partijen in Nederland 1990-2000
Rooyen, E.A.L. van
Citation
Rooyen, E. A. L. van. (2009, April 22). De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland 1990-2000. Pallas Publications - Amsterdam University Press, Amsterdam. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/13790
Version: Not Applicable (or Unknown)
License: Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the Institutional Repository of the University of Leiden Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/13790
Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).
Lay out: JAPES, Amsterdam
ISBN 978 90 8555 006 8 NUR 754
© E. van Rooyen / Pallas Publications– Amsterdam University Press, 2009
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opge- slagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uit- gave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.
belangengroepen en politieke partijen in Nederland
1990-2000
PROEFSCHRIFT
ter verkrijging van
de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden,
op gezag van Rector Magnificus prof. mr. P.F. van der Heijden, volgens besluit van het College voor Promoties
te verdedigen op woensdag 22 april 2009 klokke 15.00 uur
door
Edwin Adrianus Leonardus van Rooyen geboren te Hillegom,
in 1969
Promotores: Prof. dr. R.B. Andeweg Prof. dr. P. Mair Referent: Prof. dr. R.A. Koole Overige Leden: Prof. dr. J. Beyers
Prof. dr. R.T. Griffiths Prof. dr. M.O. Hosli
Everyone suddenly burst out singing;
And I was filled with such delight As prisoned birds must find in freedom, Winging wildly across the white
Orchards and dark-green fields; on–on–and out of sight.
Everyone’s voice was suddenly lifted;
And beauty came like the setting sun:
My heart was shaken with tears; and horror Drifted away ... O, but Everyone
Was a bird; and the song was wordless; the singing will never be done.
Siegfried Sassoon, 1919
Woord vooraf 9
Tabellen 11
Afkortingen 13
Inleiding 17
1 Europeanisering en organisatieverandering 23
1.1 Inleiding 23
1.2 Belangengroepen en politieke partijen 24
1.3 Europeanisering 27
1.4 Organisatieverandering 33
1.5 Europese integratie: theorievorming 40
1.6 Slot 45
2 Het onderzoek 47
2.1 Inleiding 47
2.2 Nederland als casus 48
2.3 Het onderzoek 51
2.4 Slot 55
3 Belangengroepen en hun kenmerken 59
3.1 Inleiding 59
3.2 De Europese omgeving 59
3.2.1 Algemeen 59
3.2.2 Nederlandse organisaties 65
3.2.3 Operationalisatie 66
3.3 Kenmerken 67
3.3.1 Leeftijd 67
3.3.2 Verwevenheid in besluitvorming 69
3.3.3 Afhankelijkheid van nationale hulpbronnen 71
3.3.4 Structuur van politieke mogelijkheden 75
3.3.5 Positie koepelorganisatie 86
3.3.6 Conclusies 93
4 Belangengroepen en hun aanpassing aan Europa 95
4.1 Inleiding 95
4.2 Organisatorische aanpassing 95
4.3 Strategische aanpassing 107
4.4 Samenvatting 120
4.5 Conclusies 122
5 Politieke partijen en hun kenmerken 127
5.1 Inleiding 127
5.2 De Europese omgeving 128
5.2.1 Algemeen 128
5.2.2 Nationale politieke partijen 134
5.2.3 Operationalisatie 136
5.3 Kenmerken 138
5.3.1 Leeftijd 138
5.3.2 Verwevenheid in besluitvorming 139
5.3.3 Afhankelijkheid van nationale hulpbronnen 140
5.3.4 Structuur van politieke mogelijkheden 142
5.3.5 Positie partijgroepen en partijfederaties 144
5.4 Conclusies 148
6 Politieke partijen en hun aanpassing aan Europa 151
6.1 Inleiding 151
6.2 Organisatorische aanpassing 151
6.3 Strategische aanpassing 180
6.4 Samenvatting 184
6.5 Conclusies 185
7 Conclusies 189
7.1 Inleiding 189
7.2 Resultaten en hypothesen 189
7.3 Theorie 197
7.4 Praktijk en toekomst 207
Bronnen 213
Literatuur 243
Summary 257
Register 279
Curriculum Vitae 293
‘Als kleine jongen ging ik al naar grafstenen kijken. Dat vond ik interessant. Je wordt nieuwsgierig en wilt er meer van weten. Zo werden in de Middeleeuwen de rijkere mensen uit geloofsoverwegingen in de kerk begraven. Ze waren dan dichter- bij God. Later werd uit ruimtegebrek en door de stankoverlast buiten begraven. Men dacht toen dat die stank rechtstreeks gif was.’ Vandaar dat mensen met geld ‘rijke stinkerds’ werden genoemd, meldt De Hillegommer van 12 september 1990. Aan het woord is de bekende streekhistoricus de heer Hulkenberg, die op de Open Mo- numentendag een rondleiding gaf door de Maartenskerk en gelukkig‘eventjes tijd had’ om de krant te woord te staan.
Dromend van een bestaan als journalist schreef ik diverse stukjes voor lokale en regionale huis-aan-huisbladen in de Bollenstreek. Journalisten hebben een avon- tuurlijk leven, ze spreken interessante mensen en maken spannende dingen mee.
Dat wilde ik ook. Niet lang na mijn bezoeken aan afscheidsrecepties, jubilieumfees- ten, fietscrosskampioenschappen en voetbalwedstrijden kon ik een studie beginnen aan de Academie voor Journalistiek en Voorlichting in Tilburg. Sindsdien schreef ik artikelen voor het Haarlems Dagblad, het Rotterdams Dagblad en NRC Handels- blad. De opleiding in Brabant bood mij het gereedschap om me in het‘journalistieke ambacht’ te bekwamen. De intensieve kennismaking met het nieuws wakkerde in mij een dringender besef van nationale en internationale gebeurtenissen aan.
Na een afstudeerproject in Zuid-Afrika kreeg ik de kans om de wereld achter de krantenberichten te verkennen. Ik ging internationale betrekkingen (politicologie) studeren aan de Universiteit van Amsterdam. De colleges die ik volgde en de boeken die ik las, gaven mij boeiende perspectieven op de alledaagse werkelijkheid, de werkelijkheid zoals ik die had leren kennen. Een waar intellectueel avontuur. Ik rondde mijn studie af met een scriptie over de toekomstige verdragsrelatie tussen ontwikkelingslanden in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan en de Eu- ropese Unie.
De honger naar grondige kennis en analyse was gewekt. Gelukkig kreeg ik van de Universiteit Leiden de kans om in de politicologie verder te gaan, waarmee het jour- nalistieke bestaan werd ingeruild voor het bestaan van onderzoeker. Dankbaar heb ik van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Aan de Leidse universiteit heb ik me als wetenschapper kunnen ontwikkelen, zoals ik later aan De Haagse Hogeschool vaar- digheden als docent en projectleider heb opgedaan.
De promotie op dit proefschrift is in meerdere opzichten een belangrijk moment voor mij. Natuurlijk omdat er een bijzondere prestatie te vieren valt. Maar ook omdat de gebeurtenis de route markeert die ik heb afgelegd van beginnend journalist naar universitair onderzoeker en docent. Dat ik deze route heb afgelegd, en nu nieuwe uitdagingen kan aangaan, geeft mij een voldaan gevoel. Ik heb keuzes
kunnen maken die ik echt wílde maken. Met dank aan mijn ouders, die me hierin altijd hebben gesteund.
De voldoening is mooi, maar een promotie schept ook verplichtingen. Ik hoop eraan te kunnen bijdragen dat generaties na mij zich óók gestimuleerd voelen om het beste uit zichzelf te halen. Mijn kinderen, mijn neefjes en nichtjes, de studenten met wie ik werk, ze mogen mij hieraan houden.
Dit woord vooraf is vooral bedoeld om mensen te bedanken. Aan het welslagen van mijn onderzoek naar de Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland hebben in belangrijke mate bijgedragen Koos Anderson, Hans van Baalen, Arjen Berkvens, Thijs Cuijpers, Petra Ginjaar, Willem Jan van Grondelle, Ralph Hallo, Jan Henselmans, Christian Hey, Adam Jaarsma, Farah Karimi, Jos Kester, Rogier Klimbie, Wibo Koole, Joost Lagendijk, Fred Lempers, Henk Let- schert, Jules Maaten, Jim Murray, Esther Ossewijer, Ed Slinger, Harke Smits, Frans Timmermans, Vincent Triebert, Risto Volanen, Sabine Voogt, Roger van de Wete- ring, Jan Marinus Wiersma, Reinout Wijbenga en Richard Wouters. Met hen heb ik prettige, informatieve en vaak stimulerende vraaggesprekken gevoerd. Ook wil ik bedanken Erik Bal, Jeannette van Beuzekom, Mathieu Borsboom, Willem Harlaar, Frans Janssen, Michel Meerts, Adrienne Nijenhuis, Guida Oliveira en Isabelle Van- koekenbeek. Zij zijn erg behulpzaam geweest bij het speurwerk naar ledentallen, jaarcijfers, vacatures, jaarverslagen, projectbeschrijvingen, briefwisselingen, be- stuursverslagen, nota’s, werkplannen, rapportages, interne notities, statuten, rappor- ten, nieuwsbrieven en andere publicaties. Het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen in Groningen verdient vermelding vanwege het vele archiefmate- riaal dat ik daar heb kunnen raadplegen.
