A
Beleidsregels inzake de redelijkheidvan vaste terminating tarieven
OPTA/IBT/2003/201171 Bijlage(n): 2
18 april 2003
Hoofdstuk 1 Inleiding
1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) publiceert hierbij zijn beleidsregels ten aanzien van de beoordeling van de redelijkheid van vaste terminating tarieven (hierna: FTA tarieven) die aan KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) als de aangewezen aanbieder in rekening worden gebracht door andere aanbieders, indien hierover een geschil is gerezen. Het gaat hierbij uitsluitend om interconnectierelaties waarbij een aanbieder met KPN interconnecteert op het niveau van de regionale verkeerscentrale van KPN. Met deze beleidsregels formuleert het college een richtlijn voor de door een niet-aangewezen vaste aanbieder gehanteerde FTA tarieven. Aan de hand van deze richtlijn kan het college de redelijkheid van deze FTA tarieven beoordelen.
2. Onder vaste aanbieders worden in deze beleidsregels verstaan aanbieders van vaste openbare telecommunicatienetwerken of -diensten die telefoonverkeer termineren bij vaste eindgebruikers.
3. Onder een aangewezen aanbieder verstaat het college een aanbieder die op grond van artikel 6.4, eerste lid van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) is aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht (hierna: AMM) met betrekking tot vaste telefonie. Deze aanwijzing brengt met zich mee dat KPN op grond van artikel 6.6, eerste lid van de Tw gehouden is tot het hanteren van terminating tarieven die kostengeoriënteerd zijn en op transparante wijze zijn bepaald.
4. Deze beleidsregels zijn op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgesteld met inachtneming van de bevoegdheden, die het college krachtens artikel 6.1 juncto artikel 6.3 van de Tw toekomen. Het college zal deze beleidsregels toepassen als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
A
5. De beleidsregels zijn verder als volgt ingedeeld. Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 het juridisch kader geschetst. Hoofdstuk 3 beschrijft de invulling die het college bij het beoordelen van FTA tarieven aan het begrip ‘redelijkheid’ geeft. De beleidsregels worden afgesloten met enkele algemene slotbepalingen. Voorts is in de bij deze beleidsregels behorende bijlage I een nadere toelichting van de door het college ingenomen standpunten opgenomen.
Voorgeschiedenis
6. Op 8 juli 2002 heeft KPN het college verzocht de redelijkheid te beoordelen van de door Versatel Telecom B.V. gehanteerde FTA tarieven. Op 13 september 2002 en 21
november 2002 volgde een soortgelijk verzoek van KPN ten aanzien van de FTA tarieven van UPC Nederland B.V. onderscheidenlijk Priority Telecom B.V. In 2002 zijn een aantal aanbieders, waaronder de voornoemde partijen, ertoe overgegaan om hun FTA tarieven te verhogen.
7. Op grond van de omstandigheden in de markt, en het feitelijke gedrag van aanbieders in 2002 achtte het college het aannemelijk dat de terminating tarieven van niet-aangewezen aanbieders ongeremd zouden kunnen gaan groeien. Een ongeremde groei zal
marktverstorende effecten hebben, en zal de aangewezen aanbieder onevenredig in zijn belangen schaden. In de interconnectierelaties die het hier betreft spelen naast de specifieke individuele omstandigheden tevens omstandigheden die algemeen en
marktbreed van aard zijn. Op grond van deze algemene en marktbrede omstandigheden heeft het college daarom naar aanleiding van de ingediende geschillen en de huidige marktomstandigheden ervoor gekozen om beleid te ontwikkelen ten behoeve van zijn besluitvorming in individuele geschillen. Om deze omstandigheden op een zorgvuldige manier af te kunnen wegen heeft het college zijn eigen visie aan de gehele markt voorgelegd in het consultatiedocument ‘de redelijkheid van vaste terminating tarieven’1 (hierna: consultatiedocument) waarna zijn visie uiteindelijk gevat is in de onderhavige beleidsregels. Deze beleidsregels vormen de leidraad voor het college in individuele geschillen. Dit bevordert de rechtszekerheid, de zorgvuldigheid en het draagvlak.
8. Door middel van het consultatiedocument werden marktpartijen ten aanzien van de door het college voorgenomen beleidsregels geconsulteerd. Als onderdeel van de
consultatieprocedure is op 14 februari 2003 een hoorzitting gehouden. De mondelinge en schriftelijke reacties zijn bij het opstellen van deze beleidsregels betrokken2.
1 Consultatiedocument ‘De redelijkheid van vaste terminating tarieven’ (OPTA/IBT/2002/02204366), 13 januari 2003.
2 Het college zal in een apart document ingaan op de in het consultatiedocument geadresseerde vraagpunten en de daarop ontvangen reacties.
A
Beschrijving van de dienst call termination van vaste aanbieders
9. De vaste terminating dienst is een interconnectiedienst die een vaste aanbieder aan andere aanbieders van telecommunicatienetwerken en/of –diensten aanbiedt, teneinde de eindgebruikers van die andere aanbieders in staat te stellen om te communiceren met zijn eindgebruikers. De vaste terminating dienst betreft in feite het afwikkelen ofwel termineren van gesprekken die worden geïnitieerd door de eindgebruikers van de met die vaste aanbieder geïnterconnecteerde andere aanbieders. Figuur 1 maakt dit duidelijk:
A
Figuur 1.
Eindgebruiker a (aangesloten op netwerk A) belt eindgebruiker b (aangesloten op vast netwerk B) op zijn vaste telefoon. Voor het afwikkelen van dit gesprek heeft aanbieder A vaste aanbieder B nodig. Aanbieder B levert aanbieder A hiertoe de dienst terminating access. Aanbieder A betaalt aanbieder B hiervoor het vaste terminating access tarief zoals door aanbieder B bepaald.
Omstandigheden samenhangend met de dienst call termination
10. Het feit dat de FTA tarieven die tussen aanbieders tot stand komen niet in alle gevallen redelijk hoeven te zijn acht het college doorslaggevend voor de wenselijkheid om zich uit te spreken ten aanzien van de redelijkheid van FTA tarieven. Hieraan ligt een aantal onderliggende oorzaken ten grondslag: i) de aard van de dienst ‘call termination’, ii) de dreigende ongeremde groei in het verschil tussen de FTA tarieven van niet-aangewezen aanbieders en de aangewezen aanbieder, iii) de specifieke oorzaken onderliggend aan de tendens van groei in de op dit moment geldende FTA tarieven, en iv) de specifieke negatieve effecten van een toenemend verschil tussen op dit moment geldende FTA tarieven. In de toelichting wordt hier nader op ingegaan.
Hoofdstuk 2 Juridisch kader
De wettelijke verplichting tot interconnectie
11. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, Tw dragen aanbieders van openbare
telecommunicatienetwerken of openbare telecommunicatiediensten in Nederland, die daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren (hierna:
aanbieders), zorg voor de interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken.
Dit teneinde te verzekeren dat de aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren.
A B
a terminating b
A
12. De plicht tot interconnectie behelst mede, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Tw3, dat de door aanbieders gehanteerde interconnectietarieven de toets van de redelijkheid moeten kunnen doorstaan. terminating tarieven die zodanig hoog zijn dat van de potentiële wederpartij in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij daarmee
akkoord gaat, zijn in strijd met de in artikel 6.1 Tw neergelegde interconnectieplicht.
13. Om te voldoen aan hun wettelijke interconnectieplicht dienen aanbieders voorts interconnectie-overeenkomsten af te sluiten.
De geschilbeslechtende bevoegdheid van het college
14. Op grond van artikel 6.3, eerste en tweede lid, Tw is het college bevoegd om op aanvraag tussen marktpartijen de regels te stellen in geschillen met betrekking tot interconnectie als bedoeld in artikel 6.1 Tw. Artikel 6.3, eerste lid, Tw geeft het college deze bevoegdheid in de situatie dat marktpartijen er niet in slagen om een
interconnectie-overeenkomst te sluiten. Artikel 6.3, tweede lid, Tw verklaart het college bevoegd in de situatie dat marktpartijen een interconnectie- overeenkomst hebben gesloten, doch waarbij een van de marktpartijen van mening is dat een daarop berustende verbintenis of de wijze waarop deze wordt nagekomen in strijd is met het bepaalde bij of krachtens de Tw.
15. FTA tarieven maken onderdeel uit van de te maken dan wel de gemaakte afspraken ter zake van de interconnectie met vaste netwerken. Op aanvraag kan het college derhalve regels stellen in een geschil tussen KPN als aangewezen partij, en een andere vaste aanbieder ter zake van de FTA tarieven.
16. Het huidige wettelijk kader van de Tw geeft het college in beginsel niet de bevoegdheid om niet-aangewezen aanbieders te verplichten tot kostenoriëntatie. Althans, de tekst van de wet betrekt de verplichting tot kostenoriëntatie op die partijen die zijn aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op een bepaalde in de Tw gedefinieerde markt. De vaste markt kent een asymmetrische marktstructuur, bestaande uit een zeer grote aanbieder (KPN als aanbieder met AMM) en voor het overige uit relatief kleine partijen.
