4.1 Inleiding
Hoe en in hoeverre hebben de belangengroepen SNM, LTO-Nederland en de Con-sumentenbond zich aangepast aan de Europese Unie? Nu hun eigenschappen zijn vastgesteld en verwachtingen zijn geformuleerd over hun mate van Europeanise-ring, kan op het organisatorische en strategische aanpassingsgedrag van deze orga-nisaties worden ingegaan. Welke veranderingen hebben zich voorgedaan die voor het interne functioneren van mensen uit de organisatie consequenties hebben? Uit welke concrete stappen of structurele activiteiten blijkt dat de organisaties andere, op Europa gerichte afwegingen maken over het bereiken van hun doelen?
4.2 Organisatorische aanpassing
De medewerkers van de Stichting Natuur en Milieu, de Consumentenbond en LTO-Nederland, kunnen het zich niet langer permitteren Europa te negeren, zo blijkt. Dit geldt voor de afdelingshoofden en in de regel ook voor hun beleidsmedewerkers. Van de beleidsmedewerkers, zo komt uit de gehouden interviews (zie bijlage) naar voren, wordt verwacht dat ze de Europese aspecten van hun beleidsgebieden stan-daard in hun werk betrekken. Los van de initiatieven of activiteiten die ze onderne-men, dienen ze hun werkterreinen in elk geval in hun Europese context te plaatsen. Ze moeten van de politieke en beleidsvoorbereidende ontwikkelingen in Europees verband op de hoogte zijn.‘Het begint met het plaatsen van het probleem in de inter-nationale context, het zich verdiepen in de Europese regelgeving, de regelgeving in omringende landen, enzovoorts. De kansen op die manier inschatten, het krachten-veld op die manier analyseren’, zegt Willem Jan van Grondelle van SNM. ‘Ik ver-wacht van iedere medewerker dat hij weet wat er in Brussel speelt. Dus de interna-tionale context kent, op z’n specifieke terrein. En ik verwacht dat hij de Brusselse ontwikkelingen volgt’, zegt Thijs Cuijpers van LTO-Nederland. ‘De hoofdlijnen van regelgeving komen allemaal uit Brussel tegenwoordig, op de meeste consumen-tengebieden. Er is weinig nationaal meer aan. Dus je focus moet ook echt op Brussel gericht zijn’, aldus Wibo Koole van de Consumentenbond.
Van een aantal medewerkers wordt verwacht dat ze ook zelf internationale con-tacten onderhouden. Dit gaat voor verschillende medewerkers in verschillende mate op. Voor‘internationale’ medewerkers is het onderhouden van buitenlandse contac-ten een zeer belangrijk en substantieel onderdeel van hun werk. Voor afdelingshoof-den geldt dit vaak ook, maar bij hen beslaat dit een kleiner deel van hun activiteiten. Medewerkers die vanwege hun inhoudelijke specialisme in werkgroepen van koe-pelorganisaties zitting hebben, worden geacht de relaties in dit verband te onderhou-den. Van de overige beleidsmedewerkers wordt iets dergelijks in de regel niet ver-wacht.
SNM en LTO-Nederland zijn in hun organisatorische aanpassingen verder gevor-derd dan de Consumentenbond. Om te beginnen is de informatieuitwisseling tussen SNM en tot op zekere hoogte LTO-Nederland en hun respectieve koepelorganisa-ties in Brussel in de eigen organisatie‘ingedaald’. Bij SNM verloopt de informati-euitwisseling deels via het zogeheten Internationaal Programma1en deels via recht-streekse verbindingen tussen beleidsmedewerkers. De directeur noch de voorzitter van SNM heeft zitting in het bestuur van het EEB en overigens ook niet in het be-stuur van de Europese Federatie voor Transport en Milieu (T&E), Climate Network Europe of Environmental Law Network. Deze posities worden door de beleidsme-dewerkers zelf ingenomen (SNM, 1994b t/m 1999; interviews Van Grondelle en Hallo). De voorzitter van LTO-Nederland is de vertegenwoordiger in het COPA-be-stuur en neemt ook de beCOPA-be-stuursfuncties in de European Confederation of Agriculture (CEA) en de International Federation of Agricultural Producers (IFAP) op zich (Landbouwschap, 1994: 17 mei; COPA, 1999; interviews Jaarsma en Cuijpers). Het hoofd afdeling Internationale Zaken (en daarvoor de internationaal secretaris) be-hoort tot het College van algemene experts van COPA, die de vergaderingen van het presidium van COPA–de voorzitters van de nationale boerenorganisaties– voorbe-reidt. De dagelijkse informatieuitwisseling in SNM en LTO-Nederland vindt plaats op het niveau van beleidsmedewerkers en afdelingshoofden, met actieve inmenging van de voorzitter.
