In control?

In control?

Een onderzoek naar de verbetering van

de werkzaamheid, effectiviteit en efficiency van besturing

binnen het Korps landelijke politiediensten

Academische Opleidingen Groningen Faculteit Bedrijfskunde

Verkort Doctoraal Bedrijfskunde 7

Student : H.M.M. Vloet

1e Begeleider : drs.ing. F.P. Bakker 2e Begeleider : dr.ir. H. Van de Water

Studentnummer : 1527398

Telefoonnummer : 06-15014741

E-mail adres : hein.vloet@hotmail.com

Inhoudsopgave

2.2 SCHETS VAN DE OMGEVING ... 15

2.3 HET GEZAG ... 16

2.4 HET BEHEER ... 17

2.5 HET KLPD ALS ONDERDEEL VAN DE NEDERLANDSE POLITIE ... 19

2.6 INTERNATIONALE SAMENWERKING ... 20

2.7 BEANTWOORDING EERSTE DEELVRAAG ... 20

3. COMPLEXITEIT VAN DE VOORTBRENGINGSPROCESSEN ... 22

3.1 ONDERZOEKSAANPAK ... 22

3.2 KARAKTER VOORTBRENGINGSPROCESSEN ... 22

3.3 COMPLEXITEIT VOORTBRENGINGSPROCESSEN ... 23

3.4 BEANTWOORDING TWEEDE DEELVRAAG ... 24

4. EISEN AAN BESTURING ... 25

4.1 ONDERZOEKSAANPAK ... 25

4.2 THEORIEËN ... 25

4.3 BEANTWOORDING DERDE DEELVRAAG ... 32

5. HUIDIGE BESTURING ... 33

5.1 ONDERZOEKSAANPAK ... 33

5.2 DE ORGANISATIE VAN HET KLPD ... 33

5.3 COÖRDINATIEMECHANISMEN ... 34

5.4 HET PROCES VAN STURING ... 39

5.5 BEANTWOORDING VIERDE DEELVRAAG ... 43

6. ANALYSE ... 45

6.1 ONDERZOEKSAANPAK ... 45

6.2 INVULLING PER EIS ... 45

6.3 BEANTWOORDING VIJFDE DEELVRAAG ... 50

7. VERBETERVOORSTELLEN... 52

7.1 ONDERZOEKSAANPAK ... 52

7.2 VOORSTELLEN ... 52

BIJLAGE 1: KNELPUNTEN STURING ... 56

BIJLAGE 2: LIJST VAN GEÏNTERVIEWDEN ... 59

BIJLAGE 3: RELATIES EISEN EN KNELPUNTEN ... 60

Samenvatting

Aanleiding en vraagstelling

De korpsleiding van het Korps landelijke politiediensten (Klpd) worstelt met de vraag hoe het korps het best kan worden bestuurd. Zowel de korpsleiding als diensthoofden geven aan dat de sturing van het korps niet werkzaam, effectief en efficiënt is. Een interne evaluatie van de huidige besturing van het korps heeft 50 knelpunten opgeleverd.

Dit onderzoek beoogt een bijdrage te leveren aan het wegnemen van de geconstateerde knelpunten en de beantwoording van de vraag van de korpsleiding hoe het korps het best kan worden bestuurd. Dit leidt tot de volgende doelstelling:

Voorstellen doen voor het werkzamer, effectiever en efficiënter maken van de besturing van het korps door de korpsleiding.

Als centrale hypothese voor dit onderzoek wordt gesteld dat de besturing van het korps onvoldoende werkzaam, effectief en efficiënt is omdat de besturing van het korps onvoldoende aansluit op de dynamiek en complexiteit van de omgeving waarbinnen het Klpd functioneert en de complexiteit van haar voortbrengingsprocessen. En derhalve de werkzaamheid, effectiviteit en efficiency kan worden verbeterd door de besturing van het korps beter aan te sluiten bij de complexiteit en dynamiek van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen. Dit leidt tot de volgende centrale onderzoeksvraag:

Op welke wijze dient de huidige besturing binnen het Klpd te worden aangepast om beter aan te sluiten bij de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de

voortbrengingsprocessen?

In dit onderzoek wordt ervan uitgegaan dat de dynamiek en complexiteit van de omgeving slechts in beperkte mate beïnvloedbaar zijn door het Klpd. Daarom kan gesteld worden dat voor een betere aansluiting tussen de besturing en de omgeving, de besturing dient te worden aangepast en niet de omgeving. Ook de voortbrengingsprocessen worden in het kader van dit onderzoek als een gegeven beschouwd. Dit leidt tot de volgende deelvragen:

1. Welke mate van dynamiek en complexiteit kent de omgeving waarin het Klpd opereert?

2. Welke mate van complexiteit kennen de voortbrengingsprocessen van het Klpd? 3. Welke eisen kunnen volgens organisatie- en besturingstheorieën worden gesteld aan

de besturing, gegeven de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen?

4. Hoe ziet de huidige besturing van het Klpd eruit met betrekking tot de taakverdeling (de organisatie van het Klpd), de coördinatiemechanismen en het proces van sturing (de planning en control cyclus)?

6. Welke verbeteringen kunnen worden doorgevoerd in de besturing van het korps om beter aan te sluiten op de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen?

Deelvraag 1: De bestuurlijke omgeving

De 25 regiokorpsen worden aangestuurd door een korpsbeheerder die tevens burgemeester is van de grootste gemeente in de betreffende regio. Omdat de taken van Klpd niet gekoppeld zijn aan een regio, is ervoor gekozen om het Klpd rechtstreeks aan te sturen vanuit de landelijke overheid. Vanaf 1993 was dit onder het ministerie van Justitie en met ingang van 2000 onder het ministerie van BZK. Maar ook de minister van Justitie speelt via het Openbaar Ministerie nog een belangrijke rol in de aansturing van het Klpd. De aansturing vindt in veel gevallen echter niet plaats op de uitvoering van het volledige takenpakket, maar op de issues die politiek in de aandacht zijn.

De bestuurlijke omgeving kan worden onderverdeeld in de elementen Gezag, Beheer, Onderdeel van de Nederlandse politie en Internationale samenwerking. Het justitieel gezag en het beheer zijn samen met de korpsleiding van het Klpd verenigd in de Driehoek van het Klpd. De Driehoek is verantwoordelijk voor de operationele aansturing van het Klpd en bestaat uit de door de Minister van BZK gemandateerd korpsbeheerder (de DGV), de hoofdofficier van het Landelijk Parket en de korpschef van het Klpd. Naast justitieel gezag bestaat er ook gezag op het gebied van openbare orde en veiligheid. Hiervan ligt het gezag bij de burgemeesters van de verschillende gemeenten in Nederland. De status van het Klpd als onderdeel van de gehele Nederlandse Politie brengt ook vereisten en wensen op het gebied van besturing met zich mee. Een belangrijke ontwikkeling binnen de Nederlandse Politie is de invoering van prestatiebekostiging met ingang van 2001. Dit kan gezien worden als een accentverschuiving van sturing op input naar sturing op resultaten. Tenslotte heeft het Klpd als centraal korps binnen de Nederlandse politie een coördinerende en uitvoerende rol in internationale contacten.

