IMF-steun herzien : hoe het Peru van 1990-2000 tot lichtend voorbeeld werd verheven

IMF-steun herzien

Hoe het Peru van 1990-2000 tot lichtend voorbeeld werd verheven

C.G.J. Kalter (5814111) 10092 woorden

Postkolonialisme & Ontwikkeling – 2013-2014, semester 2 Dr. S. Rezaeiejan

1

“Development is about transforming the lives of people, not just transforming economies” (Stiglitz, 2007: 50).

2

Voorwoord

Waar de afsluitende bachelorscriptie in april 2014 haar aanvang zou vinden, besloot ik haar al in een eerder stadium op te zoeken. Begin maart begon mijn reis immers al middels een eerste verkennend gesprek met dr. S. Rezaeiejan, begeleider gedurende mijn bachelorscriptie. Ter afsluiting van mijn bachelor Politicologie aan de Universiteit van Amsterdam is het nu, enkele maanden later, dat u hier deze bachelorscriptie voor u heeft liggen.

Binnen de module Postkolonialisme & Ontwikkeling heb ik mij gewijd aan het reilen en zeilen van het Internationaal Monetaire Fonds, een onderwerp dat mij ten zeerste weet te bekoren, binnen een module en vakgebied waar ik speciale aandacht voor heb. Na het afsluiten van mijn minor International Development Studies, waar ik met meer dan gemiddelde belangstelling kennis heb genomen van ontwikkelingsvraagstukken, was het schrijven van deze bachelorscriptie dan ook een bijzondere en uiterst interessante uitdaging. Ondanks momenten van tegenslag, bleek de reis tot voltooiing van deze bachelorscriptie, een bijzondere reis. Een reis die ik echter niet alleen heb gemaakt, niet alleen had willen maken en niet alleen had kunnen maken.

Allereerst wil ik zodoende dr. Said Rezaeiejan bedanken voor alle tips, begeleiding, inzichten, kritische noten en gedeelde kennis. Daarnaast wil ik graag drs. Farid Boussaid bedanken voor de sturing en hulp gedurende de beginfase van mijn bachelorscriptie. Ook wil ik mijn medestudenten bedanken voor de terugkoppeling, tips en adviezen gedurende de werkgroep-bijeenkomsten: het onderlinge sparren bleek een zeer nuttige activiteit gedurende verschillende fases van de bachelorscriptie.

Tot slot nog een speciaal dankwoord richting mijn ouders. Niet enkel binnen deze bachelorscriptie, maar gedurende de meest uiteenlopende momenten en situaties, zijn jullie van waarde geweest en hebben jullie je steun uitgesproken: mijn dank is groot.

Ik wens u veel plezier bij het lezen van deze bachelorscriptie.

Chiel Kalter Amsterdam 27 juni 2014

3

Inhoud

1. Inleiding ... 4

2. Internationaal Monetaire Fonds ... 8

2.1 Conditionality ... 11 2.2 Moral Hazard... 12 3. Theorieën ... 15 3.1 Politiek ... 16 3.2 Washington Consensus ... 17 4. Methodologie ... 18 5. Empirische bevindingen ... 19

5.1 Peru’s nationale en internationale politiek ... 20

5.2 Groeicijfers ... 24

6. Conclusie... 26

7. Discussie ... 29

4

1. Inleiding

In een wereld van toenemende globalisering worden landen meer en meer van elkaar afhankelijk, maar vanwege grote verschillen ten aanzien van het ontwikkelingsniveau van landen, kan men zich afvragen wat voor implicaties deze wederzijdse afhankelijkheid in de praktijk heeft.1 Het Internationaal Monetaire Fonds (IMF) is in deze context een organisatie die middels verschillende instrumenten probeert bij te dragen aan economische groei en stabiliteit (website IMF). Volgens Przewosrki & Vreeland (2000: 386) kunnen programma’s van het Internationaal Monetair Fonds echter controversieel genoemd worden. Regeringen die met het IMF samenwerken stellen dat het de juiste beslissing is om steun van het IMF te aanvaarden. Eventuele tegenstand of kritiek van de oppositie wordt daarbij veelal genegeerd, omdat dit zou berusten op onjuiste informatie of slechte bedoelingen. Desalniettemin getuigen situaties van sociale onrust van breed gedragen weerstand tegen deze IMF-programma’s. Zoals in Portugal, waar in juli 2013 de werkloosheid richting de 20% kroop, de coalitie geen akkoord wist te bereiken over bezuinigingsmaatregelen en de oppositie nieuwe verkiezingen eiste (website NRC). In februari 2011 kwam onrust onder de Griekse bevolking tot uiting in de vorm van een protest waar meer dan 30.000 mensen aan meededen, wat ontaardde in hevige rellen. Zij staakten tegen het bezuinigingsbeleid van de Griekse regering dat een voorwaarde betrof voor noodleningen van de EU en het IMF (website Volkskrant). Daarnaast blijkt ook in het academisch debat verdeeldheid te bestaan, waarbij statistische bevindingen zich over het gehele spectrum van mogelijke conclusies uitspreidt. Zo zijn er zowel voor- als tegenstanders te vinden van IMF-programma’s en worden resultaten van deze programma’s zowel positief als negatief uitgelegd (Przeworski & Vreeland, 2000: 386). Kock (2001: 17) bijvoorbeeld meent dat het IMF een cruciale rol speelt in een wereld waarin landen alsmaar meer met elkaar verweven zijn, internationale kapitaalmarkten een grotere rol spelen en een toenemend aantal landen deelneemt aan de internationale economie. Zodoende stelt hij dat “(…) monetaire en economische samenwerking en coördinatie essentieel zijn en als het IMF niet zou bestaan, zou het alleen al daarom moeten worden opgericht” (Kock, 2001: 18).

1

Globalisering behelst “(…) het proces dat de oorzaken, het verloop en de gevolgen van transnationale en transculturele integratie omvat en daarbij zowel aandacht heeft voor menselijke, als niet-menselijke activiteiten” (Al-Rodhan & Stoudmann, 2006: 5).

5

Nadat de Verenigde Staten in 1973 de goudstandaard verliet, heeft het IMF zich getransformeerd van een organisatie die zich inzette voor het behoud van - en toezicht op - wisselkoersen betreffende de internationale vrije handel naar een internationale organisatie betrokken bij het nationale beleid van veel ontwikkelingslanden, vooral sinds de schuldencrisis van 1982 (Bird, 2007: 687). Vanaf 1974 tot en met 1983 steeg het aantal landen onder controle van één of meerdere IMF-programma’s van 21 naar 52 (Przeworski & Vreeland, 200: 388). Eén verklaring voor verschillende vormen van succes veronderstelt dat goed beleid contextafhankelijk is en volgens Popov (2012: 4-5) wordt de universaliteit van dit beleid in het academisch debat steeds verder in twijfel getrokken. Dit debat ontvouwd zich rondom de kwestie dat wat goed is voor een relatief ontwikkeld land met redelijke instituties niet per definitie ook goed is voor landen die zich verder weg bevinden van technologische vooruitgang en waar corruptie floreert. De algemene conclusie in Popov’s werk betreffende eerdere studies bestaat eruit dat ontwikkelingslanden zich niet blind moeten staren op marktvriendelijk beleid of hervormingen, ook al heeft dit een positieve uitwerking gehad op meer ontwikkelde landen. Op andere gebieden, zoals de bescherming van intellectueel eigendom of milieuwetgeving, zijn westerse regulerende vereisten te streng bevonden voor armere landen (Popov, 2012: 4-5).

Steun van het IMF lijkt dikwijls vergezeld door de nodige achterdocht en negatieve associaties. Negatieve associaties die volgens Monrobey (2004: 41) bijvoorbeeld te wijten zijn aan een ‘(…) volstrekt onwetenschappelijk optreden’, waarmee zij haar positie als toezichtsorgaan heeft verspeeld. Dit onwetenschappelijke optreden baseert Monrobey (ibid.: 17) op het gegeven dat het IMF er in 1985 niet toe in staat was verklaringen aan te dragen voor het mondiale kapitaaltekort en om die reden tot de conclusie kwam dat er geen sprake was van deflatie. De reden dat zij dit niet heeft kunnen ontdekken komt voort uit het feit dat het IMF een financiële instelling is en er in financieel opzicht nominale inflatie was, en om die reden heeft zij geconcludeerd dat er geen deflatie was. Daarnaast stelt Monrobey (ibid.: 73) dat het IMF, samen met andere financiële organisaties, aan een dringende heroriëntatie nodig is. Mussa & Savastano (2000: 80) stellen nog dat het handelen van het IMF onderdeel is geweest van veel controverse. Daarbij gaat aandacht uit naar het feit dat zij in verschillende situaties hetzelfde pakket aan maatregelen doorvoert en deze monitort aan de hand van kwantitatieve criteria gericht op prestaties. Mussa & Savastano (ibid.: 80) maken overigens de kanttekening dat dergelijke aannames dikwijls berusten op onjuiste informatie en daarmee maar een beperkte fundering hebben.

