Beleidsregels inzake de regulering
A
van mobiele terminating tarieven
OPTA/IBT/2002/2200802 Bijlage(n): 4
28 maart 2002
Hoofdstuk 1 Inleiding
1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college)
publiceert hierbij zijn beleidsregels voor de regulering van mobiele terminating tarieven (hierna: MTA tarieven). Met deze beleidsregels formuleert het college het beleid op basis waarvan hij het maximaal redelijke MTA tarief heeft bepaald, aan de hand waarvan hij de redelijkheid van de door een mobiele aanbieder gehanteerde MTA tarieven zal beoordelen.
2. Onder mobiele aanbieders worden in deze beleidsregels verstaan aanbieders van mobiele openbare telecommunicatienetwerken of -diensten die tarieven hanteren voor het termineren van
telefoonverkeer bij mobiele eindgebruikers.
3. Deze beleidsregels zijn op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgesteld met inachtneming van de bevoegdheden, die het college krachtens artikel 6.1 juncto artikel 6.3 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) toekomen. Het college zal deze beleidsregels toepassen als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
4. De beleidsregels zijn verder als volgt ingedeeld. Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 het juridisch kader geschetst. Hoofdstuk 3 beschrijft de invulling die het college bij het beoordelen van MTA tarieven aan het begrip ‘redelijkheid’ geeft, terwijl hoofdstuk 4 de door het college te hanteren feitelijke beoordelingssystematiek behandelt. De beleidsregels worden besloten met enkele algemene slotbepalingen. Voorts is het ter zake van de indeling van de beleidsregels relevant op te merken dat de bij deze beleidsregels behorende bijlage I een nadere toelichting van de door het college
ingenomen standpunten bevat. Voorgeschiedenis
6. Door middel van het op 19 december 2001 gepubliceerde consultatiedocument ‘De regulering van mobiele terminating tarieven’ zijn marktpartijen ten aanzien van de door het college voorgenomen beleidsregels geconsulteerd1. Als onderdeel van de consultatieprocedure is op 25 januari 2002 een hoorzitting gehouden. De mondelinge en schriftelijke reacties zijn bij het opstellen van deze beleidsregels betrokken2.
Beschrijving van de dienst call termination van mobiele aanbieders
7. De mobiele terminating dienst is een interconnectiedienst die een mobiele aanbieder aan andere aanbieders van telecommunicatienetwerken en/of –diensten aanbiedt, teneinde de eindgebruikers van die andere aanbieders in staat te stellen om te communiceren met de eindgebruikers van de mobiele aanbieder. De mobiele terminating dienst betreft in feite het afwikkelen ofwel termineren van gesprekken die worden geïnitieerd door de eindgebruikers van de met die mobiele operator geïnterconnecteerde aanbieders. Figuur 1 maakt dit duidelijk:
Figuur 1.
Eindgebruiker a (aangesloten op netwerk A) belt eindgebruiker b (aangesloten op mobiel netwerk B) op zijn mobiele telefoon. Voor het afwikkelen van dit gesprek heeft aanbieder A mobiele aanbieder B nodig. Aanbieder B levert aanbieder A hiertoe de dienst terminating access. Aanbieder A betaalt aanbieder B
hiervoor het mobiele terminating access tarief zoals door aanbieder B bepaald.
Hoofdstuk 2 Juridisch kader
De wettelijke verplichting tot interconnectie
8. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, Tw dragen aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken of openbare telecommunicatiediensten in Nederland, die daarbij de toegang tot
netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren (hierna: aanbieders), zorg voor de interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken. Dit teneinde te verzekeren dat de aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren.
1 Kenmerk OPTA/IBT/2001/203784
2 Het college zal in een apart document ingaan op de in het consultatiedocument geadresseerde vraagpunten en de
daarop ontvangen reacties.
A
B
9. De plicht tot interconnectie behelst mede, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Tw3, dat de door aanbieders gehanteerde interconnectietarieven de toets van de redelijkheid moeten kunnen doorstaan. MTA tarieven die zodanig hoog zijn dat van de potentiële wederpartij in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij daarmee akkoord gaat, zijn in strijd met de in artikel 6.1 Tw neergelegde interconnectieplicht.
10. Ter voldoening aan hun wettelijke interconnectieplicht dienen aanbieders voorts interconnectie-overeenkomsten af te sluiten.
De geschilbeslechtende bevoegdheid van het college
11. Op grond van artikel 6.3, eerste en tweede lid, Tw is het college bevoegd om op aanvraag tussen marktpartijen de regels te stellen in geschillen met betrekking tot interconnectie als bedoeld in artikel 6.1 Tw. Artikel 6.3, eerste lid, Tw geeft het college deze bevoegdheid in de situatie dat marktpartijen er niet in slagen om een interconnectie-overeenkomst te sluiten. Artikel 6.3, tweede lid, Tw verklaart het college bevoegd in de situatie dat marktpartijen een
interconnectie-overeenkomst hebben gesloten, doch waarbij een van de marktpartijen van mening is dat een daarop berustende verbintenis of de wijze waarop deze wordt nagekomen in strijd is met het bepaalde bij of krachtens de Tw.
12. MTA tarieven maken onderdeel uit van de te maken c.q. gemaakte afspraken ter zake van de interconnectie met mobiele netwerken. Op aanvraag kan het college derhalve regels stellen in een geschil met een mobiele aanbieder ter zake van MTA tarieven.
Samenloop bevoegdheden college en d-g NMa
13. Naast het college is ook de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: de d-g NMa) bevoegd om de hoogte van MTA tarieven te beoordelen. Te hoge MTA tarieven kunnen, nadat is vastgesteld dat aanbieders over een economische machtspositie in de zin van het
mededingingsrecht beschikken, duiden op misbruik van die machtspositie in de zin van artikel 24 van de Mededingingswet (hierna: Mw).
14. De d-g NMa verricht op dit moment onderzoek naar mogelijk misbruik van een economische machtspositie terzake van “call termination” door mobiele aanbieders. Indien de d-g NMa tot de conclusie komt dat een mobiele aanbieder artikel 24 Mw overtreedt, dan kan hij besluiten die mobiele aanbieder dwingende aanwijzingen te geven, bijvoorbeeld in de vorm van een last onder dwangsom tot verlaging van het gehanteerde MTA tarief. Indien op basis van een marktanalyse een monopoloïde positie wordt geconstateerd, dan komt de d-g NMa in de regel tot het oordeel dat de betreffende partij voor haar tarieven het beginsel van kostenoriëntatie dient te hanteren.
15. Het college en de d-g NMa hebben de afstemming van hun bevoegdheden in geval van samenloop in hun toezichthoudende taken neergelegd in het Samenwerkingsprotocol OPTA/NMa van 19 december 2000. Conform het Samenwerkingsprotocol is het college daarbij in beginsel de eerst aangewezen toezichthouder om op te treden. Daartoe zal het college in elk geval van zijn geschilbeslechtende
bevoegdheid gebruik maken4. De d-g NMa zal kunnen optreden indien de door het college ondernomen interventie het misbruik van een machtspositie als bedoeld in artikel 24 Mw niet zal opheffen.
16. In overeenstemming met het in het Samenwerkingsprotocol bepaalde, heeft het college de d-g NMa om advies gevraagd inzake de verenigbaarheid van de onderhavige beleidsregels met de
Mededingingswet. Dit advies is als bijlage II bij deze beleidsregels gevoegd. Hoofdstuk 3 De invulling van redelijkheid
Algemeen
17. De in de alinea’s 8 en 9 van deze beleidsregels beschreven wettelijke interconnectieplicht impliceert dat het college kan toetsen of het MTA tarief van een mobiele aanbieder niet een bepaald maximaal redelijk niveau overschrijdt. Daarbij is het college bevoegd om deze bovengrens nader te definiëren. 18. Wat een maximaal redelijk MTA tarief is, wordt bepaald aan de hand van de omstandigheden
samenhangend met de mobiele terminating dienstverlening en met inachtneming van de doelstellingen van de Tw, in het bijzonder de bevordering van de bestendige mededinging op de telecommunicatiemarkt en de bescherming van de belangen van eindgebruikers5. Voorts is het college bij de bepaling van maximaal redelijke MTA tarieven gebonden aan het kader van de Mededingingswet.