Het Klpd wordt derhalve vanuit verschillende ministeries aangestuurd, maar ook vanuit lokale overheden, diverse andere partijen en (indirect) de gehele Nederlandse maatschappij en zelfs vanuit internationale verbanden. De belangen van deze verschillende stakeholders liggen lang niet altijd op één lijn. Daaruit voortvloeiend hebben al deze actoren een verschillende relatie met het Klpd. De (bestuurlijke) omgeving waarin het Klpd opereert is dan ook in hoge mate complex en dynamisch te noemen.

Deelvraag 2: De voortbrengingsprocessen

De werkprocessen van het Klpd zijn zeer uiteenlopend. Niet alleen bestaan er veel verschillen tussen de hoofdprocessen van het Klpd, maar ook binnen de hoofdprocessen bestaan grote verschillen in karakter met betrekking tot volume, variëteit, variatie en zichtbaarheid.

Ook hiervoor is geen eenduidig beeld te geven. Sommige processen zijn zeer eenvoudig te noemen en andere processen zijn extreem complex. Een extra complicerende factor is de verwevenheid van de klant in het proces. De klant (zowel de burger als de opdrachtgever) bepaalt niet alleen (direct of indirect) wat er gebeurt, maar in veel gevallen ook hoe het moet gebeuren. De politie ligt onder een vergrootglas en wordt feitelijk op dagelijkse basis aangestuurd door de maatschappij. Tenslotte is politiewerk niet altijd te vangen en te beschrijven in vastgelegde processen. Vaak is situationeel handelen geboden en is professionaliteit doorslaggevend voor succes.

Resumerend kan gesteld worden dat het Klpd zeer uiteenlopende voortbrengingsprocessen kent, van eenvoudig tot extreem complex.

Deelvraag 3: Eisen aan besturing

Het Klpd opereert in een complexe en dynamische omgeving. Dit resulteert in een (op onderdelen) hoge mate van onzekerheid en een (op onderdelen) hoge benodigde reactiesnelheid als gevolg van de (soms) vijandige omgeving en de sterke druk vanuit de politiek en publieke opinie. De diversiteit van het Klpd leidt tot een grote variëteit en heterogeniteit. De afhankelijkheden tussen de verschillende werkzaamheden is op onder-delen groot, maar op onderonder-delen ook ver te zoeken. Mede hierdoor varieert de complexiteit van de voortbrengingsprocessen van niet complex tot zeer complex.

Gegeven deze karakterisering, dient de besturing van het Klpd volgens organisatie- en besturingstheorieën van Mintzberg, Merchant en Van der Stede, Bruggeman en Van der Stede en De Leeuw aan de volgende eisen te voldoen:

1. Er moet organisch gestuurd worden

2. In geval van onzekerheid moet zelfsturing (intrinsieke sturing) worden toegepast 3. De organisatie moet marktgericht opgesplitst worden

4. Er moet zoveel mogelijk decentraal gestuurd worden

5. In een vijandige omgeving moet soms tijdelijk gecentraliseerd worden om snel te kunnen handelen

6. Sterke externe controle vraagt om centrale sturing 7. Onzekerheid vraagt om sturen op objectieve resultaten 8. Strak sturen (Tight control) biedt extra zekerheid

Deelvraag 4: Huidige besturing

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vervult de rol van Korpsbeheerder en binnen het Klpd bestaan de hiërarchische niveaus van korpsleiding, diensthoofden, unithoofden en teamleiders. Naast de hiërarchische sturing wordt binnen het

Klpd gestuurd op hoofdprocessen, thema‟s en rangen. Ook kennis, cultuur en

georganiseerde medewerkers spelen een belangrijke rol bij de sturing van het korps.

De rode draad in de besturing van het korps door de korpsleiding wordt gevormd door de planning en control cyclus. Deze cyclus beschrijft de belangrijkste planningsdocumenten en rapportages in hun samenhang en is afgeleid van de planning en control cyclus waarmee vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt gestuurd op het Klpd. In belangrijke mate is deze cyclus gebaseerd op de positionering van het korps als een onlosmakelijk onderdeel van de Nederlandse politie en de gehele veiligheidsketen. Dit beperkt in hoge mate de bestuurlijke keuzevrijheden van het Klpd en leidt tot een min of meer „volgende‟ besturingsfilosofie. Naast de planning en controlcyclus bestaan er nog twee cycli binnen het korps; het besluitvormingsproces en de kwaliteitscyclus van de Nederlandse politie.

Gesteld kan worden dat de taakverdeling binnen het Klpd een afspiegeling is van het diverse takenpakket dat bij de politiebrede reorganisatie van de Nederlandse politie in 1993 bij het Klpd is belegd en dat veel verschillende coördinatiemechanismen worden ingezet. In de praktijk is gebleken dat deze coördinatiemechanismen veelal een goede invulling geven aan de sturingsbehoefte vanuit één optiek, maar ook in veel gevallen niet goed op elkaar afgestemd zijn.

Deelvraag 5: Mate van invulling van eisen aan besturing

Allereerst kan geconstateerd worden dat de 8 eisen uit deelvraag 3 in een aantal gevallen conflicterend kunnen zijn. Deze tegenstrijdigheden zorgen in de kern al voor een moeilijke (zo niet onmogelijke) opgave om het Klpd werkzaam, effectief en efficiënt te besturen. Verder stelt de contingentietheorie dat veel contingenties een bedreiging vormen voor een efficiënte bedrijfsvoering.

Uit de analyse blijkt dat de verschillende knelpunten een grote verwevenheid met elkaar kennen. Vrijwel alle knelpunten komen voort uit de spanning tussen de politieke aansturing vanuit Haagse belangen en de stuurbehoefte vanuit de operationele werkzaamheden. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de sturing vanuit den Haag niet optimaal gericht is op een zo optimaal mogelijk opererend Klpd. In het spanningsveld van politiek en operatie is de inrichting van de besturing door middel van de planning en control cyclus vrijwel volledig bepaald door het politieke belang. Hierdoor zijn de volgende criteria voor werkzame, effectieve en efficiënte besturing van een organisatie met een divers werkpakket in een complexe en dynamische omgeving onvoldoende ingevuld:

Te weinig ruimte voor organische sturing Te weinig ruimte voor zelfsturing

Mede als gevolg van bovenstaande tekortkomingen wordt strakke sturing binnen het korps in een aantal gevallen belemmerd, hoewel de sturing vanuit Den Haag over het algemeen als strak aan te merken is.