6

Het IMF blijft ondanks diverse kritieken een belangrijke speler ten aanzien van het internationale (monetaire) beleid en landen kloppen bij haar aan voor steun en institutionele veranderingen betreffende hun (economische) situatie. Hoe is deze discrepantie en/of paradox te verklaren? Met haar discutabele staat van dienst en grote verscheidenheid aan voorbeelden van operaties met een minder positieve gang van zaken (zoals de sociale onrust in Griekenland en Portugal), blijft zij een autoriteit op het gebied van monetair beleid voor nationale regeringen. Men kan zich dan ook afvragen waaraan het IMF haar aanzien en autoriteit ontleend ondanks de negatieve beeldvorming, en waarom landen in ontwikkeling zich met haar inlaten. Voor een beter begrip van deze onzekerheden zal in deze scriptie de aandacht uitgaan naar het Peru vanaf de jaren ’90 van de vorige eeuw. De G7 en de internationale financiële gemeenschap van die tijd hebben de in Peru geïmplementeerde programma’s als een ‘succesvolle’ mijlpaal bestempeld ten aanzien van het beheer van schulden en macro-economische aanpassingen (Chossudovsky, 1992: 340). De G7 behelst een informeel forum van landen verantwoordelijk voor ongeveer de helft van de wereldwijde economische activiteit en bestond uit Canada, Frankrijk, Duitsland, Italië, Japan, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Daarnaast zijn ook vertegenwoordigers van de Europese Unie en de Europese Centrale Bank vertegenwoordigd (website gov.uk). De centrale onderzoeksvraag die daarom met dit werk getracht wordt te beantwoorden betreft: Wat heeft eraan bijgedragen dat in het Peru van de jaren 1990 tot 2000 IMF-programma’s tot een succesvolle interventie hebben geleid, terwijl deze programma’s veelal gepaard gaan met negatieve associaties?

Daarbij wordt met een succesvolle interventie gedoeld op de mate waarin gestelde doelen worden behaald. Deze gestelde doelen hebben dan betrekking op de wijze waarop deze door het IMF zijn geformuleerd en hebben aandacht voor mondiale groei, (macro-) economische stabiliteit en het terugdringen van armoede. Deze vraag is relevant, omdat op er op wetenschappelijk niveau een gebrek aan consensus bestaat over de interpretatie van de resultaten van IMF-programma’s. Voornamelijk doordat economische analyses van het IMF nog een relatief nieuwe discipline vormen (Bird: 2007: 684-686). Behalve dit gegeven, is het tevens belangrijk een beter inzicht te verkrijgen om zodoende in toekomstige situaties met passender maatregelen te komen. Iets dat uiteraard ook maatschappelijk van waarde is, vooral in een wereld waarin landen meer en meer afhankelijk van elkaar raken, maar ook in een wereld van grote verschillen op het gebied van levensonderhoud en levenskansen. Verschillen die zich bijvoorbeeld uitten in het feit dat in de jaren ’60 van de vorige eeuw de

7

rijkste 20% van de wereldbevolking gezamenlijk 30 maal rijker was dan de armste 20% en dat dit verschil in de jaren ’90 van de vorige eeuw al was verdubbeld (Benatar, 1998: 295). En hoewel internationale cijfers tot tevredenheid stemmen vanwege de afname van armoede in Azië, blijkt deze in Afrika juist toe te nemen, ondanks dat het continent vooruitgang boekt (Chandy & Gertz, 2011: 8). In deze context stelt de econoom Stiglitz (2007: 50):

“Development is about transforming the lives of people, not just transforming economies”. Dat er voorts nog veel moet gebeuren, blijkt ook uit een eerdere constatering van Stiglitz (2001: 52), die hij, als econoom en vicepresident van de Wereldbank, heeft gedaan in 1997. Hij stelt dat internationale instituties vooralsnog de directe verantwoordelijkheid hebben ontlopen die men zou kunnen verwachten van publieke instituties in moderne democratieën. Het wordt volgens Stiglitz (ibid.: 52) tijd dat IMF-stabilisatieprogramma’s tegen het daglicht worden gehouden en aandacht moet uitgaan naar hoe goed, of slecht, deze programma’s ertoe in staat zijn gebleken groei te promoten en armoede te reduceren. Jeffrey Sachs heeft, als economisch adviseur van de Verenigde Naties, het IMF zelfs bestempeld als:

“chief enforcer of inhuman austerity conditions imposed on Africa” (in: Bird, 2007: 684). Andere, gerenommeerde, economen, zoals Stanley Fischer en Kenneth Rogoff zijn echter minder negatief. Zij zien in het handelen van het IMF wel degelijk een grote aandacht voor het oplossen van problemen in het licht van de internationale economie, maar lijken zich hierbij dus indirect te richten op het humane aspect, in tegenstelling tot Stiglitz en Sachs. Een benadering die ook voortvloeit uit een uitspraak van Camdessus, uitvoerend bestuurder van het IMF tijdens een bijeenkomst in 1990 van de Verenigde Naties in Geneve voor de Economische en Sociale Raad:

“Our primary objective is growth. In my view, there is no longer any ambiguity about this. It

is toward growth that our programs and their conditionality are aimed. It is with a view toward growth that we carry out our special responsibility of helping to correct balance of payments disequilibria and, more generally, to eliminate obstructive macroeconomic imbalances” (in:

Przeworski & Vreeland, 2000: 385-386).

Deze scriptie richt zich op het Peru van 1990 tot 2000 en heeft daarbij aandacht voor cijfers van groei, armoedebestrijding en ongelijkheid, zoals gepubliceerd door het IMF, maar ook andere internationale organisaties, zoals de Wereldbank en de Inter-American Development Bank. Aan de hand hiervan wordt inzichtelijk gemaakt wat ertoe heeft geleid dat in het Peru

8

van 1990 tot 2000 IMF-steun tot een succesvolle interventie heeft geleid. Deze kennis kan dan als basis dienen voor andere, nieuwe interventieprogramma’s. Een succesvolle interventie is gebaseerd op de mate waarin door het IMF gestelde doelen (mondiale groei, macro-economische stabiliteit en het terugdringen van armoede) worden gerealiseerd. Een analyse van de nationale- en internationale politiek van Peru, ontleend aan diverse beleidsrapporten en -evaluaties van hiervoor genoemde internationale organisaties, zal dit moeten duiden. Het werk van Stokes (1997) is daarbij uiterst bruikbaar gebleken en zal een groot onderdeel vormen van de bevindingen in deze scriptie, evenals een hoofdstuk uit Chossudovsky’s The Globalization of Poverty: Impacts of IMF and Worldbank Reforms genaamd IMF Shock Treatment in Peru (1997). Daarnaast zal de algehele stemming rondom de IMF-interventie in Peru geïllustreerd worden.

In het vervolg van deze scriptie zal allereerst het IMF als organisatie besproken worden en haar werkwijze nader worden toegelicht, met aandacht voor enkele voorname concepten zoals conditionality en moral hazard. Daaropvolgend zullen enkele theorieën worden uitgelicht en wordt de rol van de nationale- en internationale politiek besproken, om vervolgens via de methodologische verantwoording en empirische bevindingen tot de conclusie te komen.

2. Internationaal Monetaire Fonds

Voor een beter begrip van het Internationaal Monetaire Fonds als organisatie, zal in de hier op volgende paragraaf, een korte beschrijving van haar functioneren gepresenteerd worden, met aandacht voor haar doelen en middelen. Daaropvolgend zal ingegaan worden op moral hazard en haar bijbehorende hypotheses en verwachtingen van hulpbehoevende landen, evenals de original sin hypothesis en commitment problem hypothesis.

Op de website van het IMF wordt duidelijk dat ‘(…) het Internationaal Monetaire Fonds (IMF) een economische organisatie is die probeert bij te dragen aan mondiale groei en economische stabiliteit’. Zij levert beleidsadvies en financiering aan lidstaten met problemen betreffende hun economische situatie (ten aanzien van de betalingsbalans, cijfers van groei) en ‘(…) werkt tevens met ontwikkelingslanden om hen te helpen bij het bereiken van macro-economische stabiliteit en het terugdringen van armoede’ (website IMF). Zij probeert dit te verwezenlijken middels het promoten van internationale monetaire samenwerking en stabiliteit van wisselkoersen, faciliteert een evenwichtige groei van de internationale handel,

9

en levert hulpbronnen om leden te helpen bij betalingsbalansproblemen of om te assisteren bij het terugdringen van armoede. Middels haar economische toezicht, blijft het IMF op de hoogte van de economische situatie van haar lidstaten, kan zij hen wijzen op mogelijke risico’s en levert zij beleidsadvies. Zij steunt landen wanneer nodig en levert technische ondersteuning en training om landen te helpen in het verbeteren van economisch management (website IMF). Het IMF heeft 188 lidstaten en is een gespecialiseerde instantie binnen de Verenigde Naties, maar met haar eigen handvest, bestuursstructuur en financiering. Leden worden gerepresenteerd middels een quotasysteem, voornamelijk gebaseerd op hun relatieve grootte in de mondiale economie.