Omstandigheden samenhangend met de dienst call termination
19. Het college acht de volgende omstandigheden doorslaggevend: i) de aard van de dienst ‘call termination’, ii) de feitelijke hoogte van de op dit moment geldende MTA tarieven, iii) de specifieke oorzaken onderliggend aan de hoogte van de op dit moment geldende MTA tarieven, en iv) de specifieke negatieve effecten van de hoogte van de op dit moment geldende MTA tarieven.
i) De aard van de dienst ‘call termination’ van mobiele aanbieders
20. Het college kwalificeert de dienst call termination als een ‘bottleneck facility’6. Andere aanbieders kunnen uitsluitend via deze dienst een telefoongesprek tot stand brengen tussen hun eindgebruikers en eindgebruikers die zijn aangesloten op het netwerk van de mobiele aanbieder. Op dit moment ontbreken voldoende technisch en economisch haalbare alternatieven voor de terminating dienstverlening, terwijl volwaardige alternatieven ook niet binnen afzienbare termijn op de Nederlandse markt beschikbaar komen.
21. De terminating access dienstverlening wordt voorts gekenmerkt door een zogenaamde externaliteit, welke eruit bestaat dat het in beginsel de bellende partij is die het tarief voor terminating access
4 Naast geschilbeslechting kan het college een mobiele aanbieder aanwijzen tot partij met aanmerkelijke macht op
de markt voor vaste en mobiele openbare telefoondienst tezamen als bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, van de Tw. Ook is het college op grond van artikel 15, derde lid Tw bevoegd handhavend op te treden ten aanzien van de in artikel 6.1, eerste lid, van de Tw neergelegde interconnectieplicht.
5 Vergelijk ook uitspraak president Rb. Rotterdam van 16 februari 2001, VTELEC 00/2530-SIMO, blz. 7-8 6Vergelijk ook de overwegingen van het college zoals weergegeven in de alinea’s 31 tot en met 33 van de
dient op te brengen7, terwijl het de gebelde partij is die door zijn keuze van een bepaalde netwerkaanbieder uiteindelijk de hoogte van het tarief bepaalt.
22. Naar het oordeel van het college bezit een mobiele aanbieder een monopoliepositie op de relevante markt, welke hier bestaat uit het termineren van verkeer op zijn eigen mobiele netwerk. Voor deze machtspositie bestaat er voorts geen ‘countervailing power’ aan de vraagzijde van de terminating dienstverlening. Mede daardoor is hij in staat om onafhankelijk van anderen het niveau van zijn MTA tarieven te bepalen.
ii) De feitelijke hoogte van de op dit moment geldende MTA tarieven
23. De huidige MTA tarieven van alle mobiele aanbieders in Nederland liggen aanzienlijk boven het niveau van kostenoriëntatie, zoals dat het resultaat zou zijn indien ten aanzien van de MTA dienstverlening sprake zou zijn geweest van een voldoende mate van effectieve concurrentie. Dit leidt het college af uit het relatief hoge niveau van de MTA tarieven ten opzichte van de tarieven voor diensten met een vergelijkbaar netwerkbeslag, alsmede uit een vergelijking van de in Nederland geldende MTA tarieven met kostengeoriënteerde MTA tarieven elders in Europa.
iii) De oorzaken onderliggend aan de hoogte van de geldende MTA tarieven
24. Naar het oordeel van het college kan het huidige hoge niveau van de MTA tarieven bestaan omdat een mobiele aanbieder onvoldoende economische prikkels heeft om lagere MTA tarieven te hanteren. Vooral de voor marktpartijen bestaande wettelijke interconnectieplicht met mobiele aanbieders – en daarmee de facto de verplichting om de terminating dienstverlening van mobiele aanbieders af te nemen -, de onder i) beschreven aard van de terminating dienstverlening, en voorts het ontbreken van andere doorslaggevende prikkels om MTA tarieven zo kostefficiënt mogelijk vast te stellen, zijn daarbij bepalend.
iv) De negatieve effecten van de hoogte van de geldende MTA tarieven
25. De machtspositie bij het aanbieden van call termination maakt het voor mobiele aanbieders mogelijk om met de uit de hoge MTA tarieven verkregen inkomsten hun eindgebruikerstarieven voor mobiele telefonie te subsidiëren. Het college constateert dat met name de eindgebruikers van vaste telefonie in hoge mate aan de subsidiërende inkomsten uit mobiele terminating dienstverlening bijdragen. Het college constateert voorts dat vaste aanbieders door de hoge MTA tarieven op bepaalde segmenten van de zakelijke markt ten opzichte van mobiele aanbieders in hun concurrentiepositie benadeeld worden.
26. Naar het oordeel van het college heeft het huidige niveau van de MTA tarieven dan ook een negatief effect op de ontwikkeling van de bestendige mededinging en is dit tariefniveau mede in dat licht ook niet in het belang van de eindgebruikers op de telecommunicatiemarkt. In dit verband wijst het college uitdrukkelijk naar de als bijlage I bij deze beleidsregels gevoegde toelichting.
Kostenoriëntatie
27. Het college vindt voor zijn analyse van de mobiele terminating dienstverlening steun in
gelijkluidende analyses van de MTA problematiek door nationale toezichthouders elders in Europa. 28. Al het voorgaande in aanmerking nemend, is het college van mening dat het huidige niveau van MTA
tarieven in Nederland te hoog is. Naar het oordeel van het college zijn de ontwikkeling van de bestendige mededinging op de (mobiele) telecommunicatiemarkt en de belangen van de
eindgebruikers het meest gediend bij een tariefniveau waarbij de meest efficiënte allocatie van de schaarse goederen en productiemiddelen plaatsvindt. Deze efficiënte allocatie komt in beginsel tot stand indien er een voldoende mate van marktwerking zou bestaan. Bij een (bijna) monopoliepositie kan een dergelijk niveau bepaald worden aan de hand van het beginsel van kostenoriëntatie8.
29. De Tw legt een verplichting tot het hanteren van kostengeoriënteerde MTA tarieven op aan mobiele aanbieders die beschikken over aanmerkelijke macht op de markt voor de vaste en mobiele openbare telefoondienst tezamen als bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, Tw, en als zodanig door het college zijn aangewezen. De weergegeven bijzondere omstandigheden bij de mobiele terminating dienstverlening brengen het college tot het oordeel dat voor de invulling van het redelijkheidsbegrip voor de MTA tarieven van mobiele aanbieders die niet zijn aangewezen op grond van artikel 6.4 lid 2 Tw, eveneens bij het beginsel van kostenoriëntatie zou moeten worden aangesloten.
30. Het college dient er evenwel voor te waken dat aan de redelijkheid als bedoeld in artikel 6.1 Tw een invulling wordt gegeven die in overeenstemming met de Mededingingswet is9. De redelijkheid kan onder de huidige regelgeving om die reden dan ook alleen aan de hand van kostenoriëntatie worden ingevuld indien mobiele aanbieders op grond van de Mededingingswet eveneens tot
kostengeoriënteerde tarieven zijn gehouden. In dit verband wordt er nogmaals op gewezen dat de d-g NMa momenteel onderzoekt of de Mw hiertoe verplicht.
31. Het voorgaande overwegende zal het college mobiele aanbieders vooralsnog niet de verplichting tot kostenoriëntatie opleggen. Het college relateert daarom op dit moment de onderhavige invulling van het redelijkheidsbegrip aan de hoogte van de MTA tarieven zoals gehanteerd door de in dit verband best presterende mobiele aanbieders in Europa, die geen verplichting tot kostenoriëntatie hebben. De relatieve positie van de mobiele aanbieders
32. KPN Mobile en Vodafone hebben voor de verkrijging voor hun oorspronkelijke (900 MHz) frequenties aanzienlijk minder kosten hoeven te maken dan Dutchtone, Telfort en Ben voor hun vergunningen voor het gebruik van frequenties in de 1800 MHz band. Daarenboven hebben KPN Mobile en Vodafone een voorsprong van enkele jaren met het uitrollen van hun netwerken. Mede door deze voorsprong en als gevolg van een groter klantenbestand (dat tot schaalvoordelen leidt), ligt het in de rede dat de kosten per minuut voor KPN Mobile en Vodafone lager zijn dan voor de overige mobiele
aanbieders. Met andere woorden, er is sprake van een asymmetrie in de relatieve positie van de mobiele aanbieders.
33. Gezien deze asymmetrie, acht het college het redelijk om bij de bepaling van een maximaal redelijk MTA tarief vooralsnog een onderscheid te maken naar de relatieve positie van de mobiele aanbieders.