KPN heeft een marktaandeel op de markt voor vaste telefonie van tussen 80 en 90 procent4. Het asymmetrische kader van de Tw, gecombineerd met de ongelijke marktposities vereist van de toezichthoudende autoriteit enerzijds dat zij
terughoudendheid betracht in het stellen van voorwaarden die gelijkelijk gelden voor zowel de aanbieder met AMM als de nieuwe toetreders, terwijl zij anderzijds tezelfdertijd
3 Kamerstukken I 1997/98, 25 533, nr. 309b, blz. 18.
4 In de vertrouwelijke versie van het rapport ‘AMM evaluatie vaste telefonie 2002’, van 19 december 2002 (OPTA/EGM/2002/203803) zijn de exacte cijfers met betrekking tot het marktaandeel van KPN
A
de belangen van alle aanbieders, dus ook van de aanbieder met AMM, in ogenschouw dient te nemen.
Beleid in de rest van de Europese Unie
17. In de meeste andere onderzochte lidstaten van de Europese Unie zijn de FTA tarieven van niet-aangewezen partijen op enige wijze gekoppeld aan de tarieven van de AMM- partij. Het gaat hierbij onder meer om het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, België, Spanje en Oostenrijk. In Duitsland en Noorwegen volgen niet-aangewezen partijen de tarieven van de AMM-aanbieder, zonder dat de toezichthouder zich hierover heeft uitgesproken.
In bijlage II van het consultatiedocument is een meer uitgebreide beschrijving gegeven van de verschillende wijzen waarop toezichthouders binnen de Europese Unie de redelijkheid van de FTA tarieven van niet-aangewezen partijen beoordelen.
Samenloop bevoegdheden college en d-g NMa
18. Naast het college is ook de directeur-generaal van de Nederlandse
mededingingsautoriteit (hierna: de d-g NMa) bevoegd om de hoogte van FTA tarieven te beoordelen. Te hoge FTA tarieven kunnen, nadat is vastgesteld dat aanbieders over een economische machtspositie in de zin van het mededingingsrecht beschikken, duiden op misbruik van die machtspositie in de zin van artikel 24 van de Mededingingswet (hierna:
Mw).
19. Indien de d-g NMa tot de conclusie komt dat een vaste aanbieder artikel 24 Mw
overtreedt, dan kan hij besluiten die vaste aanbieder dwingende aanwijzingen te geven, bijvoorbeeld in de vorm van een last onder dwangsom tot verlaging van het gehanteerde FTA tarief.
20. Het college en de d-g NMa hebben de afstemming van hun bevoegdheden in geval van samenloop in hun toezichthoudende taken neergelegd in het Samenwerkingsprotocol OPTA/NMa van 19 december 2000. Conform het Samenwerkingsprotocol is het college daarbij in beginsel de eerst aangewezen toezichthouder om zijn geschilbeslechtende bevoegdheid aan te wenden5.
Hoofdstuk 3 De invulling van redelijkheid
Algemeen
21. Het beoordelen van de redelijkheid van FTA tarieven naar aanleiding van geschillen dient te geschieden aan de hand van de omstandigheden samenhangend met de vaste
terminating dienstverlening en met inachtneming van de bepalingen en doelstellingen
5 Naast geschilbeslechting is het college bevoegd op grond van artikel 15, derde lid Tw handhavend optreden ten aanzien van de in artikel 6.1, eerste lid, van de Tw neergelegde interconnectieplicht.
A
van de Tw. Dit zijn in het bijzonder de bevordering van de bestendige mededinging op de telecommunicatiemarkt en de bescherming van de belangen van eindgebruikers6. Om een ongeremde groei van de FTA tarieven tegen te gaan, acht het college het
noodzakelijk om beleid te ontwikkelen voor de beoordeling van maximaal redelijk FTA tarief voor niet-AMM aanbieders, in geschillen hierover. In het onderstaande wordt nader op deze bovengrens ingegaan.
Het maximaal redelijke FTA tarief
22. Het college gaat bij de bepaling van het maximaal redelijke tariefniveau, dat in een geschil met ingang van 1 september 2003 als regel kan worden opgelegd, uit van het tarief van een efficiënte aanbieder. Dit tarief geldt voor KPN als aangewezen aanbieder.
Om recht te doen aan de relatieve positie van niet-aangewezen aanbieders ten opzichte van de aangewezen aanbieder acht het college het redelijk dat het tarief van deze aanbieders niet hoger is dan het tarief dat drie jaar tevoren voor KPN gegolden heeft. Op deze manier wordt een redelijke balans gevonden tussen de belangen van niet-
aangewezen aanbieders enerzijds, en van KPN, als aangewezen aanbieder, anderzijds.
23. In specifieke gevallen waarin de niet-aangewezen aanbieder kan aantonen dat hij ondanks efficiënt gedrag zijn kosten niet kan goedmaken, kan het college toestaan dat deze aanbieder een tarief hanteert dat hoger is dan het algemene maximaal redelijke tarief. In de toelichting wordt nader aangegeven onder welke omstandigheden een dergelijk afwijken van de algemene bovengrens mogelijk zou zijn. Indien het FTA tarief van een aanbieder onder de door het college gespecificeerde bovengrens blijft, is er voor het college in beginsel geen aanleiding om de redelijkheid van dit tarief in twijfel te
trekken.
Bepaling van het redelijke FTA tarief
24. Het FTA tarief dat als richtlijn dient te gelden voor het maximaal redelijke tarief wordt gevormd door het FTA tarief dat voor KPN drie jaar tevoren is vastgesteld. Omdat het verloop van dit tarief door de tijd heen onregelmatig is, wordt uitgegaan van het gemiddelde tariefverloop vanaf het moment waarop de eerste door het college goedgekeurde FTA tarieven voor KPN van kracht werden, 1 juli 1997, tot aan het moment waarop het tarief wordt bepaald. In de toelichting wordt een en ander nader verduidelijkt.
6 Vergelijk ook uitspraak president Rb. Rotterdam van 16 februari 2001, VTELEC 00/2530-SIMO, blz.
A
De ontmiddeling van het FTA tarief
25. In de beoordeling van het maximaal redelijke FTA tarief zal het college zich richten op het door een vaste aanbieder gehanteerde gemiddelde FTA tarief7. Deze handelwijze komt overeen met de handelwijze die in de beleidsregels inzake de MTA tarieven8
(hierna: beleidsregels MTA tarieven) en tariefdifferentiatie is gehanteerd. Dit betekent dat het college geen regels stelt ten aanzien van de nadere opsplitsing (ontmiddeling) van het gemiddelde FTA tarief in piek- en daltarieven en/of in start- en verkeerstarieven.
Vaste aanbieders kunnen in beginsel hun eigen tariefstructuur ten aanzien van KPN kiezen, mits hun gemiddelde FTA tarief niet hoger is dan het tarief zoals dat in het specifieke geval door het college als maximaal redelijk wordt beschouwd. Het college beantwoordt de vraag of de tariefstructuur van een vaste aanbieder niet resulteert in een hoger dan gemiddeld maximaal redelijk FTA tarief in beginsel aan de hand van het verkeerspatroon over het voorgaande jaar. Een beoordeling aan de hand van een indicatief verkeerspatroon dient naar het oordeel van het college zoveel mogelijk vermeden te worden, omdat de hiervoor noodzakelijke vaststelling van een verwacht verkeerspatroon in beginsel voor discussie tussen aanbieders vatbaar is. Het voordeel van deze benadering is dat een aanbieder vooraf zekerheid kan krijgen of hij voldoet aan het voor hem geldende maximaal redelijke tarief.
26. Teneinde het college in staat te stellen om de beoordeling van de door een vaste aanbieder gekozen ontmiddelde FTA tariefstructuur uit te voeren, zal door het college van de vaste aanbieder in het kader van een geschil worden verlangd dat hij het college binnen een nader bekend te maken termijn over de door hen ontmiddelde FTA
tariefstructuur informeert. Daarbij dient de aanbieder aan het college aan te tonen dat, op basis van zijn FTA verkeer over het jaar voorafgaand aan de beoordeling, zijn
ontmiddelde FTA tariefstructuur inderdaad leidt tot een gemiddeld FTA tarief dat niet hoger is dan het tarief zoals dat door het college voor hem als maximaal redelijk wordt beschouwd.
De overige voor FTA relevante tariefcomponenten
27. Naast de in het voorgaande bedoelde FTA tarieven (start- en minuut tarieven) kunnen vaste aanbieders in het kader van hun terminating dienstverlening ook andere
vergoedingen hanteren. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan eenmalige bedragen, die in het kader van het tot stand brengen van de interconnectie dienen te worden betaald, of bepaalde vaste bijdragen, die maandelijks aan de
geïnterconnecteerde aanbieder in rekening worden gebracht. Voorbeelden hiervan zijn
7 Zie bijlage I, toelichting op de beleidsregels.
8 ‘Beleidsregels inzake de regulering van mobiele terminating tarieven’, (OPTA/IBT/2002/2200802), 28 maart 2002.
A
poortkosten of abonnementen. Het college beschouwt deze elementen in beginsel evenzeer als relevant. Die periodieke kosten die aanbieders meer in rekening brengen dan hetgeen KPN zelf in rekening zou brengen aan periodieke kosten in het kader van vergelijkbare terminating dienstverlening, dienen daarom in beginsel te worden
meegenomen in het berekenen van de gemiddelde prijs per minuut van de
desbetreffende aanbieder. Dit komt overeen met de berekeningen ten behoeve van de toegestane eindgebruikerstariefdifferentiatie, waarbij poorttarieven van aanbieders die hoger zijn dan die van KPN (met betrekking tot de terminating dienstverlening) worden meegenomen in de bepaling van de toegestane differentiatie (verhoging) van het eindgebruikerstarief. In het geval dat een aanbieder juist lagere periodieke tarieven hanteert dan KPN, geldt even zo dat deze lagere tarieven worden meegenomen in de berekening van de bovengrens, ten gunste van de betrokken aanbieder.