Alvorens het IMF daadwerkelijk overgaat tot het verlenen van steun, moeten enkele stappen doorlopen worden. Uit een bespreking hiervan door Mussa & Savastano (2000: 81) blijkt dat een programma begint met een expliciet verzoek daartoe van een lidstaat. Vanuit het IMF wordt er vervolgens een blueprint gemaakt voor het te volgen stabilisatieprogramma, gebaseerd op de onderhandelingen. Zodra er een akkoord is bereikt over het te volgen stabilisatieprogramma, dient deze overeenstemming gespecificeerd te worden door het IMF en goedgekeurd te worden door het bestuur van het IMF. Uitbetaling van steun kan vervolgens automatisch beginnen wanneer aan de vooraf afgesproken prestatierichtlijnen wordt voldaan (Mussa & Savastano, 2000: 81). Het proces vanaf het moment van onderhandelen tot het overgaan tot daadwerkelijke hulpverlening is echter niet zo eenzijdig als hierboven besproken. Iedere situatie leidt tot andere uitkomsten en andere hulpprogramma’s, en aangezien het om een proces gaat tussen beide partijen is er ook ruimte voor onderhandelingen wat zodoende keer op keer tot nieuwe uitkomsten leidt. Kritiek op het handelen van het IMF doet zich echter voor rondom het gegeven dat dit handelen te star en dogmatisch zou zijn en vanwege haar hoge mate van bureaucratie lijkt dit ook te kloppen (Mussa & Stavano, 2000: 108). Maar zoals bij vele andere machtige instituten, bestaat er vaak een niet te voorkomen spanning tussen het geven van (en vragen van) te veel of te weinig flexibiliteit, en de algemene indruk van inflexibiliteit ten aanzien van het handelen van het IMF, lijkt sterk overdreven (ibid.: 108). Volgens Udo Kock (2001: 17), econoom bij het IMF, is het grootste misverstand rondom het IMF, dat zij een soort bank is die geld leent aan ontwikkelingslanden en opkomende economieën. Hoewel het IMF bij vele landen leningen heeft uitstaan, is zij echter allesbehalve een bank, vanwege de diversiteit aan redenen om van het IMF te lenen. Zo leent het IMF zowel aan ontwikkelingslanden die hun economie willen hervormen, als aan landen die hun financiële verplichtingen niet meer kunnen nakomen (Kock, 2001: 17). Dat zij niet gezien moet worden als een bank, blijkt

10

volgens Kock uit het feit dat het IMF zelf geld leent van overheden en centrale banken van andere lidstaten en dat zij de gesubsidieerde rente kan dekken middels giften van lidstaten. Volgens Kock (2001: 18) is een lening bij het IMF daarom in feite een lening bij andere lidstaten.

Ondanks diverse negatieve opvattingen, blijkt het IMF echter wel degelijk in staat tot positieve interventies. In het NRC Handelsblad van 14 augustus 2012 wordt het sterke economische herstel in IJsland door het hoofd van de IMF-missie Zakharova, als voorbeeld gesteld voor andere landen met te hoge staatsschulden. Met steun van het IMF wist IJsland de crisis namelijk te beteugelen. Kapitaalrestricties, herstructurering van de banken en devaluatie van de munt, bleken aanjagers van de export. De Volkskrant publiceerde op 4 juni 2011 al soortgelijke positieve resultaten, waarbij het land ‘(…) volgens het IMF indrukwekkende vooruitgang heeft geboekt om uit de crisis te komen’.

Het IMF is volgens Barro & Lee (2005: 1247; Website IMF) verworden tot een haast universele financiële institutie, vanwege haar stijging in ledenaantal sinds 1946 van 44 tot 188 in 2005. Het totale aantal landen bedroeg in 2005 192 (website Freedom House). Deze leden hebben echter niet allen hetzelfde stemrecht, omdat ieder lid een bepaalde financiële bijdrage dient te leveren aan het IMF, afhankelijk van haar draagkracht en welke iedere vijf jaar wordt herzien (Barro & Lee, 2005: 1247). De meeste besluitvorming vindt plaats in het 24-koppig uitvoerend bestuur, waarvan er acht worden aangedragen door de grootste aandeelhouders en de overige zestien door groepen van landen.

Deze grootste aandeelhouders bestonden in 2005 uit de Verenigde Staten, Japan, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Saoedi-Arabië, China en Rusland (ibid.: 1247). In 2014 heeft de Verenigde Staten 16,75% van de stemmen, Japan 6,23%, Duitsland, 5,81%, Frankrijk 4,29%, het Verenigd Koninkrijk 4,29%, Saoedi-Arabië 2,8%, China 3,81 en Rusland 2,39% (website IMF). De grootste aandeelhouders hebben daarbij een sterke invloed op besluiten van het IMF, aangezien veel belangrijke beslissingen een meerderheid vereisen van 85%. De Verenigde Staten heeft vanwege haar aandeel van bijna 17% zodoende de mogelijkheid haar veto uit te spreken over beslissingen, maar ook groepen landen zijn er toe in staat effectief samen te werken en op die manier voorstellen te blokkeren (Barro & Lee, 2005: 1247; Van Houtven, 2002: 11).

11 2.1 Conditionality

Veel controverse doet zich voor rondom het concept conditionality. Hierbij gaat het erom dat het IMF bij het verstrekken van leningen eisen stelt aan het ontvangende land ten aanzien van bepaalde beleidsomstandigheden. Het probleem schuilt er dus in dat deze leningen raken aan de nationale soevereiniteit van landen (Vreeland, 2007: 11). Het IMF zelf stelt ten behoeve van conditionality het volgende:

“When a country borrows from the IMF, its government agrees to adjust its economic policies

to overcome the problems that led it to seek financial aid from the international community. These loan conditions also serve to ensure that the country will be able to repay the Fund so that the resources can be made available to other members in need. Lending reforms approved in 2009 streamlined IMF conditionality in order to promote national ownership of strong and effective policies” (website IMF).

Zo gesteld omvat het concept conditionality drie componenten. Allereerst gaat het om eerdere acties die een land heeft ondernomen alvorens een lening beschikbaar wordt gesteld, vervolgens worden er gekwantificeerde prestatiecriteria opgesteld om tot objectieve conclusies te komen van de resultaten, en tot slot worden kwalitatieve aspecten van de beleidshervormingen uitgewerkt in een intentieverklaring (Letter of Intent) die regeringen ondertekenen om toegang te verkrijgen tot een steunprogramma (Bird, 2007: 705).

Daarnaast gaat het bij conditionality in bredere zin nog om het ontwerp van IMF-programma’s en de specifieke instrumenten die gebruikt worden om voortgang te monitoren zoals deze door het desbetreffende land (in combinatie met het IMF) zijn opgesteld. Conditionality werkt dus ter ondersteuning voor landen die te kampen hebben met betalingsbalansproblemen en probeert daarbij maatregelen te voorkomen die schadelijk zijn voor de nationale en/of internationale voorspoed (website IMF).2 Deze conditionality moet ertoe bijdragen dat landen niet in een situatie van moral hazard geraken. Wanneer het IMF meent dat een land steun nodig heeft als gevolg van slecht economisch beleid, dan kan zij extra beleidsvoorwaarden aan de lening koppelen, met als doel om het slechte beleid te corrigeren en uiteindelijk de economische crisis het hoofd te bieden (Vreeland, 2007: 20). Maar het gaat er hierbij natuurlijk ook om dat deze extra beleidsvoorwaarden toezien op het

2

Bij betalingsbalansproblemen gaat het onder andere om de import en export van goederen en diensten, maar ook investeringen uit het buitenland en daaruit verkregen winst. Tevens gaat het om giften aan andere landen, en geleend en uitgeleend kapitaal. “De betalingsbalans is een samenvatting van alles financiële transacties met het buiteland” (Kock, 2001: 17-18).

12

tijdelijke gebruik van de lening. Conditionality schuilt dus in het feit dat extra beleidsvoorwaarden ook rekening houden met het terugbetalen van de lening, en dat maakt het concept uiterst controversieel (Vreeland, 2007: 20-21).