8 Het begrip kostenoriëntatie ziet op de onderliggende kosten inclusief een redelijk rendement.
Teneinde dit onderscheid tot uitdrukking te brengen, zal het college de MTA tarieven van KPN Mobile en Vodafone enerzijds, en van Ben, Dutchtone, en Telfort anderzijds, gedifferentieerd beoordelen. Deze gedifferentieerde beoordeling is ook in lijn met hetgeen toezichthouders in een aantal andere Europese lidstaten hebben geoordeeld ten aanzien van de hoogte van mobiele terminating tarieven. 34. Ten slotte merkt het college op dat de relatieve positie van nieuwe mobiele aanbieders, die niet zelf
over frequenties beschikken (zoals Tele2 als ‘mobile virtual network operator’), wordt bepaald door de positie van de mobiele aanbieder wiens mobiele telefoonnetwerk zij voor hun terminating dienstverlening hanteren.
De ontmiddeling van het MTA tarief
35. In de beoordeling van het maximaal redelijke MTA tarief zal het college zich richten op het door een mobiele aanbieder gehanteerde gemiddelde MTA tarief10. Dit betekent dat het college geen regels stelt ten aanzien van de opsplitsing van het gemiddelde MTA tarief in piek- en daltarieven en/of in start- en verkeerstarieven. Mobiele aanbieders kunnen in beginsel hun eigen tariefstructuur kiezen, mits hun gemiddelde MTA tarief niet hoger is dan het tarief zoals dat door het college als maximaal redelijk wordt beschouwd.
36. In de beoordeling of de door een mobiele aanbieder gekozen ontmiddelde MTA tariefstructuur inderdaad niet resulteert in een gemiddeld MTA tarief dat hoger is dan het tarief zoals dat door het college als maximaal redelijk wordt beschouwd, zal het college zich baseren op het MTA verkeer zoals dat door de betreffende mobiele aanbieder in het jaar 2001 is getermineerd11.
37. Teneinde het college in staat te stellen om de beoordeling van de door een mobiele aanbieder gekozen ontmiddelde MTA tariefstructuur uit te voeren, zal door het college van de mobiele aanbieders worden verlangd dat zij het college binnen een nader bekend te maken termijn over de door hen ontmiddelde MTA tariefstructuur informeren. Daarbij dienen de mobiele aanbieders aan het college aan te tonen dat, op basis van hun MTA verkeer over 2001, hun ontmiddelde MTA
tariefstructuur inderdaad leidt tot een gemiddeld MTA tarief dat niet hoger is dan het tarief zoals dat door het college als maximaal redelijk wordt beschouwd.
De overgangsperiode
38. Het college heeft geconstateerd dat de terminating dienstverlening, met name als gevolg van het huidige niveau van de MTA tarieven, in relatief grote mate bijdraagt aan de inkomsten van een mobiele aanbieder.
39. Gezien de te verwachten betekenis van het door het college als maximaal redelijk beschouwde MTA tarief voor de ondernemingsplannen van mobiele aanbieders, zou binnen de context van de onderhavige problematiek een directe aanpassing van de MTA tarieven aan het maximaal redelijke
10 Onder het gemiddelde MTA tarief wordt verstaan het tarief dat kan worden bepaald indien het aantal MTA
verkeersminuten en het aantal MTA gesprekken worden vermenigvuldigd met het MTA tarief per minuut (het verkeerstarief) respectievelijk het MTA tarief per gesprek (het starttarief), waarna de sommatie wordt gedeeld door het aantal MTA minuten.
11 Dat wil zeggen, uitgaande van het in 2001 getermineerde aantal gesprekken, het aan die gesprekken gerelateerde
aantal getermineerde minuten, onderscheidenlijk naar de door de betreffende mobiele aanbieder gehanteerde piek-en dalperiodpiek-en.
13 ‘FL-LRIC’ staat voor Forward Looking Long Run Incremental Costs. Een dergelijke systematiek is ook toegepast bij
tariefniveau niet in overeenstemming zijn met de materiële zorgvuldigheid en het beginsel van evenredigheid die het college dient te betrachten. Het is aannemelijk dat een directe aanpassing een zodanig ingrijpen in de zakelijke ondernemingsplannen van de betrokken mobiele aanbieders zou kunnen betekenen, dat ondernemingen onvoldoende tijd krijgen om zich aan te passen aan de nieuwe situatie en mitsdien mogelijk onevenredige risico’s zouden lopen ten aanzien van (de voortgang in) hun bedrijfsvoering.
40. Het college is dan ook van mening dat - vanuit het oogpunt van de bevordering en totstandbrenging van de effectieve mededinging op korte en lange(re) termijn - een geleidelijke aanpassing van de markt aan het beoogde tariefniveau te verkiezen is boven een directe en volledige verlaging tot dat tariefniveau.
41. Naar het oordeel van het college biedt een overgangsperiode van acht maanden, waarbij het MTA tarief per 1 mei en 1 december 2002 in twee stappen wordt verlaagd, mobiele aanbieders voldoende gelegenheid om hun bedrijfsvoering aan de maximaal redelijke MTA tarieven aan te passen.
Hoofdstuk 4 De beoordelingssystematiek
42. Het college hanteert bij de beoordeling van de MTA tarieven op redelijkheid de volgende systematiek. Het maximaal redelijke MTA tarief per 1 december 2002
43. Het college sluit bij de bepaling van het maximaal redelijke tariefniveau per 1 december 2002 aan bij het MTA tarief van de best presterende mobiele aanbieders in Europa, die geen verplichting tot kostenoriëntatie hebben. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen mobiele aanbieders die aansluit bij de relatieve positie die de mobiele aanbieders op de Nederlandse markt ten opzichte van elkaar innemen. De verantwoording van de gehanteerde benchmark is neergelegd in bijlage III van deze beleidsregels.
Bepaling van het redelijke MTA tarief tijdens de overgangsperiode. Twee stappen
44. In de overgangsperiode worden mobiele aanbieders door middel van een tussenstap in de gelegenheid gesteld om de huidige MTA tarieven geleidelijk aan het maximaal redelijke MTA
tariefniveau aan te passen. Deze tussenstap wordt berekend met behulp van een glijpad dat aanvangt op een fictief startpunt en eindigt op het niveau van de tweede stap per 1 december 2002. Aldus wordt het MTA tarief in twee stappen verlaagd tot het beoogde maximaal redelijke tariefniveau. Hierna wordt beschreven hoe het college deze stappen nader invult.
Het startpunt van het glijpad
45. Het college hanteert een gedifferentieerd startpunt voor enerzijds de reeds langere tijd op de
Berekening van de twee stappen
46. Het eindpunt van het glijpad, de tweede stap, stelt het college gelijk aan het maximaal redelijk tarief per 1 december 2002.
47. Het maximaal redelijke tarief per 1 mei 2002, de eerste stap, wordt vastgesteld op het gemiddelde van het start- en eindpunt van het glijpad. Figuur 2 geeft het aldus behaalde glijpad grafisch weer.
Figuur 2. Glijpad € 0,12 € 0,13 € 0,14 € 0,15 € 0,16 € 0,17 € 0,18 € 0,19 € 0,20 € 0,21
dec 01 mei 02 dec 02
Ben Dutchtone KPN Mobile Telfort Vodafone
Bepaling van een kostengeoriënteerde niveau van de MTA tarieven
48. Zodra het nog lopende of ander onderzoek naar de relevante markt zijdens de Europese Commissie of de NMa hiertoe aanleiding geeft, dan wel de bevoegdheidsgrondslag van het college wijzigt, zal het college het niveau van kostenoriëntatie voor de MTA tarieven van Nederlandse mobiele aanbieders bepalen. Daartoe zal hij een kostentoerekeningsmodel ontwikkelen, waarbij hij zich zal laten bijstaan door een klankbordgroep bestaande uit belanghebbende marktpartijen en hun eventuele adviseurs. 49. Bij het te ontwikkelen kostentoerekeningsmodel zal in beginsel worden aangesloten bij een ‘bottom
De ontwikkeling van het MTA tarief in de tijd
50. Onderstaande tabel geeft de stappen van het maximaal redelijke gemiddelde MTA tarief in de tijd weer.
Max. redelijk gemiddeld MTA tarief van:
startpunt per 1 april 2002
1 mei 2002 1 december 2002 1 juli 2003
KPN Mobile, Vodafone 18,39 15,48 12,57 kostenoriëntatie
Ben, Dutchtone, Telfort 20,07 18,11 16,14 kostenoriëntatie
Bedragen in €-centen/minuut
De overige voor MTA relevante tariefcomponenten
51. Naast de in het voorgaande bedoelde MTA tarieven (welke gelden per MTA gesprek en per MTA minuut) kunnen mobiele aanbieders in het kader van hun terminating dienstverlening ook andere vergoedingen hanteren. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan eenmalige bedragen, die in het kader van het tot stand brengen van de interconnectie dienen te worden betaald, of bepaalde vaste bijdragen, zoals poortkosten of abonnementen, die maandelijks aan de geïnterconnecteerde aanbieder in rekening worden gebracht. Deze overige MTA tariefcomponenten dienen, als onderdeel van de interconnectie-overeenkomst, eveneens redelijk te zijn.