28. Het college acht het onredelijk, indien de verlaging van de gemiddelde FTA tarieven tot het maximaal redelijke FTA tarief door een verhoging van mogelijke andere FTA tariefcomponenten, zoals een verhoging van eenmalige kosten, ongedaan zou worden gemaakt. Daarmee zouden immers de met deze beleidsregels beoogde effecten door de vaste aanbieder zelf (deels) weer teniet gedaan kunnen worden. Dit zou resulteren in vergelijkbare averechtse effecten zoals die kunnen volgen uit de huidige FTA
tariefsontwikkeling.
29. Voorshands acht het college het verhogen van de bestaande FTA tariefcomponenten (anders dan de periodieke tarieven en de minuutgerelateerde FTA tarieven) dan wel de invoering van nieuwe overige FTA tariefcomponenten onredelijk, tenzij de vaste
aanbieder kan aantonen dat de daaraan ten grondslag liggende kosten daadwerkelijk zijn verhoogd.
Overgangstermijn
30. Het college verwacht van niet-aangewezen aanbieders dat zij hun FTA tarieven per 1 september 2003 in geval van een geschil op een niveau vaststellen dat op grond van de onderhavige beleidsregels als redelijk te beschouwen is. In beginsel geldt voor alle aanbieders deze zelfde termijn om hun tarieven bij te stellen. Dit wordt ingegeven door de volgende overwegingen. Bijstelling van FTA tarieven op grond van de toetsing op grond van de vastgestelde bovengrens is slechts voor een zeer beperkt aantal partijen een mogelijke uitkomst. Bovendien zijn deze bijstellingen betrekkelijk gering. Het is derhalve niet in te zien dat de ‘business case’ van aanbieders door deze neerwaartse aanpassing substantieel anders zou worden, waardoor zij een lange overgangstermijn nodig hebben. Indien het college zou toestaan dat aanbieders met een meer dan gemiddeld hoog en onredelijk FTA tarief een langere overgangstermijn zouden mogen hanteren dan andere aanbieders, zou het college deze aanbieders met hoge tarieven
A
bevoordelen ten opzichte van de andere aanbieders die wel redelijke tarieven hanteren.
Derhalve acht het college het redelijk om voor iedere aanbieder in beginsel dezelfde einddatum van de overgangstermijn te hanteren. Indien een aanbieder aannemelijk maakt dat hij in een specifieke geschilsituatie op onredelijke wijze in zijn belangen wordt geschaad door de termijn waarbinnen hij zijn tarieven dient aan te passen kan het college hiervan afwijken. Bij het vaststellen van deze redelijke termijn in het kader van een specifiek geschil laat het college de datum van de inwerkingtreding van de
beleidsregels meewegen.
Verwachte heroverweging beleidsregels
31. Naar verwachting zal in 2004 een nieuw wettelijk kader van kracht worden. Het college acht het zeer aannemelijk dat hij op grond van deze ontwikkelingen gedwongen wordt de thans voorgestelde lijn in het nieuwe kader te heroverwegen. In de toelichting op de beleidsregels, die als bijlage van dit document zijn opgenomen, wordt hier nader op ingegaan.
Eindgebruikerstariefdifferentiatie
32. Ten overvloede stelt het college dat het staande beleid van het college ten aanzien van de eindgebruikerstariefdifferentiatie die KPN mag toepassen niet wordt beïnvloed door de onderhavige beleidsregels van het college. Indien wordt geïnterconnecteerd op het niveau van de regionale verkeerscentrales van KPN en hiervoor een tarief in rekening wordt gebracht dat hoger is dan het regionale FTA tarief van KPN behoudt KPN de mogelijkheid om het hogere terminating tarief te verhalen op haar eindgebruikers.
Slotbepaling
33. De onderhavige beleidsregels laten de verplichtingen van de vaste aanbieder die is aangewezen als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor de openbare vaste telefonie onverlet.
Inwerkingtreding
34. Deze beleidsregels treden in werking met ingang van de dag na publicatie ervan in de Nederlandse Staatscourant.
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, namens het college,
Prof. Dr. J.C. Arnbak,
A
Voorzitter
Bijlage I Toelichting op de beleidsregels Bijlage II Nota van bevindingen
Toelichting op de beleidsregels Bijlage bij de beleidsregels ‘De redelijkheid van
vaste terminating tarieven’
OPTA, 18 april 2003
Deze bijlage bevat een nadere toelichting op de door het college in de beleidsregels ingenomen standpunten ten aanzien van zijn bevoegdheid en de invulling van de redelijkheid. In de toelichting wordt steeds verwezen naar de relevante alinea’s in de beleidsregels.
Alinea 1
De omvang en strekking van een geschil over de redelijkheid van een FTA tarief dat een bepaalde vaste aanbieder in rekening brengt bij KPN worden in beginsel bepaald door de aanvraag. De beleidsregels zien op de specifieke situatie waarin een niet-aangewezen aanbieder terminating dienstverlening aanbiedt aan KPN als aangewezen aanbieder. Hoewel de beleidsregels in die zin reeds specifiek van aard zijn, zal het college niettemin in
individuele geschillen bezien in hoeverre er andere specifieke omstandigheden een rol spelen bij de bepaling van de redelijkheid.
Alinea 7-10
Om inzicht te krijgen in de voorliggende problematiek, beschrijft het college in onderstaande overzicht welke economische mechanismen ten grondslag liggen aan de wijze waarop FTA tarieven tot stand komen. Deze mechanismen hangen rechtstreeks samen met de bijzondere karakteristieken van twee aaneen geschakelde netwerken.
i) De aard van de dienst ‘call termination’ van vaste aanbieders
Naar het oordeel van het college beheerst een vaste aanbieder de toegang naar zijn eindgebruikers9. Voor deze machtspositie bestaat onvoldoende tegenwicht aan de
vraagzijde van de terminating dienstverlening. Gecombineerd met de lage vraagelasticiteit van het telefonisch bereiken van andere eindgebruikers leidt dit ertoe dat de aanbieder zijn FTA tarief kan verhogen, zonder dat dit ten koste hoeft te gaan van het volume terminating verkeer dat hij van andere aanbieders aangeboden krijgt op zijn netwerk. Het college constateert dan ook dat het termineren van verkeer op het eigen vaste netwerk sterke
9 Vergelijk ook de overwegingen van het college zoals weergegeven in de alinea’s 31 tot en met 33 van de richtsnoeren Tariefregulering van Interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten d.d. 13 april 2001 (OPTA/IBT/2001/200850).
monopoloïde kenmerken heeft10. In het consultatiedocument van 13 januari 2003,
OPTA/IBT/2002/204366, heeft het college het ontbreken van prikkels, dat ertoe kan leiden dat vaste aanbieders bovenmatige tarieven hanteren, beschreven. De reacties van
marktpartijen op de consultatie hebben het college geen aanleiding gegeven om zijn standpunt te wijzigen. Het college zal in een apart document de overwegingen van het college ten aanzien van reacties van marktpartijen nader beschrijven.
In het verlengde van het voorgaande geldt dat de terminating access dienstverlening wordt gekenmerkt door zogenaamde externaliteiten. Op wholesale-niveau doet zich de volgende externaliteit voor. Indien een aanbieder zijn terminating tarieven verhoogt, werkt deze verhoging uitsluitend door in de eindgebruikerstarieven van zijn concurrenten. De
concurrerende aanbieders draaien zo op voor de beslissing van een aanbieder om zijn FTA tarieven te verhogen (zij worden duurder voor hun eindgebruikers), terwijl de extra inkomsten die door de verhoging worden gegenereerd ten gunste komen van de aanbieder die zijn FTA tarief verhoogt.