Uiteraard ben ik ook dank verschuldigd aan collega’s in binnen- en buitenland. Vaak heb ik op een prettige manier met hen te maken gehad. Hun inhoudelijke inbreng is, ook in algemene zin, erg belangrijk gebleken. Als wetenschappelijk onderzoeker heb ik ervaren dat succesvol onderzoek niet kan bestaan zonder dialoog, zonder de kritische beoordeling, tips en adviezen van anderen.
Dit onderzoek komt voort uit een onderzoeksproject van het departement Politieke Wetenschap, dat eerder al dissertaties van Ellen Mastenbroek, Rob de Rooij en Maarten Vink heeft opgeleverd. Het‘Europaproject’ stond onder leiding van Rudy Andeweg en Peter Mair. Ook Ruud Koole was enige tijd bij het project betrokken.
Dankzegging aan het College van Bestuur is hier op zijn plaats. Zonder een bijdrage uit het Stimuleringsfonds van de Universiteit Leiden had dit proefschrift nooit ge- schreven kunnen worden.
Degenen die het meest voor mij betekenen, wil ik persoonlijk bedanken. Ik laat ze hier ongenoemd. Een uitzondering maak ik voor Elly, Joke en Leo.
Oegstgeest, juni 2008
Tabel 1.1 Situationele invloeden contingentietheorie 34 Tabel 3.1 Herkomst financiële middelen Stichting Natuur en Milieu
1994 t/m 1999 72
Tabel 3.2 Herkomst subsidies 1997 t/m 1999 Stichting Natuur en Milieu 72 Tabel 3.3 Herkomst financiele middelen Consumentenbond 1989 t/m 1999 73 Tabel 3.4 Herkomst financiële middelen LTO-Nederland 1996 t/m 2000 74 Tabel 3.5 Waarden oorzakelijke factoren LTO-Nederland,
Consumentenbond en Stichting Natuur en Milieu 94 Tabel 5.1 Inkomstenbronnen GroenLinks 1990 t/m 2000 141 Tabel 5.2 Lidmaatschappen Raden van Ministers en Europese Raad
1989-2002 143
Tabel 5.3 Aandeel PES, ELDR en Greens in Europees Parlement 1989,
1994, 1999 143
Tabel 5.4 Verbindingen tussen partijfederatie en Europese instellingen
(jaren’90) 145
Tabel 5.5 Participatie Europees-Parlementsleden in plenaire stemmingen 147 Tabel 5.6 Waarden oorzakelijke factoren PvdA, VVD en GroenLinks 149
ACEP Adviescommissie voor Europese Politiek (PvdA)
AER Assembly of European Regions
AMS Alfred Mozer Stichting (PvdA)
ANEC European Association for the Coordination of Consumer Representa- tion in Standardisation
ANWB Algemene Nederlandsche Wielrijders-Bond AVS Anne Vondeling Stichting (PvdA)
BEUC Bureau Européen des Unions de Consommateurs
CB Consumentenbond
CB/KK Consumentenbond/Konsumenten Kontakt CBT Centraal Bureau van de Tuinbouwveilingen
CCC Consumer Consultative Council
CDU Christelijk-Democratische Unie CEA European Confederation of Agriculture CEA Commissie Europese Aangelegenheden (SER) CEMR Council of European Municipalities
CGE Coördinatiegroep Europa (PvdA)
CI Consumers International
CLO Centrale Landbouw Organisatie
COFACE Confederation of Family Organisations in the European Community COGECA General Committee for Agricultural Co-operation
COPA Confederation of Professional Agricultural Organizations CPN Communistische Partij Nederland
COREPER Committee of Permanent Representatives
CPV Comité van Permanente Vertegenwoordigers (COREPER)
DG Directoraat-Generaal
EC Europese Commissie
ECAS European Citizens Action Service
EEB Europees Milieubureau / European Environmental Bureau
EEG Europese Economische Gemeenschap
EFA Europese Vrijheidsalliantie / European Free Alliance
EFGP Europese Federatie van Groene Partijen / European Federation of Green Parties
EFTA Europese Vrijhandelsassociatie / European Free Trade Association
EG Europese Gemeenschap
EGKS Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
ELDR Europese Liberale en Democratische Partij / European Liberal Demo- cratic Reform Party
EMU Economische en Monetaire Unie
EN Europe of the Nations (partijgroep in EP)
EP Europees Parlement
EPP European People’s Party
ERA European Radical Alliance (partijgroep in EP) ERT European Round Table of Industrialists
ESC Economisch en Sociaal Comité / Economic and Social Committee
EU Europese Unie
EURO-C Consumer Unit of the ETUC
EUROCADRES Council of European Professional and Managerial Staff EUROCHAMBRES Association of European Chambers of Commerce and Industry EURO COOP European Community of Consumer Cooperatives
ETUC European Trade Union Confederation EVA Europese Vrijhandelsassociatie
EVI Europees Vakbondsinstituut
EVP Europese Volkspartij (EPP)
EVP Evangelische Volkspartij
EVV Europees Verbond van Vakverenigingen (ETUC)
EZ Economische Zaken
FE Forza Europa (partijgroep in EP) FoEE Friends of the Earth Europe
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
IEIC European Inter-regional Institute for Consumer Affairs IFAP International Federation of Agricultural Producers IGC Intergouvernementele Conferentie
IOCU International Organization of Consumer Unions IPO Interprovinciaal Overleg
KC Kamercentrale (VVD)
KK Konsumenten Kontakt
KNBTB Katholieke Nederlandse Boeren- en Tuindersbond KNLC Koninklijk Nederlands Landbouwcomité
LBS Landbouwschap
LI Liberale Internationale / Liberal International
LMO Landelijk Milieu Overleg
LNV Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
LSP Liberale Staatspartij
LTO-Nederland Land- en Tuinbouworganisatie Nederland MKB-Nederland Midden- en Kleinbedrijf Nederland
NCBTB Nederlandse Christelijke Boeren- en Tuindersbond
NCDO Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duur- zame Ontwikkeling
NCR Nationale Coöperatieve Raad voor Land- en Tuinbouw NFU National Farmers’Union of England and Wales / Scotland PBO Publiekrechtelijke Bedrijsorganisatie
PES Partij van de Europese Socialisten/Sociaal-democraten / Party of Eu- ropean Socialists
PPR Politieke Partij Radicalen PSP Pacifistische Socialistische Partij
PvdA Partij van de Arbeid
PvdV Partij van de Vrijheid
RCO Raad van Centrale Ondernemersorganisaties
RDE Rassemblement Démocratique Européen (partijgroep in EP)
SER Sociaal Economische Raad
SI Socialistische Internationale / Socialist International SDAP Sociaal Democratische Arbeiderspartij
SDS Stichting Duurzame Solidariteit (GroenLinks)
SEPLIS European Secretariat of the Liberal, Independent and Social Profes- sions
SNM Stichting Natuur en Milieu STAR Stichting van de Arbeid
STEP Stuurgroep Europese Politiek (PvdA)
T&E European Federation for Transport and Environment UEL Union of the European Left (partijgroep in EP)
UNICE Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe V&W Verkeer en Waterstaat
VDB Vrijzinnig-Democratische Bond
VN Verenigde Naties
VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten
VNO-NCW Verbond van Nederlandse Ondernemingen-Nederlands Christelijk Werkgeversverbond
VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu VVD Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
WBS Wiardi Beckman Stichting (PvdA)
WEU West-Europese Unie
WICA Werkgroep Internationale Aangelegenheden (SER)
WNF Wereld Natuur Fonds
Wat is de Europese Raad? Welke functie vervult de Europese Commissie? Hoeveel lidstaten telt de Europese Unie? Wie deze vragen stelt aan voorbijgangers in de grootste winkelstraat van Leiden, de Haarlemmerstraat, die realiseert zich het ge- ringe‘Europese besef’ van de meeste Nederlanders. ‘De Europese Raad? Dat is een orgaan binnen het Europees Parlement. Net zoiets als de Eerste Kamer in Neder- land’, zegt een shagrokende twintiger. Twee snackende dames van middelbare leef- tijd hebben geen idee van wat de Europese Raad is.‘Dat zal wel één of andere com- missie zijn die zaken regelt. Rechtszaken, denk ik.’ Drie schoolmeisjes schatten het huidige aantal EU-lidstaten op 13. De Europese Commissie is naar hun idee‘een groepje vertegenwoordigers die interessant proberen te doen’.