Deelvraag 6: Verbetervoorstellen

Op basis van de confrontatie bij deelvraag 5 zijn de volgende verbetervoorstellen geformuleerd:

Formaliseren informele stuurlijnen

Integreren informele en formele stuurlijnen Herstellen balans tussen politiek en uitvoering

De informele cyclus is noodzakelijk om te kunnen sturen op de omissies van de formele planning en control cyclus. Deze stuurlijnen hebben echter geen formele status, waardoor ze niet voldoende geborgd zijn in de besturing van het korps en onvoldoende houvast bieden voor continuïteit en stabiliteit van de bedrijfsvoering. Teneinde deze borging te verbeteren kunnen doelen op korpsniveau worden beschreven en worden gerelateerd aan doelen op dienst- en medewerkerniveau, het besluitvormingsproces worden beschreven en geformaliseerd, de verschillende overlegvormen in kaart worden gebracht, aan elkaar worden gerelateerd en geformaliseerd en kan actief worden gestuurd op de discipline om ad hoc aangelegenheden via de geformaliseerde overlegorganen te laten verlopen. Hiervoor is het wel van belang om de frequentie van die overleggen aan te passen op de cadans van de (te verwachten) ad hoc aangelegenheden.

De huidige planning en control cyclus en de huidige informele cyclus moeten worden geïntegreerd tot 1 cyclus die aansluit op de volledige bestuurlijke behoefte. Dit kan door de planning en control cyclus uit te breiden met de invloeden van het Ad hoc proces door middel van een standenregister van besluiten, de bestaande planning en control producten uit te breiden met de doelen vanuit operationele optiek, integratie van de kwaliteitscyclus, versnelling van de (integrale) planning en control cyclus, vereenvoudiging van de sturing door te filteren op overkoepelende afspraken op hoofdlijnen, verantwoording beperken tot afwijkingen en aandacht voor metabesturing: Het proces van continue bijstelling van de planning en control cyclus dient zelf ook onderdeel uit te maken van de planning en control cyclus. Hiermee wordt bereikt dat de P&C-cyclus beter aansluit bij de totale bestuurlijke behoefte van de korpsleiding en daardoor minder de noodzaak bestaat om buiten de bestaande formele structuren om te sturen. Resultaat: meer in control.

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Het huidige politiebestel is ontstaan bij de politiebrede reorganisatie in 1993. Tot dat moment bestond de Nederlandse politie uit de Gemeentepolitie en de Rijkspolitie. Bij de hervorming in 1993 is ervoor gekozen om de Gemeentepolitie en de Rijkspolitie samen te voegen tot één concern Nederlandse politie, bestaande uit 25 regiokorpsen en één landelijk korps: het Korps Landelijke politiediensten (Klpd).

In mijn functie als strategisch adviseur van de korpsleiding van het Klpd heb ik ervaren dat de korpsleiding worstelt met de vraag hoe dit korps het best kan worden bestuurd. Een interne evaluatie van de huidige besturing van het korps heeft de volgende knelpunten opgeleverd1:

1. Het belang van de verschillende stakeholders is onevenwichtig verwoord in de planning en control cyclus. De politieke druk heeft een onevenredig grote invloed op de sturing waardoor stakeholders op dienstniveau ondergeschikt zijn. Geconstateerd kan worden dat de externe sturing op het Klpd wezenlijk afwijkt van de interne sturing binnen het Klpd. De bestuurlijke informatievoorziening is vrijwel volledig geënt op externe eisen en geeft derhalve geen invulling aan de interne bestuurlijke informatiebehoefte.

2. Binnen het Klpd wordt veel op ad hoc basis gestuurd. Dit leidt tot een gevoel van achter de feiten aanlopen en verhoogt de werkdruk. Kanttekening daarbij is dat de planning en control cyclus gebaseerd is op voorzienbaarheid van gewenste resultaten en uit te voeren taken. De ad hoc sturing wordt ondersteund door het (losstaande) proces besluitvorming.

3. Het maatschappelijke karakter van de taakuitoefening van het Klpd brengt echter een sterk reactief accent met zich mee. Lang niet alles is planbaar. Bovendien kunnen resultaten lang niet altijd SMART worden beschreven.

4. De diversiteit van het korps brengt een veelheid aan onderwerpen met zich mee. Dit vereist een gedecentraliseerde vorm van sturen binnen het korps. Dit staat haaks op de sterke centrale sturing op het korps vanuit Den Haag. Hierdoor ontstaat een spanningsveld tussen korpsleiding en korpsmanagementteam.

5. De planning en control cyclus is sterk gestandaardiseerd, waardoor enerzijds dienstspecifieke elementen onvoldoende aan bod komen en anderzijds veel informatie door de diensten moet worden gegenereerd die voor de betreffende dienst minder relevant is. Gevolg: bureaucratie.

6. De frequentie van de planning en control cyclus is te weinig flexibel en is te traag in relatie tot de snelheid van (maatschappelijke) ontwikkelingen. Snelle besluitvorming wordt hierdoor niet ondersteund en de sturing loopt achter de feiten aan.

1

7. Er wordt sterk gestuurd op de beheersing van de organisatie. De sturing op de operationele verantwoordelijkheid van het korps is van ondergeschikt belang en wordt nauwelijks gekoppeld aan de beheersing.

8. Er is geen cultuur van afspraak is afspraak binnen het Klpd.

9. De planning en control cyclus vraagt veel inspanning van de betrokken partijen, zonder dat daar de meerwaarde van wordt gezien. De kwaliteit van planningen en rapportages staat daardoor onder druk.

10. De informatievoorziening, als basis voor de planning en control cyclus, is niet op orde.

Met dit onderzoek wil ik een bijdrage leveren aan het wegnemen van de geconstateerde knelpunten en de beantwoording van de vraag van de korpsleiding hoe dit korps het best kan worden bestuurd.