2.2 Moral Hazard

Vreeland (2007: 2) stelt in het kader van het IMF dat ‘(…) haar leningen gezien kunnen worden als een soort verzekering voor regeringen tegen de mogelijkheid van een economische crisis. Hiermee ontstaat echter wel een kans op moral hazard: het vooruitzicht van het ontvangen van IMF-steun wanneer een economische crisis zich voordoet, kan eraan bijdragen dat een regering minder voorzichtig handelt ten aanzien van (slecht) economisch beleid waardoor een economische crisis in de eerste plaats veroorzaakt kan worden (Vreeland, 2007: 2). Iets waar ook Evrensel (2002) zich van bewust is. Evrensel (2002: 584) plaatst kritische kanttekeningen bij stabilisatieprogramma’s van het IMF: “wanneer stabilisatieprogramma’s moral hazard veroorzaken, zou dit inconsistent zijn met de effectiviteit van IMF-programma’s”. Daar voegt Evrensel nog aan toe dat men kan verwachten dat interprogram periods gepaard gaan met een toename van niet-duurzaam macro-economisch beleid wanneer er een stijging is van de programma’s die een land ontvangt. Wanneer een land immers eerdere IMF-steun heeft gehad, zullen de kosten van macro-economisch beleid, dat moet leiden tot het uitdunnen van de internationale reserves, mogelijk lager uitvallen (ibid.:584).

Bij het beantwoorden van de vraag of het IMF leningen zou moeten verschaffen spreekt Bird (2007) eveneens van moral hazard. Volgens Bird (2007: 692) ontstaat moral hazard wanneer een toegepaste maatregel voor het verzachten van problemen prikkels creëert die de situatie mogelijk verergeren. Dus een verzekering om landen te helpen in het omgaan met risico’s leidt tot het aanmoedigen van betrokkenen om zich op een manier te gedragen waardoor dit risico toeneemt. Toegepast op het IMF, is moral hazard te beschouwen als een potentieel gevaar voor zowel debiteuren als schuldeisers. Daarbij gaat het er in het eerste geval om dat landen, alert op hun mogelijke toegang tot IMF-hulpbronnen, ernaar neigen zich bezig te houden met overdreven expansief binnenlands economisch beleid wat leidt tot een economische crisis en dus tot leningen bij het IMF. Wanneer deze leningen worden verschaft ontstaan er prikkels voor deze landen om van maatregelen over te gaan tot financieren in een mate die slechts voor een deel optimale maatregelen impliceert (Bird, 2007: 692-693). Ten aanzien van de schuldeisers gaat het er bij moral hazard om dat het vooruitzicht van

13

‘reddingsoperaties’ van het IMF, private internationale kapitaalmarkten aanmoedigt tot onderschatting van de risico’s die gepaard gaan met het verschaffen van leningen aan individuele landen of groepen landen. Dit kan leiden tot een situatie waarbij teveel wordt uitgeleend. Omwille van deze reden pleiten sommige critici er voor dat het IMF haar leningen drastisch zou moeten beperken, of zelfs zou moeten afknijpen. Echter, het bestaan van moral hazard wordt niet door iedereen zo belangrijk geacht dat het leveren van verzekeringen in andere contexten ook zou moeten worden losgelaten. Zowel naar debtor moral hazard als creditor moral hazard is veel onderzoek gedaan, maar vooralsnog leveren deze tegenstrijdige inzichten op. Het probleem schuilt daarbij vooral in de methodologie en de maatstaven die worden gehanteerd, daarnaast zou het zo kunnen zijn dat er sprake is van inconsistentie tussen debtor- en creditor moral hazard. Wanneer men er vanuit gaat dat debtor moral hazard bestaat, zouden de eigenschappen daarvan er in principe toe in staat moeten kunnen zijn creditor moral hazard in de hand te houden. Dus hoewel er sprake is van een potentieel probleem, geniet deze niet zodanige importantie om het afknijpen van leningen van het IMF te rechtvaardigen (Bird, 2007: 693-694).

In 2013 is er echter een nieuwe benadering aangedragen. Bas & Stone (2013: 6) stellen dat er sprake is van adverse selection wanneer ‘(…) een partij in een transactie private informatie heeft dat invloed heeft op de andere partij wanneer een transactie zich voltrekt’. Dit is te illustreren aan de hand van het verkopen van tweedehands auto’s, de verkoper heeft namelijk meer en betere informatie over de auto en de waarde die deze vertegenwoordigd dan de koper. Volgens Bas & Stone (2013: 6-7) is het zodoende niet mogelijk om tot een wederzijds gunstige transactie te komen en gebeurt hetzelfde met IMF-programma’s. Daarbij is het IMF de koper in het hiervoor geschetste voorbeeld en zijn de autoverkopers de landen die hulp behoeven en aanbieden economische hervormingen door te voeren in ruil voor die hulp. Bas & Stone (2013: 25) bepleiten zodoende dat IMF-programma’s economische groei op korte termijn eerder voorkomen dan promoten, omdat hulpbehoevende landen leiden aan adverse selection (averechtse selectie). Daarbij gaat het er dan om dat landen die de beste papieren hebben voor een succesvolle implementatie van IMF-programma’s, zich daar waarschijnlijk het minste voor zullen aanmelden.

Behalve moral hazard en adverse selection genieten wisselkoersen ook een grote importantie. Eichengreen & Hausmann stellen in een beleidsnota van het Amerikaanse National Bureau of Economic Research (1999: 2) dat wisselkoersen een belangrijke invloed hebben op het volume van kapitaalstromen en is het een belangrijk aspect van de reactie van de lokale rente op de globale kredietvoorwaarden. Daarbij bestaat er een verband tussen de

14

wisselkoersen en financiële fragiliteit, al geven zij aan dat de meningen hierover verdeeld zijn. Om dit te duiden, bespreken zij drie manieren om dit verband te benaderen, namelijk de moral hazard hypothesis, de original sin hypothesis en de commitment problem hypothesis. Deze benaderingen zullen hier nu verder toegelicht worden.

De moral hazard hypothesis heeft de meeste aandacht gekregen en is hierboven al grotendeels besproken. Deze hypothese is gestoeld op het idee dat investeerders een onvolledig overzicht van hun investering hebben, omdat wanneer landen in problemen zouden raken, zij toch wel gered zullen worden. Dit onvolledige overzicht leidt dan tot prikkels om buitensporige risico’s te nemen en ligt ten grondslag aan de financiële fragiliteit waar een land in terecht kan komen (Eichengreen & Hausmann, 1999: 2-3). Oplossingen hiervoor zijn te vinden in strenger toezicht en regelgeving van het financiële systeem.

De original sin hypothesis heeft aandacht voor beperkingen van financiële markten die men een ‘erfzonde’ (original sin) noemt. Hierbij gaat het volgens Eichengreen & Hausmann (1999: 3-4) om een situatie waarin de binnenlandse munt niet gebruikt kan worden om in het buitenland te lenen of om lange termijn-leningen af te sluiten. In deze situatie is financiële fragiliteit onvermijdelijk, omdat alle binnenlandse investeringen tegen een mismatch van valuta (door dollars gefinancierde projecten genereren in bijvoorbeeld peso’s) of ‘volwassenheid’ (lange termijn projecten worden gefinancierd door korte termijn-leningen) aanlopen (ibid.: 3). In deze situatie ligt de incompleetheid van financiële markten dus ten grondslag aan financiële fragiliteit. De oplossing in deze situatie is te vinden door af te stappen van wisselkoersen. Wanneer de dollar bijvoorbeeld overal wordt aangenomen voor binnenlandse betalingen, zullen mismatches van valuta verdwijnen en mismatches van volwassenheid afzwakken, omdat men nu gemakkelijker lange termijn-leningen in dollars kan verkrijgen (ibid.: 3-4).

De commitment problem hypothesis beoordeelt financiële crises als het resultaat van de zwakte van instituties die zich bezighouden met problemen rondom gemaakte afspraken. Hiermee doelen Eichengreen & Hausmann (1999: 4) op het feit dat financiële transacties intertemporal trades behelzen, doorheen de tijd. Verbintenis- en handhavingsproblemen zijn daarbij onvermijdelijk. Als dit het geval is, zijn oplossingen te vinden in het verbeteren van de financiële infrastructuur (ibid.: 5).

Hoe het IMF en deze aspecten vervolgens van toepassing zijn geweest op het Peru van de jaren 1990 tot 2000 wordt verderop in deze scriptie toegelicht. Ten aanzien van de conditionality wordt zodoende duidelijk hoe de verstrekte leningen van invloed zijn geweest

15

op de nationale soevereiniteit van Peru in combinatie met geïmplementeerde beleidsvoorwaarden. Met betrekking tot de moral hazard wordt het vervolgens inzichtelijk hoe IMF-steun van invloed is geweest op de Peruviaanse economische situatie en het feit of zij inderdaad minder voorzichtig heeft gehandeld vanwege het vooruitzicht van IMF-steun.