In de sfeervolle Zuilenzaal van Felix Meritis, het achttiende-eeuwse gebouw van het zogeheten Europees Centrum voor Kunsten en Wetenschappen in Amsterdam, vond op 17 juni 2003 een discussiebijeenkomst plaats over de uitkomsten van de Europese Conventie (‘Conventie over de Toekomst van Europa’), de vergadering van Europese en nationale politici die de conceptversie van het Europees grondwet- telijke verdrag had voorbereid. Een jaar later, in juni 2004, zouden 25 EU-lidstaten over dit verdrag een akkoord bereiken.1Frans Timmermans, toen Tweede-Kamerlid voor de PvdA en lid van de Europese Conventie, hield een gloedvol pleidooi om in Nederland een referendum te houden. De volksraadpleging over de Grondwet zou de betrokkenheid van burgers bij het‘Europese project’ vergroten. Politici zouden nu eens écht gedwongen worden hen het belang van de Europese samenwerking uit te leggen. Europa zou een groter draagvlak krijgen: niet alleen de politieke elites, ook de minder direct betrokkenen gingen zich nu met de inrichting van de Europese Unie bezighouden.
De wens van Timmermans ging in vervulling, maar het in 2005 gehouden refe- rendum resulteerde in een‘nee’ tegen het Grondwettelijk Verdrag, voor hem en veel andere politici een schokkende gebeurtenis. Hoe moest de EU nu de toekomst tege- moet treden, zonder de sterkere institutionele basis die zij zo hard nodig heeft? Het heeft lange tijd geduurd voordat Nederland, net als de Europese Unie, een antwoord op deze vraag wist te formuleren. Inmiddels hebben de EU-lidstaten een nieuw Eu- ropees Verdrag gesloten.2
1. Per 1 mei 2004 was de Europese Unie uitgebreid met Estland, Letland, Litouwen, Tsjechië, Slove- nië, Slowakije, Hongarije, Polen, Malta en Grieks-Cyprus. Deze vijfde uitbreidingsronde werd op 1 januari 2007 voltooid met de toetreding van Bulgarije en Roemenië.
2. Dit verdrag is op 13 december 2007 te Lissabon ondertekend en moet op 1 januari 2009 in werking treden.
Europa is met het referendum van 2005 gepolitiseerd geraakt, maar op een andere manier dan de voorstanders zich hadden voorgesteld.3In hun reactie op de uitslag uitten ze vanzelfsprekend hun teleurstelling, maar ze bestempelden het initiatief óók als een succes, vanwege de opkomst. Het doel om burgers meer bij Europa te betrek- ken zou hiermee zijn geslaagd. In werkelijkheid zullen veel Europees gezinde poli- tici zich gegijzeld hebben gevoeld: het leek moeilijk ontkoombaar, politiek gezien, dat elk volgend voorstel voor de herinrichting van de Europese Unie aan een nieuw referendum zou worden onderworpen. Tegelijkertijd waren de marges voor besluit- vorming in Europees verband smal, zoals dat vaak het geval is. Het realiseren van een eigen, voor de Nederlandse bevolking mogelijk acceptabele oplossing was daar- door buitengewoon moeilijk. Nederland leek‘klem’ te zitten.
De binnenlandse afwikkeling van de kwestie heeft laten zien dat de politieke druk in Nederland op nieuwe Europese verdragsafspraken inderdaad groot is geworden.
Pas na een opmerkelijk advies van de Raad van State, onenigheid in het kabinet, grote twijfels in de Tweede-Kamerfractie van de PvdA en forse kritiek van zowel linkse als rechtse oppositiepartijen (die uiteindelijk onvoldoende steun kregen voor een initiatiefwetsvoorstel om een nieuwe volksraadpleging te houden), kon premier Jan Peter Balkenende met een gerust hart naar Lissabon afreizen.4
De recente ontwikkelingen in de Europese politiek van Nederland geven aan dat de Europese gezindheid, die altijd hoog werd ingeschat, onder druk staat. Nederland, één van de oprichters van de EEG, nam als klein, exportgericht land gewoonlijk een coöperatieve houding aan. Steun aan het voortgaande (economische) integratiepro- ces werd in het belang van Nederland beschouwd. Onderzoek naar aanleiding van de uitslag van het referendum heeft aan het licht gebracht dat in Nederland altijd al, vanaf begin jaren vijftig, zoiets als‘euroscepsis’ heeft bestaan, óók onder politici en hun partijen (zie Vollaard en Boer, 2005). Vanaf de jaren negentig is deze scepsis zichtbaar geworden in de standpunten die politieke partijen in Nederland over Euro- pese samenwerking innemen (zie Voerman, 2005). De recente ontwikkelingen in de Europese politiek zeggen ook iets over het veranderde nationale politieke klimaat, waarin veel ruimte bestaat voor populistische kritiek, én over het toegenomen ge- wicht van de Europese Unie. Gesteld kan worden dat er een‘stille revolutie’ heeft plaatsgevonden, waarvan de betekenis langzaam maar zeker doordringt. Het over- grote deel van de nieuwe Nederlandse wet- en regelgeving wordt op de één of andere manier door de Europese Unie beïnvloed. Bestuurskundigen, politicologen en juristen verschillen van mening over het percentage van de wet- en regelgeving
3. Voor een bespreking van de achtergronden bij het referendum in Nederland, zie Aarts en Van der Kolk (2005).
4. De Raad van State vond het niet nodig een referendum te houden, omdat het nieuwe verdrag geen grote invloed zou hebben op de Nederlandse Grondwet. Vier jaar eerder was dit gegeven voor de Raad juist een van de voornaamste argumenten geweest om geen bezwaar tegen een referendum te hebben.
Vier deskundigen op het gebied van het Europees bestuur waren evenwel van mening dat de‘oude’
Europese Grondwet en het‘nieuwe’ Hervormingsverdrag in juridisch opzicht bijna als twee druppels water op elkaar lijken (NRC Handelsblad, 13 en 21 september 2007).
dat een Europees aandeel heeft, maar de stelling van Van Schendelen dat het steeds moeilijker wordt om wetten en regels te vinden die niet de sporen van Brussel dragen,5valt nauwelijks te weerleggen.
Europa (lees: de Europese Unie) heeft geleidelijk aan steeds meer betekenis ge- kregen. Het integratieproces zelf is veelomvattend en ingewikkeld. De decennia- lange samenwerking in de Europese Gemeenschap en latere Unie kent elementen van‘verdieping’ en ‘verbreding’, behelst ‘negatieve’ en ‘positieve’ integratie en draagt kenmerken van intergouvernementalisme en supranationalisme.6Elk beleids- gebied heeft een geheel eigen samenstel van relevante spelers (actoren) en machts- relaties, wat gevolgen heeft voor de richtingen die de samenwerking neemt en de intensiteit waarmee dit gebeurt. Kenmerkend voor het integratieproces is dat het fases van optimisme en relatief snelle voortgang (‘euroforie’) kent en van pessi- misme en stagnatie (‘eurosclerose’).7 De periode van ‘pas op de plaats’ na de tweede, Franse afwijzing van het Grondwettelijk Verdrag is dan ook geen uitzonde- ring in de integratiegeschiedenis–al is de directe rol van (een deel van) de Europese bevolking hierbij wél nieuw.
De Europese samenwerking kent een geschiedenis van bijna zestig jaar en heeft in die periode een enorme groei–verdieping– doorgemaakt. Na de drie oprichtingsver- dragen uit 1951 (Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal) en 1957 (Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, Europese Economische Gemeenschap) volgde onder meer de totstandkoming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (1962), de voltooiing van de douane-unie (1968), de oprichting van de Europese Raad (1975), de invoering van het Europees Monetair Stelsel (1979), de overeenstem- ming over het interne-marktprogramma (Europese Akte, 1986) en de uiteindelijke
5. NRC Handelsblad, 1 oktober 2004.
6. Met verdieping van de Europese integratie wordt gedoeld op samenwerking tussen lidstaten die steeds verdergaande consequenties heeft, zoals bijvoorbeeld het interne-marktprogramma (1986) dat volgde op de voltooiing van de douane-unie (1968). Met verbreding wordt gedoeld op de uitbreiding van de samenwerking tussen lidstaten, zoals in 2004 met tien landen uit Midden- en Oost-Europa. Ne- gatieve integratie heeft betrekking op beleid dat tot doel heeft tarieven, kwantitatieve restricties en andere barrières voor handel weg te nemen of obstakels voor vrije en ongestoorde concurrentie. Posi- tieve integratie verwijst naar regels ten gunste van een systeem van economische regulering (Scharpf, 1999: 45). Intergouvernementalisme heeft betrekking op de interactie tussen of te midden van staten op basis van soevereine onafhankelijkheid. Supranationalisme houdt het bestaan in van een autoriteit die
‘hoger’ is dan die van de nationale staat en haar wil aan die staat kan opleggen (Heywood, 2007: 153) 7. Halverwege de jaren zestig leidde een crisis over het gemeenschappelijke landbouwbeleid ertoe dat Frankrijk uit de Raad stapte. De toetreding van Groot-Brittannië tot de toenmalige Gemeenschap zorgde eveneens voor politieke spanningen (Dinan, 2005: 40-57). Eind jaren zestig, ten tijde van de top van staats- en regeringsleiders in Den Haag (1969), ontstond een sfeer van optimisme over voortgaande Europese samenwerking (p. 48-60). Na de lancering van intensievere economische en monetaire samen- werking in 1972 en de eerste uitbreiding in 1973 kregen halverwege de jaren zeventig conflicten weer de overhand. Deze hadden onder meer betrekking op het zogeheten Werner Plan, een uitwerking van een Economische en Monetaire Unie die in 1980 geïmplementeerd zou moeten zijn (Kenen, 1995: 5).