52. Het college acht het ongewenst, indien de verlaging van de gemiddelde MTA tarieven tot het maximaal redelijke MTA tarief door een verhoging van de bedoelde overige MTA tariefcomponenten ongedaan zou worden gemaakt. Daarmee zouden immers de met deze beleidsregels beoogde effecten door de mobiele aanbieder zelf (deels) weer teniet gedaan kunnen worden, wat zou resulteren in vergelijkbare averechtse effecten zoals die volgen uit de huidige hoge MTA tarieven.
53. In het te ontwikkelen kostenmodel bedoeld in alinea 48 en 49 zal ook het kostengeoriënteerde niveau van de overige MTA tariefcomponenten eveneens worden vastgesteld. Voorshands acht het college het verhogen van de bestaande overige MTA tariefcomponenten c.q. de invoering van nieuwe overige MTA tariefcomponenten onredelijk, tenzij de mobiele aanbieder kan aantonen dat de daaraan ten grondslag liggende kosten in onderhavige periode daadwerkelijk zijn verhoogd.
Slotbepalingen
54. Het college zal de onderhavige beleidsregels bij gelegenheid van aanpassing van de Tw aan het herziene ONP kader evalueren.
Inwerkingtreding
56. Deze beleidsregels treden in werking met ingang van de dag na publicatie ervan in de Nederlandse Staatscourant.
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, namens het college,
Prof. Dr. J.C. Arnbak, Voorzitter
Bijlage I Toelichting op de beleidsregels Bijlage II Advies d-g NMa
Bijlage I bij de beleidsregels inzake de regulering van mobiele terminating tarieven Toelichting op de beleidsregels
Deze bijlage bevat een nadere toelichting op de door het college in de beleidsregels ingenomen standpunten ten aanzien van zijn bevoegdheid en de invulling van de redelijkheid. In de toelichting wordt steeds verwezen naar de relevante alinea’s in de beleidsregels.
Alinea 2
Tot de in tweede alinea van de beleidsregels bedoelde aanbieders behoren in de eerste plaats de vijf aanbieders van mobiele openbare telefonie met een eigen mobiel openbaar netwerk, te weten KPN Mobile, Vodafone, Telfort, Dutchtone en Ben. Daarnaast behoren daartoe de aanbieders van mobiele telefonie die telefoonverkeer bij mobiele eindgebruikers termineren, maar daarbij gebruik maken van het fysieke mobiele netwerk van een andere aanbieder. Deze terminating dienstverlening verschilt naar zijn aard in beginsel niet van de terminating dienstverlening van een mobiele netwerkaanbieder. Voorts wordt gebruik gemaakt van het mobiele netwerk van een bepaalde mobiele netwerkaanbieder met in beginsel alle onderliggende kosten en voordelen vandien. Een voorbeeld van een dergelijke aanbieder is Tele2, die mobiele telefoondiensten als ‘mobile virtual network operator’ (hierna: MVNO)aanbiedt 14.
Alinea 8-10
De wettelijke interconnectieplicht van artikel 6.1 , eerste lid, Tw houdt in dat aanbieders hun netwerken direct aan elkaar dienen te koppelen. Op dit moment wordt de interconnectie met mobiele netwerken voor een aanzienlijk deel bewerkstelligd door middel van indirecte interconnectie. Daarbij wordt verkeer via een derde netwerk -veelal het vaste telefoonnetwerk van KPN Telecom B.V. - getermineerd. Ingevolge artikel 6.1 lid 3 Tw dienen aanbieders het college om ontheffing van hun directe interconnectieplicht te verzoeken indien zij hun telefoonverkeer via indirecte interconnectie willen afwikkelen.
Aanbieders dienen op grond van artikel 6.1, zesde lid, Tw zowel voor de directe als voor de indirecte interconnectie uitdrukkelijk onderling afspraken te maken en deze afspraken in overeenkomsten neer te leggen. Deze interconnectie-overeenkomsten dienen ingevolge artikel 6.2, eerste lid, Tw bij het college te worden gedeponeerd.
Alinea 11
Ter verduidelijking van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 6.3, tweede lid, Tw regels te stellen merkt het college op dat, ook indien partijen geen rechtstreekse verbintenissen met elkaar hebben, uit het feitelijke gedrag van partijen kan worden afgeleid dat - impliciet – overeenstemming bereikt is over het onderling afleveren van verkeer. Het college doelt hierbij in het bijzonder op de bestaande praktijk bij indirecte interconnectie, waarbij de verbintenissen veelal via KPN Telecom B.V. lopen, maar het MTA tarief direct en zonder aanpassing wordt doorberekend aan de partij in wiens netwerk het
telefoongesprek ontspringt.
Hoewel de wetgever bij het formuleren van de geschilbeslechtende bevoegdheid een dergelijke situatie niet voor ogen lijkt te hebben gehad, acht het college het, gezien het doel van de wet om effectieve concurrentie op de telecommunicatiemarkt te bewerkstelligen, in de rede liggen dat ook deze situatie onder artikel 6.3 Tw begrepen kan worden.
14 De term ‘virtual’ geeft hierbij aan dat deze aanbieders voor de eindgebruikers niet te onderscheiden zijn van
Overigens is er door aanbieders in een aantal gevallen ook wel getracht om onderling rechtstreeks over de indirecte interconnectie te onderhandelen, maar dit heeft tot nog toe niet geleid tot overeenkomsten terzake. In deze gevallen kan het college ook zijn bevoegdheid ontlenen aan artikel 6.3, eerste lid, Tw. Alinea 18-19
De omvang en strekking van een geschil over de redelijkheid van een MTA tarief van een bepaalde mobiele aanbieder worden in beginsel bepaald door de aanvraag. Gezien de grote mate van homogeniteit van de mobiele terminating dienstverlening van de mobiele aanbieders zijn veel omstandigheden die in geschillen over de redelijkheid van een MTA tarief een rol spelen gelijksoortig. In deze beleidsregels wordt een aantal omstandigheden benoemd die naar het oordeel van het college de redelijkheid van het MTA tarief bepalen. Niettemin zal het college in concrete geschillen bezien in hoeverre er andere specifieke omstandigheden een rol spelen bij de bepaling van de redelijkheid.
Alinea 20-24
Teneinde een mobiele eindgebruiker te kunnen bereiken, dient toegang verkregen te worden tot de SIM kaart in de mobiele telefoon. Alleen de mobiele aanbieder van wie de betreffende eindgebruiker de SIM kaart heeft afgenomen, kan deze toegang verschaffen. Een mobiele aanbieder biedt andere aanbieders uitsluitend via de dienst call termination de gelegenheid om telefoonverkeer af te leveren op zijn mobiele netwerk.
Er bestaat derhalve bij de dienst call termination geen daadwerkelijke mogelijkheid tot aanbod- of vraagsubstitutie. Enerzijds kunnen potentiële concurrenten pas een vergelijkbare dienst aanbieden indien zij toegang tot de ‘SIM kaart’ hebben. Het college acht een dergelijke substitutie niet voor de hand liggend, omdat een mobiele aanbieder niet geneigd zal zijn deze toegang tot zijn klanten aan concurrenten te gunnen. Anderzijds bestaan voor andere aanbieders geen technisch en economisch volwaardige alternatieve diensten om telefoonverkeer af te leveren bij mobiele eindgebruikers15. Het college constateert dan ook dat elke mobiele aanbieder bij het termineren van verkeer op het eigen mobiele netwerk een (bijna) monopoliepositie heeft16.
Bij de invulling van de redelijkheid ten aanzien van MTA tarieven is voor het college bepalend dat mobiele aanbieders geen doorslaggevende prikkel hebben om hun tarieven tot een kostenefficiënt niveau te verlagen. In het consultatiedocument van 19 december 2001, OPTA/IBT/2001/203784, heeft het college het ontbreken van doorslaggevende prikkels om mobiele aanbieders tot efficiëntere tarieven te bewegen nader beschreven. De reacties van marktpartijen op de consultatie hebben het college geen aanleiding gegeven om zijn standpunt te wijzigen. Het college zal in een apart document de overwegingen van het college ten aanzien van reacties van marktpartijen nader beschrijven.