Bij de Consumentenbond is de informatieuitwisseling met BEUC, de consumen-tenkoepelorganisatie, niet werkelijk in de organisatie ingedaald. De communicatie tussen beide speelt zich hier voor een belangrijk deel wél op het hoogste niveau af. Uitgaande documenten gaan van de directeur van BEUC naar de directeur van de Consumentenbond, die lid is van het BEUC-bestuur (en overigens ook van het CI-bestuur). Verantwoordelijkheden en taken zijn in mindere mate gedelegeerd dan bij SNM en LTO-Nederland, wat niet wegneemt dat beleidsmedewerkers van de Con-sumentenbond wel contact onderhouden met hun collega’s in Brussel. Het ‘centra-listische’ systeem van informatieuitwisseling wordt binnen de Consumentenbond als‘achterhaald’ beschouwd (interview Koole).
Een ander verschil in de organisatorische aanpassingen van de onderzochte be-langengroepen is dat zowel SNM als LTO-Nederland beschikt over een apart
spreekpunt voor buitenlandse zusterorganisaties, in tegenstelling tot de Consumen-tenbond. Wanneer bijvoorbeeld een Duitse milieuorganisatie met SNM wil overleg-gen over de Europese habitatrichtlijn, dan kan die allereerst bij de coördinator Inter-nationaal Programma terecht. Hij is degene die weet wie binnen de organisatie met welke Europese zaken bezig zijn. Bij LTO-Nederland werd de functie van aan-spreekpunt vervuld door de internationaal secretaris en wordt dat anno 2000 gedaan door het hoofd Internationale Zaken. De Consumentenbond kent een dergelijk aan-spreekpunt niet. Zuster- of andere buitenlandse organisaties dienen zich te wenden tot de directeur, voor wie buitenlandse zaken slechts een deel van zijn werkzaam-heden beslaan.
Een andere organisatorische aanpassing die SNM en LTO-Nederland hebben gedaan en die bij de Consumentenbond ontbreekt, is het inschakelen van specialis-ten bij werkoverleggen. Bij SNM vinden de wekelijkse werkvergaderingen van drie van de vier beleidsafdelingen (‘themateams’) standaard in de aanwezigheid plaats van een lid van het Internationaal Programma, wiens taak het is collega’s te wijzen op Brusselse aangelegenheden en hen te helpen goed met de Europese aspecten van het werk om te gaan. Ook bij LTO-Nederland schuiven deskundigen op Europees terrein aan bij werkvergaderingen van beleidsafdelingen (twee van de vier), met als doel de aanwezigen te informeren over ontwikkelingen in Brussel en om vragen neer te leggen die een reactie namens de Nederlandse land- en tuinbouwers behoe-ven (interview Cuijpers). Zoiets bestaat bij de Consumentenbond niet. Sinds 1999 maken medewerkers van de beleidsafdeling deel uit van twee wekelijkse overleg-gen. Het ene overleg vindt plaats in aanwezigheid van de directeur, het eigen afde-lingshoofd, het hoofd Communicatie en meerdere persvoorlichters. Dit overleg draagt een strategisch karakter. De Nederlandse én Europese stand van zaken worden hierin betrokken.‘Brussel komt daar altijd in terug’, zegt Koole. ‘Niet als vast agendapunt, maar gewoon: wat speelt er?’ Het andere overleg is een werkbe-spreking met alleen het afdelingshoofd. Ook dit overleg kent geen inbreng van een speciale‘internationale’ medewerker.