Pessimisme over de Europese samenwerking maakte daarna halverwege de jaren tachtig weer plaats voor optimisme. De Europese Gemeenschap onderging met de overeenstemming over de Europese Akte een‘buitengewone metamorfose’ (Dinan, 2005: 97).
introductie van één munt (‘Maastricht’, 1992) en de uitbreiding van samenwerking op het gebied van politie en justitie (‘Amsterdam’, 1997). De EU heeft daarnaast een
‘institutionele’ ontwikkeling doorgemaakt waarbij de Europese Commissie en het Europees Parlement aan betekenis wonnen. De Commissie verwierf enige uitvoe- rende bevoegdheden en het exclusieve recht van initiatief op de meeste beleidster- reinen, het Parlement kreeg in veel gevallen medebeslissingsbevoegdheid.8De Eu- ropese Raad ging steeds vaker over tot besluitvorming met gekwalificeerde meerheid in plaats van met unanimiteit. De Europese samenwerking kreeg in de loop der jaren vat op een veelheid aan beleidsterreinen, uiteenlopend van transport-, energie-, telecommunicatie-, visserij- en industriebeleid tot regionaal beleid en cul- tuur-, onderwijs- en consumentenbeleid.
Het contrast tussen deze steeds ingrijpendere Europese samenwerking en de ge- ringe betrokkenheid hierbij van politici en burgers op nationaal niveau is groot. Het referendum lijkt hier nauwelijks of geen verandering in te hebben gebracht. De Tweede-Kamerverkiezingen van 2006 mogen in dit opzicht illustratief heten.
Europa was in de verkiezingscampagne, ondanks de dringende vragen over Euro- pa’s toekomst en het plechtige voornemen van partijen om met de bevolking ‘in ge- sprek te gaan’, geen item. Europese kwesties kwamen in enkele debatten tussen ingewijden aan de orde, en daar bleef het bij.9Voor partijpolitieke standpunten over nieuwe lidmaatschappen van de Europese Unie, de wenselijke Europese taken of de toekomst na het Grondwettelijk Verdrag bestond geen belangstelling. Politieke par- tijen met een internationale oriëntatie werden vervolgens de verliezers van de ver- kiezingen, terwijl partijen met een nationaal (‘provinciaal’) gerichte blik als win- naars uit de stembusstrijd tevoorschijn kwamen. Deze uitslag deed Van den Berg opmerken dat de uitslag deprimerend is‘voor kosmopolieten en voor wie begrip heeft voor politiek en politici en hun worsteling om het vertrouwen van de bur- gers’.10 Op een eerder moment wezen de Europees-Parlementsverkiezingen van 2004 al uit dat Europa de kiezers behoorlijk onverschillig laat: 38 procent van het electoraat nam de moeite zijn stem uit te brengen, tegenover 80 procent bij de Tweede-Kamerverkiezingen in 2006.11
Hiermee dient zich een interessant vraagstuk aan. De aandacht voor Europa in de nationale politieke arena is gering, terwijl spelers in de Nederlandse beleids- en be- sluitvorming (of ze nu op ministeries werken, voor bedrijven actief zijn of voor poli- tieke partijen of belangengroepen) zich geconfronteerd zien met de almaar relevan- ter wordende Europese bestuurslaag. Ze hebben zich moeten buigen over de vraag hoe ze inhoudelijk ten opzichte van de Europese Unie staan. Zijn we voor of tegen een nieuwe richtlijn die boeren milieubewuster moet laten werken? Willen we wel
8. De medebeslissingsbevoegdheid betekent dat het grootste deel van de Europese verordeningen en richtlijnen alleen na bemoeienis en met toestemming van het Europees Parlement tot stand kan komen.
De medebeslissingsprocedure, waaraan ook de Europese Commissie en de Raad van Ministers deel- nemen, wordt ook wel aangeduid als de codecisieprocedure.
9. NRC Handelsblad, 16 november 2006.
10. NRC Handelsblad, 23 november 2006.
11. NRC Handelsblad, 14 juni 2004 en 28 november 2006.
of niet dat de nationale belastingstelsels worden geharmoniseerd? Geven we Euro- pese organen meer eigen bevoegdheden of niet? Maar ook hebben ze voor vragen van strategische en organisatorische aard gestaan. Hoe voorkomen we dat Europese regels worden vastgesteld die tegen onze beleidsvoorkeuren ingaan? Kunnen we onze positie op nationaal niveau versterken door slim op Europese ontwikkelingen in te spelen? Hoe zorgen we ervoor dat we die ontwikkelingen voldoende kennen?
Over welke veranderingen zich in de Nederlandse wereld van politiek en beleid hebben voorgedaan, is weinig bekend. De regering zou terrein hebben gewonnen op het nationale parlement, doordat deze in Europese kwesties een grote informatie- voorsprong heeft. De rechtsprekende macht zou terrein hebben gewonnen op de wetgevende en uitvoerende macht, vanwege de veelheid aan Europese wet- en re- gelgeving die toegepast dient te worden. Belangrijk aandachtsgebied in de‘Euro- peanisering’ van Nederland vormen de politieke partijen en belangengroepen. Deze organisaties vervullen in onze liberale democratie een uiterst relevante functie: ze verwoorden de wensen van burgers voor het overheidsbeleid, spelen een rol bij de socialisatie van burgers én bevorderen de politieke participatie (Woerdman, 2004:
182). Politieke partijen en belangengroepen zijn de belangrijkste ‘linkage pins’
tussen burgers en overheid en daarmee dé centrale verbindende mechanismen.‘In- terest group activity creates a system of functional representation operating alongside electoral representation’, schrijven Hague en Harrop (2007: 213). Politie- ke partijen zijn in hun woorden‘a necessary instrument in shaping the collective interest’ (p.231).12
In hoeverre hebben deze partijen en belangengroepen zich nu aangepast aan de Europese Unie? En op welke manier? Hebben ze zich in strategische zin aangepast, of in organisatorische zin? Of in beide opzichten? Het is van wezenlijk belang om op deze vragen antwoord te krijgen: partijen en belangengroepen die de afstand naar de Europese Unie weten te overbruggen, verkleinen daarmee mogelijk ook de afstand tot de burgers. In een corporatistisch land als Nederland is het Europese gedrag van belangengroepen des te belangrijker, omdat zij een betrekkelijk groot aandeel hebben in de totstandkoming en uitvoering van beleid. De mate van aanpassing aan de Europese Unie van belangengroepen zegt daarom mogelijk ook iets over hoe de overheid met Europa omgaat: door hun aandeel in de nationale beleids- en besluit- vorming geven ze mede vorm aan de standpunten die overheid en politiek over het
‘Europese project’ innemen. Interessant is het te zien of een belangengroep in Ne-
12. ‘Parties’, schrijft Sartori (1976), ‘are the central intermediate and intermediary structure between society and government’ (p. ix). Ze vervullen een expressieve functie (p. 28), een kanaliserende functie (p. 41) en een politieke communicatiefunctie (p. 56). Volgens De Bruyn (1976) worden partijen vanwe- ge hun communicatiefunctie ook wel aangeduid als‘het gehoorapparaat van de regering en de micro- foon van de burger en omgekeerd’ (p. 174). Zie Koole (1995) voor een actuelere bespreking van de functies van politieke partijen. Zie ook de uiteenzetting van Poguntke (2002) over‘party organizational linkage’ en ‘direct party linkage’. Scholten (1976) noemt het ‘de belangrijkste functie van pressiegroe- pen dat zij communicatiekanalen tussen de individuele burgers en de gezagsdragers vormen’ (p. 214).
Zie ook Hill in zijn bespreking van het pluralisme (2005: 27-8).
derland, als die nationaal een sterke positie inneemt, geneigd is zijn blik naar de EU te verplaatsen. Komt die sterke positie daarmee niet in gevaar?
