5.1 Inleiding
De tweede groep actoren die onder de loep wordt genomen, bestaat uit de politieke partijen PvdA, VVD en GroenLinks. De vijf factoren die hun aanpassingsgedrag veroorzaken, moeten ook voor elk van deze organisaties worden uitgewerkt, zodat over het te verwachten aanpassingsgedrag uitspraken kunnen worden gedaan. Poli-tieke partijen zijn in de regel aangesloten bij Europese partijfederaties, wat vergele-ken kan worden met het lidmaatschap van belangengroepen van in Brussel geves-tigde koepelorganisaties. Partijfederaties nemen in vergelijking met die koepels echter een veel zwakkere positie in het Europese krachtenveld in. Partijgroepen in het Europees Parlement zijn in de Europese omgeving van politieke partijen aan-merkelijk belangrijkere spelers dan partijfederaties. Wanneer op de invloed van transnationale, Brusselse organisaties op het aanpassingsgedrag van partijen wordt ingegaan, is het dus verstandig de partijgroepen in de analyse te betrekken.
Evenals belangengroepen beschikken politieke partijen over transnationale én na-tionale routes naar de beleids- en besluitvorming op Europees niveau. Dit wil niet zeggen dat deze routes ook net zo doeltreffend zijn. Politieke partijen moeten in Europees verband een ander spel spelen dan ze op nationaal niveau gewend zijn, iets waar belangengroepen in veel mindere mate last van hebben (zie 1.2). In Euro-pees verband hebben partijen veel minder invloed op de besluitvorming dan op na-tionaal niveau. Daarnaast zijn de mogelijkheden om de aandacht van kiezers te trek-ken in Europa veel kleiner. Met omstandigheden als deze moet in de verwachtingen van het aanpassingsgedrag rekening worden gehouden.1En voordat de organisatori-sche en strategiorganisatori-sche veranderingen binnen de PvdA, VVD en GroenLinks worden bestudeerd, moet natuurlijk duidelijk zijn of bestaand onderzoek naar de Europeani-sering van politieke partijen aanleiding geeft om van de partijen meer of minder verregaande Europese aanpassingen te verwachten.
5.2 De Europese omgeving 5.2.1 Algemeen
Het kenmerk van politieke partijen in de Europese Unie, de zogeheten partijfamilies, is het bestaan van een driehoeksrelatie (Ladrech, 1996: 294). Elke partijfamilie kent drie geledingen: de nationale lidpartijen, de partijgroep (fractie) in het Europees Par-lement en de transnationale partijfederatie, die een verbindende organisatie vormt. De partijfederaties houden zich van oudsher bezig met het coördineren van Euro-pese verkiezingscampagnes en de partijgroepen met het behandelen van wetge-vende kwesties. De twee geledingen vormen een bescheiden onderwerp van onder-zoek. In 1996 constateerde Gaffney dat de literatuur over politieke partijen in de EU ‘minimaal’ was. ‘We can say […] that very little of the literature on integration is on political parties, and very little of the literature on political parties is on integration’ (Gaffney, 1996: 1).2Het eerste onderzoek naar transnationale partijsamenwerking concentreerde zich op de organisatie van het electorale proces eind jaren zeventig (Hix, 1996: 309). In 1979 vonden de eerste directe verkiezingen voor het Europese Parlement plaats. De eerste partijfederaties werden in de aanloop naar deze verkie-zingen opgericht.