Op retail-niveau doet zich een gerelateerde externaliteit voor. Een eindgebruiker die zich abonneert op een netwerk bepaalt daarmee niet alleen zijn eigen abonnementskosten, maar ook de kosten die een andere eindgebruiker moet maken om hem te bereiken. Immers, indien het gekozen netwerk hogere terminating tarieven hanteert, zijn de
eindgebruikerstarieven om naar dat netwerk te bellen, navenant hoger
(eindgebruikerstariefdifferentiatie). Deze externaliteit (degene die belt heeft geen invloed op de gesprekstarieven die hij moet betalen) maakt het voor een zich hiervan bewuste
eindgebruiker aantrekkelijk om zich te abonneren op een ‘duurder’ netwerk indien dit netwerk met de extra terminating inkomsten de abonnementstarieven kan subsidiëren.
ii) de dreigende ongeremde groei in het verschil tussen de FTA tarieven
Een toenemend aantal aanbieders kiest ervoor zijn tarieven te verhogen. De recente mogelijkheid tot het uitkoppelen van internetinbelverkeer, waardoor uitsluitend
spraaktelefonie overblijft als component van het aangeboden terminating verkeer, speelt hierin naar de mening van het college een belangrijke rol.
iii) de specifieke oorzaken onderliggend aan de tendens van groei in de FTA tarieven Naar het oordeel van het college wordt de tendens van groei in de FTA tarieven mogelijk gemaakt door het gegeven dat de niet-aangewezen vaste aanbieder thans onvoldoende neerwaartse economische prikkels ervaart op zijn FTA tarieven. Bepalend daarbij zijn vooral de voor marktpartijen bestaande wettelijke interconnectieplicht met vaste aanbieders – en daarmee de facto de verplichting om de terminating dienstverlening van vaste aanbieders af
10 Vergelijk in dit verband ook Oftel, ‘Review of the charge control on calls to mobiles’ van 26
september 2001, overwegingen 2.50 en 4.24; Zie ook ‘Working paper on market definition for mobile
te nemen -, de onder i) beschreven aard van de terminating dienstverlening (waardoor externaliteiten optreden), en voorts het ontbreken van andere doorslaggevende prikkels om FTA tarieven op een concurrerend niveau vast te stellen. Hierbij tekent het college aan, dat de hier beschreven omstandigheden gelden ten aanzien van spraaktelefonie, niet voor internettelefonie (internetinbelverkeer). Ten aanzien van internetinbelverkeer (en gemengde verkeersstromen waarvan internetinbelverkeer een aanmerkelijk bestanddeel vormt) bestaan in beginsel wel effectief matigende prikkels op de terminating tarieven.
De ontwikkeling in de FTA tarieven van een aantal aanbieders is in zichzelf reeds een overtuigende indicator voor het ontbreken van doorslaggevende prikkels om tarieven kostenefficiënter vast te stellen en daarmee voor de mate van marktmacht van vaste aanbieders bij call termination. Een andere goede indicatie van het ontbreken van invloed van het gedrag van de ‘eigen’ eindgebruiker komt uit de Nederlandse MTA praktijk: het verlagen van het MTA tarief door KPN Mobile en een bijgaande informatiecampagne heeft niet geleid tot een significant grotere vraag naar call termination op het netwerk van KPN Mobile. Ook ten aanzien van vaste telefonie kon een dergelijk verband tussen de hoogte van het vaste terminating tarief en de vraag naar vaste terminating tarieven niet worden
aangetoond.
iv) de specifieke negatieve effecten van een toenemend verschil tussen FTA tarieven De eigen individuele machtspositie bij het aanbieden van call termination maakt het voor vaste aanbieders mogelijk om een groot verschil te laten bestaan tussen de gereguleerde terminating tarieven van KPN als aangewezen aanbieder en hun eigen tarieven. Hierdoor kan bij een gelijk terminating volume over en weer tussen KPN en de niet-aangewezen aanbieder een aanmerkelijke netto inkomstenstroom ontstaan van KPN naar deze aanbieder. Met de aldus verkregen inkomsten kunnen deze aanbieders hun eigen eindgebruikerstarieven subsidiëren, of kunnen zij mogelijk inefficiënt economisch gedrag bekostigen. Hierdoor kan, mogelijk gemaakt door externaliteiten, op een oneigenlijke manier worden geconcurreerd.
Naar het oordeel van het college kunnen onredelijk hoge FTA tarieven dan ook een negatief effect op de ontwikkeling van de bestendige mededinging hebben. Een onredelijk hoog terminating tarief is mede in dat licht ook niet in het belang van de eindgebruikers op de telecommunicatiemarkt.
Al het voorgaande in aanmerking nemend, is het college van mening dat het onwenselijk is dat de FTA tarieven van niet-aangewezen aanbieders ongeremd zullen toenemen ten opzichte van het gereguleerde tarief van KPN, als aangewezen aanbieder. Naar het oordeel van het college zijn de ontwikkeling van de bestendige mededinging op de (vaste)
telecommunicatiemarkt en de belangen van de eindgebruikers uiteindelijk het meest gediend bij een tariefniveau waarbij de meest efficiënte allocatie van de schaarse goederen en
productiemiddelen plaatsvindt.
Zoals het college in het voorgaande aan heeft gegeven leiden externaliteiten ten aanzien van de terminating dienstverlening ertoe dat aanbieders, door hogere terminating tarieven in rekening te brengen bij hun concurrenten, zij hun concurrenten ertoe brengen hun
eindgebruikerstarieven te verhogen. Feitelijk betekent dit in de interconnectierelaties tussen KPN en de overige aanbieders dat de concurrentiepositie van KPN op een oneigenlijke manier kan worden aangetast omdat aanbieders hoge terminating tarieven in rekening kunnen brengen aan KPN voor het afleveren van gesprekken op hun netwerken: het wordt duurder voor de eindgebruikers van KPN om naar eindgebruikers op andere netwerken te bellen, terwijl deze andere netwerken op hun beurt hun eigen eindgebruikers met de extra terminating inkomsten kunnen subsidiëren (andere mogelijkheden zijn dat aanbieders op deze wijze overwinsten behalen of in staat worden gesteld hun inefficiëntie in stand te houden).
Alinea 22
Bij de invulling van de redelijkheid ten aanzien van FTA tarieven is voor het college bepalend dat vaste aanbieders ten aanzien van spraaktelefonie (in tegenstelling tot internettelefonie en gemengde internet- en spraaktelefonie) ertoe over kunnen gaan om hun tarieven op een hoger niveau vast te stellen dan in het geval van een concurrerende dienst. Gecombineerd met het feit dat KPN als aangewezen aanbieder gehouden is aan het hanteren van
kostengeoriënteerde FTA tarieven kan dit leiden tot een steeds groter verschil tussen de tarieven van KPN enerzijds, en de overige aanbieders anderzijds. Een ongeremd toenemen van dit verschil leidt tot concurrentieverstoring en tot een onevenredige benadeling van KPN.
Bestendige mededinging op de telecommunicatiemarkt bevordert een efficiënte allocatie van schaarse goederen en productiemiddelen. Bij gebrek aan voldoende marktwerking bij het termineren van gesprekken is beleid in geschilsituaties noodzakelijk om te voorkomen dat zowel de absolute hoogte van de FTA tarieven als het verschil tussen de tarieven van KPN enerzijds en de andere vaste aanbieders anderzijds de concurrentie verstoort.
De complexe onderliggende economische mechanismen die ten grondslag liggen aan terminating dienstverlening, gecombineerd met asymmetrische wetgeving maakt dat het college rekening moet houden met meerdere en verschillende uitgangspunten bij het vaststellen van een beleid. Ogenschijnlijk voor de hand liggende wijzen van beleidsinvulling kunnen hierbij verstrekkende en averechtse gevolgen hebben voor de markt. Daarbij dient het college rekening te houden met het volgende:
• Het belang van de ontwikkeling van concurrentie in een markt die door de voormalige incumbent KPN wordt beheerst (in de markt voor vaste telefonie heeft KPN een marktaandeel van meer dan 80 procent11), vereist dat recht dient te worden gedaan aan de positie van de doorgaans veel kleinere nieuwe toetreders;
11
• De ontwikkeling van bestendige mededinging vereist voorts dat aanbieders prikkels ontvangen om zo efficiënt mogelijk te opereren. Indien de markt onvoldoende in dergelijke prikkels kan voorzien is het wenselijk dat het beleid van het college zo veel mogelijk in dergelijke prikkels voorziet.
• Van nieuwe toetreders kan worden verwacht dat zij in staat zijn om hun diensten mettertijd steeds efficiënter voort te brengen; het is daarom binnen de huidige marktomstandigheden redelijk dat de tarieven van nieuwe toetreders de in de loop van de tijd toenemende efficiëntie weerspiegelen;
• Indien het gereguleerde FTA tarief van KPN als aangewezen aanbieder steeds verder uit de pas gaat lopen met het FTA tarief van de overige aanbieders, ontstaat voor de overige vaste aanbieders een eenvoudige inkomstenstroom. De kosten voor KPN worden hierdoor steeds verder verhoogd, terwijl KPN als gereguleerde
aanbieder niet kan reageren met een verhoging van haar eigen terminating tarieven.
Dit werkt minder efficiënte bedrijfsvoering van niet-aangewezen partijen in de hand, waardoor geen bestendige mededinging tot stand kan komen. Tevens kunnen de belangen van KPN op onredelijke wijze worden geschaad indien deze verschillen extreme vormen aannemen;
• De wijze waarop de terminating tarieven van de ene aanbieder doorwerken in de concurrentiepositie van andere aanbieders maakt dat de FTA tarieven van een bepaalde aanbieder niet volledig geïsoleerd kunnen worden beschouwd van de terminating tarieven van de andere aanbieders. Een benadering van de redelijkheid die uitsluitend ziet op de individuele omstandigheden van de desbetreffende
aanbieder, ongeacht de externaliteiten die voortkomen uit de tariefstelling van de aanbieder voor andere aanbieders of voor eindgebruikers, acht het college daarom minder geschikt.
Het door het college vastgestelde beleid ten aanzien van de redelijkheid van FTA tarieven adresseert bovenstaande uitgangspunten zo adequaat mogelijk. Daar waar de
uitgangspunten met elkaar conflicteren heeft het college een zodanige afweging gemaakt dat zijn beleid zoveel mogelijk bijdraagt aan de totstandkoming van een level playing field. Het gaat hierbij met name om het afwegen van de belangen van nieuwe toetreders en de ontwikkeling van bestendige mededinging enerzijds, ten opzichte van de belangen van KPN als wederpartij in de interconnectierelatie met nieuwe toetreders anderzijds. Het aldus geformuleerde beleid ten behoeve van geschilbeslechting is zodanig dat FTA tarieven van niet-aangewezen partijen niet ongeremd kunnen toenemen met alle marktverstorende gevolgen van dien, zonder dat deze partijen dermate streng worden ingeperkt dat hun kwetsbare concurrentiepositie ten opzichte van KPN wordt ondermijnd.