Dit onderzoek richt zich op de Europeanisering van politieke partijen en belan- gengroepen in Nederland. De vraag in hoeverre deze actoren zich in organisatori- sche en strategische zin aan de EU hebben aangepast, staat hierin centraal. De uit- komst van het onderzoek zou kunnen bevestigen dat de Europese samenwerking bijdraagt aan een‘uitholling’ van de nationale staat, een proces van verlies aan poli- tiek-bestuurlijke zeggenschap door de verplaatsing van bevoegdheden naar andere bestuurlijke niveaus en andere oorzaken (zie 1.3). In andere onderzoeken uit het Leidse‘Europaproject’ heeft deze vraag naar de afnemende relevantie van de natio- nale staat door de EU ook meegespeeld.13
13. Zie De Rooij (2003), Vink (2003) en Mastenbroek (2007).
Europeanisering en
organisatieverandering
1.1 Inleiding
Politieke partijen en belangengroepen zijn niet zomaar het voorwerp van dit onder- zoek, zo heeft de inleiding duidelijk gemaakt. Als‘linkage pins’ tussen burger en overheid spelen zij in westerse democratieën een cruciale, onmisbare rol. Bedrijven, onderzoeksinstellingen, ministeries of andere organisaties zijn niet in staat een der- gelijke intermediaire functie te vervullen. Een overheid zou zonder de inbreng van politieke partijen en belangengroepen niet kunnen functioneren. Dit geldt ten aan- zien van lokale aangelegenheden, regionale, nationale en zeker ook Europese, omdat deze de staatsgrenzen overschrijden. Europese beleids- en besluitvormings- processen zijn op een grotere afstand geplaatst.
Dat politieke partijen en belangengroepen hun brugfunctie met elkaar gemeen hebben, neemt niet weg dat ze ook verschillend zijn. Partijen vervullen deels andere functies en kennen een andere organisatorische opbouw. Het ligt voor de hand dat aanpassing aan de Europese Unie voor partijen iets anders zal betekenen dan voor belangengroepen. Daarom is het, voordat de aandacht zich richt op‘Europeanise- ring’ en aspecten daarvan, het verschijnsel dat in meer of mindere mate vat heeft gekregen op belangengroepen en politieke partijen, nodig dat eerst de vraag wordt beantwoord waarin politieke partijen en belangengroepen van elkaar verschillen.
Welke consequentie hebben de onderlinge verschillen voor de te verwachten mate van aanpassing aan de Europese Unie? En kan al bij voorbaat worden gezegd dat het ene type organisatie zich meer zal hebben aangepast dan het andere?
Dit onderzoek past in een reeks onderzoeken naar Europeanisering. De term is in de jaren negentig al in de wetenschappelijke literatuur geïntroduceerd, maar het is pas sinds de laatste jaren dat veel publicaties over aan de Europese Unie gerelateerde veranderingen op nationaal niveau verschijnen. Ten behoeve van dit onderzoek moet de vraag worden beantwoord wat onder Europeanisering wordt verstaan en welke inzichten het al verrichte onderzoekswerk heeft opgeleverd. Hoe kan het begrip Europeanisering worden gedefinieerd? Welke processen kunnen hiertoe wel worden gerekend en welke niet? Hoe onstaat Europeanisering? Welke mechanismen liggen hieraan ten grondslag? Is het inderdaad zo, zoals in de inleiding gesugge- reerd, dat op nationaal niveau slechts wordt gereageerd op wat zich op Europees
niveau afspeelt? Of is het ook zo dat nationale actoren de Europese Unie mede vormgeven? In welke gevallen spreekt men dan van Europeanisering?
Een volgende reeks vragen begint met wat onder organisatorische aanpassing en strategische aanpassing wordt verstaan. En hoe, door welke factoren, veranderingen in organisaties tot stand komen. Twee richtingen in het sociologisch denken over organisaties bieden belangrijke aanknopingspunten: het contingentiedenken en het neo-institutionalisme. In dit hoofdstuk zal kort kennis worden gemaakt met de ide- eënwereld van beide richtingen, zodat daaruit vijf voor het onderzoek geschikte ver- onderstellingen kunnen worden afgeleid.
Behalve de context van andere nationale casus in de Europeaniseringsliteratuur, waar het volgende hoofdstuk op zal ingaan (zie 2.2), is er nog een andere belangrijke context waarbinnen dit onderzoek zijn plaats heeft. Het organisatorische en strategi- sche gedrag van de te onderzoeken belangengroepen en partijen kan namelijk niet los worden gezien van het Europese integratieproces zelf. Kunnen, op grond van de aard van het integratieproces, veel of weinig aanpassingen aan de EU worden ver- wacht?‘Veel’ is hierop het voor de hand liggende antwoord. De Unie heeft immers een grote betekenis gekregen als centrum van beleids- en besluitvormingsprocessen.
Dit antwoord verdient echter nuancering, in die zin dat de veronderstelde aanpassin- gen verschillende richtingen op kunnen gaan. Iemands wetenschappelijke verwach- ting hierover volgt niet alleen uit hoe hij het verschijnsel Europeanisering beziet, maar ook uit zijn karakterisering van het Europese integratieproces zelf. Auteurs verschillen flink van mening over hoe de eenwording begrepen moet worden. Wat is de aard van het integratieproces, hoe kan het verloop van dat proces worden ver- klaard? Hierover is een‘rijke’ literatuur ontstaan, waarin lidstaten en transnationale actoren als aan elkaar strijdige verklarende eenheden worden opgevoerd. Afhanke- lijk van de benadering die iemand verkiest, kan men verwachten dat nationale be- langengroepen en partijen zich zelfstandig zullen manifesteren in de Europese om- geving of dat ze zich juist gaan concentreren op samenwerking op nationaal niveau.
Stel dat vervolgens blijkt dat partijen en belangengroepen zich in sterke mate aan EU hebben aangepast en daarbij de mogelijkheden van Brussel optimaal benutten, dan zegt dit iets over deze actoren zelf, maar ook weer over de Europese eenwor- ding, over de aard daarvan.
1.2 Belangengroepen en politieke partijen
Waarin verschillen belangengroepen en politieke partijen nu precies van elkaar? Een belangengroep wordt omschreven als‘een groep individuen die gezamenlijk optre- den om een gemeenschappelijk belang te behartigen’ (Scholten, 1976: 203). Een politieke partij, volgens de definitie van Sartori (1976: 64), is‘any political group that presents at elections, and is capable of placing through elections, candidates for public office’. De kandidaatstelling geldt algemeen als het cruciale verschil tussen politieke partijen en belangengroepen of andere organisaties. Partijen en belangen- groepen hebben met elkaar gemeen dat ze het beleid van andere organisaties probe- ren te beïnvloeden. Beïnvloeding van politieke besluitvormingsprocessen hebben ze
niet per se met elkaar gemeen, omdat niet alle belangengroepen rechtstreeks door overheidsbeleid worden geraakt of vinden dat de overheid behulpzaam moet zijn bij het behartigen van hun belangen. Sommigen spreken daarom liever van pressie- groepen als belangengroepen zich wél actief met overheidsbeleid bemoeien (zie Van Mierlo, 1988: 56-9). Anderen houden het erop dat als een belangengroep het overheidsbeleid probeert te beïnvloeden, zij tijdelijk een pressiegroep wordt (Woerdman, 2004: 176).
Partijen hebben in het publieke domein een andere rol dan belangengroepen. Ze houden zich vooral bezig met het tegen elkaar afwegen van belangen (aggregatie), daar waar belangengroepen zich juist concentreren op het formuleren van eisen op bepaalde deelgebieden (articulatie). Niet voor niets produceren politieke partijen beginselprogramma’s en verkiezingsprogramma’s, waarin ze over vele en uiteenlo- pende maatschappelijke thema’s hun visie verwoorden. Mede door hun aggregatie- functie, én doordat ze meer onderdeel zijn van politieke besluitvorming, nemen po- litieke partijen een centralere positie in politiek-maatschappelijke discussies in dan belangengroepen. Partijen kunnen worden gezien als‘handelaren in meningen’, ter- wijl belangengroepen eerder de‘leveranciers’ van die meningen zijn. Het verschil in functies die politieke partijen en belangengroepen vervullen, impliceert dat zij ook verschillende organisatorisch-functionele logica kennen.
De organisatorische opbouw van politieke partijen is wezenlijk anders dan die van belangengroepen. Hoewel klassieke massapartijen niet meer bestaan,1is de or- ganisatiestructuur van massapartijen wel behouden gebleven. De politieke partij is geen eenheid, maar een veelheid aan organen en verwante organisaties.2Een partij heeft doorgaans lokale afdelingen, regionale bestuursorganen, een partijraad, een congres, een nationaal bestuur, een secretariaat, commissies, een vormings- en scho- lingsafdeling, een wetenschappelijk bureau, een instituut voor buitenlandse betrek- kingen, een vrouwenorganisatie, een jongerenorganisatie, een bestuurdersorganisa- tie en daarnaast vertegenwoordigingen in gemeenteraden, Provinciale Staten, Tweede Kamer, Eerste Kamer en Europees Parlement (zie Koole, 1992: 144-5). Be- langengroepen kennen een eenvoudigere organisatiestructuur, waarin vaak plaats is voor een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur, een managementteam, beleidsaf- delingen en subnationale organisaties. Ze kennen normaliter geen verwante organi- saties met eigen bevoegdheden en middelen, zoals de wetenschappelijk bureaus en jongerenorganisaties van politieke partijen.