15Er bestaat een alternatief, waarbij telefoonverkeer dat afkomstig is van andere netwerken via een zogenaamde SIM
switch verbonden aan een of meer netwerkaansluitpunten voor eindgebruikers ‘on-net’ wordt aangeboden aan de mobiele aanbieder. De mobiele aanbieder wikkelt dit verkeer dan af als ware het verkeer tussen twee op zijn eigen netwerk aangesloten eindgebruikers. De hoeveelheid verkeer die op dit moment via deze constructie wordt afgewikkeld is zeer klein. Daarenboven maken de technische en contractuele beperkingen het naar het oordeel van het college onwaarschijnlijk dat deze constructie binnen afzienbare termijn tot een daadwerkelijk alternatief voor call termination zal uitgroeien. Zo leent een netwerkaansluitpunt voor een eindgebruiker zich immers niet voor het afwikkelen van een groot verkeersvolume, en leggen mobiele aanbieders met het oog op dit soort constructies veelal contractuele beperkingen op bij het verstrekken van SIM kaarten. Op dit moment is deze constructie daarmee geen alternatief voor call termination.
16 Vergelijk in dit verband ook Oftel, ‘Review of the charge control on calls to mobiles’ van 26 september 2001,
Op wholesale niveau heeft het ontbreken van concurrentie bij het aanbieden van call termination en de wettelijke verplichting om interconnectie tot stand te brengen tot gevolg dat marktpartijen die verkeer willen afleveren bij een mobiele eindgebruiker nauwelijks tegendruk kunnen bieden aan de marktmacht van mobiele aanbieders bij call termination. Van het gedrag van eindgebruikers gaat evenmin een doorslaggevende prikkel tot kostenefficiëntie uit.
De mobiele aanbieder ondervindt geen daadwerkelijke druk van de op zijn netwerk aangesloten
eindgebruikers. Deze ‘eigen’ eindgebruiker hecht onvoldoende waarde aan de hoogte van het MTA tarief omdat hij die niet zelf hoeft te betalen17. Bij de keuze voor een bepaalde mobiele operator zijn de MTA tarieven om die reden veelal niet doorslaggevend. De hoogte van het MTA tarief is op het moment dat een eindgebruiker voor een mobiele operator kiest vaak ook onduidelijk.
Een goede indicatie van het ontbreken van invloed van het gedrag van de ‘eigen’ eindgebruiker komt uit de Nederlandse praktijk: het verlagen van het MTA tarief door KPN Mobile en een bijgaande
informatiecampagne heeft niet geleid tot een significant grotere vraag naar call termination op het netwerk van KPN Mobile.
Ook het belgedrag van de eindgebruiker die naar het mobiele netwerk belt, geeft geen daadwerkelijke prikkel tot kostenefficiëntie bij de prijszetting van het MTA tarief. De hoogte van het MTA tarief is voor de eindgebruiker op het moment van bellen naar een mobiel nummer vaak niet duidelijk. Deze onbekendheid wordt bevorderd door de veelal intransparante tariefstructuur voor het bellen naar mobiel.
Het college heeft onderzocht of wijzigingen in het MTA tarief van de diverse mobiele aanbieders in het verleden een aantoonbaar effect hebben gehad op de ontwikkeling van de op de mobiele netwerken terminerende verkeerstromen in de tijd18. Met name op het vast-mobiele verkeerspatroon zou een
dergelijke invloed zichtbaar moeten worden omdat KPN Telecom gehouden is om de MTA tarieven volledig aan haar vaste eindgebruikers door te berekenen. Het college heeft echter geconstateerd dat
tariefverhogingen in het verleden de ontwikkeling van het belverkeer naar mobiele netwerken niet zichtbaar hebben beïnvloed19. Zie in gelijke zin de conclusie van EIM Onderzoek voor Bedrijf en Beleid in het rapport ‘Marktonderzoek AMM 2001: de markt voor vaste en mobiele openbare telefoondiensten tezamen’, openbare versie van 11 december 2001, blz. 49 e.v.
Voorts is het huidige hoge niveau van de MTA tarieven in zichzelf reeds een overtuigende indicator voor het ontbreken van doorslaggevende prikkels om tarieven kostenefficiënter vast te stellen en daarmee voor de mate van marktmacht van mobiele aanbieders bij call termination (monopolie). Het college heeft het MTA tarief vergeleken met tarieven die de mobiele aanbieders hanteren voor andere telefoondiensten
17 In Nederland en de andere landen van de Europese Unie geldt het ‘Calling Party Pays’ beginsel, hetgeen betekent
dat degene die belt naar het mobiele netwerk de kosten van call termination draagt.
18 Dit onderzoek is verricht aan de hand van de gegevens, die marktpartijen in het kader van het onderzoek naar het
bestaan van aanmerkelijke macht op de markt hebben verstrekt. Met name is het effect van de tariefverhogingen van Telfort per 1 oktober 2000 (verhoging van het gemiddelde tarief van 4%) en van KPN Mobile per 8 oktober 2000 (verhoging van het gemiddelde tarief van 24%) op de ontwikkeling van de hoeveelheid getermineerde belminuten op hun netwerk onderzocht.
19 In dit verband kan bijvoorbeeld opgemerkt worden dat het principe van differentiatie van eindgebruikerstarieven
met een vergelijkbaar netwerkbeslag20, alsmede met een benchmark van Europese MTA tarieven. Voor een nadere beschrijving van de gehanteerde vergelijkingen wordt hier verwezen naar paragraaf 2.2.1 van het consultatiedocument van 19 december 2001, OPTA/IBT/2001/203784. Het college heeft geconstateerd dat huidige niveau van de MTA tarieven aanzienlijk boven het prijsniveau ligt, zoals dat zou gelden indien in Nederland sprake zou zijn van voldoende marktwerking bij call termination (d.i. het niveau van
kostenoriëntatie)21. Met name monopolisten kunnen immers voor een dienst of een product een prijs hanteren, die duurzaam boven het kostengeoriënteerd niveau ligt.
Alinea 25-26
In 2000 en 2001 bedroeg de totale omzet van de mobiele aanbieders op call termination op jaarbasis circa €1 miljard, waarvan €350 miljoen op mobiel-mobiel verkeer en €690 miljoen op vast-mobiel verkeer werd behaald22. Deze omzet zou naar voorlopige schatting €400 miljoen lager zijn geweest (ceteris paribus) indien voor call termination een kostengeoriënteerd tarief zou zijn gehanteerd23. Deze bovenmatige omzet uit de MTA dienstverlening, waarvan circa €270 miljoen door het vast-mobiele verkeer is gegenereerd, subsidieert de eindgebruikers van de mobiele aanbieders ten koste van met name de eindgebruikers van vaste netwerken.
Hoewel een dergelijke kruissubsidie niet per se een negatieve invloed op de concurrentie behoeft te hebben, is het college nadrukkelijk van oordeel dat de kruissubsidie van mobiele telefonie door de inkomsten uit call termination vanuit het oogpunt van de bevordering van de mededinging en de bescherming van eindgebruikers zoveel mogelijk dient te worden voorkomen. Allereerst betreft het hier kruissubsidie vanuit een monopoloïde dienst. Voorts zijn de MTA tarieven voor andere aanbieders exogene kosten, die voor een belangrijk deel het kostenniveau voor het bellen naar een mobiel netwerk bepalen. Het prijsbeleid van de mobiele aanbieder bij call termination heeft daarom een aanmerkelijke invloed op het retailtarief van zijn concurrent. Dit uit zich in de praktijk ook door relatief hoge
retailtarieven voor het bellen naar een mobiel netwerk, vooral voor het vast-mobiele verkeer. Daarnaast maakt de kruissubsidie het de mobiele aanbieder mogelijk om lagere retailtarieven te hanteren voor de eigen telefoondienst zonder dat dit concurrentiele voordeel op kostenefficiëntie is gebaseerd. Het zorgt bovendien voor intransparantie; de eindgebruikers kunnen niet zien waarop de lage prijzen van het mobiel bellen en de aanschaf van mobiele telefoontjes zijn gebaseerd.