3. Theorieën

Enkele theorieën die reeds haar waarde hebben bewezen binnen de discipline zullen in het vervolg van dit werk toegelicht worden, alsook de rol die nationale- en internationale politiek speelt. Speciale aandacht zal daarbij tevens uitgaan naar de Washington Consensus, een aspect dat door Birdsall, De la Torre & Valencia Caceido (2010) zeer gedegen is uitgewerkt en van belang is binnen het subject van dit werk.

Rodrik, Hausmann & Velasco (2005) spreken in deze context over bindende beperkingen die economische groei tegenhouden en dat speciale aandacht uit zou moeten gaan naar het vinden van deze beperkingen. Deze beperkingen worden veelal geassocieerd met een gebrek aan marktliberalisering, maar ook met een gebrek aan capaciteiten van de staat of human capital en infrastructuur. Dat economische liberalisering dan wel goed heeft uitgepakt in centraal Europa, maar niet in sub-saharan Afrika en Latijns-Amerika, is mogelijk te wijten aan het feit dat het ontbrekende ingrediënt in Europa economische liberalisering behelsde, terwijl dit in sub-saharan Afrika en Latijns-Amerika te wijten is aan een gebrek aan capaciteit van de staat (Popov, 2009: 7). Een constatering die Rodrik et al. (2004: 157) eveneens onderschrijven. Zij stellen dat ‘(…) institutionele oplossingen die het op de ene plaats goed doen, ongepast zijn in een andere situatie wanneer ondersteunende normen en complementaire instituties ontbreken.

Madariaga (2013: 33) stelt daarnaast dat bestaande theorieën van institutionele verandering ernaar neigen om veranderingen te ver door te trekken door nadruk te leggen op continuïteit óf juist voorbij gaan aan continuïteit door nadruk te leggen op verandering. Zodoende pleit Madariaga (2013: 33-34) voor een raamwerk dat een betere observatie van deze fenomenen mogelijk maakt als een proces van continuïteit dat constante verandering vereist. Hiermee wordt het namelijk mogelijk politiek samen te brengen in de studie van padafhankelijkheid en een meervoudige verklaring van de continuïteit van een regime te leveren. Daarnaast kunnen externe bronnen verschillende vormen van invloed uitoefenen die neoliberalisme versterken, maar kunnen deze ook een obstakel zijn. Evrensel (2002: 565)

16

stelt nog dat IMF-programma’s zelfs tekenen kunnen vertonen van morele gevaren en trekt daarmee deze programma’s in twijfel. Stone (2000: 590) tot slot, kaart nog andere discussiepunten aan. Zo zou het IMF zodanig autonoom zijn, dat zij een democratisch tekort creëren op internationaal niveau, omdat zij een visie aanhangen van “ondemocratisch liberalisme”. Bij ondemocratisch liberalisme gaat het volgens Barnett & Finnemore (2004: 172) om het feit dat internationale organisaties vaak ondemocratische procedures gebruiken in het najagen van liberale waarden en daarmee dus een democratisch tekort creëren. Anderen stellen dat internationale organisaties niets meer zijn dan instrumenten in de handen van machtige staten (Stone, 2000: 590).

Vele inzichten en standpunten zijn dus uitgewerkt met betrekking tot het handelen van het IMF en verderop in dit werk zal blijken op welke manier(en) deze van toepassing zijn geweest op de IMF-interventie in Peru van 1990 tot 2000. Daarbij zal aandacht uitgaan naar de rol die instituties gespeeld hebben, evenals de mate waarin institutionele veranderingen tot problemen hebben geleid. Ook zal zodoende blijken in hoeverre het IMF inderdaad gezien kan worden als een instrument in handen van machtige staten en of er inderdaad sprake is van ondemocratisch liberalisme, en of hier sprake van is geweest in Peru.

3.1 Politiek

Behalve de kritieken, praktische tekortkomingen en economische inzichten die hierboven besproken zijn ten aanzien van het IMF, is ook de politiek een belangrijk aspect binnen het handelen van het IMF. Zelfs wanneer dit niet tot uiting komt in de IMF-steun van landen, kan de (internationale) politiek (mogelijk) voor een bepaalde koers zorgen. Volgens Bird (2007: 700) kan er in de ene situatie sprake zijn van enorme politieke weerstand tegen betrokkenheid van het IMF, maar dat dit alsnog wordt overrompeld door extremere economische omstandigheden die op effectieve wijze de alternatieven elimineren. In een andere situatie kan de politieke weerstand minder zijn, maar in ieder geval voldoende om IMF-steun te vermijden, omdat er nog andere alternatieven zijn.

Bird (2007: 701) merkt daarnaast op dat men het IMF kan zien zoals zij zich voorstelt en probeert te voldoen aan haar institutionele doelen middels onderhandelingen over de door te voeren programma die de situatie in hulpbehoevende landen mogelijk kunnen verbeteren. Maar in deze onderhandelingen kunnen politieke factoren al een rol van betekenis spelen. Buiten deze benadering van het IMF om, kan men haar ook beschouwen vanuit het oogpunt

17

van de ‘publieke keuze’. Hierbij wordt het IMF als een onafhankelijk actor gezien die erop uit is haar eigen objectieve functioneren te maximaliseren door macht, prestige, verantwoordelijkheid en hulpbronnen te implementeren (ibid.: 701). In deze situatie verschaft het IMF dus niet alleen graag leningen, maar is zij er ook niet rouwig om een grote mate van conditionality op te leggen. Een andere benadering ziet het IMF nog als een vertegenwoordiger van haar grootste aandeelhouders en/of private investeerders. In deze situatie gaat het volgens Bird (2007: 701) bij steunprogramma’s vooral om het behartigen van de politieke en commerciële belangen van ontwikkelde landen, vooral de Verenigde Staten.

3.2 Washington Consensus

Gegeven het grote aantal crises, waaronder de schuldencrisis van de jaren ’80 van de vorige eeuw, dat zich afspeelde in Latijns-Amerika, gingen landen in Latijns-Amerika over tot omarming van de globale golf van pro-markt beleid (Birdsall, De la Torre & Valencia Caceido, 2010: 3-4). Het is vervolgens John Williams geweest die aan de wieg stond van de Washington Consensus en waarmee aanhangers van zijn benadering een manifest vonden voor kapitalistische economische ontwikkeling, hoewel de regio toen al enorme veranderingen doormaakte (ibid.: 1-5). De Washington Consensus kan daarbij dan ook bezien worden als een Latijnse versie van een wereldwijde overeenstemming vanaf de jaren ’90 en behelsde de overtuiging dat economische voorspoed enkel en alleen verkregen kon worden door marktkrachten te benutten en te bundelen. Daarnaast ging er echter ook grote aandacht uit naar de roep om macro-economische stabilisatie én een verschuiving naar een expansieve groeistrategie (ibid.: 6).

Desalniettemin bleken de verschillende hervormingen in Latijns-Amerika veelal negatieve gevolgen te hebben ten aanzien van inkomensongelijkheden en dat andere verwachtingen bij lange na niet gehaald werden (Birdsall, De la Torre & Valencia Caceido, 2010: 20). Sterker nog, de ontgoocheling rondom de Washington Consensus werd aan het eind van de 20e eeuw en het begin van de 21e eeuw alleen maar groter door financiële rampspoed in verschillende Latijns-Amerikaanse landen (ibid.: 20). Tegenstand begon meer en meer opgeld te doen, coalities voor hervormingen werden zodoende lastiger te formeren en de regio raakte hervormingsvermoeid. Een gegeven dat de Washington Consensus weinig goed deed. (ibid.: 20).

18

In navolging van het handelen van het IMF en aspecten van conditionality en moral hazard, zal ook aandacht uitgaan naar de politiek rondom de IMF-interventie in Peru van 1990 tot 2000, evenals de manier waarop de Washington Consensus een rol heeft gespeeld in het Peru van die tijd.

4. Methodologie

De centrale onderzoeksvraag in deze scriptie is erop gericht te achterhalen waarom in het Peru van de jaren 1990 tot 2000 IMF-programma’s tot een succesvolle interventie hebben geleid, terwijl IMF-steun veelal gepaard gaat met negatieve associaties. Een kwalitatieve inhoudsanalyse gericht op bestaande literatuur moet hierbij tot het beantwoorden van deze centrale onderzoeksvraag leiden. De bestaande literatuur zal hierbij voornamelijk betrekking hebben op de nationale- en internationale politieke situatie van Peru in het laatste decennium van de vorige eeuw, omdat deze politieke situatie aan de nodige veranderingen onderhevig was. Haar samenwerking met het IMF is in de literatuur als een succes beschouwd, hoewel dit lang niet altijd vanzelfsprekend is. Waarom heeft het voor Peru dus wel positief uitgepakt en verloopt het in veel andere gevallen minder succesvol, of wordt het niet als succesvol uitgelegd? Tussen hoe iets uitpakt en hoe het wordt uitgelegd zit uiteraard ook nog een groot verschil, zeker wanneer de politiek een belangrijke rol speelt.