Aangenomen mag worden dat vanwege hun organisatorische en logistiek-functi- onele verschillen het aanpassingsgedrag van belangengroepen en politieke partijen vaak ook verschillende patronen zal vertonen. Beleidsmedewerkers van belangen- groepen, bijvoorbeeld, hebben vermoedelijk een grotere autonomie dan medewer-
1. Massapartijen zijn sterk gecentraliseerde organisaties van veel leden. Kaderpartijen kennen een losse organisatievorm die voornamelijk door notabelen wordt gedragen. Een moderne kaderpartij kent een klein partijkader met een interne democratie (zie Koole, 1992).
2. In de woorden van Duverger (1954):‘A party is not a community but a collection of communities, a union of small groups dispersed throughout the country and linked by co-ordinating institutions’ (p.
17).
kers van politieke partijen, omdat de politici voor wie de laatsten werken zelf de inhoudelijke verantwoordelijkheid dragen. De patronen in hun aanpassingsgedrag zullen daardoor ook verschillend zijn. Belangengroepen kunnen volstaan met aan- passingen binnen één organisatie. Politieke partijen kennen meerdere geledingen die over aanpassingen aan de Europese Unie tamelijk zelfstandig kunnen beslissen. Als een beleidsafdeling van een belangengroep bepaalde aanpassingen heeft gedaan, kan het lastig zijn om binnen een partij een plek aan te wijzen waar dezelfde aanpas- singen verwacht kunnen worden: het partijsecretariaat noch een Tweede-Kamer- fractie kent een beleidsafdeling die daarmee te vergelijken valt.3Lobbyactiviteiten van een belangengroep in Brussel laten zich moeilijk vergelijken met partijpolitieke bijeenkomsten aldaar.
Het is belangrijk om in dit onderzoek onderscheid aan te brengen tussen belan- gengroepen en politieke partijen, ook omdat anders in de uitwerking (operationali- satie) van de oorzakelijke factoren (variabelen) problemen zouden ontstaan.4Het gaat hier om de factor afhankelijkheid van nationale hulpbronnen (zie 1.4), die onder belangengroepen en partijen verschillend is opgebouwd. Belangengroepen zijn vaak aangewezen op subsidies, meestal afkomstig van de overheid, en contribu- ties van leden. Ook partijen zijn afhankelijk van overheidsgelden en ledenbijdragen, maar daarnaast ook–in belangrijke mate– van hun kiezers. Zij bepalen de grootte van hun vertegenwoordigingen op lokaal, provinciaal, landelijk en Europees niveau en beslissen daarmee in belangrijke mate over de menskracht en financiën van een partij. De stemmen van hun kiezers moeten ze in de nationale politieke arena verdie- nen, door profilering in (sub)nationale politiek-maatschappelijke debatten. Bij gebrek aan Europese opinievorming heeft de afhankelijkheid van de nationale con- text ook betrekking op de verkiezingen voor het Europees Parlement (zie 5.2.1).
Behalve voor de uitwerking en beschrijving van het aanpassingsgedrag, hebben de verschillen tussen belangengroepen en politieke partijen ook gevolgen voor de te verwachten mate van Europeanisering van beide typen organisaties. Van politieke partijen kan bij voorbaat een kleinere mate van aanpassing aan de Europese Unie worden verwacht dan van belangengroepen. Politieke partijen verkeren namelijk per definitie in een andere, minder stimulerende Europese omgeving. Poguntke, Aylott, Ladrech en Luther (2004) voeren hiervoor twee redenen aan. De eerste reden is dat politieke partijen, anders dan nationale overheden en belangengroepen, niet rechtstreeks worden beïnvloed door Europese regels.
It might be questioned whether or not national parties are suitable subjects to come under the lens of Europeanization analysis. After all, there is no EU legislative output that directly impacts on the freedom or manoeuvrability of parties in their respective national operating environments. Unlike national administrations, which must, to some
3. Een beleidsafdeling van belangengroepen bestaat vaak uit meerdere subafdelingen (‘teams’) die elk onder leiding van een hoofd (‘teammanager’) een bepaald beleidsgebied afdekken. Een dergelijk vertakt stelsel kennen de verschillende geledingen van politieke partijen over het algemeen niet.
4. Deze bespreking loopt vooruit op de uitwerking van de onderzoeksopzet in paragraaf 2.3.
degree, adapt their internal decision-making processes to better translate EU directives and regulations into national law, or particular interest and industry groups whose sec- toral interests are formally affected by EU regulatory output, national parties have nei- ther direct resources that emanate from the EU that are considered crucial to their exis- tence or core activities, nor are they subject to the regulation of their activities in their national arenas by EU legislative or judicial decisions. Indeed, resources, legal defini- tions and regulatory norms as they impact upon national parties are intimately tied into the constitutional order of their respective national political systems (p. 4).
De tweede reden heeft betrekking op de kleinere mogelijkheden die politieke par- tijen hebben om op Europees niveau invloed uit te oefenen. Belangengroepen worden niet gehinderd door belemmeringen om zich te wenden tot de Commissie en het Europees Parlement. Politieke partijen daarentegen‘may have specific com- plaints or desired policy positions they would like adopted in the EU legislative process, but their ability to participate is limited to influencing their agents, i.e.
national delegations within EP groups and ministers bargaining in the Council of Ministers’ (p. 6-7).5
1.3 Europeanisering
Nu met belangengroepen en politieke partijen als typen organisaties is kennisge- maakt en de verschillende uitgangssituaties van beide bekend zijn, kan de aandacht zich richten op‘Europeanisering’. Onderzoekers naar dit verschijnsel zijn geïnte- resseerd in de vraag welke gevolgen het voortgaande integratieproces heeft op het niveau van de lidstaten. Als de Europese instellingen steeds meer bevoegdheden naar zich toetrekken en steeds meer beleid een Europese herkomst heeft, wat ge- beurt er dan in de landen zelf? Hoe passen binnenlandse actoren zich aan en hoe veranderen ideologieën en beleidsopvattingen? Hoe ver gaat de verplaatsing naar het Europese niveau precies? En hoe ver reikt de Europese invloed op nationaal niveau? In deze denktrant wordt de Europese Unie gezien als een oorzakelijke factor, als iets wat veranderingen teweegbrengt, en niet als iets wat ergens een gevolg van is, zoals in de integratietheorieën (zie 1.4). De Europese Unie leidt tot veranderingen in binnenlandse systemen, dat is het uitgangspunt.6Zoals gezegd is
5. Vergelijk 3.2.1 en 5.2.1. Meer dan belangengroepen zijn politieke partijen gedwongen in Euro- pees verband een ander‘spel’ te spelen.
6. Zie Hix en Goetz (2000). In hun introductie komen zij tot twee veronderstellingen over hoe Euro- pese integratie van invloed zou kunnen zijn op binnenlandse politieke systemen (actoren en instituties):
‘1) the delegation of policy competences to the European level and the resulting political outcomes constrain domestic choices, reinforce certain policy and institutional developments, and provide a cata- lyst for change in others; and 2) the establishment of a higher level of governance institutions provides new opportunities to exit from domestic constraints, either to promote certain policies, or to veto others, or to secure informational advantages’ (p. 10). Deze laatste veronderstelling ligt in het verlengde van het model dat Marks en McAdam (1996, zie 1.3) hebben ontwikkeld.
er de laatste jaren een grote hoeveelheid studies verschenen.‘Having spent intellec- tual energy in seeking to understand the‘nature of the beast’, schrijven Bulmer en Radaelli (2004: 3),‘that is, the nature of European integration, political scientists have now realised that a EU political system is in place, produces decisions, and impacts on domestic policies in various guises. Hence the focus has shifted to stu- dying those impacts.’
Het Europeaniseringsvraagstuk heeft een nieuw onderzoeksgebied doen ont- staan, waarin nog volop wordt gediscussieerd over definities, kenmerken en afbake- ningen (de onderzoeksagenda).7 Gezegd kan worden dat Europeanisering als
‘middle-range theory’ (vergelijk de ‘grand theories’ in 1.4) in ontwikkeling is. On- derzoekers proberen inzicht te krijgen in uiteenlopende veranderingen op binnen- lands niveau, bijvoorbeeld op het gebied van beleid, gedrag en organisatie, en te ontdekken welke eenheden uit het nationale domein een Europese dimensie kennen. Een belangrijk doel van deze inspanningen is, of zou moeten zijn, het beant- woorden van de vraag in hoeverre de nationale staat als gevolg van het Europese integratieproces‘erodeert’ (zie Vink, 2002).8Een probleem hierbij is dat ook ont- wikkelingen als globalisering en internationalisering bijdragen aan het proces van
‘uitholling’ van de staat en de Europese invloed daardoor moeilijk is vast te stellen.9 Europeanisering werd en wordt als conceptueel raamwerk toegepast in‘liberal intergovernmentalism’, ‘new institutionalism’, ‘multi-level governance’ en ‘policy networks’ (zie Featherstone, 2003; zie 1.4). Het verschijnsel kan, zoals gezegd, ge- definieerd worden als binnenlandse verandering veroorzaakt door Europese integra-
7. Wel zijn er op basis van het reeds verrichte onderzoek in zijn algemeenheid conclusies te trekken over de binnenlandse invloed van Europa. Börzel en Risse (2006) formuleren er drie:‘1) European integration has had substantial effects on the policies, politics, and polities of the member states and beyond, irrespective of a country’s size or deeply entrenched history of institutions. (…) Yet, the EU penetration into the member states is neither universal nor uniform but is marked by diversity and asym- metry; 2) While a certain‘misfit’ between EU rules, policies, and institutions, on the one hand, and domestic policies and institutions, on the other hand, is a pre-condition for domestic changes, it is by no means sufficient. (…); 3) The overall outcome of Europeanization is neither convergence across the board nor continuing divergence. Rather,‘clustered convergence’ among countries and policy areas facing similar adjustment problems and similar mediating factors appears to be the overall result’ (p.
