3.1 Inleiding
De eerste groep actoren die onder de loep wordt genomen, bestaat uit de Stichting Natuur en Milieu, LTO-Nederland en de Consumentenbond. De eerder in hoofdstuk 1 vastgestelde vijf potentiële oorzakelijke factoren van hun aanpassingsgedrag moeten voor elk van deze belangengroepen nader worden uitgewerkt. Welke orga-nisatie is jong en welke oud, welke is in sterke mate verweven in nationale besluit-vormingsprocessen en welke in mindere mate? Een van de veronderstellingen waarop de vijf factoren zijn gebaseerd, heeft betrekking op de transnationale organi-satie waarbij een politieke partij of belangengroep is aangesloten. Belangengroepen maken deel uit van doorgaans in Brussel gevestigde koepelorganisaties. Over de positie die deze organisaties in het Europese krachtenveld innemen en de doeltref-fendheid waarmee zij opereren, is al een en ander bekend. In de jaren negentig ver-schenen studies naar de rol van Europese belangengroepen op EU-niveau en de be-tekenis die ze hebben voor hun nationale lidorganisaties. Voor nationale belangengroepen staan verschillende routes van en naar Brussel open, transnatio-nale én natiotransnatio-nale. Op zoek naar mogelijke aanpassingen van belangengroepen moet een idee worden gevormd van hoe deze routes eruit zien. Er is, zoals in hoofdstuk 1 aangegeven (zie 1.3), nog maar weinig onderzoek verricht naar de Europeanisering van (Nederlandse) belangengroepen. Uiteraard is het van belang om kennis te nemen van wat dat weinige onderzoek heeft opgeleverd.
3.2 De Europese omgeving 3.2.1 Algemeen
Georganiseerde belangen (‘organized interests’) in wat nu de Europese Unie heet, zijn al lange tijd onderwerp van studie. Eerst werd de rol en betekenis van transna-tionale belangengroepen betrokken in integratietheorieën (zie hoofdstuk 1), maar sinds de jaren negentig hebben Europese belangengroepen veel weg van een zelf-standig onderzoeksgebied dat onderwerp is van een gemeenschappelijke
onder-zoeksagenda (Greenwood, Grote en Ronit, 1992). De hernieuwde interesse in Euro-pese belangengroepen ontstond in de aanloop naar 1992, het jaar waarin het interne-marktproject van de Gemeenschap voltooid moest zijn (zie inleidend hoofdstuk). Onderzoekers vroegen zich af of achter de heropleving van het economische inte-gratieproces belangrijke bemoeienis van georganiseerde belangen schuilging. Een beter begrip van het integratieproces vereiste de bestudering van deze actoren. ‘Bookshelves are sagging under the weight of studies around the theme of ‘1992’ and the completion of the internal market under the Single European Act’, schreven Greenwood, Grote en Ronit (1992: 1).‘Yet amidst this explosion of print concerning the economic, political, strategic and management dimensions of 1992, relatively little attention is being paid to the impact of organized interests upon the ‘Europea-nization’ of markets and politics, and, in turn, of the effects of such ‘Europeaniza-tion’ on organized interests.’
Europese belangengroepen wonnen aan betekenis, gezien de toename van hun aantal sinds de jaren zeventig (zie Aspinwall en Greenwood, 1998: 1-2). Nationale belangenorganisaties gingen zich meer en meer op Europese beleids- en besluitvor-ming richten, hetzij rechtstreeks, hetzij indirect (via koepelorganisaties.1 Green-wood, Grote en Ronit (1992: 23-4) concludeerden dit uit de studies in hun bundel. De vraag op dat moment was niet of transnationale routes naar Brussel de nationale zouden gaan vervangen–de twee kanalen werden gezien als complementair– maar hoe hun rollen veranderden (idem: 29). De toegenomen belangstelling van belan-genorganisaties voor Brusselse strategieën was niet vreemd, gezien de voortgang van het integratieproces.‘As the range of European policy-making has been exten-ded, and as European legislation has become more technical and detailed, then so more interests have come to recognise that European public policy is a key feature of their organisational environment’, aldus Mazey en Richardson (1996: 206-7). Be-langengroepen, leggen zij uit, zijn alert op elke verandering in de machtsverdeling tussen bestaande instellingen en tussen bestaande bestuursniveaus. Treden er veran-deringen op, dan passen zij zich daaraan aan.