De geschiedenis van de partijgroepen gaat terug tot 1948, toen nationale parle-mentaire partijen delegaties naar Straatsburg begonnen te sturen. Ze verzamelden zich daar elk halfjaar. De christendemocraten, socialisten en liberalen kwamen voor het eerst formeel bijeen in de Constituerende Vergadering van 1953, vlak nadat de EGKS was opgericht (Hix en Lord, 1997: 12). Het latere Europees Parlement be-stond uit indirect gekozen leden, die een week per maand in Straatsburg verkeerden. De nationale parlementen nomineerden hen voor het zogeheten dubbelmandaat (Dinan, 2005: 264; Hix en Lord, 1997: 13). Ondanks hoge verwachtingen ontwik-kelden de partijactiviteiten op Europees niveau zich traag, tenminste tot eind jaren zeventig. Met de eerste directe verkiezingen van 1979 ging het Parlement van 198 naar 410 leden. Daarna, ten tijde van de verkiezingen in 1984 en 1989, werden enkele nieuwe partijgroepen geformeerd, waaronder de Greens (Ladrech, 1996: 292).
Met de hervorming van de Europese instellingen kwam de ontwikkeling van transnationale partijactiviteiten in de jaren tachtig en negentig op gang (Hix en Lord, 1997: 14). De partijgroepen hebben in hun ontwikkeling twee fases doorge-maakt (Ladrech, 1996: 303). In de eerste fase, gedurende de jaren zestig en zeventig, waren de partijgroepen doende zich autoriteit te verwerven in het wetgevingsproces
2. Inmiddels is de wetenschappelijke belangstelling voor politieke partijen in de Europese Unie toe-genomen. Onderzoeken richten zich vaak op de verdeling van ideologische voorkeuren en beleidsvoor-keuren (‘political cleavages’) in de Europese partijpolitieke context, de invloed van de EU op de binnen-landse concurrentie tussen politieke partijen, de ontwikkeling van Europese partijfederaties (‘Europarties’) en de partijpolitieke dynamiek binnen en tussen partijgroepen in het Europees Parlement (dikwijls geoperationaliseerd in het stemgedrag van EP-leden). Zie voor een bespreking Raunio (2006).
van het Europees Parlement en in de betrekkingen met andere Europese instellingen. Daarna, na de verkiezingen van 1979, is geleidelijk aan onderlinge concurrentie op basis van partijprogramma’s ontstaan en een links-rechtstegenstelling zichtbaar ge-worden.3De partijgroepen kregen in deze fase meer grip op het politieke gedrag van hun Europees-Parlementsleden, doordat ze gingen beslissen welke fractieleden de sleutelposities in het Parlement mogen innemen (Hix, 1999: 176).
Zoals gezegd zijn de transnationale partijfederaties opgericht in de aanloop naar de verkiezingen van 1979. De partijgroepen besteedden hiermee het opstellen van de verkiezingsprogramma’s uit. De partijfederaties waren aanvankelijk slechts ‘losse’ organisaties zonder samenhang. Ze stelden weinig voor doordat ze niet recht-streeks aan‘een electoraal proces’ of ‘een parlementaire arena’ verbonden waren – geen betrokkenheid hadden bij de dagelijkse politieke activiteit (Nugent, 1999: 223). Ze waren eenvoudige coördinatiestructuren, die tot op zekere hoogte verge-lijkbaar waren met landelijke kantoren van nationale politieke partijen (Hix en Lord, 1997: 63). Een belangrijk verschil was dat zij hun financiële middelen van andere politieke organisaties kregen en niet van personen of publieke instellingen.
Vanaf de late jaren tachtig is enige verandering in deze situatie gekomen. De na-tionale partijleiders uit de partijfederaties kwamen steeds vaker bijeen in de aanloop naar bijeenkomsten van de Europese Raad. Deze Party Leaders’ Meetings wonnen als coördinerend orgaan aan betekenis en werden in de federaties als centraal be-sluitvormingsorgaan geïnstitutionaliseerd.4 De partijfederaties ontwikkelden zich zodanig, ook als‘extra-parlementaire’ organisatie, dat Hix (1999: 174) ze inmiddels als‘Europese partijen’ omschrijft. Hij wijst op de invloed die de partijfederaties via hun partijleidersbijeenkomsten hebben op de agendavorming van en standpuntbe-paling in de intergouvernementele conferenties. Daarnaast hebben ze sinds de opname van een‘partij-artikel’ in het Verdrag van Maastricht, nieuwe én coherente organisaties weten te vestigen. Het partij-artikel geldt als een erkenning van de rol die politieke partijen op Europees niveau spelen. Ladrech (1996L: 302):
The most significant contribution of Article 138a was the institutionalisation of rela-tions between the party groups and the party federarela-tions. A secure base of funding derived from the Treaty allowed the party federations to consolidate and develop their activities beyond campaign co-ordination at EP elections. The daily legislative work of the pary groups brought the supranational dimension into organizational contact with the problems and prospects of similar issues in national settings. Consequently, Article 138a provided a means for transmitting the work of the EP to the public through the strengthened position and activities of the transnational party federations.