Alinea 23
Het college is er zich van bewust dat een verlaging van de inkomsten uit FTA tarieven van invloed kan zijn op de ondernemingsplannen van vaste aanbieders. Deze gevolgen kunnen per vaste aanbieder verschillend zijn, waardoor op de korte termijn de onderlinge
concurrentieverhoudingen tussen de op dit moment op de markt actieve vaste aanbieders
kunnen worden beïnvloed. Het kan in de ogen van het college uiteindelijk echter niet zo zijn dat de vaste aanbieders hun ‘business case’ bouwen op terminating inkomsten die zij uitsluitend kunnen verkrijgen bij de gratie van het ontbreken van concurrentieprikkels, en ten koste van de concurrentiepositie van andere aanbieders. Alles afwegend is de wijze waarop het redelijkheidscriterium ten aanzien van FTA tarieven wordt ingevuld dan ook redelijk en bevorderlijk voor de mededinging op de lange termijn.
Het college erkent dat het vaststellen van de vertragingsfactor tot op zekere hoogte inherent arbitrair is. In plaats van voor een vertragingsfactor van drie jaar had immers ook voor een vertragingsfactor van bijvoorbeeld twee of vier jaar kunnen worden gekozen. Het college is van mening dat de factor van drie jaar, mede gegeven het historisch gegroeide niveau waarop de FTA tarieven van niet-aangewezen partijen zich thans bevinden, aanbieders voldoende ruimte biedt om naar eigen inzicht hun tarieven vast te stellen, zonder dat hun huidige ‘business cases’ vergaand worden verstoord. Een kortere vertragingstermijn, van twee jaar of minder, zou onvoldoende recht doen aan de asymmetrische positie van niet- aangewezen aanbieders ten opzichte van KPN en de afwegingen van de wetgever hieromtrent. Ook de voorspelbaarheid van het tariefniveau, essentieel voor de relatief kwetsbare niet-aangewezen aanbieders, is bij een vertragingsfactor van drie jaar voldoende groot. Daarbij kan worden opgemerkt dat een driejarige termijn een gangbare termijn is bij het opstellen van ‘business cases’ (middellange termijn). Bij het toestaan van een langere vertragingsfactor dan drie jaar zouden de verschillen tussen de FTA tarieven van KPN en de overige aanbieders aan de andere kant een zodanige omvang aannemen dat
concurrentieverstorend gedrag, en daarmee gepaard gaande inefficiënties bij niet-
aangewezen aanbieders zou kunnen worden gestimuleerd. Daarbij merkt het college op dat in gerechtvaardigde gevallen een FTA tarief mag worden gehanteerd dat hoger is dan het tarief dat op grond van de vertragingstermijn zou mogen worden gehanteerd.
Alinea 24
Indien een niet-aangewezen aanbieder aangeeft dat hij uitgaande van het door het college gestelde maximum FTA tarief zijn kosten voor het termineren van verkeer van derden niet kan goedmaken, kan het college in beginsel afwijken van de gestelde bovengrens. Hiertoe moet de aanbieder in de eerste plaats feitelijk aantonen dat hij zijn kosten niet kan
goedmaken. Hierbij dient de aanbieder de kostenopbouw voor de FTA dienstverlening voor te leggen. Afwijken van de beleidsregels is in een dergelijke situatie voorts uitsluitend
gerechtvaardigd indien de aanbieder aantoont dat het niet kunnen goedmaken van de kosten niet te wijten is aan inefficiënte bedrijfsvoering. Onder inefficiënte bedrijfsvoering verstaat het college dat de desbetreffende onderneming kosten heeft waarvoor geen of onvoldoende economische rechtvaardiging bestaat. Bij de beoordeling of sprake is van inefficiënte bedrijfsvoering kunnen de volgende elementen een rol spelen:
• Technologie (inzet van duurdere technologie, zonder dat de geboden functionaliteit aan de zijde van de eindgebruikers verschilt)
• Overcapaciteit (een beperkte mate van overcapaciteit kan economisch efficiënt zijn)
• Schaal (dit aspect is relevant indien een aanbieder, ook in vergelijking met andere nieuwe toetreders, een dermate beperkte schaal heeft dat zijn kostenbasis hierdoor wordt verhoogd)
• Tijdshorizon van ‘business case’ (een aanbieder moet bij het vaststellen van zijn kosten een acceptabele tijdshorizon hanteren. Indien de tijdshorizon onrealistisch kort is, dit kan bijvoorbeeld tot uitdrukking komen in korte afschrijvingstermijnen, kunnen deze kosten niet worden meegenomen in het FTA tarief)
• Kostenniveau van concurrenten met een vergelijkbare uitgangspositie
Voorts zal het college er bij de beoordeling van de door een aanbieder ingediende kostengegevens op toezien dat indirecte kosten, zoals netwerkkosten en overhead, in redelijkheid worden toegerekend aan de FTA dienstverlening. In beginsel dient de aanbieder aan te tonen dat er geen sprake is van kruissubsidie. Hierbij kan ook de kostentoerekening ten behoeve van andere diensten relevant zijn. Tevens zal het college in een dergelijk geval onderzoeken hoe de kosten voor de FTA dienstverlening zich verhouden tot de gehanteerde eindgebruikerstarieven. Indien bijvoorbeeld de (onnet-) eindgebruikerstarieven lager zijn dan de aan andere aanbieders in rekening gebrachte terminating vergoeding vermeerderd met een redelijke retail-marge (voor ondermeer marketing en sales, end-user billing, redelijk rendement) kan dit voor het college aanleiding zijn om de kostentoerekening van de desbetreffende aanbieder in een dergelijke situatie als onredelijk te beschouwen.
Alinea 25
Het maximaal redelijke tarief wordt als volgt bepaald:
Het gemiddelde FTA tarief van KPN dat gold op 1 juli 1997 (het eerste door het college goedgekeurde FTA tarief, D(0)) bedroeg 1,23 eurocent (E0) per minuut.
Stel dat het gemiddelde tarief op 1 september 2003 (D1) 0,69 eurocent (E1) per minuut bedraagt. De periode tussen 1 september 2003 en 1 juli 1997 bedraagt 61/6 jaar (Dj)12. Dit resulteert in een gemiddelde verlaging voor KPN gedurende de voorliggende periode van 0,0876 eurocent per jaar.
Een vertraging van drie jaar houdt in dat een marktpartij een FTA tarief mag verlangen dat 3 maal 0,0876, oftewel 0,263 eurocent, hoger ligt dan het FTA tarief van KPN (E1). In dit concrete voorbeeld is dit maximale tarief (Emax) gelijk aan 0,953 eurocent.
Het te gelden maximum Emax op grond van een vertraging van drie jaar wordt per jaar, op het moment van het vaststellen van het tarief van KPN, dus als volgt berekend:
Emax = (E0-E1)/(Dj)*3 + E1 = (1,23-E1)/(D1-D0)*3 + E1
FTA tarieven van KPN worden in het algemeen op 1 juli van ieder jaar gepubliceerd en op 1 september geëffectueerd, waardoor marktpartijen twee maanden de tijd hebben om het nieuwe tarief te implementeren.
12 In de berekening wordt een maand als 1/12 jaar gehanteerd.
Alinea 26
Voor de duidelijkheid wordt de ontmiddelingsmethodiek met een voorbeeld geïllustreerd. Stel dat het maximum toegestane FTA tarief 1 eurocent per minuut bedraagt. In het voorgaande jaar van 1 september 2002 tot 1 september 2003 (of indien het om praktische redenen niet mogelijk is of wenselijker is om deze gegevens te aggregeren over deze periode mag een andere aaneengesloten periode van een jaar worden gehanteerd, mits de laatste datum van dat aaneengesloten jaar niet meer dan zes maanden in het verleden is gelegen. De periode 1 maart 2002 tot 1 maart 2003 is derhalve nog net toegestaan.
Stel dat aanbieder X gedurende de periode 1 maart 2002 tot 1 maart 2003 verkeer met de volgende karakteristieken heeft getermineerd op zijn vaste netwerk:
Variabele Inhoud Waarde in voorbeeld
n1 Aantal gesprekken in piek 40.000
n2 Aantal gesprekken in dal 20.000
n3 Aantal gesprekken in weekend 10.000
m1 Aantal minuten in piek 4.000.000
m2 Aantal minuten in dal 2.000.000
m3 Aantal minuten in weekend 1.000.000
s1 Gekozen set-up tarief piek 2 eurocent
s2 Gekozen set-up tarief dal 1 eurocent
s3 Gekozen set-up tarief weekend 1 eurocent
c1 Gekozen conveyance tarief piek 1,4 eurocent
c2 Gekozen conveyance tarief dal 0,4 eurocent
c3 Gekozen conveyance tarief weekend 0,4 eurocent
Ter toetsing of de aanbieder onder de bovengrens blijft, wordt de totale omzet berekend die de aanbieder op grond van de verkeersgegevens van 1 maart 2002 tot 1 maart 2003 zou hebben behaald op basis van de voorgestelde tarieven. Dit totaal komt op 6.910.000
eurocent. Het aantal verkeersminuten over deze periode bedroeg 7.000.000. Dit betekent dat de aanbieder onder de bovengrens blijft: 6.910.000 eurocent gedeeld door 7.000.000
minuten is 0,987 eurocent en derhalve minder dan het maximaal redelijke gemiddelde tarief van 1 eurocent per minuut.