Hence, if supranational policy-making institutions emerge, there is an inherent‘logic’ of interest-group behaviour which will lead interest groups to re-target their lobbying strategies to take account of the new distribution of power. Interest groups are thus an excellent‘weather vane’ of the distribution of power in society; as the distribution of power shifts, interest groups follow. After a long process of European integration… we see a process of‘re-targeting’ of interest group strategies (…). If power has shifted to a new level of government, any sensible interest group is bound to attempt to influence policy-making at the new level. As one American interest group official put it,‘you need to shoot where the ducks are!’.
(Mazey and Richardson 1996: 200)2
1. De Europese Akte van 1986 geldt als een katalysator van deze ontwikkeling. 2. Zie ook Richardson (2006).
Anders dan Mazey en Richardson suggereren, is het niet vanzelfsprekend dat be-langengroepen zich aan de nieuwe situatie aanpassen. Of, hoe en onder welke om-standigheden organisatieverandering optreedt, is immers onderwerp van discussie tussen organisatiekundigen (zie hoofdstuk 1). Mazey en Richardson ontwaren niet-temin een patroon in het aanpassingsgedrag van Europese belangengroepen: eerst pasten ze zich aan vanuit defensieve, risicomijdende strategieën, in een latere fase maakten deze steeds meer plaats voor een streven naar mogelijk profijt (‘positive benefits’) (Mazey en Richardson, 1996: 204-5).
Inmiddels zijn onderzoekers het erover eens dat op Europees niveau een geheel eigen systeem van belangenbemiddeling (‘interest intermediation’) is ontstaan. ‘[As] neofunctionalist theory predicted, a dense and mature European interest group system has, indeed, emerged’, aldus Mazey en Richardson (1999: 107). Initiatieven van de Commissie en het Europees Parlement halverwege de jaren negentig om het lobbyen in de Europese Unie te reguleren, zouden het bestaan van zo’n systeem illu-streren. De auteurs constateren dat het lobbyen zelf weliswaar volgens de normale ‘regels van het spel’ plaatsvindt, maar dat de omstandigheden anders zijn (‘familiar rules in unfamiliar settings’). ‘The Euro-policy process is unusually complex, unpre-dictable and unstable. Whilst multi-arena and nested games might be much more common in national policy systems than we used to believe, it is clear that the Euro-policy process exhibits this feature to a higher order’ (Mazey en Richardson, 1996: 207). Het onstaan van een Europees systeem van belangenbemiddeling bracht As-pinwall (1998) ertoe de‘logic of collective action’ van dat systeem te onderzoeken.