Vóór 1999 heeft het wekelijks overleg alleen plaatsgevonden in de afdeling Col-lectieve belangenbehartiging van de Consumentenbond (en niet in een algemener kader binnen de organisatie), waar Beleid toen deel van uitmaakte. Logischerwijs zijn bij dit overleg wel de achtereenvolgende medewerkers Internationale Zaken be-trokken geweest.2
Brussels kantoor
De meest concrete organisatorische aanpassing gericht op Europa is de opening van een eigen kantoor in Brussel. LTO-Nederland is hier als enige van de drie belangen-organisaties toe overgegaan. Het zogeheten Bureau Brussel, ingesteld door de drie samenwerkende landbouworganisaties (3 CLO’s, zie 3.3.1), het Landbouwschap en de NCR, startte in oktober/november 1993 en is aanvankelijk door één persoon
menst (LTO-Nederland, 1996: aug; NCR, 1996: nov.).3 Het functioneren van COPA, ontwikkelingen op Europees niveau en ontevredenheid van leden over de belangenbehartiging in Brussel zijn de belangrijkste redenen geweest om tot deze maatregel over te gaan.4Na de start met Bureau Brussel zijn meer organisatorische aanpassingen doorgevoerd.
Van de nieuwe‘landbouwlobbyist’ in Brussel verwachtte men bewust of onbe-wust dat hij het werk ging doen dat zijn collega’s in Nederland in staat zou stellen om zichzelf zo weinig mogelijk met Europa te belasten. Een interne notitie vermeldt de volgende taakomschrijving:
In het algemeen kan de doelstelling zo worden geformuleerd, dat door het verrichten van lobby-aktiviteiten de Nederlandse belangen in de Europese besluitvorming op een evenwichtige wijze worden meegewogen. Om deze doelstelling te kunnen realiseren is het een van de belangrijkste taken van de lobbyist in een (zeer) vroegtijdig stadium van de beleidsvoorbereiding op Europees niveau de beschikking te krijgen over relevante informatie en, omgekeerd, de Europese beleidsmakers zo vroeg mogelijk te informeren over de Nederlandse opvattingen en belangen. Daarnaast is het een belangrijke taak van de lobbyist om naast informatievoorziening en -verwerving invloed uit te oefenen op de Europese beleidsvoorbereiding in sektoren, die voor het Nederlandse landbouwbe-drijfsleven relevant zijn. Deze bevoegdheid tot beïnvloeding dient op een mandaat te berusten, dat aan de lobbyist door de verantwoordelijke bestuursorganen in Nederland is verleend. In direkte samenhang hiermee is het van groot belang, dat de lobbyist zeer regelmatig kontakt heeft met de achterban in Nederland. Tenslotte is het van belang, dat de lobbyist voor een optimale uitoefening van zijn/haar taak regelmatig kontakt en overleg heeft met (Nederlandse) lobbyisten, die voor een specifieke agrarische sektor of bedrijfstak in Brussel werkzaam zijn. De landbouwlobbyist heeft met andere woor-den een belangrijke koördinerende taak.
(Landbouwschap, 1993: mei)
3. Het Bureau Brussel heeft een drieledig doel: 1) het vormen van een coördinatiepunt voor het aan elkaar knopen van de netwerken in Nederland en het Europese circuit; 2) informatieverstrekking aan de Nederlandse organisaties over feiten en ontwikkelingen in het Brusselse EU-circuit; en 3) het uitdragen van opvattingen en standpunten van de Nederlandse organisaties over relevante Europese beleidsvoor-nemens en–voorstellen met het doel de besluitvorming erover van de Europese instellingen te beïnvloe-den (LTO-Nederland, 1996: aug.).