Hoge MTA tarieven hebben voorts een beperkend effect op de concurrentie tussen vaste en mobiele aanbieders van telecommunicatiediensten op bepaalde (steeds grotere) segmenten van de zakelijke markt. Mobiele aanbieders bieden met name aan klanten op de groot zakelijke markt diensten aan waarbij vast-mobiel verkeer automatisch via een bedrijfscentrale wordt omgezet in mobiel-mobiel verkeer. Op basis van deze diensten zijn mobiele aanbieders in staat om een groot deel van het zakelijke vast-mobiele en mobiel-mobiele verkeer aan te bieden tegen aanmerkelijk lagere tarieven dan door vaste aanbieders structureel gehanteerd kunnen worden24. Omdat de MTA tarieven bij het aanbieden van vast-mobiele
20 Het college heeft call termination vergeleken met on-nettelefonie en mobiel-vaste telefonie. Deze diensten maken
op een vergelijkbare wijze gebruik van het mobiele netwerk. Het ligt in de rede dat diensten, die op eenzelfde wijze gebruik maken van een mobiel netwerk, een vergelijkbare kostenstructuur hebben qua netwerkbeslag.
21 Ook de bij de bepaling van het maximaal redelijke MTA tarief als bedoeld in de in alinea 43 van de beleidsregels
gehanteerde Europese benchmark en het door OFTEL voor het Verenigd Koninkrijk ontwikkelde BULRIC model voor het bepalen van een kostengeoriënteerd MTA tarief bevestigen het oordeel van het college.
22 De verkeersvolumes van het laatste kwartaal 2000 tot en met derde kwartaal 2001
23 Dit kostengeoriënteerd tarief is geschat op basis van een Europese best practice benchmark
24 Grootzakelijke eindgebruikers zijn veelal ondernemingen met een eigen bedrijfstelefooncentrale en met een
telefonie exogene kosten zijn en vaste aanbieders de geschetste mogelijkheid van verkeersafwikkeling via bedrijfscentrales ontberen, kunnen vaste aanbieders deze dienst niet tegen vergelijkbare tarieven
aanbieden. Hierdoor ontstaat voor vaste aanbieders een margedruk bij het aanbieden van vast-mobiele telefonie aan met name grootzakelijke klanten.
Alinea 27
Ook in andere landen van de Europese Unie komen toezichthouders op de telecommunicatiemarkt tot de slotsom dat in verband met het ontbreken van voldoende marktwerking bij mobiele call termination nader regulerend ingrijpen ten aanzien van de MTA tarieven vereist is. Vergelijk onder meer voor het Verenigd Koninkrijk ‘Review of the price control on calls to mobiles’, van Oftel van 26 september 2001, voor Oostenrijk de uitspraken van RTR met de kenmerken Z 24/99, Z 4/00, Z 6/00, Z 7/00, Z 8/00 en voor Zweden het besluit 00-14849/23 van PTS van 21 februari 2002. Zie ook ‘Working paper on market definition for mobile termination’, prepared by IRG’s Significant Market Power – Working Group, februari 2002.
Daarnaast kan worden opgemerkt dat de Europese Commissie eveneens voorstander is van regulerende actie ten aanzien van MTA tarieven25.
Alinea 28
Bestendige mededinging op de telecommunicatiemarkt bevordert een efficiënte allocatie van schaarse goederen en productiemiddelen. Bij gebrek aan voldoende marktwerking bij call termination kan
tariefregulering de MTA tarieven meer kostenefficiënt maken. Het college reguleert de MTA tarieven door de redelijkheid van artikel 6.1 Tw ten aanzien van mobiele terminating nader in te vullen. Daarbij wordt op grond van de in de beleidsregels in alinea 19 tot en met 26 omschreven bijzondere omstandigheden bij de mobiele terminating dienstverlening het niveau van kostenoriëntatie in beginsel redelijk geacht. Het verlagen van het MTA tarief zal het kostenniveau voor het bellen naar een mobiel netwerk verlagen. Dit heeft een positief effect op de concurrentie tussen vaste en mobiele aanbieders bij het aanbieden van telefonie aan (groot) zakelijke eindgebruikers, doordat het de kunstmatig opgeworpen kostendrempel voor het bellen naar een mobiel netwerk verlaagt. Daarnaast zullen de eindgebruikerstarieven voor het bellen naar een mobiel netwerk omlaag kunnen gaan. Deze verlaging zal het grootst zijn voor de retailtarieven van het vast-mobiele verkeer, ook al omdat KPN Telecom gehouden is om de verlaging van de MTA tarieven aan haar eindgebruikers van vaste telefonie door te geven.
De mobiele aanbieders zullen de weggevallen inkomsten uit call termination trachten te compenseren. Dit zou er in beginsel toe kunnen leiden dat mobiele aanbieders hun eindgebruikerstarieven voor mobiel bellen verhogen. De mededinging op de mobiele retailmarkt is naar het oordeel van het college dusdanig ontwikkeld dat verwacht mag worden dat marktwerking een te sterke stijging van de tarieven voor mobiel bellen zal tegengaan. Het college verwacht dan ook dat de verlaging van de mobiele terminating tarieven een stimulans voor kostenefficiëntie en de ontwikkeling van nieuwe diensten zal zijn, terwijl een effect van de onderhavige regulering op de investeringsbereidheid van partijen mede gezien het competitieve karakter van de mobiele sector grosso modo klein zal zijn en in elk geval niet opweegt tegen de aan het hoge niveau van MTA tarieven verbonden nadelen.
mobiele netwerk te koppelen zijn mobiele aanbieders in staat om verkeer tussen de bedrijfsvestiging en de mobiele werknemers - in feite vast-mobiele gesprekken - als ware het on-net verkeer af te wikkelen.
25 Zie onder meer recentelijk de rede van de Europese commissaris Monti tijdens de "European Competition Day" van
Het college is er zich van bewust dat een verlaging van de inkomsten uit MTA tarieven van invloed kan zijn op de ondernemingsplannen van mobiele aanbieders. Deze gevolgen kunnen per mobiele aanbieder verschillend zijn, waardoor op de korte termijn de onderlinge concurrentieverhoudingen tussen de op dit moment op de markt actieve mobiele aanbieders kunnen worden beïnvloed. Het kan in de ogen van het college uiteindelijk echter niet zo zijn dat de mobiele aanbieders hun ondernemingsplan bouwen op een subsidie die afkomstig is van (de eindgebruikers van) de vaste aanbieders. Het college acht het niet gerechtvaardigd dat de ene markt de ander (gedeeltelijk) moet financieren. Alles afwegende is ingrijpen in de MTA tarieven dan ook redelijk en bevorderlijk voor de mededinging op de lange termijn. In
zonderheid wijst het college erop dat de regulering een hoger welvaartsurplus oplevert, hetgeen met name tot uiting komt in lagere tarieven voor vast-mobiel verkeer, de concurrentie tussen mobiele en vaste aanbieders bevordert en de ontwikkeling van nieuwe diensten stimuleert.
De ontwikkeling van de mededinging op de telecommunicatiemarkt is naar het oordeel van het college evenwel niet gebaat bij een directe verlaging van MTA tarieven, die mobiele aanbieders in acute nood zou kunnen brengen. Het college heeft met zijn keuze voor een gedifferentieerde verlaging van de MTA tarieven en de introductie van een overgangsperiode zoveel mogelijk rekening gehouden met de
mogelijke nadelige effecten van de verlaging van het MTA tarief niveau op de concurrentie op de mobiele markt op de korte termijn.
Alinea 31
Uitdrukkelijk merkt het college op dat deze huidige invulling van de redelijkheid onverlet laat de mogelijkheid dat de d-g NMa later dit jaar tot de conclusie komt dat vanuit het oogpunt van de Mededingingswet kostengeoriënteerde MTA tarieven vereist zijn. Het college zal de invulling van de redelijkheid dan daarmee in overeenstemming brengen. Ook zal het college in het kader van de implementatie van het herziene ONP kader in de Nederlandse wetgeving de gekozen invulling van de redelijkheid evalueren. Om die reden is er voor gekozen om in alinea 48-50 van de beleidsregels nu reeds aan te geven op welke wijze het college het niveau van kostenoriëntatie dan zal vast stellen.