Het is interessant om te zien hoe onderzoekers van Europese belangengroepen geleidelijk aan de kenmerken van de Europese beleidsvorming in kaart kregen, daar-mee bijdragend aan de ontwikkeling van het concept‘multi-level governance’ (zie hoofdstuk 1). Greenwood, Grote en Ronit (1992: 241) kwamen verschillende patro-nen van vertegenwoordiging op het spoor, die voortvloeiden uit verschillende maten van integratie in sectoren. Mazey en Richardson (1993: 253) stelden dat het toepas-sen van een netwerkanalyse ‘quite useful’ kan zijn, terwijl Greenwood en Ronit (1994: 31-2, 35) tot de conclusie kwamen dat verschillen tussen beleidsgemeen-schappen het doen van algemene uitspraken in de weg staan. Cram (1998: 73) en Mazey en Richardson (1996: 209, 211) introduceerden begrippen als ‘multi-institu-tional’, ‘multitrack’ en ‘multiple strategies’, waarmee ze aangaven dat verstandige lobbystrategieën tegenwoordig gericht moeten zijn op meerdere beleidsniveaus en meerdere (Europese) instellingen. Wallace leerde uit de casestudies in haar bundel met Young dat Europese beleidsnetwerken een‘open’ karakter hebben, dat door de afwezigheid van een Europese staatsvorm hiërarchische verhoudingen ontbreken, belangengroepen geneigd zijn adhoc-coalities te zoeken en in meerdere netwerken tegelijk actief te zijn én dat informele politiek door de veelheid aan structuren rela-tief veel te betekenen heeft.‘Opportunities to participate are not so much determined by the structures of the policy process as by the information, resources, and credibi-lity of particular groups or actors’ (Wallace en Young, 1997: 9-13).
Welke routes van en naar Brussel bestaan er nu precies? Zoals gezegd, kunnen belangengroepen kiezen voor transnationale en nationale routes. De transnationale routes kunnen rechtstreeks verlopen naar de Europese instellingen (in volgorde van
toegankelijkheid: Europese Commissie, Europees Parlement, Europese Hof van Justitie, Raad van Ministers),3via koepelorganisaties of via platformen, adviesorga-nen en commissies (bijvoorbeeld het Economisch en Sociaal Comité). De nationale routes kunnen verlopen via het kabinet, ministeries, het parlement, adviesorganen en het Hof (zie Van Schendelen, 1993a: 19). In het volgen van de rechtstreekse, transnationale routes kan het hebben van een eigen kantoor in Brussel behulpzaam zijn. In de loop van de jaren negentig gingen steeds meer belangengroepen over tot het openen van zo’n kantoor. Het gebrek aan effectiviteit van koepelorganisaties –‘lowest common denominator organisations’– heeft hierbij dikwijls een rol ge-speeld.
Paradoxaal genoeg hebben nationale routes aan betekenis gewonnen dankzij het toegenomen belang van lobbyen op Europees niveau (Mazey en Richardson, 1996: 203): nationale overheden kunnen voor belangengroepen de meest effectieve manier zijn om beleidsbeslissingen op Europees niveau te beïnvloeden, bijvoor-beeld doordat zij toegang hebben tot het Comité van Permanente Vertegenwoordi-gers (COREPER) en via bewindspersonen tot de Raden van Ministers. Deze natio-nale routes zijn in de jaren negentig vermoedelijk ook toegankelijker en daarmee aantrekkelijker geworden voor belangengroepen.4Beleidsmedewerkers hebben er in zijn algemeenheid belang bij contact te onderhouden met belangengroepen, van-wege de informatie die zij aanleveren, de waarschuwingen die zij afgeven voor ‘on-gelukken’ en de steun die zij aan het gehele politieke systeem geven. Deze ‘logic of negotiation’ (Mazey en Richardson, 1996: 200) heeft ook betrekking op nationale
3. De Europese Commissie is de Europese instelling waarop zich de meeste lobby-aandacht vestigt. De Commissie neemt in de beleidsontwikkeling van de Europese Unie een sleutelpositie in en stimu-leert de inbreng van belangenorganisaties actief (neem bijvoorbeeld de ontwikkeling van het gemeen-schappelijk landbouwbeleid, zie 3.3.4).‘[T]he Commission is at the centre of a complex and varied network of relationships and can act as a‘bourse’ (or garbage can) where problems, policies and inte-rests are traded’, aldus Mazey en Richardson (1999: 112). ‘Thus, although the EU policy process is decidedly‘messy’ (multi-level and multi-arena), all policy proposals invariably have to pass through the Commission gateway and are subject to detailed processing at that institutional site. Moreover, much of the substance of European integration is about technical detail–standards, parameters, proce-dural rules, etc.– which can only be handled effectively in a bureacratic/technical setting.’ De auteurs zien in de Raad van Ministers de Europese instelling die het slechtst direct toegankelijk is (p. 116).