4. Het Landbouwschap schrijft hierover:‘In de loop van 1993 hebben het Landbouwschap, de CLO en de NCR besloten de directe belangenbehartiging in de EG te versterken. De motieven die aan dit besluit ten grondslag liggen zijn divers: de ontwikkelingen in Europa (interne markt, EMU, de EPU, Midden- en Oost-Europa), de afnemende invloed van COPA/COGECA als Europese behartiger van boeren- en tuindersbelangen en de gebrekkige coördinatie van de buitenlandse werkzaamheden die vanuit en voor diverse landbouwsectoren worden verricht’ (Landbouwschap, 1993: nov.). Elders noemt het Landbouwschap (1993: mei) ook hervormingen van het EG-landbouwbeleid als belangrijke ontwikkeling op Europees niveau. Het Landbouwschap was eerder al bekend met‘steeds sterker’ wor-dende geluiden vanuit het landbouwbedrijfsleven om ten behoeve van een effectievere belangenbeharti-ging in Brussel het‘lobbymechanisme’ te versterken (Landbouwschap, 1992: aug. en nov.).
Het Bureau Brussel, niet meer dan een kantoor in onderhuur bij het Productschap Vee en Vlees, was onderdeel van de afdeling Buitenland van het Landbouwschap (Landbouwschap, 1994: jan; LTO-Nederland, 1996: aug.). Tot deze afdeling zijn aanvankelijk ook gerekend de twee à drie personen die namens de drie samenwer-kende landbouworganisaties deelnamen aan de COPA-vergaderingen van algemene experts5en later, vanaf 1994, de internationaal secretaris met een beleidsmedewer-ker. Deze internationaal secretaris heeft de coördinatie tussen de boeren- en tuin-dersorganisatie en het Bureau Brussel op zich genomen, wat de lobbyist in staat moest stellen de verwachtingen in elk geval gedeeltelijk waar te maken.6
De‘voorpost’ in Brussel is in 1997 tot twee personen uitgebreid. Die is toen –na de oprichting van LTO-Nederland– onderdeel geworden van Internationale Zaken, een formeel nieuwe afdeling (interview Letschert).7De reden voor de uitbreiding lag in de enorme hoeveelheid te verrichten werk. Later is nog een derde persoon bij het bureau aangesteld, in deeltijd (LTO-Nederland, 1999: nov.).8In deze periode is ook de staf Buitenland geformeerd, die bestaat uit de voorzitter, de secretariaatshoofden en de in Den Haag en Brussel gevestigde medewerkers Internationale Zaken. Weke-lijks vergaderen zij over de overkoepelende Europese onderwerpen (interviews Jaarsma en Cuijpers).
Het onderlinge contact tussen genoemde personen is in de loop der jaren steeds intensiever geworden. Aanvankelijk was er de landbouwlobbyist aan wie Europa goeddeels was uitbesteed; uitwisseling met zijn collega’s op nationaal niveau vond slechts in beperkte mate plaats (interview Cuijpers). De lobbyist zou afwisselend om de week schriftelijk en mondeling verslag uitbrengen aan zijn collega’s in Den Haag (Landbouwschap, 1993: nov.). Bij het tweewekelijkse mondelinge overleg in Den Haag waren echter alleen de internationaal secretaris en enkele medewerkers van het Landbouwschap betrokken. De afzonderlijke landbouworganisaties werden op deze manier nauwelijks bereikt.‘Hem heb ik eigenlijk nooit ontmoet. Dat geeft al aan hoe het zat. Die zag je bijna nooit. Die zat in Brussel, en af en toe waren daar contacten mee’, zegt Cuijpers.