1.2 Probleemstelling

Complexe en dynamische omgeving

De omgeving waarbinnen het Klpd opereert is uiterst complex te noemen, omdat sprake is van een zeer groot aantal stakeholders met zeer uiteenlopende belangen, waarvan een deel een grote invloed heeft op de taakuitoefening door het Klpd. Ook is de omgeving dynamisch te noemen. Emery en Trist (1965) hebben de dynamische omgeving getypeerd als „turbulent field‟, waarin de dynamiek wordt veroorzaakt door interactie tussen actoren in een omgeving die voortdurend in beweging is. Als uitvoeringsorganisatie dient het Klpd invulling te geven aan keuzes die binnen de politiek worden gemaakt. En daarin zijn veel ontwikkelingen te zien en worden telkens andere prioriteiten gesteld. Ook de criminaliteit, de “branche” waarmee de politie van doen heeft, ontwikkelt zich constant. Deze ontwikkelingen zijn veelal sterk technologiegedreven, maar ook de wijzigingen van nationale en internationale wetten zorgen voor een continue stroom van nieuwe gaten in de vangnetten.

Divers takenpakket en complexe voortbrengingsprocessen

Het Klpd is in 1993 in het leven geroepen omdat een aantal politietaken vanwege het landelijke, specialistische of internationale karakter niet goed of efficiënt kon worden belegd bij de regiokorpsen. Hieruit kan worden afgeleid dat het leidende principe voor de bepaling van taken voor het Klpd niet zozeer voortkomt uit de logische interne samenhang van doelen en taken binnen het Klpd, maar juist een gebrek daaraan binnen het grotere geheel van de Nederlandse politie. Wat resteert is een „vergaarbak van taken‟; een zeer divers takenpakket. Dit brengt tevens met zich mee dat de resultaten van het Klpd in belangrijke mate niet op zich staan, maar alleen effect hebben in een groter geheel.

Complexe sturing

hiërarchie van doelen en middelen is op dit punt niet altijd duidelijk. De omgeving boven het Klpd is lang niet altijd in staat gebleken beide facetten op één lijn te krijgen, mede doordat het hogere aggregatieniveau het sturen op uitzonderingen verminderd interessant maakt.

De worsteling van de korpsleiding

De korpsleiding van het korps worstelt al jaren met een goede vertaling van de wijze waarop het korps als uitvoeringsorganisatie vanuit de politiek en andere belangrijke stakeholders wordt aangestuurd naar de sturing vanuit de korpsleiding op de diensten waarbinnen de politietaken moeten worden uitgevoerd. In een bijeenkomst van het management in april 2007 vroeg de plaatsvervangend korpschef zich openlijk af of de korpsleiding een lege huls is, of echt een meerwaarde heeft ten opzichte van de diensthoofden van de operationele diensten.

Zowel de korpsleiding als diensthoofden geven aan dat de sturing van het korps niet werkzaam, effectief en efficiënt is.

Daarbij geeft men aan dat men regelmatig het gevoel heeft niet in control te zijn. Dit blijkt ook uit het feit dat de aansturing veelal buiten de reguliere planning en control cyclus om wordt gedaan, en dat de planning en control cyclus min of meer om cosmetische redenen wordt doorlopen. Met extra beheerslast als gevolg.

In de afgelopen jaren heeft de korpsleiding om werkzamer, effectiever en efficiënter te kunnen sturen en daarmee meer in control te geraken de sturing reeds op een aantal punten aangepast. Zo is drie jaar geleden een beweging gemaakt naar sturen op hoofdlijnen. Deze besturingsstrategie bleek echter niet de oplossing van het probleem. Nu wordt gedacht dat differentiatie wellicht de oplossing kan bieden. De planning en control cyclus is in hoge mate gestandaardiseerd (de plannen en rapportages zijn voor alle diensten ongeveer gelijk), terwijl de verschillende operationele (voortbrengings- en transactie)processen veel variëteit kennen. Een derde overweging is om de planning flexibeler te maken om een betere aansluiting te krijgen met het veelal ad hoc karakter van de werkzaamheden van de politie. Een vierde overweging tenslotte is om naast het sturen op resultaten meer aandacht te schenken aan het sturen op relaties.

Deze voorgenomen aanpassingen van de sturing door de korpsleiding zijn gebaseerd op een inschatting van de beleidsmedewerkers van het korps. Er ligt geen gedegen onderzoek aan ten grondslag. In dit onderzoek, op basis van wetenschappelijke theorieën, wil ik bezien waarom de huidige sturing niet aansluit op de bestuurlijke behoefte van de korpsleiding om op effectieve, efficiënte en werkbare wijze te opereren binnen de complexe en dynamische omgeving en complexe voortbrengingsprocessen van het Klpd en welke aanpassingen moeten worden gedaan om dit wel te bereiken en daarmee de korpsleiding meer in control te laten zijn.

1.3 Doelstelling

Op basis van de probleemstelling kan de volgende doelstelling voor het onderzoek worden geformuleerd:

Doelstelling:

Met de uitkomsten van het onderzoek beoog ik de korpsleiding van het Klpd beter in staat te stellen werkzaam, effectief en efficiënt te kunnen sturen op de verschillende diensten van het Klpd, en daarmee beter in staat te zijn te voldoen aan de eisen van de externe stakeholders. Het gaat dus om het verbeteren van uitsluitend de besturing; het takenpakket en de omgeving van het Klpd worden als gegeven gehanteerd in dit onderzoek.

Hieronder worden de begrippen besturing, werkzame besturing, effectieve besturing, en

efficiënte besturing nader toegelicht.

Besturing

Met besturen wordt bedoeld gerichte beïnvloeding. Mintzberg stelt dat besturing bestaat uit taakverdeling en coördinatie. In dit onderzoek wordt daarom gekeken naar meerdere elementen van sturing: de taakverdeling in de vorm van de organisatie van het Klpd, de coördinatiemechanismen en het proces van sturing (de planning en control cyclus).

Werkzame besturing

Met werkzame besturing wordt bedoeld dat de besturing de beoogde effecten kan realiseren. Volgens De Leeuw staat het gericht beïnvloeden door het besturend orgaan (BO) van het bestuurd systeem (BS) centraal bij het

besturingsparadigma. Het BS verwerkt invoer uit een omgeving tot uitvoer voor de omgeving, en het BO tracht ervoor te zorgen dat die uitvoer aan bepaalde normen voldoet. Om dat te kunnen doen, interacteert het BO met het BS en met de omgeving. De interactie tussen BO en BS bestaat uit informatie over BS-activiteiten (voortgang,

versto-ringen) en stuurmaatregelen van BO om BS aan te sturen. De interactie tussen BO en omgeving bestaat uit informatie over invoer voor en uitvoer van BS en stuurmaatregelen met betrekking tot invoer en uitvoer.