4. De mogelijk toegankelijker geworden nationale route via COREPER en ministeries zou een gevolg zijn van het toegenomen belang van de Europese beleidsvorming in combinatie met een zekere mate van afhankelijkheid in de relatie tussen de overheid en belangengroepen. Mazey en Richardson (1993) hierover:‘[T]here is a recognition of mutual interests and interdependency in dealing with Europa, and a recognition that a common and co-ordinated strategy between group and national admini-strations is desirable. Intelligence is usually shared because both national officials and group leaders face the same problem–the need to obtain good advance warning of policy change emanating from the EC. Quite often, it seems, groups have better advance intelligence than do their own governments. In part this is due to the greater intensity of interest in European matters on the part of the groups (…). The relevant national ministries are, of course, affected too, but often not to the same degree as their clients. Also, groups in any one sector almost certainly place more resources in the field whereas COREPER officers are usually covering a rather broad waterfront and often cannot develop the specialist know-ledge which is so necessary if the significance of early signals from Brussels is to be fully appreciated’ (p. 247)
overheidsdienaren die functieverlies in de Europese context willen voorkomen. Er zijn aanwijzingen dat de Nederlandse situatie dit illustreert (Van Schendelen, 1993b: 142-3).5
Welke redenen kunnen belangengroepen hebben om nationale dan wel transna-tionale routes te kiezen? Overwegingen om transnatransna-tionale routes te benutten, kunnen velerlei zijn:
– het is verstandig zoveel mogelijk beïnvloedingskanalen open te houden;
– transnationale routes kunnen directe toegang tot de Commissie verschaffen, omdat die bij voorkeur contact heeft met collectieve Europese organisaties (koepelorga-nisaties);
– nationale routes hebben als nadeel dat eigen belangen in een compromis met be-langen van andere nationale actoren kunnen belanden;
– zelfs optimale benutting van nationale routes garandeert nog geen gunstige be-sluitvorming in de Raad, zeker niet sinds de afname van het aantal vetomogelijk-heden;6
– het Europese beleidsniveau is te belangrijk geworden; en
– er bestaan veel mogelijkheden voor toegang tot de Commissie (zie Greenwood en Ronit, 1994: 42-3).
Overwegingen om nationale routes te volgen, kunnen zijn:
– de beslismacht op veel beleidsterreinen ligt nog steeds op nationaal niveau; – er bestaat afhankelijkheid van de ‘eigen’ ministeries;
– het is belangrijk een gezamenlijke en gecoördineerde EU-strategie te volgen (Mazey en Richardson, 1993: 246);
– de implementatie van Europees beleid kan door lidstaten worden beïnvloed; – de kanalen, actoren en regels van nationale routes zijn bekend (‘tried and test-ed’); – nationale routes zijn voor kleine spelers beter toegankelijk;
– een Brusselse strategie kan niet slagen zonder binnenlandse steun; – nationale routes geven de beste toegang tot de Raad; en
– contact met landgenoten in de Commissie kan voordelig zijn (Kohler-Koch, 1997: 60; Mazey en Ronit, 1994: 41-2).7
Op Europees niveau kent belangenbehartiging vele verschijningsvormen (bijvoor-beeld verenigingen, lunchclubs, bedrijven), die zich ook weer op basis van inhoud
5. Zie echter ook Van Schendelen (1993c: 312-3).
6. Gedoeld wordt op de in het inleidende hoofdstuk genoemde afname van het aantal besluiten dat de Raad met unanimiteit neemt.