Het gemiddelde tarief kan dus berekend worden met:
Tgem = (n1*s1 + n2*s2 + n3*s3 + m1*c1 + m2*c2 + m3*c3) / (m1 + m2 + m3) = 0,987
Indien de aanbieder hogere periodieke tarieven uit hoofde van terminating dienstverlening hanteert dan KPN zou doen, dienen ook deze tarieven in bovenstaande formule te worden verwerkt13.
Indien het voor een aanbieder redelijkerwijs niet mogelijk is om zijn historische
verkeersgegevens vast te stellen op de wijze die in het voorgaande is beschreven, gelden de historische verkeersgegevens van de wederpartij, zijnde KPN.
Alinea 28
Het college verwacht dat de verlaging van het FTA tarief op basis van vertraagde
reciprociteit in de eerste jaren voor slechts een klein aantal vaste aanbieders een daling van de vaste terminating inkomsten zal betekenen. Bovendien zal deze daling zeer beperkt en geleidelijk zijn.
Alinea 31
Naar verwachting zal in 2004 een nieuw wettelijk kader van kracht worden. Deze nieuwe wetgeving zal grote gevolgen hebben voor de bevoegdheden van het college, en de wijze waarop het hier uitvoering aan geeft. Daarnaast constateert het college dat sprake is van voortschrijdend inzicht ten aanzien van de achtergronden van terminating dienstverlening.
Dit heeft onder meer geleid tot een Aanbeveling van de Europese Commissie om de netwerken van individuele aanbieders te beschouwen als afzonderlijke markten voor terminating dienstverlening. Het onderzoek dat in 2002 in Nederland is uitgevoerd door de NMa naar mobiele terminating dienstverlening ondersteunde in grote lijnen deze visie van de Europese commissie (althans voor mobiele telefonie)14. Het college acht het zeer
aannemelijk dat hij op grond van deze ontwikkelingen gedwongen wordt de thans
voorgestelde lijn in het nieuwe kader te heroverwegen. Het beschouwen van ieder netwerk als een afzonderlijke markt, hetgeen lijkt te worden ondersteund in het nieuwe regelgevende kader, impliceert een meer symmetrisch interconnectieregime dan het huidige. In de
beleidsregels MTA tarieven en het voorafgaande consultatiedocument15 gaf het college reeds aan dat het nieuwe wettelijke kader aanleiding geeft om te onderzoeken of de terminating tarieven van mobiele partijen in de toekomst op basis van kostenoriëntatie
vastgesteld moeten worden. Het college is van oordeel dat een dergelijke verplichting tot een vorm van kostenoriëntatie in beginsel evenzeer voor vaste aanbieders zou kunnen gelden, gegeven de huidige analyse. Het college beschouwt het thans voorgelegde beleid dan ook in dit opzicht in beginsel als tijdelijk. Dat betekent dat vanaf 1 september 2003, de datum vanaf welke de richtlijn voor het maximum tarief van kracht wordt, dit maximum tarief steeds jaarlijks bijgesteld wordt volgens de onderhavige beleidsregels, totdat dit redelijkheidskader
13 Dat betekent dat het totaal aan periodieke tarieven dat de betreffende aanbieder gedurende een jaar in rekening zal brengen boven het totaal aan periodieke tarieven dat KPN in rekening zou brengen wordt opgeteld bij het bedrag boven de streep van de deling om Tgem te berekenen.
14 Rapportage over de marktdefinitie van het afwikkelen van gesprekken op mobiele netten, Nederlandse Mededingingsautoriteit, 1 augustus 2002.
15 Consultatiedocument ‘De regulering van mobiele terminating tarieven’, (OPTA/IBT/2001/203784), 19 december 2001.
ten gevolge van de nieuwe wetgeving is heroverwogen. Beoogd wordt om binnen het huidige wettelijke kader tot een zodanig beleid te komen dat enerzijds recht wordt gedaan aan de huidige problematiek in de markt, en dat anderzijds zoveel als mogelijk rekening wordt gehouden met de toekomstige implicaties van het nieuwe kader.
Nota van bevindingen
Bijlage bij de beleidsregels ‘De redelijkheid van vaste terminating tarieven’
OPTA, 18 april 2003 1. Inleiding
In deze nota van bevindingen komen de vraagpunten aan de orde zoals die in het consultatiedocument ‘De redelijkheid van vaste terminating tarieven’ aan de orde zijn
gesteld. Dit consultatiedocument is op 13 januari 2003 (kenmerk: OPTA/IBT/2002/02204366) door het college van OPTA (hierna: “het college”) aan belanghebbenden voorgelegd. Het doel van de onderhavige nota van bevindingen is om inzicht te bieden in de door
belanghebbenden ten aanzien van bedoelde vraagpunten aangedragen standpunten en argumentatie, alsmede in het resultaat van de mede op basis daarvan door het college uitgevoerde nadere besluitvorming. De hieruit resulterende definitieve beleidsvoornemens zijn als beleidsregels verwoord in de richtsnoeren waarvan onderhavig document de bijlage is (kenmerk: OPTA/IBT/2003/201171)16.
De opbouw van dit document is verder als volgt. Per in het consultatiedocument opgenomen vraagpunt wordt dit vraagpunt herhaald, voorzien van een korte toelichting17. Vervolgens wordt per vraagpunt een weerslag gegeven van de ontvangen reacties, waarna het college verslag doet van de nadere oordeelsvorming.
De weerslag van de ontvangen reacties betreft overigens niet perse een letterlijke weergave van die reacties, maar veelal een samenvatting van het naar voren gebrachte. Voor die onderwerpen waar de geformuleerde vraagpunten en de ontvangen reacties daartoe aanleiding geven, is ervoor gekozen om deze samen te nemen.
Van de volgende partijen is een schriftelijke reactie op het consultatiedocument ontvangen:
KPN Telecom, Enertel, Essent Kabelcom, Casema Telecom, Versatel, UPC, en Priority Telecom. WorldCom heeft voor zijn standpunt verwezen naar de presentatie die namens haar werd gehouden op de openbare hoorzitting van 14 januari 2003. Tijdens deze hoorzitting hebben UPC, Versatel en Worldcom een mondelinge bijdrage geleverd.
16 De inhoud van de richtsnoeren prevaleert boven die van onderhavig rapport van bevindingen.
17 Voor een opsomming van de in het consultatiedocument opgenomen vraagpunten zij verwezen naar hoofdstuk 7 van dat document.
I a). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven in hoeverre zij van mening zijn dat de prikkels tot prijsefficiëntie van terminating tarieven bij spraaktelefonie in hoge mate ontbreken (nu het internetinbelverkeer is uitgekoppeld), en niet te verwachten is dat dergelijke prikkels tot stand gebracht kunnen worden.
I b). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven welke oorzaak zij zien voor de recente tariefsverhogingen.
A. Toelichting:
Het college is van mening dat het ontbreken van voldoende neerwaartse tariefprikkels op de FTA dienstverlening ten behoeve van spraaktelefonie (exclusief internet-inbelverkeer) ten grondslag ligt aan de onderhavige problematiek. Het college onderscheidde in het
consultatiedocument de volgende onderliggende oorzaken:
1) De wettelijke plicht tot interconnectie, die partijen dwingt FTA dienstverlening bij elkaar af te nemen, ongeacht de prijs die hiervoor betaald moet worden (zolang dit tarief niet bovenmatig beschouwd kan worden).
2) De aard van de terminating dienst, die externaliteiten in zich bergt. Eindgebruikers krijgen bij het abonnee worden niet alle kosten in rekening gebracht die samengaan met de keuze voor een bepaald netwerk (deze worden voor een deel gedragen door de bellende partij), en aanbieders kunnen hun terminating tarieven verhogen, terwijl de negatieve gevolgen van een dergelijke beslissing worden gedragen door hun concurrenten (die hogere terminating tarieven moeten betalen, en hierdoor concurrentienadeel ondervinden).
3) Het ontbreken van andere matigende prikkels. Eindgebruikerstariefdifferentiatie heeft, gegeven het feitelijke verhogingsgedrag van aanbieders en de bestaande
externaliteiten onvoldoende matigende invloed op de FTA tarieven (uitgezonderd internet-inbelverkeer). Voorts is er geen technisch en economisch haalbaar alternatief voor FTA.