Diverse beleidsrapporten zullen bijdragen aan beantwoording van de centrale onderzoeksvraag en ter verduidelijking van de situatie waarin Peru op dat moment verkeerde. Deze beleidsrapporten zijn afkomstig van het IMF, maar ook van de Inter-American Development Bank en de Wereldbank. Dergelijke rapporten van het IMF worden ondersteund door onderzoeken en statistieken doorheen de tijd met betrekking tot verstrekte leningen, wisselkoersen en andere economische- en financiële indicatoren (website IMF). Daarnaast zullen andere wetenschappelijke bijdrages gebruikt worden, ontleend aan Stokes (1997), Huddle (1997) en McClintock (2000). Enkele secundaire bronnen komen voort uit mediabijdrages en dienen ter ondersteuning van de wetenschappelijke literatuur. Een belangrijke kanttekening in de analyse bestaat eruit dat het interpreteren of meten van resultaten van IMF-steun een lastige aangelegenheid is, aangezien het evalueren en vergelijken ervan tot problemen leidt. Geen enkel land is hetzelfde en een counterfactual is zodoende niet voor handen, dit maakt generaliseren praktisch onmogelijk. Daarnaast kan men er niet vanuit gaan dat leningen door het IMF verstrekt overal tot dezelfde effecten zullen

19

leiden. Ondanks deze praktische beperkingen doen soortgelijke onderzoeken meer en meer opgeld. Zodoende zal in dit werk de aandacht uitgaan naar enkele voorname indicatoren voor soortgelijk onderzoek, met aandacht voor de reeds benoemde nationale- en internationale politiek en (economische) groeicijfers.

5. Empirische bevindingen

Het Office of Evaluation and Oversight van de Inter-American Development Bank heeft in 2002 een Country Program Evalution (CPE) van Peru over de jaren 1990 tot en met 2000 gepresenteerd. Dergelijke evaluaties proberen een land op vier voorname onderwerpen te beoordelen en de Inter-American Development Bank zelf steunt pogingen om armoede en ongelijkheid te verminderen in Latijns-Amerikaanse landen en landen in de Caraïben (website IADB). Volgens dit CPE stond Peru in 1990 voor twee enorme uitdagingen, ten eerste de aanpak van de crisis rondom de macro-economische hyperinflatie, herintreding tot de internationale financiële gemeenschap en de bestrijding van terrorisme, en daarnaast moest zij op zoek naar een levensvatbare ontwikkelingsstrategie voor de lange termijn die op effectieve wijze met drie ontwikkelingsuitdagingen kon omgaan (CPE Peru 1990-2000: 1). Dit rapport levert een gedegen analyse van de interventie door de Inter-American Development Bank in Peru, maar richt zich met haar evaluatie voornamelijk op haar eigen effectiviteit en heeft minder aandacht voor daadwerkelijke conclusies en resultaten ten aanzien van Peru’s ontwikkeling. Om die reden worden resultaten van het rapport meegenomen in dit werk, maar zullen deze vooral dienen ter ondersteuning van conclusies ten aanzien van de onderzoeksvraag en als achtergrondinformatie in combinatie met andere rapporten.

Volgens het IMF Country Report (2007: 3) heeft Peru vanaf 1990 inderdaad haar economie weten te stabiliseren en veelomvattende structurele hervormingen geïnitieerd. Deze structurele hervormingen kwamen tot uiting in een aangescherpt monetair en fiscaal beleid, maar ook werd er gesneden in de uitgaven ten aanzien van de publieke sector. Daarnaast werden belastingen verhoogd, werden kwantitatieve beperkingen op importen en prijscontroles op producten in de private sector opgeheven. Peru maakte zodoende een scherpe draai ten faveure van de vrije markt en liet de wisselkoers voortaan over aan marktwerking (Sheahan, 1994: 912). Als gevolg daarvan groeide haar economie tussen 1991 en 2005 met 4% per jaar en realiseerde zij een jaarlijkse groei van 2,5% BBP per hoofd van

20

de bevolking. Tevens liggen verbeteringen ten aanzien van de inkomens sinds 1990 ruim boven het regionaal gemiddelde en is de sterke groei sinds 1990 te danken aan macro-economische stabilisatie in combinatie met deregulering en het openstellen van de economie. Echter, deze groei heeft zich rondom bepaalde regio´s geconcentreerd en lijkt daarmee regionale verschillen binnen Peru te hebben versterkt (IMF Country Report, 2007: 3). Een verschijnsel dat volgens Serra et al. sinds de jaren ’90 van de vorige eeuw in Peru heeft geleid tot divergentie en het ontstaan van zogenaamde convergence clubs (ibid.: 3). Dit gegeven zal verdere aandacht genieten in de rest van dit werk en getuigd ervan dat (economische) groei niet overal op dezelfde wijze geïnterpreteerd kan worden, maar dat zij zeker belangrijke kanttekeningen vereist.

5.1 Peru’s nationale en internationale politiek

Campagnes rondom de presidentiële verkiezingen van 1990 in Peru speelden zich af tegen de achtergrond van een ernstige economische crisis, waarbij het jaar 1989 het ergste jaar was in een langere periode van economische achteruitgang (Stokes, 1997: 211). Stokes (1997: 211-212) stelt dat ‘(…) alle kandidaten bij de presidentiële verkiezingen van 1990 het erover eens waren dat Peru in een ernstige economische crisis verkeerde en geen van hen op dezelfde voet verder wilde gaan. De meeste voorname kandidaten, zoals Vargas Llosa en Fujimori, pleitten voor hervormingen die hen schaarden onder aanhangers van de Washington Consensus’. Het economisch debat tussen hen ontspon zich rondom vier thema’s: oorzaken van, en gepaste oplossingen voor, interne en externe onevenwichtigheden, voornamelijk inflatie; de acceptabele kosten voor het stabiliseren van verloren gegane veiligheid en inkomens; de optimale snelheid van deze stabilisatie; en de rol die de staat in deze economische hervormingen zou moeten aannemen (Stokes, 1997: 212). Fujimori bleek er met zijn campagne beter toe in staat voorstellen ten aanzien van stabilisatie, schulden en industrieel beleid zoals verwoord door academici en economen te vertalen naar posities, slogans en symbolen gericht op de massa. Iets dat uiteindelijk onder andere het verschil zou maken in de verkiezingsuitslag (ibid.: 214). Daarnaast bleek zijn non-ideologische platform van “Werk, Eerlijkheid, Technologie” een gepaste insteek in het pas aangebroken post-Koude Oorlog tijdperk. Tot slot werkte zijn Japanse afkomst in zijn voordeel, vanwege de tijdsgeest van globalisering. De Peruviaanse bevolking was zich bewust van de economische voorspoed in Japan, bewonderde deze en hoopte op steun van hen in de vorm van toenemende handel (McClintock, 2000: 2).

21

McClintock (2000: 7) bepleit echter dat ondanks Fujimori’s beloftes, gedaan gedurende zijn campagne, ten aanzien van geleidelijke economische hervormingen, hij onvoldoende kennis had betreffende dergelijke economische ingrepen en dat hij allesbehalve zeker was over zijn te varen economische koers ten tijde van zijn verkiezing in juni 1990. Zijn voornaamste economische adviseurs van die tijd bevonden zich ter linkerzijde van het politieke veld en zodoende zocht hij contact met Hernando de Soto, adviseur van eerdere Peruviaanse regeringen en tevens een bekende betreffende het buitenlands beleid van de Verenigde Staten (McClintock, 2000: 7). De Soto drong er bij de nieuw verkozen Fujimori op aan contact te leggen met de Verenigde Staten, alwaar zijn broer nauwe contacten onderhield met Javier Pérez de Cuéllar, op dat moment secretaris-generaal van de Verenigde Naties. Afspraken en vergaderingen die hieruit voortvloeiden leiden tot contact tussen Fujimori en Michel Camdessus, directeur van het IMF in die tijd, Enrique Iglesias, president van de Inter-American Development Bank op dat moment, en Barber Conable, president van de Wereldbank. Tevens onderhield Fujimori (zoon van vanuit Japan geëmigreerde ouders) contacten met Tokio. In al deze contacten kreeg Fujimori een duidelijke boodschap mee gericht op het implementeren van een onmiddellijke en allesomvattend liberalisatieprogramma (McClintock, 2007: 7; Stokes, 1997: 211).