De Leeuw heeft vijf voorwaarden voor effectieve besturing (VEB)2 van het BO op het BS genoemd:

1. Het BO moet beschikken over een doel met betrekking tot het BS (cq de uitvoer van BS); 2. Het BO moet beschikken over een model van het BS;

3. Het BO moet beschikken over voldoende stuurmaatregelen;

4. Het BO moet beschikken over informatie over de toestand van het BS en de omgeving;

2

5. Het BO moet voldoende verwerkingscapaciteit bezitten om de informatie uit voorwaarde 4 te kunnen verwerken.

In termen van de besturingstheorie van De Leeuw kan vanuit intern perspectief de korpsleiding als Besturend Orgaan (BO) worden aangemerkt en de diensten als Bestuurde Systemen (BS‟en). Vanuit extern perspectief kan het gehele Klpd als het BS worden aangemerkt en de bestuurlijke omgeving van het Klpd als het BO.

De Leeuw stelt dat het voortbrengingsproces (model van het bestuurde systeem) onontbeerlijk is om het (mogelijke) effect van een besturingsmaatregel te kunnen voorspellen en informatie over omgeving en toestand van het systeem van belang is omdat de toekomstige situatie, behalve door besturende maatregelen, ook door omgeving en toestand van het systeem worden bepaald. Het onderzoek moet leiden tot een oordeel over stuurmaatregelen.

Effectieve besturing

Met effectiviteit wordt bedoeld de mate waarin aan de verwachtingen ten aanzien van missie en visie van de belanghebbenden wordt voldaan (de zogenaamde „hogere doelen‟). Effectieve besturing gaat over de mate waarin de sturing (gerichte beïnvloeding) daadwerkelijk bijdraagt aan de gewenste effecten voor deze externe stakeholders.

Efficiënte besturing

Efficiency van de besturing wordt ingevuld door de mate waarin met een minimale besturingslast of inspanning het beoogde effect wordt bereikt. De mate van efficiency kan worden bepaald door middel van vergelijking met soortgelijke organisaties aan de hand van benchmarking (longitudinaal, intern, extern).

1.4 Vraagstelling

Als centrale hypothese voor dit onderzoek stel ik dat de besturing van het korps onvoldoende werkzaam, effectief en efficiënt is omdat de besturing van het korps onvoldoende aansluit op de dynamiek en complexiteit van de omgeving waarbinnen het Klpd functioneert en de complexiteit van haar voortbrengingsprocessen. En derhalve de werkzaamheid, effectiviteit en efficiency kan worden verbeterd door de besturing van het korps beter aan te sluiten bij de complexiteit en dynamiek van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengings-processen.

Op basis van de probleemstelling, de doelstelling en de centrale hypothese van dit onderzoek kan de volgende centrale onderzoeksvraag worden geformuleerd:

Centrale onderzoeksvraag:

Op welke wijze dient de huidige besturing binnen het Klpd te worden aangepast om beter aan te sluiten bij de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van

Centrale elementen in deze vraagstelling zijn de huidige besturing, de dynamiek en complexiteit van de omgeving van het Klpd, de complexiteit van de voortbrengingsprocessen en de (betere) aansluiting tussen beide elementen.

Om dit te kunnen onderzoeken is het allereerst van belang om een helder beeld te krijgen van de dynamiek en complexiteit van de omgeving waarin het Klpd opereert en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen van het Klpd.

In dit onderzoek wordt ervan uitgegaan dat de dynamiek en complexiteit van de omgeving slechts in beperkte mate beïnvloedbaar zijn door het Klpd. Daarom kan gesteld worden dat voor een betere aansluiting tussen de besturing en de omgeving, de besturing dient te worden aangepast en niet de omgeving. Ook de voortbrengingsprocessen worden in het kader van dit onderzoek als een gegeven beschouwd.

En als de omgeving en de voortbrengingsprocessen als een vast gegeven worden gezien, is het van belang om te onderzoeken welke eisen de gegeven dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen vanuit organisatie- en besturingstheorieën kunnen worden gesteld aan de besturing van het Klpd.

Als deze eisen helder zijn, kan worden geanalyseerd en geconstateerd welke eisen aan de besturing met de huidige besturing niet worden ingevuld. Daarvoor is het van belang om een scherp beeld te krijgen van de huidige besturing van het korps. Op basis van de uitkomsten van de confrontatie tussen de huidige en gewenste besturing kunnen verbetervoorstellen worden gedaan om de huidige besturing beter aan te passen aan de omgeving en de voortbrengingsprocessen, en daarmee invulling te geven aan de doelstelling van dit onderzoek.

Dit leidt tot het volgende conceptuele onderzoeksmodel:

Op basis van het conceptuele onderzoeksmodel kunnen de volgende deelvragen worden geformuleerd:

Deelvraag 1:

Welke mate van dynamiek en complexiteit kent de omgeving waarin het Klpd opereert?

Deelvraag 2:

Welke mate van complexiteit kennen de voortbrengingsprocessen van het Klpd?

Deelvraag 3:

Welke eisen kunnen volgens organisatie- en besturingstheorieën worden gesteld aan de besturing, gegeven de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen?

Deelvraag 4:

Hoe ziet de huidige besturing van het Klpd eruit met betrekking tot de taakverdeling (de organisatie van het Klpd), de coördinatiemechanismen en het proces van sturing (de planning en control cyclus)?

Deelvraag 5:

Welke eisen aan de besturing, gegeven de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen, worden met de huidige besturing niet ingevuld?

Deelvraag 6:

Welke verbeteringen kunnen worden doorgevoerd in de besturing van het korps om beter aan te sluiten op de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen?

1.5 Afbakening

In het onderzoek zijn de volgende afbakeningen gehanteerd:

 Het onderzoek beperkt zich tot de aansturing vanuit de korpsleiding op de diensten en de aansturing vanuit de politiek op het korps. De aansturing vanuit de diensten op de units binnen de diensten blijft buiten beschouwing.

 Het onderzoek beperkt zich tot de aansturing van de operationele diensten. De aansturing van de ondersteunende concerndiensten en bureaus blijft buiten beschouwing.

 Voor de context wordt gekeken naar de voortbrengingsprocessen en omgevingsfactoren. Interne factoren zoals de samenstelling van het personeel, cultuurelementen en dergelijke blijven buiten beschouwing.

1.6 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt de complexiteit en dynamiek van de omgeving van het Klpd geschetst. Hiermee wordt de eerste deelvraag beantwoord.

In hoofdstuk 3 wordt de complexiteit van de voortbrengingsprocessen van het Klpd geschetst. Hiermee wordt de tweede deelvraag beantwoord.

In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van organisatie- en besturingstheorieën aangegeven welke eisen vanuit de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen worden gesteld aan de besturing van het Klpd. Hiermee wordt de derde deelvraag beantwoord.

In hoofdstuk 5 wordt de huidige besturing binnen het Klpd geschetst. Hiermee wordt de vierde deelvraag beantwoord.