5. Op deze vertegenwoordigers wordt later in deze paragraaf ingegaan.
6. De secretaris Internationale Zaken, Henk Letschert, heeft de volgende taken in portefeuille: 1) coördineren van het buitenlandbeleid binnen LTO-Nederland; 2) ontwikkelen van beleid ten aanzien van horizontale onderwerpen (WTO, MOEL, GLB, ontwikkelingssamenwerking; 3) vertegenwoordi-gen LTO-Nederland bij derde organisaties, zowel in Nederland (VNO/NCW, LNV, andere ministeries, buitenlandse organisaties/bezoeken) als daarbuiten (o.a. COPA, CEA, IFAP, OESO); 4) onderhouden van contacten met relevante organisaties en personen (bijv. ministeries, landbouwattachés, landbouw-organisaties in het buitenland); en 5) voeren van het secretariaat van de‘afdeling’ internationale zaken van LTO-Nederland (LTO-Nederland, 1997: dec.).
7. De NCR verdween in dat jaar uit het Bureau Brussel. Het Landbouwschap, dat tot dan toe de internationaal secretaris op de loonlijst had staan (hoewel die zijn werk deed als functionaris van de drie CLO’s en formeel ook door de drie organisaties werd aangestuurd), hield op te bestaan.
8. De hoofdactiviteiten van Bureau Brussel zijn anno 2000 als volgt verdeeld: Berend Pastoor is eerste aanspreekpunt voor tuinbouw, milieu, ESB, levensmiddelen, energie en platteland- en regionaal beleid; Martin van Driel is eerste aanspreekpunt voor veehouderij, akkerbouw, biotechnologie, veevoer en veterinaire en phyto-sanitaire zaken; de lobbyist in deeltijd neemt de vertegenwoordigingen in de ESC op zich.
De opvolger van de landbouwlobbyist is het wel gelukt zo nu en dan bij verschil-lende werkoverleggen in Den Haag aanwezig te zijn (interview Wijbenga). In deze periode was LTO-Nederland inmiddels opgericht. Met de uitbreiding van het Bureau Brussel is het onderlinge contact nog verder verbeterd. De zojuist genoemde staf Buitenland werd geformeerd, wat de verbinding tussen de mensen in Den Haag en Brussel meer structuur heeft gegeven. Dit overleg vindt wekelijks plaats, zoals gezegd in de aanwezigheid van de voorzitter en de afdelingshoofden. Daarnaast nemen de medewerkers Internationale Zaken deel aan de werkoverleggen van be-leidsafdelingen, in elk geval die van Veehouderij en Plantaardige sectoren (inter-view Cuijpers).
De oprichting van het Bureau Brussel heeft al met al een ontwikkeling in gang gezet waarbij Europa steeds verder de organisatie van LTO-Nederland binnendrong. Aan deze ontwikkeling zijn evenwel eerdere organisatorische maatregelen vooraf-gegaan. De eerste maatregel is het apart inhuren van deskundigen die de belang-rijkste vertegenwoordigende functies in Brussel op zich nemen. Deze maatregel da-teert uit de tijd dat de eerste Europese beleidsinitiatieven op landbouwgebied werden genomen (interview Jaarsma). Elk van de drie landbouworganisaties had een eigen deskundige die op vergoedingsbasis werkte. De drie personen hadden zit-ting in de algemene expertsgroep van COPA en vervulden een coördinerende rol binnen de organisaties die ze vertegenwoordigden. De afstemming tussen de drie gebeurde in een overleg dat de‘afdeling Buitenland van de landbouworganisaties’ heette. Later zijn de vertegenwoordigers in dienst gekomen van het Landbouw-schap, al bleven ze formeel aangestuurd worden door de drie organisaties. Deze situatie is blijven bestaan totdat LTO-Nederland werd opgericht en Internationale Zaken ontstond (LTO-Nederland, 1996: 7 feb. en 1997: 11 dec.).