7. Tussen belangengroepen en nationale overheid kunnen wederzijdse belangen en wederzijdse af-hankelijkheid bestaan in het omgaan met Europa. Dit kan het volgen van een gecoördineerde en ge-zamenlijke strategie wenselijk maken.‘Intelligence is usually shared because both national officials and group leaders face the same problem–the need to obtain good advance warning of policy change emanating from the EC’, aldus Mazey en Richardson (p. 247).
van elkaar onderscheiden (bijvoorbeeld vogelliefhebbers, farmacie, consumenten). Dit neemt overigens niet weg dat veruit de meeste belangengroepen het bedrijfsle-ven vertegenwoordigen.
Belangengroepen zijn vaak cross-sectorale organisaties (bijvoorbeeld UNICE, ERT, Eurochambres, EVV en Eurocadres) of cross-publieke organisaties (bijvoor-beeld EEB, ECAS, BEUC, COFACE, CEMR en AER) (zie Greenwood, 2007: 15-16).8Europese koepelorganisaties zijn federaties of confederaties die de belangen van hun aangesloten nationale lidorganisaties vertegenwoordigen. In de regel hebben ze een bestuur waarin de lidorganisaties vertegenwoordigd zijn, een dage-lijks bestuur en een directeur met stafmedewerkers. Nationale organisaties sluiten zich bij deze koepelorganisaties aan om zo informatie te verkrijgen over beleids- en besluitvormingsprocessen in Brussel en invloed uit te oefenen op het Europese beleid. Daarnaast kunnen er nog andere, minder dwingende redenen voor het lid-maatschap zijn (zie Greenwood en Ronit, 1994: 43-4; Aspinwall, 1998: 7). Koepel-organisaties kunnen op het Europese niveau veel invloed hebben, omdat ze een reeks nationale organisaties vertegenwoordigen.‘A well-organised Euro group can make itself indispensable to the Commission by bringing representative opinion and other resources from one source. The Commission far prefers this scenario to having to talk to a plethora of interests within the same field’ (Greenwood, 1997: 4).
De effectiviteit van Europese belangengroepen is erg verschillend. Een deel – meestal vertegenwoordigers van het bedrijfsleven– geniet de status van ‘insider’; andere groepen behoren tot de‘outsiders’. Mede bepalend voor de positie die be-langengroepen zich weten te verweven, is de mate waarin het organisaties lukt ‘in-terne coherentie’ te bereiken. Voor organisaties die andere organisaties of individue-le personen vertegenwoordigen is het vaak moeilijker om een samenhangend geheel (met een eenduidig‘programma’) te vormen dan voor bedrijven, die alleen zichzelf vertegenwoordigen. Koepelorganisaties zijn dan ook meestal niet de effectiefste be-langengroepen. Aanwijsbare oorzaken hiervan zijn hun gebrekkige (financiële) middelen, tekortschietende organisatiestructuur en onvoldoende capaciteiten voor coalitievorming (Greenwood, 1997: 74). Het stafbureau kan zwak ontwikkeld zijn en de organisatorische opbouw rommelig, waardoor het veel moeite kost om tot ge-meenschappelijke inhoudelijke doelen (‘common platforms’) te komen. ‘[W]hereas an effective association will be guided by the knowledge of its officials about what is and is not achievable in the decision-making process, too many of the organisations are membership led: the logic of membership predominates over the logic of influ-ence’, constateert Grant (1995: 106, geciteerd in Greenwood, 1997: 63).
De vertegenwoordigers op Europees niveau (dagelijks bestuur en stafbureau) hebben meestal te weinig zeggenschap (autonomie) om in Brussel goed zaken te kunnen doen. Greenwood vindt daarom dat lidorganisaties meer macht zouden
8. UNICE, ERT en Eurochambres behartigen de belangen van ondernemingen in Europa. Het EVV en Eurocadres vertegenwoordigen werknemers. Het EEB is een van de Europese milieu-organisaties. ECAS, BEUC en COFACE vertegenwoordigen achtereenvolgens burgers, consumenten en families. CEMR en AER vertegenwoordigen lokale en regionale overheden. Zie de afkortingenlijst.