In hoofdstuk 6 wordt geanalyseerd welke eisen aan de besturing vanuit de omgeving en de voortbrengingsprocessen niet worden ingevuld binnen het Klpd. Hiermee wordt de vijfde deelvraag beantwoord.

2. De bestuurlijke omgeving

2.1 Onderzoeksaanpak

Met dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de eerste deelvraag:

Welke mate van dynamiek en complexiteit kent de omgeving waarin het Klpd opereert?

Deze deelvraag heeft betrekking op een sociaal verschijnsel in een praktijksituatie dat niet geïsoleerd kan worden van haar omgeving. Bij die situatie ligt een casestudy als onderzoeksstrategie voor de hand, waarin een beperkt aantal onderzoekseenheden weten-schappelijk wordt onderzocht aan de hand van met name diepte-interviews.

Met betrekking tot de beschrijving van de bestuurlijke omgeving van het korps heb ik op basis van interne documenten, aangevuld met mijn eigen ervaringen van de afgelopen 7 jaar bij het Klpd, een eerste opzet van een beschrijving gemaakt. De interne documentatie betreft beleidsstukken en reguliere planning & control documenten, zoals strategische meerjaren-plannen, korpsbeschrijving, jaarmeerjaren-plannen, maandrapportages en jaarverslagen, op zowel korpsniveau als dienstniveau.

Deze conceptbeschrijving is vervolgens besproken met 10 sleutelfiguren binnen het Klpd en één vertegenwoordiger van de omgeving van het Klpd. De volledige lijst van geïnterviewden is opgenomen in bijlage 2.

Het diepte-interview biedt een raamwerk waarbinnen de geïnterviewden hun begrippen in hun eigen woorden hebben kunnen uitleggen. Volgens Braster is het daarbij van belang dat de selectie representatief moet zijn voor de gehele organisatie. Met de selectie van 11 sleutelfiguren worden de 3 centrale niveaus van besturing (extern, korpsleiding en dienst-niveau) afgedekt, zijn zowel bestuurders als ondersteuners betrokken en wordt zowel vanuit operationele (primair) als financiële (ondersteunende) optiek gekeken.

In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens stilgestaan bij de schets van de omgeving, de rol van het Gezag, het Beheer van het Klpd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Het Klpd als onderdeel van de Nederlandse Politie en internationale samenwerking. Tenslotte wordt een antwoord gegeven op de deelvraag.

2.2 Schets van de omgeving

Naast de specifieke taakstelling van het Klpd, is de bestuurlijke positionering van het Klpd ook aangepast. De 25 regiokorpsen worden aangestuurd door een korpsbeheerder die tevens burgemeester is van de grootste gemeente in de betreffende regio. Omdat de taken van Klpd niet gekoppeld zijn aan een regio, is ervoor gekozen om het Klpd rechtstreeks aan te sturen vanuit de landelijke overheid. Vanaf 1993 was dit onder het ministerie van Justitie en met ingang van 2000 onder het ministerie van BZK. Maar ook de minister van Justitie speelt via het Openbaar Ministerie nog een belangrijke rol in de aansturing van het Klpd. De aansturing vindt in veel gevallen echter niet plaats op de uitvoering van het volledige takenpakket, maar op de issues die politiek in de aandacht zijn.

omgeving. Deze bestuurlijke omgeving kan worden onderverdeeld in de volgende elementen:

 Gezag

 Beheer

 Onderdeel van de Nederlandse politie  Internationale samenwerking

Het justitieel gezag en het Beheer zijn samen met de korpsleiding van het Klpd verenigd in de Driehoek van het Klpd. De Driehoek is verantwoordelijk voor de operationele aansturing van het Klpd en bestaat uit de door de Minister van BZK gemandateerd korpsbeheerder (de DGV), de hoofdofficier van het Landelijk Parket en de korpschef van het Klpd.

Schematisch ziet de bestuurlijke omgeving van het Klpd er als volgt uit:

2.3 Het gezag

De hoofdofficier van het Landelijk Parket voert het justitieel gezag over het Klpd. Op grond van de artikelen 38c en 41 van de Politiewet 1993 worden het jaarverslag en het beleidsplan van het Klpd in overeenstemming met de hoofdofficier van het Landelijk Parket opgesteld. In het driehoeksoverleg tussen de gemandateerd korpsbeheerder, de hoofdofficier van het Landelijk Parket en de korpschef van het Klpd vindt overleg plaats over het opstellen en uitvoeren van het beleidsplan en de verantwoording daarover in het jaarverslag. Naast het beleidsplan stelt het Klpd jaarlijks een korpsjaarplan en per dienst een dienstjaarplan op. Ter voorbereiding op deze dienstjaarplannen vindt overleg plaats tussen vertegenwoordigers van het landelijk parket en de diensten van het Klpd.

onderdeel uit van de dienstjaarplannen, dan wel worden in een afzonderlijk contract (landelijk parket en Klpd spreken in dit geval over Handhavingarrangement) opgenomen.

Om de voortgang in de uitvoering van de afspraken tussen het Landelijk Parket en het Klpd te monitoren vindt regelmatig overleg plaats tussen de vertegenwoordigers van deze organisaties en reageren de officieren van justitie op de managementrapportages die de diensten 3 keer per jaar opstellen. De voortgang in de uitvoering van de afspraken uit de dienstjaarplannen is geen onderwerp van gesprek in de Driehoek van het Klpd; daar komen uitsluitend het beleidsplan, het korpsjaarplan, de korpsmanagementsrapportages (maraps) en het jaarverslag aan bod. De feitelijke aansturing van het Klpd door het Landelijk Parket vindt derhalve voornamelijk plaats via de controle op de uitvoering van de afspraken die met de diensten van het Klpd gemaakt zijn.

Daarnaast is het uiteraard mogelijk dat zich in de loop van het jaar ontwikkelingen of knelpunten voordoen waarbij inzet van (één van de diensten van) het Klpd aan de orde is. Op dat moment moeten het Landelijk Parket en het Klpd in onderling overleg bepalen of die inzet gerechtvaardigd is en ten koste van de uitvoering van welke activiteiten die inzet dan gaat.

Voor een aantal diensten wordt voor de aansturing van het Klpd door het Landelijk Parket gebruik gemaakt van de diensten van andere onderdelen van het Openbaar Ministerie. Zo heeft het landelijk parket met het Bureau Verkeershandhaving Openbaar Ministerie (BVOM)3 afspraken gemaakt over de aansturing van de diensten Verkeers-, Water-, Luchtvaart- en (een deel van) de Spoorwegpolitie en de dienst operationele Ondersteuning en Coördinatie4. Naast justitieel gezag bestaat er ook gezag op het gebied van openbare orde en veiligheid. Hiervan ligt het gezag bij de burgemeesters van de verschillende gemeenten in Nederland. Omdat het Klpd landelijk (en soms in het buitenland) opereert wordt de gezagrol situationeel ingevuld, afhankelijk van de plaats waar het Klpd op dat moment optreedt.