Na de fases–ook hier – van aanvankelijk optimisme over de eigen rol in het institu-tionele Europese raamwerk en stagnatie na de eerste directe verkiezingen, zette de heropleving van partijfederaties zich in na de start van de IGC van december 1990.
3. Op deze ontwikkeling wordt later in deze paragraaf ingegaan.
Het partij-artikel in het Verdrag van Maastricht getuigde van hernieuwde interesse in het werk en potentieel van de federaties. In de partijfederaties vond‘widening and deepening’ plaats: toenemend lidmaatschap en organisatorische ontwikkeling. De partijleidersbijeenkomsten leidden ertoe dat de onderhandelingen over‘Maastricht’ zich langs partij-ideologische in plaats van nationale lijnen afspeelden (Hix, 1996: 312).
Doordat partijfederaties de partijleidersbijeenkomsten een formele plek in hun organisatie hebben gegeven, hebben ze een zekere zelfstandigheid ontwikkeld, los van de originele statuten (idem: 324). Dit neemt echter niet weg dat partijfederaties nog altijd op de eerste plaats de optelsom zijn van nationale partijen. De congressen van partijfederaties kunnen het politieke gedrag van de deelnemende partijactoren niet sturen. Het congres van een federatie bestaat uit nationale en Europese parle-mentariërs,5 die verantwoording schuldig zijn aan het nationaal hoogste partijor-gaan. Deze constructie impliceert dat de partijfederatie over haar activiteiten alleen indirect verantwoording schuldig is aan gewone partijleden (de deelnemers aan na-tionale partijcongressen), wat haar positie tegenover de nana-tionale partijorganisaties verder verzwakt (Hix en Lord, 1997: 64-5).
Europees partijstelsel
Een vraag die sommige politicologen bezighoudt, is in hoeverre zoiets als een Euro-pees partijstelsel bestaat. Voor politieke partijen is de situatie waarin zij op EuroEuro-pees niveau verkeren wezenlijk anders dan op het nationale niveau. Ze zijn daar niet de dominante politieke organisaties doordat ze tegen meerdere regeringen, vele belan-gengroepen en een sterk georganiseerd bedrijfsleven moeten opboksen. Ze zijn zo minder in staat hun strategische en institutionele omgeving te veranderen dan ze in de binnenlandse situatie gewend zijn (Hix en Lord, 1997: 22). Een belangrijk ver-schil is dat ze nationaal de strijd aangaan met betrekkelijk weinig andere politieke partijen en dat op dit niveau ook de regeringsformatie plaatsvindt (idem: 74).
De Europese partijfamilies en in het bijzonder de partijgroepen waar politieke partijen deel van uitmaken, zijn veel sterker intern verdeeld dan op nationaal niveau. Men kan stellen dat politieke partijen de georganiseerde uitdrukking zijn van de scheidingen (‘cleavages’) die in een samenleving bestaan (Gaffney, 1996: 3). Op Europees niveau heersen echter de ideologische scheidingen én nationale verschillen.
In partijfamilies zijn eeuwenoude scheidingen herkenbaar, waaronder die tussen kerk en staat, autoriteit en vrijheid, stad en platteland en eigenaren en arbeiders.6 Deze‘cross-cutting cleavages’ hebben binnen die partijfamilies hun sporen
nagela-5. Afgezien van de Nederlandse afgevaardigden bij de socialisten (zie 6.2).
