darfur: the big let-down” Security Dialogue 40 (2009) 3, 287-308, aldaar 294.
99 Bellamy, “Responsibility to protect”, 45.
100
76
hierdoor juist lastiger zou worden om de partijen in het conflict nader tot elkaar te brengen.101 Volgens Rusland was het voortzetten van de dialoog de enige manier om tot een duurzame oplossing te komen, en hiermee sloot het zich aan bij de positie die China voorstond.
In vergelijking met China was Rusland iets inschikkelijker bij de aanname van resoluties door de Veiligheidsraad. Waar China zich bij zes resoluties met betrekking tot Darfur van stemming onthield, stemde Rusland in twee van deze gevallen vóór de aanname van de resolutie.102 Het betrof hier resolutie 1556, waarin Darfur werd genoemd als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid en Khartoem werd opgeroepen de Janjaweed te ontwapenen, en resolutie 1593 waarmee de Veiligheidsraad Darfur verwees naar het Internationaal Strafhof. Rusland heeft, net als de VS, het statuut van het ICC niet geratificeerd maar gebruikte dit niet als argument om zich van stemming te onthouden. In de opvallende korte toelichting op de stem vóór de resolutie, benadrukte de Russische afgevaardigde dat de resolutie zou bijdragen aan het beëindigen van de straffeloosheid in Darfur en daarmee de stabilisering van Soedan.103 Rusland beschikte ook niet over een met China vergelijkbare politieke en economische positie om druk uit te kunnen oefenen op Soedan. Er was daarnaast geen gevaar voor directe Russische belangen en dus werd het beleid geleid door de gangbare nadruk op staatssoevereiniteit en het non-interventiebeginsel.
Rusland is nooit een voorstander geweest van humanitaire interventie en liet dit met betrekking tot Darfur wederom zien. Steunend op de pijlers van zijn buitenlands beleid, staatssoevereiniteit en non-interventie, verdedigde Rusland een aanpak van dialoog als alternatief voor van het instellen van sancties en het sturen van troepen. Dat hierdoor de economische banden met Khartoem niet werden geschaad, was enkel mooi meegenomen. In het Russische beleid zijn duidelijk elementen uit het realistische perspectief overheersend. Het nastreven van het eigenbelang was dominant boven humanitaire aspecten.
Europese Unie
De EU stelde zich opvallend terughoudend op in de discussie over Darfur. De inval in Irak had de lidstaten ernstig verdeeld en ondermijnde een gezamenlijk standpunt over humanitaire interventie in het algemeen. Uitzondering was Frankrijk dat meer op de voorgrond trad, niet
101 “Russia against greater pressure on Sudan over darfur” RIA Novosti, 25-06-2007, via http://en.rian.ru/russia/ 20070625/67763288.html (geraadpleegd op 09-07-2010); Gethin Chamberlain en Denise Driscoll, “Don’t be emotional over Darfur, says Russia” Telegraph, 03-07-2007, via http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/ 1553478/Dont-be-emotional-over-Darfur-says-Russia.html (geraadpleegd op 09-07-2010).
102 VN-Veiligheidsraad resoluties via http://www.un.org/documents/scres.htm (geraadpleegd op 09-07-2010).
103 Verslag van de 5158e zitting van de VN-Veiligheidsraad op 11 maart 2005, via http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/PRO/N05/292/47/PDF/N0529247.pdf?OpenElement (geraadpleegd op 16-07-2010).
77
zozeer uit idealisme, maar eerder vanwege de destabiliseerde effecten van de vluchtelingenstroom uit Darfur op Tsjaad, een voormalige Franse kolonie.104 Het Europees Parlement verklaarde de situatie in Darfur in september 2004 daarentegen wel ‘gelijkstaand aan genocide’ maar dit bleef, net als de Amerikaanse verklaring, zonder vervolgacties.105 Het Europese beleid ten aanzien van Darfur concentreerde zich op het bieden van humanitaire hulp en de EU-lidstaten droegen in totaal 142 miljoen dollar bij aan de humanitaire hulpverleningsoperatie.106 De EU was daarnaast betrokken bij de vredesonderhandelingen, maar deed weinig om de naleving van gemaakte afspraken ook af te dwingen. Op geen enkel moment gaven de lidstaten blijk van de wil om militair in te grijpen. Wel hebben de EU en haar lidstaten financiële en technische ondersteuning geboden aan AMIS.107 Daarnaast heeft de EU van 28 januari 2008 tot 15 maart 2009 een ondersteuningsmissie uitgevoerd in de aan Darfur grenzende gebieden van Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek waar zich nog veel vluchtelingen bevonden.108 De uit 3700 militairen bestaande troepenmacht moest bijdragen aan de veiligheid van de bevolking, met name de vluchtelingen, en het bieden van humanitaire hulp mogelijk maken. Na afloop van het mandaat is de missie overgedragen aan de VN.109
Hoewel de EU zich eerder als groot voorstander van R2P had geprofileerd,110 bleek er weinig van dit idealisme uit hun optreden met betrekking tot Darfur. Er werd vooral naar de VN gekeken waar het het nemen van daadwerkelijke stappen aanging, en het eigen handelen bleef grotendeels beperkt tot financiële bijdragen en het bieden van humanitaire hulp. Door haar interne verdeeldheid en het Amerikaanse besluit om niet militair in te grijpen, was de EU niet in staat om als machtsactor op te treden.