2.4 Het beheer

Uitgangspunt voor de aansturing van het Klpd is om deze zoveel mogelijk gelijk te houden aan de aansturing van de regiokorpsen. De regiokorpsen hebben veel kenmerken van een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) en hebben als zodanig slechts indirect te maken met de aansturing vanuit de landelijke overheid. Derhalve is er met ingang van 1998 voor gekozen om het Klpd de status van baten-lastendienst toe te kennen. Dit is binnen de landelijke overheid de meest zelfstandige status.

De minister van BZK is korpsbeheerder van het Klpd. Er zijn twee belangrijke verschillen tussen enerzijds het Klpd en anderzijds de regionale politiekorpsen waar het de verantwoor-delijkheid van de minister van BZK betreft. In de eerste plaats is de minister korpsbeheerder van het Klpd. Deze taak is voor de regionale korpsen bij de burgemeester van de grootste gemeente in de politieregio gelegd. In de tweede plaats is het Klpd als baten-lastendienst onderdeel van het ministerie van BZK. De 25 regionale korpsen zijn daarentegen

3

Inmiddels is BVOM als Team Verkeer onderdeel geworden van het Landelijk Parket

4

zelfstandige rechtspersonen, waarvoor de minister van BZK voornamelijk een systeem-verantwoordelijkheid heeft.

De korpsbeheerder van het Klpd is direct verantwoordelijk voor de zorg voor de organisatie en instandhouding van het Klpd en bevoegd tot het geven van aanwijzingen opdat het Klpd zo doeltreffend mogelijk functioneert. Deze bevoegdheid omvat alle beslissingen die genomen moet worden om het Klpd te doen functioneren.

In het licht van de wettelijke taak van de politie om in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven, betekent het beheer dat de korpsbeheerder de organisatorische condities moet scheppen opdat de gezagsdragers hun verantwoordelijkheid voor de inzet en het optreden van de politie ten volle waar kunnen maken.

De directeur-generaal Veiligheid (DGV) fungeert, namens de minister, als gemandateerd korpsbeheerder van het Klpd. Het bureau Kobra ondersteunt de gemandateerd korps-beheerder in de aansturing van het Klpd.

De korpsbeheerder richt zich met name op de kwaliteit van de bedrijfsvoering van het Klpd. In die functie heeft de korpsbeheerder aandacht voor:

 De rol van het Klpd in het gehele politieveld, meerwaarde op het gebied van ondersteunende en coördinerende taken;

 De samenhang van het beleid van het Klpd met het landelijk politiebeleid door afstemming met Justitie en de directie Politie en Veiligheidsregio‟s van het directoraat-generaal Veiligheid van BZK;

 Vormeisen, onder andere voortkomend uit de status van baten-lastendienst van het Klpd;  De mate waarin is voldaan aan de gestelde doelen op het gebied van beleid en beheer;  De risico‟s die de minister kan lopen met het voorgestane en uitgevoerde beleid, zowel

op het gebied van de bedrijfsvoering als de uitvoering.

Daarnaast zijn bepaalde bevoegdheden niet gemandateerd aan de korpschef en dienen door de korpsbeheerder te worden uitgeoefend. Dit is terug te vinden in het Mandaatbesluit Klpd. Voorbeelden hiervan zijn voor het Klpd contracten en aanbestedingen boven 450.000 Euro, het opleggen van bepaalde disciplinaire straffen aan medewerkers en beheersbevoegd-heden ten aanzien van diensthoofden en directeuren.

2.5 Het Klpd als onderdeel van de Nederlandse Politie

De aansturing door de Driehoek op het gebied van de dimensies gezag, beheer en interne besturing is primair gericht op het Klpd als zelfstandige organisatie. De status van het Klpd als onderdeel van de gehele Nederlandse Politie brengt ook vereisten en wensen op het gebied van besturing met zich mee. De Nederlandse Politie wordt aangestuurd door twee Politieministers: De minister van Justitie en de minister van BZK. De beheersmatige aansturing van de Nederlandse Politie geschiedt daarbij door de minister van BZK, die wordt ondersteund door de directie Politie en Veiligheidsregio‟s van BZK bij de formulering van het beleid voor de Nederlandse Politie. De minister van BZK kan hierbij advies inwinnen bij de Raad van Korpschefs (RKC)5 en het Korpsbeheerdersberaad (KBB), waarin respectievelijk alle korpschefs en alle korpsbeheerders van de 26 Nederlandse politiekorpsen zijn vertegenwoordigd.

Tot en met 2002 werd door de minister van BZK een Beleidsplan Nederlandse Politie (BNP) vastgesteld, dat jaarlijks in een Landelijke Politiebrief (LPB) werd uitgewerkt in landelijke doelstellingen. Hierbij werd rekening gehouden met de prioriteiten voor de strafrechtelijke handhaving van het Openbaar Ministerie. Verder werden door de minister van BZK formats opgesteld die zich richten op de vertaling van de landelijke doelstellingen naar regionale doelstellingen. Deze formats maken omwille van de vergelijkbaarheid gebruik van de indicatoren uit het Informatiemodel Nederlandse Politie. Binnen het Klpd is een uitgebreide versie van dit model ontwikkeld onder de naam INP-plus. In dit uitgebreide model zijn naast de politiebrede taken ook de Klpd-specifieke taken ondergebracht.

Met het schrijven van de minister van BZK over de invulling van de beleids- en beheerscyclus in het jaar 2002 en 2003 is aangegeven dat er geen nieuw Beleidsplan Nederlandse Politie 2003-2006 zal worden opgesteld en dat er geen Landelijke Politiebrief 2003 zal verschijnen. In plaats daarvan is begin 2003 een Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006 ondertekend door de korpsbeheerders van de 26 politiekorpsen en de ministers van Justitie en BZK. Dit kader is één van de uitvloeiselen van het Veiligheids-programma van het kabinet. In afzonderlijke convenanten per korps, dus ook voor het Klpd, zijn concrete en consistente afspraken gemaakt over de te leveren prestaties als bijdrage in de vermindering van criminaliteit en overlast in de publieke ruimte. Na 2006 zijn nieuwe convenanten afgesloten met de verschillende korpsen.