6. De oorspronkelijke geschilpunten in partijstelsels zijn volgens Rokkan ontstaan uit verschillende onderliggende‘cleavage structures’, zelf de producten van staatsvorming en natievorming (‘nation buil-ding processes’). Rokkan gebruikt de term ‘cleavage structure’ als een conceptuele schakel tussen so-ciale structuur en politiek systeem, die in beide richtingen werkt.‘Cleavage structures’ zijn dynamisch, een product van ontwikkelingsprocessen en problemen (Flora, 1999: 35). Lipset en Rokkan
onderschei-ten.7Op nationaal politiek niveau vinden de meeste scheidslijnen hun weerslag in een links-rechtstegenstelling, maar op Europees niveau was hiervan lange tijd geen sprake: de dominante tegenstelling bestond tussen voorstanders van verdere integra-tie en voorstanders van handhaving van de status quo of minder integraintegra-tie (integraintegra-tie vs. soevereiniteit). Deze tegenstelling ondermijnde de eensgezindheid in de Euro-pese partijfamilies ernstig.8Sinds eind jaren tachtig is in deze situatie enige verande-ring gekomen (Hix, 1999: 169; Hix en Lord, 1997: 26, 53). De toenemende be-voegdheden van het Europees Parlement veranderden de rol van de partijgroepen. Er vond politisering plaats, zichtbaar in een prominentere rol van deze partijgroepen en een toenemende articulatie van nationale belangen en partijpolitieke druk. Deze politisering–‘a new wave of politization in the light of Maastricht’– structureerde de links-rechtsverschillen op Europees niveau steeds duidelijker (Ladrech, 1996: 291). De belangrijkste partijfamilies zijn inmiddels redelijk coherent geworden op de links-rechtsdimensie (zie Hix en Lord, 1997: 49, 90). De ontstane coherentie bete-kent echter niet dat deze dimensie dermate sterk is geworden dat het publiek zich makkelijker met de Europese partijpolitiek kan identificeren (Ladrech, 1996: 295).
Naast ideologische verdeeldheid hebben de Europese partijfamilies ook te kampen met nationale tradities en verschillen. Alle politieke partijen in West-Europa hebben zich ontwikkeld in een volgens Gaffney‘overstelpend’ invloedrijke omgeving van eigen nationale, linguïstische en politieke culturen.
Each of the political parties is [...] born of political traditions which distuinghuish it dramatically form every other party for reasons of the time of its emergence and deve-lopment; its leadership, membership, constituency and language; the electoral system; the intensity of rival ideologies and organizations; economic developments; internatio-nal relations; local experiences. [...] Its experience, responses, leadership and interinternatio-nal and external relationships will be different from those of all other parties.
(Gaffney, 1996: 5, 6)
Deze nationaal-traditionele verschillen hebben vanzelfsprekend consequenties voor de samenwerking op Europees niveau. De verdeeldheid in ideologisch en nationaal
den vier basale maatschappelijke scheidslijnen: centrum-periferie, natiestaat-kerk, eigenaren/werkge-vers-arbeiders en stad-platteland (idem: 284-92).
7. Het gaat hier om scheidingen‘[that] cut across each other, thus creating difficult mixed positions’ (Flora, 1999: 35).
8. ‘The question of more or less integration into a new European system is a manifest dimension of political conflict that seriously undermines the coherence of the traditional party families’, concluderen Hix en Lord (1997).‘This is fundamentally because the institution of the political party is deeply rooted in the establishment of democratic institutions at the level of the nation state’ (p. 53). Na een eeuw van relatief stabiele democratische staatsstructuren in Europa vertegenwoordigen partijfamilies ideologieën over wie wat krijgt.‘However, political interests about the question of European integration are more determined by national and cultural factors than by party affiliation. Consequently, whereas parties in different European states from the same party family tend to have similar views about the role of the state (the left-right question), they are likely to have different views as regards European integration’ (p. 26).
opzicht verkleint de coherentie binnen partijgroepen en heeft zodoende een ver-zwakkend effect (Nugent, 1999: 228).