497).
8. Een voorbeeld van functieverlies van de nationale staat als gevolg van het Europese integratie- proces levert Egeberg (2008). In dit geval is functieverlies ontstaan doordat Europese agentschappen bevoegdheden van de Europese Commissie gedelegeerd hebben gekregen. Egeberg baseert zich op studies die in vijf beleidsvelden zijn uitgevoerd: concurrentie, telecom, voedselveiligheid, milieu en statistiek (p. 247).
9. Met de introductie van het concept‘hollowing out of the state’, toegepast op het Britse publieke bestuur, wilde Rhodes (1994) vier trends onder één noemer brengen: 1)‘privatisation and limiting the scope and forms of public intervention’; 2) ‘the loss of functions by central and local government de- partments to alternative service delivery systems (such as agencies)’; 3) ‘the loss of functions by British government to European Union institutions’; en 4) ‘limiting the discretion of public servants through the new public management, with its emphasis on managerial accountability, and clearer political control through a sharper distinction between politics and administration’ (p. 138-9). Zie Peters en Pierre (2006) voor een kritische bespreking.
tie.10Maar deze al te ruime definitie geeft onvoldoende houvast voor verder onder- zoek. Ladrech, zich baserend op de casus-Frankrijk, leverde als een van de eersten een concrete omschrijving. Hij verstaat onder Europeanisering:
an incremental process reorienting the direction and shape of politics to the degree that EC political and economic dynamics become part of the organizational logic of national politics and policy-making.
(Ladrech, 1994: 69)
Ladrech betoogde dat‘organizations respond to changes in the perceptions of inte- rest and value that occur in the principles, norm and institutional design of the regime in which they are embedded’. Het regime waarop organisaties reageren, be- staat uit reeds bestaande binnenlandse structuren en interne ontwikkelingen. Deze vormen de schakel tussen de‘externe’ druk die uitgaat van de EU en de verande- rende organisatorische logica, aldus Ladrech (1994: 71-2). Hij pleitte voor een
‘bottom-up’ benadering voor het begrijpen van de effecten van Europeanisering, die zich richt op‘national-specific adaptation to cross national inputs’ (Ladrech, 1994: 86).
Ladrech beschouwt Europeanisering weliswaar als een proces dat zich in de breedte op nationaal niveau afspeelt, maar gaat ervan uit dat dit alleen in organisato- rische logica tot uitdrukkking komt. Cowles, Caporaso en Risse (2001) hanteren een veel bredere definitie, in die zin dat zij zich uitdrukkelijk ook richten op het Euro- pese niveau zelf.
We define Europeanization as the emergence and development at the European level of distinct structures of governance, that is, of political, legal and social institutions asso- ciated with political problem-solving that formalize interactions among the actors, and of policy networks specializing in the creation of authoritative rules.
(Risse, Cowles en Caporaso, 2001: 3)
De drie auteurs richten zich op‘cross-level political interactions’ met inbegrip van het nationale en subnationale niveau. Ze gaan hierbij uit van een‘top-down’ benade- ring, zoals die ook wordt gehanteerd door Buller en Gamble (2002), Börzel en Risse (2003), Bulmer en Burch (2000), George (2001) en Radaelli (2000a). Claudio Ra- daelli’s poging het concept van Europeanisering af te bakenen leverde de volgende omschrijving op:
10. In zijn bespreking van de boeken van Cowles, Caporaso en Risse (2001) en Featherstone en Radaelli (2003) benoemt Mair (2004) twee‘gezichten’ van Europeanisering. ‘On the one hand, as Cowles and her colleagues state, Europeanization necessarily encompasses the institutionalization of a distinctly European political system. That is, Europeanization involves the creation and consolidation of authoritative political institutions at the supranational European level. On the other hand, as Feathersto- ne and Radaelli emphasize (…), Europeanization also encompasses the penetration of European rules, directives and norms into the otherwise differentiated domestic spheres’ (p. 340-1). Dit onderzoek sluit bij deze tweede vorm aan.
Processes of (a) construction, (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles,‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU deci- sions and then incorporated in the logic of domestic discours, identities, political struc- tures and public policies.
(Radaelli. 2000a: 4)
Radaelli heeft deze definitie later aangepast door‘the making of EU decisions’ te vervangen door‘the EU policy process’ en ‘identities’ weg te laten (zie Bulmer en Radaelli, 2004: 4). Radaelli’s definitie heeft een grotere reikwijdte dan die van La- drech, met name doordat deze ruimte laat voor concrete en minder tastbare aspecten en voor uiteenlopende en brede variabelen als structuren, beleid en gedachtevor- ming. Een tekortkoming is de eenzijdige‘top-down’ benadering, die ervan uitgaat dat Europeaniseringsprocessen zich van Europees naar binnenlands niveau voltrek- ken. Dit terwijl deze processen in werkelijkheid ook andersom kunnen plaatsvinden:
behalve supranationale actoren kunnen ook (sub)nationale actoren bijdragen aan Europese samenwerkingsvormen die binnenlandse gevolgen hebben. Howell (2004: 3) karakteriseert Europeanisering treffend als een‘two way proces’.
De typering van Europeanisering als‘top-down’, ‘bottom-up’ of een combinatie van beide is een kwestie die de auteurs behoorlijk bezighoudt. Niet zozeer omdat over het interactieve karakter van Europeanisering twijfel zou bestaan–daarover is men het genoegzaam eens (zie de‘Second Generation of Europeanisation research’, zoals beschreven door Dyson en Goetz, 2002). Maar omdat men het niet eens lijkt te zijn of beide richtingen ook in gelijke mate onderwerp van onderzoek moeten zijn en vooral vanwege de gevolgen voor het causale model.11Kunnen oorzaak en gevolg nog uit elkaar worden gehouden? Olsen meent dat‘the language and logic of fixed dependent and independent variables, can become a strait-jacket preventing an ade- quate theoretical and empirical analysis of European dynamics of change’ (2002a:
21). Ook Bulmer en Burch, sprekend over‘projection’ (‘bottom-up’) en ‘reception’
(‘top-down’), zien het probleem van het steeds moeilijker te maken onderscheid. ‘To dissect Europeanisation as reception and projection highlights our view of the rela- tionship between the EU and member-government institutions as iterative and inter- active. It is difficult to try to conceive of the relationship in conventional, positivist
11. In de discussie over welke richting in welke mate onderwerp van onderzoek moet zijn, is de inbreng van Holzhacker en Haverland (2006) interessant. Zij spreken van twee‘golven’ van onderzoek naar Europese samenwerking en integratie in de afgelopen vijf decennia. De eerste golf richtte zich op de Europese integratie, de institutionele opbouw en beleidsontwikkelingen op EU-niveau, de tweede golf op Europeanisering en nu is een derde golf gewenst.‘What is now necessary is to link our under- standing of these‘bottom-up’ and ‘top-down’ processes of integration and Europeanization in the EU.
This book argues that a third wave of research on the EU is needed to adequately understand the incre- ased interconnectedness between the European and national political levels. We posit that this third wave should be sensitive to the temporal dimension of European integration and Europeanization. In particular, we seek to link the processes of European integration and Europeanization in a new way by asking the question: how has Europeanization affected current modes of integration and cooperation in the EU?’ (p. xi)
social science terms i.e. with independent and dependent variables and simple cau- sality if analysis is to capture incrementalism and continuity’ (Bulmer and Burch, 2001: 78).
Domeinen en mechanismen
Dit onderzoek naar Nederlandse belangengroepen en politieke partijen draagt een overwegend exploratief karakter (zie 2.3). Het richt zich in principe op alle traceer- bare strategische en organisatorische aanpassingen aan de Europese Unie binnen de zes te selecteren organisaties; het gaat erom zoveel mogelijk‘Europese sporen’ te achterhalen. Gegeven dit uitgangspunt ligt het niet voor de hand het onderzoek al bij voorbaat in te perken, bijvoorbeeld door mechanismen te selecteren die aan de aan- passingen ten grondslag zouden moeten liggen of door de casestudies bij voorbaat te richten op alleen processen van‘uploading’ naar het EU-niveau door binnenlandse actoren of‘downloading’ van het EU-niveau naar de binnenlandse arena’s. Wel is er veel voor te zeggen om vormen van‘crossloading’ uit te sluiten. Howell (2004: 5) verstaat hieronder Europeaniseringsprocessen die niet verticaal verlopen maar hori- zontaal, waarmee hij doelt op verplaatsing van beleid tussen lidstaten zonder inmen- ging van de Unie. Dergelijke processen vallen buiten het kader van het onderzoek, zoals dat ook geldt voor processen buiten de geografische grenzen van de EU.