moeten delegeren.‘The key to the effectiveness of federated structures appears to be the need to balance democracy with the capacity for effective decision-making’ (idem: 66). Bekende voorbeelden van Europese koepelorganisaties die intern moeite hebben met het bereiken van inhoudelijke overeenstemming ( ‘platformbuil-ding’) en daardoor veel tijd kwijt zijn aan het bemiddelen tussen conflicterende le-denbelangen, zijn UNICE, Seplis, EVV, EEB, AER en CEMR (Greenwood, 1997: 268). UNICE kon begin jaren negentig omschreven worden als‘a loosely coupled network of transnational associational subsystems horizontally differentiated along sectoral lines’ (Lanzalaco, 1992: 187). Niettemin is UNICE als onderdeel van ‘the big business troika’ en door inmenging van multinationale ondernemingen in de jaren tachtig‘pro-actiever’ geworden (Cowles, 1997: 130-3; zie ook Cowles, 1998 en Collie, 1992). Het EVV onderging in 1991 hervormingen, als onderdeel van het zogeheten Stekelenburg-plan, maar daarmee was het nog geen slagvaardige organi-satie geworden die kon beschikken over een onderhandelingsmandaat van de leden (Visser en Ebbinghaus, 1992: 222-3).9
3.2.2 Nederlandse organisaties
Het ligt voor de hand dat Nederlandse belangengroepen zich in de jaren negentig (of eerder) aan de Europese Unie hebben aangepast. Eerder werd gesproken over de ‘stille revolutie’ die op Europees niveau heeft plaatsgevonden en de onvermijdelijke gevolgen die dit moet hebben gehad voor belangengroepen en politieke partijen (zie het inleidende hoofdstuk). Hiervoor is duidelijk gemaakt dat de betekenis van be-langengroepen in Europees verband sinds de Europese Akte van 1986 sterk is toe-genomen en dat nationale belangengroepen tegelijkertijd meer en meer belangstel-ling hebben gekregen voor de transnationale routes naar Europa. Deze ontwikkelingen sluiten bij die verwachting aan. Enkele concrete studies naar de Ne-derlandse situatie wijzen in dezelfde richting.
Van Schendelen constateerde begin jaren negentig dat Nederlandse belangenor-ganisaties meer en meer naar Brussel gingen om daar te lobbyen. Eerst gingen de bedrijven, daarna volgden overheids- en non-profitorganisaties. Hij constateerde een toename van politieke zelfredzaamheid, of ‘het in eigen hand nemen van de Europese belangenbehartiging’ (Van Schendelen, 1993: 311). De FNV, zo blijkt, besloot in deze periode‘Europees te gaan’. Dit bracht de instelling van een interne werkgroep‘Europa’ met zich mee, die was bedoeld om de werkzaamheden van be-leidsmedewerkers op elkaar af te stemmen. De werkgroepleden vervulden een coör-dinerende functie binnen bepaalde beleidsgebieden of voor externe contacten (ESC, EVV).‘Het is een echt Europa-netwerk, dat bovendien door Europese generalisten wordt begeleid’, rapporteerde Rens (1993: 186). In 2000 verscheen het rapport ‘Ne-derland in Europa’ van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), waarin verslag wordt gedaan van een verkennend onderzoek naar de internationale en Europese inbedding van Nederlandse maatschappelijke organisaties.‘Een aantal organisaties
lijkt zich goed bewust van het belang van Brusselse en internationale contacten om hun doelstellingen op de Europese agenda te krijgen of te houden’, aldus het rapport. Andere organisaties onderhielden niet of nauwelijks formele internationale relaties in Europees verband. De conclusie luidt dan ook dat de internationalisering van politieke en economische betrekkingen de organisaties op het Nederlandse maat-schappelijk middenveld in variërende mate heeft beïnvloed (SCP, 2000: 143). 3.2.3 Operationalisatie
Voordat waarden kunnen worden toegekend aan de Stichting Natuur en Milieu,