Een ander groot verschil tussen de nationale en Europese omgeving waarin politieke partijen functioneren, is het goeddeels ontbreken van publiek debat. Een fundamen-tele eigenschap van politieke partijen is dat ze reageren op en appelleren aan de publieke opinie. Deze ontbreekt in de Europese context. Electoraten reageren ook in Europees verband in essentie op de nationale en lokale politiek. De campagne voor de Europees-Parlementsverkiezingen is in de regel een nationale campagne, uitgevoerd door nationale partijen (Nugent, 1999: 230). Europese verkiezingspro-gramma’s worden wel gebruikt, maar nationale thema’s en debat over nationale ge-volgen domineren. Er is geen Europese publieke opinie, wel een nationale opinie over Europa (Gaffney, 1996: 15).
De gevolgen hiervan zijn zichtbaar in het Europees Parlement, daar waar de par-tijgroepen samenkomen. De parpar-tijgroepen zijn niet in staat om, zoals Gaffney (1996: 17) beschrijft, een van de essentiële functies van de politieke partij te vervullen: die van verbinding (zie ook het inleidende hoofdstuk). Als het gaat om Europese kwes-ties vormen ze geen kanalen tussen belangen van burgers en gouvernementele en supragouvernementele instellingen. Het gevolg hiervan is dat Europese politieke partijen niet belangrijk worden gevonden. Lange tijd speelde hierin mee dat het Eu-ropees Parlement weinig bevoegdheden en een voornamelijk raadplegend karakter had. De opkomst bij verkiezingen (‘second order’) was laag en de legitimiteit van het Parlement daardoor klein.9De toegenomen bevoegdheden hebben echter geen verandering teweeggebracht. Er is, in de woorden van Hix (1999: 167), geen model voor democratische concurrrentie tussen partijen ontstaan. In zo’n model zouden politieke partijen voorafgaand aan Europese verkiezingen het debat aangaan over onderwerpen op de EU-agenda, zouden kiezers beslissen op basis van deze onder-werpen en zou de electorale keuze een vertaling krijgen in wetgevende en uitvoe-rende activiteiten op Europees niveau. Ladrech (1996: 294) constateert dat het Euro-pees Parlement geen ‘parlementaire identiteit’ kent: partijgroepen doen geen pogingen de Europese beleidsvorming te implementeren of te beïnvloeden volgens een eigen programma.
Ladrech (1996: 293) is van mening dat een Europees partijstelsel niet bestaat. Mair (2000), beredenerend dat nationale partijstelsels in geringe mate Europeanise-ren, stelt dat nationale politieke partijen hun rol van poortwachter (‘gatekeeper’) tot de Europese electorale arena gewoon hebben behouden. De ontwikkelingen op Eu-ropees niveau lijken geen effect te hebben gehad op de nationale basis van politieke partijen;10de relatie van politieke partijen met hun partijgroepen in Europa heeft
9. Europese verkiezingen gaan in feite over nationale politieke kwesties, nationale politieke partijen en het gevecht om de nationale regeringsmacht. Ze worden niet als‘Europese verkiezingen’ gezien, maar als‘second order national contests’ (Hix, 1999: 180).