Om de uitleg van het begrip redelijkheid zoveel mogelijk op het algemene mededingingsrecht afgestemd te houden, gaat het college vooralsnog niet zo ver om de redelijkheid aan de hand van kostenoriëntatie in te vullen. Het college volstaat met de kwalitatieve onderbouwing van de marktsituatie en constateert daarbij dat het huidige niveau van de MTA tarieven thans evident onredelijk hoog en dus marktverstorend is.
een ‘best practice benchmark methode ter bepaling van een tarief een door de Europese Commissie erkende methode is26
Alinea 32-34
Vodafone en KPN Mobile verkregen hun oorspronkelijke (900 MHz) frequenties enkele jaren eerder dan Ben, Dutchtone en Telfort hun 1800 MHz frequenties en hebben daar bovendien minder kosten voor hoeven maken. Voorts hebben KPN Mobile en Vodafone een voorsprong van enkele jaren bij het uitrollen van hun netwerken en hebben zij bovendien minder antennes nodig dan de kleinere drie mobiele
aanbieders doordat hun beide netwerken vooral gebruik maken van de lagere frequenties. Ben, Dutchtone en Telfort hebben bij de uitrol van hun netwerken daardoor relatief meer hinder van problemen bij het verwerven van nieuwe antenne-opstelpunten en de daarvoor benodigde vergunningen. Mede door de voorsprong van KPN Mobile en Libertel-Vodafone bij de uitrol van hun netwerken en daardoor een groter klantenbestand (dat tot schaalvoordelen leidt en waardoor meer verkeer on-net blijft), ligt het in de rede dat de kosten per minuut voor KPN Mobile en Libertel-Vodafone lager zijn dan voor de overige mobiele aanbieders. In het consultatiedocument van 19 december 2001, OPTA/IBT/2001/203784, heeft het college al aangegeven dat deze asymmetrische situatie tussen de netwerkaanbieders aanleiding geeft om de MTA tarieven gedifferentieerd te beoordelen. De reacties van marktpartijen op de consultatie hebben het college geen aanleiding gegeven om zijn standpunt te wijzigen. Het college zal in een apart
document de overwegingen van het college ten aanzien van reacties van marktpartijen nader beschrijven. Tijdens de consultatie is naar voren gebracht dat het recente moment van toetreden van nieuwe mobiele aanbieders als MVNO’s (bijvoorbeeld Tele2) tot de markt aanleiding zou moeten zijn voor een eigen gedifferentieerde beoordeling van hun MTA tarieven. Het college constateert dat de aard van de
terminating dienstverlening van een mobiele aanbieder zonder eigen netwerk niet wezenlijk verschilt van de terminating dienstverlening van de aanbieder van wiens netwerk hij gebruik maakt. Naar het oordeel van het college biedt het relatief late tijdstip van toetreding sec onvoldoende rechtvaardiging voor een afzonderlijk (beoordelen van het) MTA tarief.
Wat betreft de aan hun terminating dienstverlening onderliggende kosten kan worden opgemerkt dat de mobiele aanbieders die niet beschikken over een eigen mobiel netwerk, gebruik maken van het mobiele netwerk van een ander aanbieder en in beginsel de hieraan onderliggende kosten en voordelen hebben. Het college zal de redelijkheid van de MTA tarieven van mobiele aanbieders zonder eigen fysiek mobiel netwerk om die reden op eenzelfde wijze beoordelen als de redelijkheid van de MTA tarieven van de mobiele aanbieder van wiens fysieke netwerk zij gebruik maakt.
Alinea 35-37
Het college beantwoordt de vraag of de tariefstructuur van een mobiele aanbieder niet resulteert in een hoger dan gemiddeld maximaal redelijk MTA tarief in beginsel aan de hand van het verkeerspatroon over 2001. Een beoordeling aan de hand van een indicatief verkeerspatroon dient naar het oordeel van het college zoveel mogelijk vermeden te worden, omdat de hiervoor noodzakelijke vaststelling van een verwacht verkeerspatroon in beginsel voor discussie tussen aanbieders vatbaar is.
De beoordeling aan de hand van de totale door een mobiele aanbieder getermineerde hoeveelheid verkeer sluit aan bij de heersende praktijk van mobiele aanbieders om een uniforme opsplitsing van het gemiddelde tarief jegens alle aanbieders te hanteren.
26 Vergelijk in dit verband paragraaf 3.5 van de ‘Mededeling van de Commissie inzake de interconnectieprijzen in een
Alinea 38-41
Het college verwacht dat de verlaging van het MTA tarief naar het niveau van de best presterende mobiele aanbieders in Europa voor de gehele mobiele markt een daling van het netto resultaat uit mobile call termination 27 met gemiddeld 21% zal betekenen. Door de verminderde inkomsten uit call termination zal de totale omzet van de mobiele aanbieders met 5 % dalen28. Het college acht het redelijk indien mobiele aanbieders gedurende een overgangsperiode de gelegenheid wordt geboden hun ondernemingsplannen en -activiteiten daarop in te stellen. Het college dient evenwel ook de belangen van eindgebruikers en vaste aanbieders in overweging te nemen. Deze marktpartijen zijn erbij gebaat dat de tariefdaling zo snel mogelijk zal zijn gerealiseerd.
Alles afwegende acht het college een overgangsperiode van 8 maanden na publicatie van de
beleidsregels, waarbij het tarief in twee stappen per 1 mei 2002 en 1 december 2002 verlaagd wordt naar het niveau van de best presterende mobiele aanbieders in Europa, redelijk. Daarbij zij opgemerkt dat mobiele aanbieders sinds de publicatie van het consultatiedocument ‘De regulering van mobiele terminating tarieven’ op 19 december 2001 bekend zijn met het voornemen van het college om de MTA tarieven te verlagen, en met het karakter van de toekomstige Europese ONP-regels, die medio 2003 geïmplementeerd dienen te zijn in de lid-staten.
Alinea 43
Zie in verband met de keuze voor een best practice benchmark ook hetgeen hierboven opgemerkt is in de toelichting op alinea 31.
27 Mobiele aanbieders zullen ten aanzien van call termination door de regulering immers minder inkomsten
ontvangen, doch eveneens minder aan mobiele call termination hoeven te betalen. Het saldo van de inkomsten en uitgaven van mobiele call termination wordt door het college aangeduid als het netto resultaat van call termination.
28 Overigens loopt het effect van de regulering op de omzet van de individuele mobiele aanbieders uiteen. De daling
Bijlage II Advies van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (het advies van de d-g NMa is niet in de publicatie op de website opgenomen. Het advies kan worden opgevraagd bij OPTA, t.a.v. secretariaat Afdeling Interconnectie en Bijzondere Toegang, Postbus 90420, 2509 LK Den Haag, of via de e-mail: secribt@opta.nl.)
Bijlage III Verantwoording van de gehanteerde best practice benchmark
1. In deze bijlage wordt nader beschreven op welke wijze het college het beoogde maximaal redelijke niveau van MTA tarieven heeft bepaald. Dit is het niveau dat per 1 december 2002 als redelijk MTA tarief zal gelden en wordt gehanteerd bij de bepaling van het eindpunt van het glijpad als bedoeld in alinea 45 van de beleidsregels.
2. Zoals in alinea 31 van de beleidsregels aangegeven, relateert het college dit niveau aan het tariefniveau van de best presterende vergelijkbare mobiele aanbieders in Europa zonder wettelijke verplichting tot kostenoriëntatie.
3. Ter bepaling van dit niveau zijn in maart 2002 bij de nationale toezichthouders van de EU-lidstaten, aangevuld met Noorwegen en Zwitserland, de geldende MTA tarieven van mobiele netwerk aanbieders opgevraagd. In deze landen zijn in totaal 57 mobiele aanbieders actief. In totaal zijn de
tariefsgegevens van 47 ondernemingen, zijnde 82,5 % van alle mobiele aanbieders in genoemde landen, in de tariefsvergelijking zijn betrokken. Daarmee beschikt het college over ruim voldoende tariefsgegevens om een vergelijking te kunnen maken. Aan het einde van de bijlage wordt een overzicht gegeven van de mobiele aanbieders die in het onderzoek zijn opgenomen.
4. De door het college ontvangen gegevens zijn opgesplitst naar de tariefelementen call-setup/ conveyance en piek/dal. Om een accurate vergelijking te kunnen maken met de door de mobiele aanbieders in Nederland gehanteerde tarieven is ervoor gekozen om deze gegevens te middelen op basis van het verkeerspatroon van telefoongesprekken, die termineren op een Nederlands mobiel netwerk gedurende de periode van een jaar, te weten het vierde kwartaal 2000 tot en met derde kwartaal 200129. Daarbij zijn de tarieven van de Europese mobiele aanbieders met een 900 MHz en mogelijk een 1800 MHz netwerk op basis van het verkeerspatroon van KPN Mobile en Vodafone en de tarieven van de mobiele aanbieders met uitsluitend een 1800 MHz netwerk op basis van het
verkeerspatroon van Ben, Dutchtone en Telfort gemiddeld.