Het probleem dat Olsen en Bulmer en Burch naar voren brengen, is minder groot dan het wellicht lijkt. De auteurs hebben gelijk dat het onderscheid tussen oorzaak- en gevolgvariabelen soms moeilijk te maken is, mede doordat causale verbanden wederkerig kunnen zijn. Niettemin kan men voor het doel van wetenschappelijke analyse de Europese integratie, het politieke systeem van de EU, beschouwen als onafhankelijke variabele. De aanpassingen die zich als gevolg van die integratie op binnenlands niveau voordoen, vormen de afhankelijke variabelen. Deze aanpassin- gen kunnen, gegeven hun interactieve karakter, het karakter hebben van‘downloa- ding’ én ‘uploading’: partijen en belangengroepen kunnen zich door bijvoorbeeld regels gedwongen weten tot aanpassing, maar ze kunnen ook uit eigener beweging beslissen zich op Europees niveau te manifesteren. Dat aanpassingen die de weg van
‘uploading’ volgen zélf weer aan de Europese integratie kunnen bijdragen, is inte- ressant, maar voor dit onderzoek niet direct relevant. Hier wordt immers op de eerste plaats onderzoek gedaan naar Europeanisering, naar de aanpassingen zoals die zich op nationaal niveau voordoen, en zo mogelijk in tweede instantie naar de geldigheid van de integratietheorieën, naar de veranderingen dus zoals die op Europees niveau zijn waar te nemen.
Het is duidelijk dat de te hanteren definitie van Europeanisering processen van zowel ‘downloading’ als ‘uploading’ moet omvatten. Een beter bruikbare versie van Radaelli’s definitie zou daarom luiden:
Processes of (a) construction, (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles,‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are developed in reaction to or anticipation of EU policy pro-
cesses and incorporated in the logic of domestic discours, political structures and public policies.
Waar, in welke domeinen, vindt Europeanisering plaats en welke mechanismen liggen hieraan ten grondslag? Afgeronde antwoorden op deze vragen bestaan in het
‘disorderly field’ (Olsen, 2002b: 922) nog niet, maar beginnen van antwoorden zijn er wel. Bulmer en Burch (2000) identificeren drie domeinen: ‘policies’ (bijvoor- beeld landbouwbeleid en monetair beleid),‘politics’ (partijen, belangengroepen en
‘discourse’) en ‘polity’ (nationale instellingen). Radaelli (2000a: 7) onderscheidt twee domeinen, die van‘public policy’ en ‘domestic structures’. Tezamen hebben deze beide domeinen een grotere reikwijdte dan de door Bulmer en Burch aangewe- zen gebieden, iets wat gezien de ruime definitie van Radaelli overigens niet ver- baast. Politieke partijen en belangengroepen vormen in Radaelli’s schema de struc- turen van vertegenwoordiging. Men kan zich afvragen of de twee indelingen in domeinen niet incompleet zijn zolang daarin geen plaats is voor de Europeanisering van burgers, zoals Bomberg en Peterson (2000: 5) betogen.12Maar of de indelingen nu incompleet zijn of niet, duidelijk is in elk geval dat de twee organisatietypen uit dit onderzoek (politieke partijen en belangengroepen, zie hfd. 2) worden herkend als belangrijke onderwerpen van onderzoek. Wat overigens niet wegneemt dat de we- tenschappelijke belangstelling voor deze onderwerpen in elk geval tot 2000 betrek- kelijk gering was (zie Featherstone, 2003: 6).
Knill en Lehmkuhl, Radaelli en anderen (onder wie Börzel, 1999; Cowles e.a.
2001) hebben geprobeerd de patronen van Europeanisering te inventariseren. Waar- uit bestaan de mechanismen van Europeanisering? Hierover is nog onvoldoende duidelijk. De meeste inzichten zijn gebaseerd op bestuurskundige studies naar pro- cessen die een ‘downloading’ karakter hebben. Knill en Lehmkuhl (1999: 1-2) noemden drie directe en minder directe mechanismen: 1) Europees beleid dat lid- staten dwingt zich aan concrete institutionele vereisten aan te passen; 2) Europese wetgeving die ertoe leidt dat binnenlandse‘opportunity structures’ veranderen, wat tot een andere verdeling van macht en middelen tussen binnenlandse actoren leidt en 3) Europees beleid dat de‘beliefs and expectations’ van binnenlandse actoren ver- andert, wat de strategieën en beleidsvoorkeuren van binnenlandse actoren kan beïn- vloeden (zie ook Knill en Lehmkuhl, 2002). Radaelli (2000b) wees op mechanis- men als‘coercion’, ‘mimetism’ en ‘normative pressures’, begrippen die al langer door neo-institutionalisten in de organisatiekunde worden gehanteerd (zie 1.4). Re- centere studies zullen een completer beeld geven van wat zich in de verschillende domeinen afspeelt.
12. In een latere indeling rekent Radaelli‘public policy’ tot de ‘structures of representation and clea- vages’. In deze indeling is in elk geval ook ruimte voor ‘identities’ (horend bij ‘cognitive and normative structures’). Bache en Jordan (2006) hanteren Radaelli’s latere indeling in hun studie naar de Europea- nisering van de Britse politiek.
Na de vragen over domeinen en mechanismen is de vraag belangrijk hoe vastgesteld kan worden of de te onderzoeken partijen en belangengroepen zich veel of weinig hebben aangepast aan de EU. Wanneer kan van een sterke aanpassing woren gespro- ken en wanneer van een zwakke? Zich baserend op werk van Héritier (1998), Hér- itier en Knill (2000), Börzel (1999) en Cowles, Caporaso en Risse (2000), onder- scheidt Radaelli (2000a: 14-5) vier niveaus van verandering:13
1. ‘inertia’: een situatie waarin een gebrek aan verandering bestaat;14
2. ‘absorption’: binnenlandse structuren en het beleidsveld (‘policy legacy’) absorberen niet-fundamentele veranderingen, maar handhaven hun‘kern’;
3. ‘transformation’: een paradigmatische verandering, waarbij de fundamentele logica van politiek gedrag verandert; en
4. ‘retrenchment’: nationaal beleid wordt minder Europees dan het was.
Ook in dit geval is het vizier gericht op bestuurlijke processen met een‘downloa- ding’ karakter. Beleidsgebieden en nationale instellingen zijn de eenheden van on- derzoek. De vier typeringen zijn hierdoor niet direct toepasbaar op het gedrag van belangengroepen en politieke partijen, maar een indicatie van mogelijke reacties geven ze wel. In oplopende volgorde kunnen er vier aanpassingsgradaties zijn: ne- gatieve aanpassing, geen aanpassing, niet-fundamentele aanpassing en paradigmati- sche aanpassing. Het verschil tussen sterke of matige aanpassing aan de EU zou hierbij zitten in het wel of niet betrekken van essentiële organisatiefuncties in de Europese beleids- en besluitvormingscontext.
1.4 Organisatieverandering
Nu duidelijk is wat onder Europeanisering moet worden verstaan, kan de vraag worden gesteld hoe organisatorische aanpassing en strategische aanpassing moeten worden omschreven en welke factoren die verandering in organisaties veroorzaken.
Zoals gezegd maken twee richtingen in het sociologisch denken over organisaties het mogelijk om geschikte veronderstellingen voor het onderzoek te formuleren, namelijk het contingentiedenken en het neo-institutionalisme.
Organisaties zijn onderwerp van onderzoek in de organisatiekunde, de toegepaste wetenschap die sinds de Tweede Wereldoorlog onder invloed van het sociologisch denken een veelzijdige ontwikkeling heeft doorgemaakt (zie Lammers, Mijs en Van Noort, 2001). Het bestaan van wisselwerkingen tussen organisatorische verbanden
13. Zie ook de vijf niveaus van binnenlandse beleidsverandering die Bache en Jordan (2006) onder- scheiden, zich baserend op Börzel en Risse (2000, 2003) en Börzel (2005):‘inertia’, ‘retrenchment’,
‘absorption’, ‘accomodation’ en ‘transformation’. Van ‘absorption’ spreken Bache en Jordan wanneer staten EU-vereisten incorporeren zonder het nationale beleid substantieel te veranderen.‘Accomoda- tion’ verwijst naar staten die het bestaande beleid aan EU-vereisten aanpassen, maar de hoofdkenmer- ken ervan intact laten (p. 28).
14. Dit gebrek aan verandering is in zijn uiterste vorm aan de orde wanneer een organisatie nood- gedwongen ophoudt te bestaan.