De Fujishock van 8 augustus 1990 is een belangrijke fase geweest in de Peruviaanse politiek, het voornaamste doel daarbij was grenzen te stellen aan het fiscale tekort en verstoringen in prijzen een halt toe te roepen (Chossudovsky, 1992: 191). Van de ene op de andere dag stegen prijzen van alledaagse goederen echter enorm. Zo steeg de prijs van brandstof met een factor 31 en de prijs van brood ging met een factor van meer dan twaalf omhoog. Deze Fujishock had tot doel hyperinflatie de kop in te drukken en dit werd dan ook gerealiseerd, hoewel dit dus wel een enorme prijs had: voedselprijzen stegen binnen een maand met 446 procent en de sociale gevolgen waren vernietigend (ibid.:191; Stokes, 1997). Sociale gevolgen die ook Van Iperen heeft onderkend in een artikel van 8 april 1995 in De Volkskrant. Zo spreekt hij van grove schendingen van de mensenrechten in de strijd tegen guerrillabewegingen en het feit dat 60% van Peru op dat moment nog steeds onder militair bewind stond. Daarnaast stelt Van Iperen dat het succes op macro-economisch niveau voorbij is gegaan aan de helft van de bevolking, omdat nog altijd meer dan elf miljoen inwoners onder de armoedegrens leefden. Tevens had naar schatting 70% van de Peruanen geen vaste baan als gevolg van privatiseringen en saneringen waarmee officiële werkgelegenheid beperkte ruimte bood en velen genoodzaakt waren werk te zoeken in de informele sector

22

(website De Volkskrant). Sociale gevolgen worden ook door Chossudovsky (1992: 201) verder uitgewerkt, hij stelt immers dat Peru niet enkel voldeed aan vereisten van het IMF, maar nog veel verder ging dan normaal van een land met enorme schulden werd verwacht voor onderhandelingen met het IMF over deze schulden. De uitbraak van de cholera-epidemie in 1991 wordt hier dan ook aan toegeschreven, hoewel dit ook voor een groot deel te wijten was aan armoede en de afbraak van de publieke gezondheidsvoorzieningen ten tijde van eerdere regeringen. Maar de enorme stijging van olie om te koken, maakte het voor velen niet langer mogelijk hun water of eten te koken (Chossudovsky, 1992: 201). Ondanks deze situatie en andere enorme sterftecijfers (als gevolg van onder andere ondervoeding en kindersterfte) werd Fujimori geprezen door de internationale financiële gemeenschap voor zijn succesvolle economische beleid (ibid.: 202).

Het economisch pakket aan maatregelen bevatte alle essentiële elementen, zoals devaluatie en eenwording van de wisselkoers, uitvoering van prijsverhogingen ten aanzien van publieke voorzieningen en benzine, substantiële bezuinigingen betreffende overheidsuitgaven en de introductie van het dekken van kosten betreffende publieke ondernemingen, daarnaast werden lonen en salarissen opnieuw geïndexeerd (Chossudovsky, 1992: 199). Vanaf 1990 werd op verzoek van het IMF tevens het wisselkoerssysteem opnieuw geünificeerd, werd zij afgestemd op vraag en aanbod van de markten en zou deze voortaan op alle transacties moeten toezien (website International Economics). Maar hoewel de maatregelen van de Fujishock voor de bevolking grote sociale gevolgen hadden, werd het versterken van het belastingsysteem als economische maatregel in internationale kringen met gejuich ontvangen (McClintock, 2000: 8). Waar Peru in 1990 minder dan 5% van het Bruto Binnenlands Product aan belastinginkomsten genereerde, namen deze belastinginkomsten binnen een jaar – als gevolg van professionalisering – toe tot 8% van het Bruto Binnenlands Product. In 1998 steeg dit percentage verder naar 12%. Camdessus, directeur-generaal van het IMF, bestempelde deze transformatie van Peru zodoende als “(…) een voorbeeld voor vele landen over de hele wereld” (ibid.: 8).

Behalve deze lovende woorden, kan men echter nog andere conclusies trekken in de relatie tussen Peru en de IMF-interventie van de jaren 1990 tot 2000. Het doel van het IMF om bij te dragen aan mondiale groei, (marcro-)economische stabiliteit en het terugdringen van armoede is daarbij van belang en het concept conditionality doet ook opgeld, hoewel minder duidelijk zichtbaar. In deze context kan dan ook gesteld worden dat de kosten voor een terugkeer naar een open economie enorm en onnodig hoog zijn geweest. Door alle

23

problemen op een zodanig korte termijn op te willen lossen, heeft Peru het herstel van de productie en werkgelegenheid juist belemmerd (Sheanan, 1994: 921). Daarnaast blijkt er na langdurige onderhandelingen een complexe overeenkomst bereikt te zijn. Deze overeenkomst omvatte een overbruggingslening van het Latijns-Amerikaanse Reserve Fonds, het daaropvolgende wegwerken van achterstallige betalingen met behulp van het IMF, de Wereldbank en de Inter-American Development Bank en afspraken met hen over nieuwe leningen. Hiermee kon Peru weer deel uitmaken van de internationale financiële gemeenschap, maar bleek zij ook kwetsbaar als gevolg van enorme schulden (Sagasti, Espinoza & Prada, 2005: 6). Chossudovsky (1997: 200-201) stelt daarnaast nog dat Fujimori een economisch team om zich heen had verzameld die zich sterk committeerde aan de Washington Consensus en het standaard hervormingspakket van het IMF. En hoewel zijn voornaamste economisch adviseur kort voor zijn aanstelling ontslag nam, werd er in samenspraak met het IMF en de Wereldbank een technisch pakket aan steunmaatregelen doorgevoerd.

Ten aanzien van het terugdringen van de armoede heeft Peru de verwachtingen ook niet waar kunnen maken. Want hoewel tegoeden ten aanzien van sociaal beleid toenamen van $1,4 miljard in 1993 tot $4,3 miljard in 2000, bleef het deel van de bevolking dat onder de armoedegrens leefde stabiel op zo’n 50%. Meer in het algemeen bleek Peru er niet toe in staat sociale programma’s op een goede manier van de grond te krijgen (Sagasti, Espinoza & Prada, 2005: 19). Sagasti, Espinoza & Prada (2005: 24) komen dan ook tot de conclusie dat internationale zorgen maar een beperkte invloed hebben op binnenlands beleid en publieke voorzieningen. Dit geldt echter niet ten aanzien van macro-economisch beleid onder het toeziend oog van het IMF en anti-drugs programma’s waarbij de Verenigde Staten betrokken zijn. Uit deze resultaten kunnen we mogelijk wel een situatie van moral hazard herleiden, vanwege het slechte (binnenlandse) economische beleid. Daarnaast zijn er echter ook voorbeelden van maatregelen die wel goed hebben uitgepakt, zoals de privatisering van staatsgeleide ondernemingen en hervorming van het belastingsysteem (Kay, 1996: 60).

Waar de relatie tussen Peru en de Verenigde Staten in de jaren ’70 en ’80 van de vorige eeuw aan de nodige conflicten onderhevig was, verbeterde deze in de jaren ’90 aanzienlijk als gevolg van Fujimori’s toenadering tot hen (McClintock, 2000: 1). De Verenigde Staten bleek er bij gebaat dat er een verschuiving zou plaatsvinden ten aanzien van het Peruviaanse economisch beleid, aangezien eerdere regeringen de regio probeerden te mobiliseren tegen het liberale- en vrije marktbeleid van de internationale financiële

24

gemeenschap. Tevens kwam haar betrokkenheid voort uit veiligheidsredenen met het Lichtend Pad als gevaarlijkste rebellengroepering in Latijns-Amerika en de spanningen tussen Peru en Ecuador. Daarnaast bleek Peru een grote producent van coca en exporteerde zij meer cocaïne naar de Verenigde Staten dan elk andere Latijns-Amerikaanse land, wat haar tot een prioriteit maakte van de war against drugs die de Verenigde Staten voerde (McClintock, 2000: 2-3). De Inter-American Development Bank heeft met haar Country Program Evaluation uit 2002 daarnaast geconstateerd dat vele internationale actoren zich committeerden aan Peru en haar financiële ontwikkelingen. Het IMF en de Wereldbank hadden verschillende afspraken en bilaterale hulp kwam voornamelijk van de Verenigde Staten, Spanje, Japan en Italië met een gemiddelde steun van $500 miljoen per jaar gedurende deze periode (IADB, 2002: 10).

Dit wordt ook erkend door Sagasti, Espinoza & Prada (2005: 1), zij stellen bijvoorbeeld nog dat Peru duidelijk aan de nieuwe eisen probeerde te voldoen op het gebied van macro-economisch management en het versterken van instituties in de publieke sector. Dit is volgens hen vooral te danken aan het feit dat multilaterale en bilaterale donoren juist daar invloed kunnen uitoefenen op beleidsvorming. Tot slot concluderen Sagasti, Espinoza & Prada (2005: 1) dat Peru, ondanks beperkte financiële middelen, haar beleid heeft aangepast ten aanzien van mondiale problematiek, zoals het klimaat, HIV/AIDS en armoedebestrijding, hoewel zeer minimaal.