B. Ontvangen reacties:
KPN Telecom a) De prikkels tot prijsefficiëntie ontbreken volledig, nu het internetverkeer in belangrijke mate is uitgekoppeld, en vrijwel uitsluitend nog spraakverkeer wordt getermineerd.
b) De recente verhogingen komen voort uit de uitkoppeling. Nadat partijen eerst voorzichtigheidshalve een kleine verhoging hebben uitgeprobeerd, volgen nu forse verhogingen
Tele2 a) Aanbieders kunnen nog steeds hun eindgebruikerstarieven
differentiëren. Bovendien zijn de FTA tarieven minder excessief dan
de MTA tarieven. De noodzaak tot regulering is minder dringend omdat het FTA verkeer een veel kleiner deel uitmaakt van de terminating-afdrachten dan MTA.
b) Tele2 heeft hier geen verklaring voor
Priority a) Er is geen sprake van onvoldoende prikkels, omdat zakelijke
eindgebruikers de prijs/kwaliteit-verhouding van telefoniediensten in zijn geheel beschouwen, inclusief de kosten om gebeld te worden.
Transparantie verzorgd door KPN en Opta zal deze prikkels verder versterken.
b) Hoewel Priority zijn terminating tarieven niet heeft verhoogd, kan het zich voorstellen dat partijen tot verhoging overgaan om hun marges te verbeteren en hun kosten goed te maken om uiteindelijk
bestendige mededinging te bewerkstelligen.
Casema a) Er zijn op dit moment onvoldoende prikkels die leiden tot een marktconform en concurrerend FTA tarief.
b) Een verbeterd inzicht in de tariefstructuur. Voor kleine partijen als Casema goldt dat er aanvankelijk weinig inzicht was in de werkelijke kosten. De huidige tarieven van Casema zijn meer in
overeenstemming met de werkelijke kosten.
Enertel -
Versatel a) In het algemeen ontbreken prijsprikkels maar de huidige werking van ODRB vormt nog wel enige prikkels.
b) Versatel heeft – ten opzichte van juni 2000 – een prijsverlaging ingevoerd. De verhogingen van marktpartijen ligt in het loslaten van reciprociteit om inkomsten voor een deel veilig te stellen.
Essent a) Essent is van mening dat hoge terminating tarieven noodzakelijk kunnen zijn om een redelijk rendement te behalen op investeringen.
b) Essent stelt voor dat OPTA deze vraag voorlegt aan de partijen die tot de verhoging besloten hebben.
WorldCom a) Voor internet-inbelverkeer is tariefdifferentiatie effectief
b) Verandering in internet-inbelverkeer en de scherpe daling van de tarieven van KPN
UPC College besluit nader over openbaarmaking C. Oordeel
In meer algemene zin hebben niet-AMM partijen aangegeven dat zij van mening zijn dat de in hun ogen excessief hoge MTA tarieven een hogere prioriteit verdienen bij het college dan het niveau van de FTA tarieven. Gegeven de hoogte van de MTA tarieven en de volumes behorend bij dit verkeer, is de materialiteit van MTA van een geheel andere orde. Het college verzekert marktpartijen ervan dat de MTA problematiek zijn buitengewone aandacht heeft. In zijn handelen heeft het college hier de afgelopen tijd ook uitdrukkelijk blijk van gegeven. Dit neemt echter niet weg dat het college gehouden is om zich op verzoek van een of meerdere aanbieders ook uit te spreken over de redelijkheid van FTA tarieven. Het college volgt partijen dan ook niet indien zij stellen dat het college zich niet zou moeten uitspreken ten aanzien van de FTA tarieven gegeven de betrekkelijk geringe materialiteit van de
problematiek in vergelijking met MTA.
De meeste partijen sluiten zich aan bij de conclusie dat matigende prikkels ten aanzien van FTA tarieven onvoldoende aanwezig zijn (met de door het college reeds gemaakte
uitzondering voor het internet-inbelverkeer). Priority geeft als enige aan dat zij van mening is dat er ten aanzien van FTA van verkeer dat origineert bij zakelijke klanten wel sprake is van voldoende prijsprikkels. Zakelijke eindgebruikers zouden de kosten van het gebeld worden in hoge mate laten meewegen in hun keuze voor een aanbieder.
Dit wordt niet nader door Priority onderbouwd. Gegeven de feitelijke ontwikkeling van de hoogte van de FTA tarieven acht het college dit niet aannemelijk. Ook de uitgebreide analyses van zowel het college als de NMa ten aanzien van MTA tarieven (wat voor een zeer substantieel deel uit zakelijk verkeer bestaat) verdragen zich niet met hetgeen door Priority naar voren wordt gebracht. Het college deelt de mening van Priority dat naar een grotere transparantie moet worden gestreefd. Ook dit zal echter onvoldoende matigende prikkels teweeg brengen, gegeven de geringe prijselasticiteit van het bellen naar een andere eindgebruiker. Het college ziet in het door partijen naar voren gebrachte geen reden zijn constatering van het onvoldoende bestaan van matigende prikkels, aan te passen.
II. Belanghebbenden wordt verzocht te reageren op de stelling dat effectieve
concurrentie ten aanzien van het vast termineren van verkeer (althans voor zover het hier spraaktelefonie betreft) ontbreekt en op afzienbare termijn niet of onvoldoende tot stand zal komen.
A. Toelichting:
Het door het college in het voorgaande ingenomen standpunt, zijnde dat er onvoldoende matigende prikkels bestaan ten aanzien van FTA tarieven, leidt er naar de mening van het college toe dat effectieve concurrentie ten aanzien van deze dienstverlening ontbreekt en op afzienbare termijn niet of onvoldoende tot stand zal komen. Immers, het ontbreken van matigende prikkels leidt ertoe dat hogere tarieven tot stand kunnen komen dan het geval zou zijn onder effectieve marktwerking.
B. Ontvangen reacties:
KPN Telecom KPN onderschrijft deze stelling
Tele2 Anders dan mobiele partijen, zijn vaste aanbieders bereid te onderhandelen over de terminating tarieven.
Bovendien hebben vaste aanbieders vaak op meerdere plaatsen directe interconnectie, hetzij nationaal of internationaal. Hierdoor zijn verschillende tarieven beschikbaar en hier is daarom sprake van concurrentie
Reactie Opta: Het al dan niet beschikbaar zijn van directe interconnectie doet niet af aan het feit dat de originerende aanbieder geen keuzemogelijkheid heeft bij het aanbieden van verkeer ter terminering aan een andere aanbieder. Immers, een gesprek kan in het algemeen slechts via één netwerk getermineerd worden, namelijk het netwerk waarop de gebelde eindgebruiker is aangesloten.
Priority Zie antwoord Ia)
Casema Er is weldegelijk sprake van enige concurrentie: er is een keuze tussen transit en directe interconnectie. Op basis van het verschil in kostprijs tussen beide opties wordt indirect een beslissing genomen over de
acceptatie van een bepaald tarief. Concurrentie komt alleen tot stand indien er relatieve gelijkheid is.
Reactie Opta Zie hetgeen Opta hierover reeds opmerkte bij Tele2
Enertel -
Versatel Versatel onderschrijft deze stelling.
Essent Gelet op het volume dat door de concurrentie wordt afgewikkeld heeft OPTA gelijk. Een viertal verklaringen zijn hiervoor aan te geven. In de eerste plaats is het een illusie te veronderstellen dat de ontwikkelingen in Nederland veel sneller zouden gaan dan in het Verenigd Koninkrijk, waar na jaren van liberalisatie pas slechts 5% van de markt door derden werd beleverd. In de tweede plaats gaat de interesse van de consument voornamelijk uit naar het mobiel verkeer dat eerder als alternatief wordt gezien voor het vaste net dan bijvoorbeeld kabeltelefonie. In de derde plaats zijn de KPN-tarieven al dermate laag dat de meeste klanten zich niet de moeite getroosten om te switchen van operator. Het is veelal het
interessante inbel-internettarief dat klanten doet besluiten KPN de rug toe te keren. In de vierde plaats is het rendement op de investeringen bij de lage tariefniveaus dermate gering dat grootscheepse uitrol soms moeizaam te verantwoorden is. Ook de constatering dat vaste aanbieders bereid zijn te onderhandelen doet hier niet aan af; partijen zijn wettelijk gehouden aan de plicht om met elkaar in onderhandeling te treden ten aanzien van de voorwaarden die tussen hen hebben te gelden inzake interconnectie.
WorldCom Iedere operator is dominant op zijn eigen netwerk UPC College besluit nader over openbaarmaking C. Oordeel
Het college is van mening dat de voorgaande conclusie, namelijk dat er onvoldoende matigende prikkels op het FTA tarief bestaan, impliceert dat er geen effectieve concurrentie plaats kan vinden ten aanzien van spraaktelefonie. De reacties van marktpartijen op de stelling van het college, voorzover zij niet eensluidend zijn met de stelling, geven het college geen aanleiding om zijn standpunt te wijzigen.
Het al dan niet aanwezig zijn van mogelijkheden tot directe of indirecte interconnectie doet hier niet aan af. Immers, het verkeer dient uiteindelijk toch in beide gevallen getermineerd te worden op het netwerk waarop de gebelde eindgebruiker zich bevindt, dat hiermee de toegang tot de eindgebruiker beheerst.
III. Belanghebbenden wordt verzocht om in te gaan op de wenselijkheid van een koppeling tussen het tarief van de aangewezen partijen en de niet-aangewezen partijen.
A. Toelichting:
Het ontbreken van voldoende matigende prikkels brengt het risico met zich dat excessieve FTA tarieven tot stand komen. Omdat het FTA tarief van KPN als AMM-partij wordt
gereguleerd (en derhalve niet onbeperkt kan meestijgen met de tarieven van andere aanbieders) leiden alsmaar hogere tarieven van niet-AMM-partijen tot een steeds groter verschil tussen de tarieven van KPN en de overige aanbieders. Een groot verschil tussen deze tarieven leidt door concurrentieverstoring. Om het verschil tussen het FTA tarief van KPN en de overige aanbieders in toom te houden acht het college het wenselijk om een koppeling – in enige vorm – tussen de FTA tarieven onderling aan te brengen.