5. Onder verkeerspatroon wordt hier verstaan de onderlinge verhouding tussen het verkeer in de Piek en de Dal/WNT30 perioden. Het college heeft ervoor gekozen om het telefoonverkeer in de Dal en WNT periode te voegen omdat veel mobiele aanbieders in Europa geen onderscheid tussen deze ‘off peak’-perioden maken.
6. Ten behoeve van de benchmark wordt de volgende berekening gehanteerd om het gemiddelde MTA tarief van buitenlandse mobiele aanbieders te bepalen. Allereerst wordt voor zowel de Piek periode
29 De hiervoor gehanteerde gegevens zijn in het kader van het AMM-onderzoek van het college in 2001 door de
Nederlandse aanbieders aangeleverd.
30 WNT periode is de weekend nacht tarief periode. In Nederland hanteert KPN Mobile naast de piek en dal eveneens
als de Dal/WNT periode de ‘Nederlandse’ omzet31 berekend door het set up-tarief te vermenigvuldigen met het totaal aantal gesprekken en het conveyance tarief te vermenigvuldigen met het totaal aantal belminuten naar mobiele netwerken in Nederland. Vervolgens worden deze omzetten bij elkaar opgeteld en gedeeld door het totaal aantal minuten. Tabel III.1 geeft deze berekening weer. Tabel III.1: Voorbeeldberekening van het gemiddelde MTA tarief per minuut van een fictieve Europese
aanbieder. Europese aanbieder X Piek Dal/WNT Call-setup tarief € 0,02 € 0,01 Conveyance tarief € 0,20 € 0,15
Nederlandse groep Y Piek Dal/WNT
Totaal aantal gesprekken 650 450
Totaal aantal minuten 1.000 800
Gemiddeld MTA tarief per minuut van X bij
verkeerspatroon van groep Y
€ 0,1875
= ( 650 * € 0,02 + 1.000 * € 0,20 + 450 * € 0,01 + 800 * € 0,15 ) (1.000 + 800)
7. Op deze wijze is de tariefstructuur van de 47 Europese mobiele netwerkaanbieders omgezet naar een eenduidig en vergelijkbaar gemiddeld MTA tarief dat in Nederland per minuut zou worden berekend voor het “gemiddelde gesprek naar een 900/1800 MHz respectievelijk alleen 1800 MHz mobiel netwerk”. Naar deze omgerekende tarieven per Europese aanbieder wordt hierna verwezen als de “(Europese) benchmark-tarieven”.
8. Voor de berekening van het ‘best practice’ niveau is per land bepaald welke aanbieder het laagste gemiddelde MTA tarief hanteert. Van deze aanbieders zijn vervolgens de drie met de laagste
gemiddelde MTA tarieven geselecteerd. Deze tarieven zijn vervolgens gemiddeld tot het niveau van de best presterende ondernemingen in Europa.
9. De mobiele aanbieders zijn onderverdeeld in drie groepen:
A. aanbieders zonder een wettelijke verplichting tot kostenoriëntatie, die gebruik maken van een netwerk dat volledig gebaseerd is op 1800 MHz;
B. aanbieders zonder een wettelijke verplichting tot kostenoriëntatie, die gebruik maken van een netwerk dat gebaseerd is op 900 MHz of een combinatie van 900 en 1800 MHz voor MTA tarieven; C. aanbieders met een wettelijke verplichting tot kostenoriëntatie (dit betreft in de praktijk nergens
aanbieders met netwerken die volledig gebaseerd zijn op 1800 MHz).
10. In de benchmark zijn vervolgens alleen de gemiddelde MTA tarieven van de aanbieders in de groepen A en B beschouwd. Hierdoor zijn de gegevens van 10 aanbieders in 7 landen voor groep A en van 23 aanbieders in 11 landen voor groep B in de tariefsvergelijking betrokken.
11. De drie geselecteerde aanbieders en hun tarieven zijn per groep weergegeven in de onderstaande tabellen III.2 en III.3. Op basis van de benchmark komt het college tot een Europees best practice niveau, waarbij voor Nederlandse mobiele aanbieders met een netwerk dat volledig gebaseerd is op 1800 MHz een gemiddeld MTA tarief van € 0,1614per minuut en voor Nederlandse mobiele aanbieders met een netwerk dat gebaseerd is een combinatie van 900 en 1800 MHz een gemiddeld
31 Met ‘Nederlandse’ omzet wordt bedoeld de omzet die de betreffende buitenlandse aanbieder zou hebben behaald
MTA tarief € 0,1257per minuut geldt. De drie geselecteerde Europese mobiele aanbieders en hun MTA tarieven zijn weergegeven in onderstaande twee tabellen.
Tabel III.2: Europese benchmark – best practice 1800 (zonder kostenoriëntatie)
Land Aanbieder Benchmark tarief
Oostenrijk Connect/One € 0,1380
Duitsland E-plus € 0,1690
Spanje Amena € 0,1773
Gemiddelde € 0,1614
Tabel III.3: Europese benchmark – best practice 900 (zonder kostenoriëntatie)
Land Aanbieder Benchmark tarief
Oostenrijk Mobilkom € 0,1125
Luxemburg LuxGSM € 0,1263
Denemarken Tele Denmark € 0,1383
Bijlage IV Verantwoording van het startpunt van het glijpad
1. In deze bijlage wordt nader beschreven op welke wijze het college het startpunt van het glijpad als bedoeld in alinea 44 e.v. van de beleidsregels heeft bepaald. Dit startpunt wordt enerzijds voor KPN Mobile en Vodafone (groep A) en anderzijds voor Ben, Dutchtone en Telfort (groep B) ingevuld aan de hand van het gewogen gemiddelde van de MTA tarieven van deze groepen. Het college heeft daartoe de volgende wijze van bepalen gehanteerd.
2. In de eerste plaats is de totale omzet van de mobiele terminating dienstverlening van elke aanbieder op jaarbasis, te weten het vierde kwartaal van 2000 tot en met het derde kwartaal van 2001. Daarbij is de omzet uit de Piek, Dal en (eventueel) WNT32 perioden berekend door het totaal aantal
gesprekken in deze perioden te vermenigvuldigen met het voor deze periode geldende call-set up tarief, vermeerderd met het product van het totaal aantal belminuten en het gehanteerde conveyance tarief.
3. De aldus herleide omzet voor de afzonderlijke perioden is tot de totale MTA omzet opgeteld. Dit wordt geïllustreerd met een fictief voorbeeld in onderstaande tabel.
Tabel IV.1: Voorbeeldberekening MTA omzet per aanbieder in een bepaalde periode
Aanbieder Y Piek Dal WNT Totaal
Gesprekken 200 120 100 420 Minuten 300 210 140 650 Gemiddeld gesprek 1,50 1,75 1,40 1,55 CSU € 0,0200 € 0,0200 € 0,0200 Conveyance € 0,2000 € 0,1500 € 0,1000 Omzet € 64,00 € 33,90 € 16,00 € 113,90
4. Deze gegevens van de afzonderlijke aanbieders zijn vervolgens per groep (A en B) gecombineerd, om te komen tot groepstotalen. Zodoende wordt het aandeel van een mobiele aanbieder in de groep gewogen op basis van de hoeveelheid verkeer dat op zijn netwerk is getermineerd.
5. De cumulatieve omzet voor de verschillende Piek, Dal en WNT perioden zijn vervolgens voor elke groep opgeteld. Hierbij zijn met het oog op de Europese benchmark de gegevens voor Dal en WNT met elkaar gecombineerd. Hieronder is een voorbeeld ter verduidelijking gegeven.
Tabel IV.2: Voorbeeldberekening MTA gegevens voor een bepaalde groep in een bepaalde periode
Groep Z Piek Dal/WNT Totaal
Gesprekken 650 450 1.100
Minuten 1.000 800 1.800
Omzet € 225,00 € 116,00 € 341,00
gem. tarief/min € 0,2250 € 0,1450 € 0,1894
32 WNT periode is de weekend nacht tarief periode. In Nederland hanteert KPN Mobile naast de piek en dal eveneens
6. De bovenstaande wijze van berekening voor groep A (KPN Mobile en Vodafone), groep B (Ben, Dutchtone en Telfort) en voor de Nederlandse markt in totaal levert de volgende gewogen gemiddelde tarieven per minuut op:
Tabel IV.3: gemiddelde MTA tarieven per minuut: startpunt per 1 april 2002
Groep A € 0,1839