5.2 Groeicijfers

Uit een IMF Country Report (Jenker, 2007) blijkt dat Peru sinds 1990 aanzienlijke groeicijfers heeft weten te realiseren en daarmee vergelijkbare landen ver achter zich heeft gelaten, desalniettemin was het BBP per inwoner halverwege de jaren ’90 van de vorige eeuw pas weer terug op het niveau van 1970 (Jenker, 2007). Figuur 1 behelst een compositie van de Structural Reform Index, een index met aandacht voor handelsliberalisering, financiële sector hervormingen, regelgeving betreffende belastingen en arbeidsmarkt-hervormingen, ontleend aan het IMF Country Report van het Peru vanaf 1990. Volgens Jenker is de groeispurt van de jaren ’90 voornamelijk gedreven door handelsliberalisering, hervorming van de financiële sector en privatisering en wordt het succes van het IMF in Peru aan deze cijfers ontleend.

25

Figuur 1. Compositie Structural Reform Index3

(Bron: Jenker, 2007).

Het Office of Evaluation and Oversight van de Inter-American Development Bank heeft met haar Country Program Evaluation (2002: 1) betreffende het Peru van 1990 tot 2000 geconstateerd dat macro-economische onevenwichtigheden gereduceerd werden en hyperinflatie werd beteugeld. Doorgevoerde structurele beleidsveranderingen zorgden binnen enkele jaren voor een situatie waarin Peru een lichtend voorbeeld werd betreffende pro-markt beleid. Desalniettemin had Peru nog vele uitdagingen te overwinnen, met uitzondering van de macro-economische stabiliteit. Zo bleek Peru er in 2000 nog niet toe in staat werkgelegenheid te genereren in combinatie met stijgende lonen en bleek zij er niet toe in staat het armoedeniveau te reduceren (IADB, 2002: 2-3). Het feit dat Peru hier niet toe in staat bleek, heeft er volgens het IADB dan ook aan bijgedragen dat Fujimori’s regering verrassend snel uit elkaar viel. Peru’s hervormingen hebben echter bijgedragen aan indrukwekkende resultaten op verschillende gebieden van macro-economisch herstel. De Inter-American Development Bank laat met haar Country Program Evaluation (IADB, 2002: 14) zien dat de inflatie aanzienlijk was verminderd en meer gecontroleerd, de wisselkoers was gestabiliseerd, en het fiscale tekort werd onder controle gebracht als gevolg van het verbeterde belastingsysteem en scherpere controles op de uitgaven, te zien in figuur 2.

Figuur 2. Hervormingsniveau: Latijns-Amerika en Peru

(Bron: IADB, 2002: 14).

3

De Structural Reform Index (SRI) betreft de periode 1970-1999 voor zeventien Latijns-Amerikaanse landen en 1970-2044 voor Peru. De SRI benadert economisch liberale maatregelen en is samengesteld uit gecombineerde indices (IMF, 2007: 6).

26

Daarnaast blijkt uit het rapport van de Inter-American Development Bank (2002) dat de pogingen van Peru om haar economie te stabiliseren niet enkel de directe crisis overwonnen, maar dat deze tevens toekomstige groei mogelijk maakten: zowel binnenlandse als internationale investeringen stegen sterk. De investeringscoëfficiënt (investeringen/BBP) steeg van een gemiddelde van 17,7% over de periode 1990-1992 naar een gemiddelde van 23,3% in de periode van 1993 tot 1998. Daarnaast steeg de algehele productiviteit in Peru en droeg zij voor 24% bij aan de geobserveerde stijging van het BBP in de jaren 1990-2000 (IADB: 2002: 15-16).

6. Conclusie

Deze scriptie is erop gericht de aanwezigheid van het IMF in Peru vanaf 1990 tot en met 2000 nader te beschouwen. In de media en academische literatuur is haar aanwezigheid en interventie beschouwd als een succes vanwege resultaten die volgden op doorgevoerde beleidsmaatregelen. Dit succes is echter niet zo vanzelfsprekend, aangezien IMF-interventies en beleidsmaatregelen veelal negatief worden beoordeeld door betrokkenen en leiden tot maatschappelijke onrust. De onderzoeksvraag die zodoende dan ook centraal heeft gestaan in deze bachelorscriptie was erop gericht te achterhalen wat eraan heeft bijgedragen dat in het Peru van de jaren 1990 tot 2000 IMF-programma’s tot een succesvolle interventie hebben geleid, ondanks de negatieve associaties.

Een kwalitatieve inhoudsanalyse van diverse beleidsdocumenten en eerdere studies heeft vervolgens duidelijk gemaakt dat er inderdaad sprake is geweest van een succesvolle interventie in Peru vanaf de jaren ’90 van de vorige eeuw, hoewel deze op meerdere manieren kan worden geïnterpreteerd. Financiële instituties en organisaties spreken ten aanzien van cijfermatige conclusies over Peru als “(…) een voorbeeld voor vele landen over de hele wereld”. Tevens bevond Peru zich aan de vooravond de 90-er jaren in een onwaarschijnlijk lastige situatie en leek zij geen andere keuze te hebben, dan zich te committeren aan regels en beleidsmaatregelen geïnitieerd door grote internationale instituties en buitenlandse actoren. De rigoureuze aanpak van president Fujimori en daaropvolgende Fujishock hebben er echter toe geleid dat vele Peruvianen een totaal andere lezing hebben van deze interventie. Ten aanzien van de financiële instituties lijkt de interventie er zodoende één geweest te zijn uit het boekje, maar ten aanzien van de sociale en maatschappelijke implicaties is dit allerminst het geval. Naar het zich laat aanzien had Peru door dit scala aan maatregelen haar

27

huishoudboekje inderdaad beter op orde, werd inflatie beteugeld, stegen investeringen en werd de economie gestabiliseerd. Dit sluit ook aan op Jenker’s (2007) observering ten aanzien van de groeispurt in de jaren ’90. Deze zou voornamelijk gedreven zijn door handelsliberalisering, hervorming van de financiële sector en privatisering. Hier zou het IMF haar succes dan ook aan ontlenen, maar de implicaties hiervan op de straten waren niet zo duidelijk en zeker niet zo rooskleurig.

Reeds besproken inzichten van Rodrik, Hausmann & Velasco (2005) blijken inderdaad van toepassing geweest op de situatie in Peru van 1990 tot 2000. Hun nadruk op bindende beperkingen die economische groei tegenhouden, hebben ongetwijfeld een rol gespeeld in de samenwerking tussen het IMF en Peru. Onder andere een gebrek aan marktliberalisering, maar ook een gebrek aan capaciteiten van de staat en human capital hebben hier ten grondslag aan gelegen. Madariaga’s (2013) kritiek betreffende bestaande theorieën van institutionele verandering lijkt daarmee ook van toepassing op de Peruviaanse situatie, vooral omdat deze meer aandacht schenkt aan de rol van de politiek. Dit wordt des te belangrijker wanneer je stelt dat er sprake is geweest van ondemocratisch liberalisme, zoals besproken door Stone (2000) en Barnett & Finnemore (2004). Het IMF heeft immers ondemocratische procedures gebruikt in het najagen van liberale waarden en daarmee mogelijk een democratisch tekort gecreëerd, hoewel Fujimori’s rol hierin niet moet worden onderschat. Daarnaast is ook Bird’s (2007) observatie van toepassing, met aandacht voor de politiek. In de onderhandelingen tussen het IMF en Peru zijn immers ook andere partijen betrokken, maar lijkt het IMF op gezette tijden ook als vertegenwoordiger van de Verenigde Staten (of in combinatie met hen) te hebben gehandeld, bijvoorbeeld ten aanzien van de war against drugs, ook de dreiging rondom het Lichtend Pad en spanningen tussen Peru en Ecuador getuigen hiervan. De bespreking van Birdsall, De la Torre & Valencia Caceido (2013) betreffende de Washington Consensus lijkt hiermee samen te vallen. De wens om marktkrachten te benutten en bundelen is immers een zeer belangrijk onderdeel geweest in Peru’s zoektocht naar ontwikkeling.

Ook blijkt IMF-steun in Peru inderdaad onderhevig geweest aan de nodige eisen betreffende beleidsomstandigheden en is er dus sprake van conditionality, iets dat het IMF overigens ook niet ontkent bij het verschaffen van leningen en hulp. Het economisch pakket aan maatregelen bevatte diverse elementen, zoals devaluatie en eenwording van de wisselkoers, uitvoering van prijsverhogingen ten aanzien van publieke voorzieningen en benzine, substantiële bezuinigingen betreffende overheidsuitgaven en de introductie van het dekken