De onderlinge samenwerking en de samenwerking met het Landbouwschap is door KNLC, KNBTB en NCBTB als problematisch ervaren. Taken waren onvoldoende afgebakend en de inbreng in COPA en andere internationale organisaties was te on-samenhangend, zo luidde de klacht. De belangen van de landbouworganisaties, de productschappen en de NCR waren te weinig geïntegreerd om effectief te kunnen zijn (CLO, 1992). Er moest intensievere samenwerking worden opgebouwd onder leiding van de secretaris Buitenland, die de landbouworganisaties toen al in dienst hadden. Hij moest aan het hoofd komen van een buitenlandstaf van de landbouw-organisaties, het Landbouwschap, de NCR en de productschappen tezamen. Het Landbouwschap zag in dat betere samenwerking dringend gewenst was, maar wilde niet verder gaan dan het uitbreiden van de eigen, al bestaande commissie Buiten-land. De discussie die tussen de centrale landbouworganisaties en het Landbouw-schap ontstond, heeft geen duidelijke uitkomst gekregen: zoals zal blijken mislukten op Europa gerichte organisatorische maatregelen, en ze kregen geen vervolg.
In dezelfde periode, in september 1992, begon een discussie over het wel of niet aanstellen van een lobbyist in Brussel. De beïnvloeding van het Europese land-bouwbeleid, en‘daarmee ook de belangenbehartiging van het Nederlandse land-bouwbedrijfsleven’, vond op dat moment vooral indirect plaats. ‘Gelet op de hier-voor genoemde Europese ontwikkelingen die zullen leiden tot een toenemende
verschuiving van de besluitvorming van het nationale naar het Europese niveau, en gelet op de relatieve zwakte van COPA als instrument van beleidsbeïnvloeding, zullen de Nederlandse landbouwbelangen in de toekomst ook op een meer direkte wijze moeten worden behartigd’, zo werd geconstateerd (Landbouwschap, 1992: sept.). Het dagelijks bestuur van het Landbouwschap besloot in het voorjaar van 1993, nog geen jaar na het begin van de discussie, tot de aanstelling van de land-bouwlobbyist. Internationale Zaken en de staf Buitenland hebben later, zoals gezegd, een plek in de organisatie gekregen, waarmee de interne reikwijdte van Europa toenam. De afdelingshoofden raakten intensiever betrokken bij het overleg over Brusselse aangelegenheden. Hun grotere kennis daarvan stelt hen in staat hun medewerkers beter in het Europese werk te begeleiden. Daartoe draagt ook de deel-name bij van medewerkers Internationale Zaken aan de wekelijkse werkvergaderin-gen bij.
Naast het inhuren van deskundigen voor vertegenwoordigende functies in Brus-sel, het aanstellen van een lobbyist en het opzetten van een kantoor in BrusBrus-sel, zijn in de jaren tachtig en negentig ook nog andere organisatorische maatregelen genomen. Die waren erop gericht om vanuit de verschillende geledingen de Europese beleids-aspecten op elkaar af te stemmen. Er waren: 1) een EU-overleggroep,92) contact- en werkgroepen van de centrale landbouworganisaties en 3) de commissie Buitenland van het Landbouwschap. Geen van deze organen heeft in de praktijk de functie ge-kregen die ze was toebedacht; op basis van bevindingen uit de bestudeerde interne documenten kunnen ze als mislukt worden aangemerkt. De EU-overleggroep be-stond uit de hoofden van de sectorafdelingen en de directeuren (‘algemeen secreta-rissen’) van de drie centrale landbouworganisaties. Tezamen moesten ze zorgen voor een coherente opstelling inzake Europees en ander internationaal beleid (Land-bouwschap, 1993: nov.). Deze doelstelling is onhaalbaar gebleken. Voor zover coör-dinatie plaatsvond, gebeurde dat niet tussen de verschillende sectoren, maar tussen de afzonderlijke sectorvertegenwoordigers en de afdeling Buitenland. De overleg-groep ging zich hierdoor meer en meer ging richten op de hoofdlijnen van het inter-nationale landbouwbeleid, zoals‘MacSharry’ en ‘GATT’ (Landbouwschap, 1994: juni).
In de contact- en werkgroepen van de centrale landbouworganisaties zaten niet alleen bestuurders en afdelingsmedewerkers van de organisaties zelf, maar ook die van de NCR en het Landbouwschap. De contact- en werkgroepen waren geformeerd naar de producten die de Nederlandse land- en tuinbouw afzetten, zoals groente en