B. Ontvangen reacties:
KPN Telecom Het is zeer wenselijk om een koppeling aan te brengen. Deze koppeling zou er uit moeten bestaan dat de tarieven van niet-AMM partijen gelijk zijn aan de lokale terminating tarieven van KPN.
Tele2 Er is geen juridische grondslag om partijen te houden aan kostenoriëntatie.
Reactie Opta: Een koppeling impliceert niet automatisch kostengeoriënteerde tarieven.
Priority Een koppeling, direct of indirect, van FTA tarieven van KPN met de tarieven van de andere aanbieders is onwenselijk. De netwerkkosten, afschrijvingen en economies of scale zijn niet te vergelijken.
Reactie Opta Bij het aanbrengen van een koppeling kan met alle relevante verschillen in
omstandigheden rekening worden gehouden.
Casema Een koppeling is niet direct wenselijk. Een koppeling zou moeten
geschieden op basis van verkeersverhoudingen en de wijzigingsrichting van de tarieven van KPN.
Enertel Strikte reciprociteit is geen goede invulling van de redelijkheid.
Versatel Theoretisch is er geen koppeling. Als oplossing in de praktijk – en om uitgebreide tariefbepalingen te voorkomen – kan een vorm van koppeling gebruikt worden.
Essent Het door OPTA goedkeuren van de tariefdifferentiatieformule ontkracht het oordeel in het consultatiedocument. Voordeel van koppeling is
transparantie, nadeel is dat KPN iedereen dwingt haar prijsstellingen te volgen.
Reactie Opta Opta ziet niet in waarom het goedkeuren van tariefdifferentiatie de in het consultatiedocument ingenomen stelling ontkracht.
WorldCom Koppeling moet de basis vormen van toekomstige regulering.
UPC College besluit nader over openbaarmaking Reactie Opta
C. Oordeel
Het college constateert dat de meeste partijen, een koppeling tussen het FTA tarief van KPN en dat van henzelf niet onmiddellijk afwijzen. Wel stellen partijen voorwaarden aan een dergelijke koppeling. Op deze voorwaarden wordt in het hiernavolgende nog uitgebreid teruggekomen.
IV. Het college verzoekt belanghebbenden te reageren op de negatieve effecten van hoge FTA tarieven.
A. Toelichting:
Het college heeft in het consultatiedocument de negatieve gevolgen van hoge FTA tarieven – en met name van een groot verschil tussen de FTA tarieven van aanbieders – opgesomd.
De negatieve effecten komen er op neer dat een buitensporig groot verschil tussen het FTA tarief van KPN enerzijds, en dat van de overige aanbieders anderzijds, ertoe leiden dat 1) de concurrentiepositie van KPN wordt uitgehold, en dat 2) de overige aanbieders op een
eenvoudige wijze inkomsten kunnen genereren, waardoor zij niet geprikkeld worden tot efficiency. Uiteindelijk is de eindgebruiker, die met hoge tarieven wordt geconfronteerd, hiervan de dupe. Het college merkt op dat een beperkt verschil daarentegen juist kan bijdragen aan het totstandkomen van een level playing field.
B. Ontvangen reacties:
KPN Telecom KPN onderschrijft de analyse ten aanzien van de negatieve effecten in het consultatiedocument, met uitzondering van de laatste twee regels van pagina 23: het begrip ‘level playing field’ wordt hier op een volstrekt nieuwe wijze geïnterpreteerd. Het wordt hier aangewend om cadeautjes uit te delen aan partijen die hier niet op rekenden.
Reactie Opta De wijze waarop Opta het begrip ‘level playing field’ gebruikt is volstrekt in lijn met het gangbare gebruik van het begrip. Van het ‘uitdelen van
cadeautjes waar partijen niet op rekenden’ in de woorden van KPN is in het geheel geen sprake. In de eerste plaats is het minder relevant of partijen al dan niet op bepaalde inkomsten rekenden. Echter ten overvloede zij opgemerkt dat het college steeds consequent het standpunt heeft
betrokken dat reciprociteit niet de enige juiste invulling van de redelijkheid kan zijn. Vanaf 1997 hebben nieuwe aanbieders het tarief in snel tempo zien dalen. Het feit dat het college het niet per definitie redelijk acht dat deze nieuwe partijen (met ieder hun eigen business case, gebaseerd op bepaalde veronderstellingen ten aanzien van de ontwikkelingen van hun tarieven) deze tariefdaling van een gevestigde aanbieder als KPN één-op- één volgen heeft niets te maken met het ‘uitdelen van cadeautjes’, maar met het invulling geven aan de uitdrukkelijke asymmetrie in de Tw.
Tele2: Voor de markt hebben hoge FTA tarieven uitsluitend een negatief effect indien partijen dit niet door kunnen berekenen in hun
eindgebruikerstarieven. Van uitholling van de concurrentiepositie van KPN kan dan ook geen sprake zijn. Eerder is het zo dat de concurrentiepositie van andere vaste aanbieders wordt uitgehold indien alleen de FTA tarieven die aan KPN doorberekend mogen worden aan banden worden gelegd.
Reactie Opta: Het college acht het genoegzaam aangetoond dat ook hoge terminating- afdrachten die in rekening gebracht kunnen worden bij de eindgebruiker negatieve gevolgen kunnen hebben voor de concurrentiepositie van een aanbieder. De hoge MTA vergoedingen die vaste aanbieders
doorberekenen aan hun eindgebruikers vormen daarvan het meest uitgesproken voorbeeld. Het college volgt Tele2 dan ook niet in haar redenering.
Priority Hogere FTA tarieven leiden niet tot negatieve resultaten. Zelfs als KPN de hogere FTA tarieven volledig in rekening brengt bij de eindgebruiker is het niet waarschijnlijk dat de KPN-abonnees overstappen naar andere
aanbieders. Dit omdat naast op prijs ook op kwaliteit wordt geconcurreerd.
Pas indien de eindgebruikerstarieven van KPN 20 procent duurder zouden zijn zouden partijen gaan overwegen over te stappen. Gegeven dominantie
van KPN, welke ondermeer blijkt uit het marktaandeel van meer dan 90 procent op de vaste markt, kan geen sprake zijn van negatieve effecten op de concurrentiepositie van KPN.
Casema Uitholling van de winstgevendheid van KPN is onwaarschijnlijk, gegeven het geringe marktaandeel van nieuwe toetreders. Als de verschillen in FTA tarieven 150-200 procent gaan bedragen wordt dit aannemelijker. Voorts zal het klantenverlies van KPN door kruissubsidie op de
eindgebruikerstarieven van niet-AMM partijen stoppen als KPN’s
marktaandeel onder de AMM-grens komt. Als eindgebruikers massaal gaan signaleren dat bellen naar bepaalde netwerken duur is, zal dit ook een neerwaartse prikkel tot stand brengen.
Een kunstmatig hoog tarief impliceert niet direct dat de FTA dienst niet tegen de meest efficiënte prijs/kwaliteit-verhouding tot stand komt. Dit prijsniveau is mede zo hoog, omdat de aanbieder een vergelijkbaar dienstenportfolio moet aanbieden als KPN.
Reactie Opta Het kan niet zo zijn dat niet-AMM partijen volledig vrij zijn hun tarief
excessief hoog vast te stellen totdat dit tot gevolg heeft gehad dat het KPN marktaandeel van het huidige niveau tot onder 25 procent is gedaald. Het college acht het wenselijk dat partijen hun positie in de markt veroveren door hun eigen concurrentiekracht, op basis van een level playingfield.
Ondermeer de hoge tarieven voor het bellen van vast naar mobiel hebben geleerd dat van de eindgebruikers onvoldoende neerwaartse prikkels uitgaan op terminating tarieven.
Enertel Enertel volgt het college in zijn redenering. Echter de belangen van KPN worden niet onredelijk geschaad, omdat zij de FTA tarieven kan afwentelen op haar eindgebruikers. Het level playing field wordt niet verstoord indien redelijke tarieven worden bepaald op basis van daadwerkelijke
kostenoriëntatie of een afgeleide daarvan (reciprociteit met terugwerkende kracht). Als een partij kiest voor kostenoriëntatie moet worden aangetoond dat geen interne prijssubsidie plaatsvindt en dat tarieven efficiënt zijn (niet excessief en niet nadelig voor andere partijen)
Reactie Opta Het feit dat KPN zijn hogere inkoopkosten voor FTA diensten kan verhalen op zijn eindgebruikers neemt niet weg dat KPN zich hierdoor uit de markt prijst indien deze verhogingen van het eindgebruikerstarief al te grote vormen aanneemt. Immers, andere aanbieders kunnen met hun extra inkomsten juist hun eindgebruikerstarieven verlagen.
Versatel Hoge FTA tarieven hebben in eerste instantie geen negatieve effecten voor aanbieders. Vooralsnog is er niet een partij die een zodanig marktaandeel heeft dat de belangen van KPN worden geschaad. Het zogenaamd kopen van eindgebruikers door lage tarieven aan te bieden en dit te compenseren