10. Dit neemt niet weg dat de ontwikkeling van een Europees niveau van besluitvorming wel indi-recte invloeden kan hebben op nationale partijstelsels. Volgens Mair (2007: 159) heeft deze ontwikke-ling een belangrijke rol gespeeld in de uitholontwikke-ling (‘hollowing out’) van de beleidsconcurrentie tussen
vanaf het begin een lage prioriteit gekregen.11Partij-elites zagen Europese kwesties als onbelangrijk voor de nationale beleidsvorming, waardoor de aandacht voor het Europees Parlement en de daarvan deel uitmakende partijgroepen beperkt bleef. Met name gold dit voor de leiders van politieke partijen die liever een beperkte rol zagen voor Brussel –een intergouvernementele benadering voorstonden (Ladrech 1996: 292-3). Interessant is de gedachte dat verandering in hun houding tegenover Europa ook een verandering te zien moet hebben gegeven in het belang dat hun partijen hechten aan de betrekking met de partijgroep. Een moeilijkheid voor partijen is dat ze over relatief weinig kanalen beschikken om goed geïnformeerd op Europese ont-wikkelingen te kunnen reageren (zie Gaffney, 1996: 6). Dit brengt met zich mee dat specialisten in de partij veel invloed hebben.
Nationale politieke partijen verrichten een drietal activiteiten die aan het Europees Parlement gerelateerd zijn (Nugent, 1999: 230-1). In de eerste plaats moet worden besloten over de kandidaatstelling van de Europees-Parlementsleden. Zij zijn hier-door verplicht zich in bepaalde mate rekenschap te geven van de in de partij be-staande belangen en opvattingen. Het is niet zo dat Europees-Parlementsleden zich de wet laten voorschrijven door hun nationale partij (binnenlandse instructies worden niet veel gegeven). Wel zullen ze in geval van conflicterende loyaliteiten altijd voor de nationale partij–en niet de partijgroep– kiezen (Hix en Lord, 1997: 60). De tweede manier bestaat uit het uitvoeren van de Europese verkiezingscam-pagnes. De derde uit het als nationale afvaardiging (delegatie) namens de partij zit-ting hebben in de partijgroep (fractie).
Welke routes naar Brussel staan nu precies voor politieke partijen open? Er zijn directe routes en indirecte. De directe routes worden belichaamd door partijleden in nationale vertegenwoordigende functies die tegelijkertijd zitting hebben in de Euro-pese Raad en de Raad van Ministers. Deze routes zijn uiteraard gesloten voor oppo-sitiepartijen. De indirecte routes lopen naar leden van de Europese Commissie, die weliswaar geen vertegenwoordigende rol vervullen maar wel afhankelijk zijn van de steun van‘hun’ nationale partijleider en leden van het Europees Parlement. Tussen de Europees-Parlementsleden en de nationale partij bestaat een duidelijk weder-zijdse relatie: de Europees-Parlementsleden spelen een rol in de binnenlandse poli-tieke activiteit en de nationale partij oefent druk op hen uit. De laatste richting is het sterkst: Europees-Parlementsleden hebben een relatief lage status en zijn voor hun (her)verkiezing aangewezen op de nationale partij (Hix en Lord, 1997: 59). De par-tijfederaties bieden communicatiekanalen tussen spelers op nationaal en Europees niveau en zijn geen belangrijke schakel in de Europese partijpolitieke driehoek.
politieke partijen op nationaal niveau: de beschikbare beleidsruimte is kleiner geworden, net als het scala beschikbare beleidsinstrumenten en het beleidsrepertoire waarover partijen in nationale regerin-gen kunnen beschikken. Zie ook Mair (2000).
11. De nationale partijen hebben volgens Hix en Lord (1997: 15) ook nooit aangedrongen op Euro-pese partijvorming. Onderzoek van Raunio (2000) laat zien dat Europees-Parlementsleden anno 1998 een tamelijk zelfstandige positie innamen binnen hun partijen. Die gaven hen slechts in geringe mate steminstructies.
Gegeven het feit dat individuele partijleden geen directe vertegenwoordiging hebben in de partijfederaties en de partijgroepen,12is het niet vreemd dat zij in ge-ringe mate beseffen dat ze de facto ook lid zijn van de‘partij op Europees niveau’. Hix en Lord (1997: 59) kijken er óók nauwelijks van op omdat in statuten en regels