Een belangrijke ontwikkeling binnen de Nederlandse Politie is de invoering van prestatiebekostiging met ingang van 2001. Dit kan gezien worden als een accent-verschuiving van sturing op input naar sturing op resultaten. Specifiek voor het Klpd is in 2002 een onderzoek gestart naar de bekostiging van het korps, met als doel om deze meer op één lijn met de bekostiging van de overige korpsen te brengen. Om ook uniformiteit in de besturing van de verschillende korpsen te bereiken, is door de minister van BZK bepaald dat binnen alle korpsen de INK-methodiek als managementmodel moet worden toegepast. In artikel 39 lid 2 van de Politiewet 1993 was wettelijk vastgelegd dat het beleidsplan, de begroting, de organisatie / formatie en het jaarverslag van het Klpd jaarlijks worden vastgesteld door de Raad voor het Klpd. Tevens had de Raad de taak om de minister van BZK en zijn ambtgenoot van Justitie desgevraagd inlichtingen te verstrekken die nodig zijn voor de beoordeling van de uitvoering van beleidsvoornemens en voorgenomen wettelijke

5

voorschriften (artikel 39 lid 3). Deze Raad was een onafhankelijk advieslichaam van de politieministers. Sinds 2007 is, met het Besluit inwerkingtreding wet wijziging Politiewet 1993 in verband met versterken bevoegdheden op rijksniveau alsmede opheffing Raad voor het Klpd, de rol van de Raad beëindigd.

2.6 Internationale samenwerking

In de in 2007 voorgestelde wijziging van de Politiewet wordt een nieuwe politieorganisatie beschreven die moet bijdragen aan een politie die in staat is beter invulling te geven aan de eisen welke de maatschappij stelt. Er doet zich zowel lokaal, bovenlokaal, landelijk als internationaal een variatie aan veiligheidsproblemen voor waarbij sprake is van grote verwevenheid tussen de verschillende niveaus. Om de variatie aan veiligheidsproblemen en de veranderingen in de samenleving het hoofd te bieden zal de politie flexibel moeten kunnen opereren op alle niveaus „van de wijk tot de wereld‟. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit en de bestrijding van terrorisme, maar ook internationale rechtshulp en financieel-economische criminaliteit.

Om de internationale contacten van de Nederlandse politie te stroomlijnen, heeft het Klpd als centraal korps een coördinerende en uitvoerende rol in internationale contacten. Door partijen te verbinden en informatie te vergaren, te analyseren en te verspreiden biedt het Klpd overzicht en inzicht in de nationale en internationale veiligheidssituatie. In het kader van de coördinerende rol zorgt het Klpd 24 uur per dag, 7 dagen per week voor een tijdige levering van hoogwaardige veiligheidsinformatie producten (bijv. analyses als het Nationaal Dreigingsbeeld), coördinatieproducten (bijv. op het gebied van informatie én bij landen-programma‟s) en adviesproducten (bijv. adviezen aan de Raad van Korpschefs over Europese of bilaterale samenwerking).

Door de samenwerking blijft het korps op de hoogte van innovaties en ontwikkelingen die mede van invloed zijn op het beleid van het korps. De informatiegestuurde politie heeft behoefte aan analyses, buitenlandse contacten, signalering en advisering.

2.7 Beantwoording eerste deelvraag

Het Klpd wordt vanuit verschillende ministeries aangestuurd, maar ook vanuit lokale overheden, diverse andere partijen en (indirect) de gehele Nederlandse maatschappij en zelfs vanuit internationale verbanden. De belangen van deze verschillende stakeholders liggen lang niet altijd op één lijn. Daaruit voortvloeiend hebben al deze actoren een verschillende relatie met het Klpd.

Het Klpd is weliswaar een zelfstandige organisatie, maar tevens onderdeel van de gehele Nederlandse politie. Directie Politie en Veiligheidsregio‟s van BZK bepaalt uit naam van de politieministers van BZK en Justitie het beleid binnen de Nederlandse politie. Als tegenkracht hebben de korpschefs zich vertegenwoordigd in de Raad van Korpschefs. Saillant detail: de minister van BZK is dus zowel baas van de Nederlandse politie, als van het Klpd. Bij zaken als bijvoorbeeld de budgetverdeling over de korpsen leidt dit soms tot vreemde situaties. Zo heeft hij eens een boze brief aan zichzelf gericht… Deze sterke regulering en sturing legt ernstige beperkingen op voor de keuzevrijheden van het Klpd. De landelijke overheid onderneemt serieuze pogingen om meer grip te krijgen op de Nederlandse politie. Belangrijk instrument hiervoor is de op verschillende manieren opgelegde standaardisatie van producten en processen binnen de Nederlandse politie en het centraliseren van verschillende (met name ondersteunende) taken in Shared Service Centra.

3. Complexiteit van de voortbrengingsprocessen

3.1 Onderzoeksaanpak

Met dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de tweede deelvraag:

Welke mate van complexiteit kennen de voortbrengingsprocessen van het Klpd?

Deze deelvraag heeft evenals de eerste deelvraag betrekking op een sociaal verschijnsel in een praktijksituatie dat niet geïsoleerd kan worden van haar omgeving. Ook hier ligt derhalve een casestudy als onderzoeksstrategie voor de hand. De beantwoording van deze vraag is met name gebaseerd op mijn eigen ervaringen van de afgelopen 7 jaar bij het Klpd, geordend naar de theorieën die behandeld zijn in de AOG-colleges Supply chain management (De Vries, 2006). Vervolgens heb ik een concepttekst besproken met de sleutelfiguren uit bijlage 2.

In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens stilgestaan bij het karakter en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen van het Klpd. Tenslotte wordt de deelvraag beantwoord.

3.2 Karakter voortbrengingsprocessen

De werkprocessen van het Klpd zijn zeer uiteenlopend. Niet alleen bestaan er veel verschillen tussen de hoofdprocessen van het Klpd, maar ook binnen de hoofdprocessen bestaan grote verschillen in karakter. Het karakter van een voortbrengingsproces kan worden geduid middels de 4 V‟s:

 Volume (de omvang van het proces)

 Variëteit (de mate van variatie van te leveren producten en diensten)  Variatie (de mate waarin het proces pieken en dalen kent)

 Visibility (de zichtbaarheid van het proces)

Geconstateerd kan worden dat voor de voortbrengingsprocessen van het Klpd geen eenduidig karakter te bepalen is. Er bestaan massale processen met een belangrijke focus op efficiency (zoals het toezicht op de snelwegen) en processen die slechts door een enkeling worden uitgevoerd (zoals de identificatie van slachtoffers na rampen). Deze processen zijn meer gericht op werkzaamheid. Hiermee wordt ook de variëteit van taken aangegeven. Zelfs binnen een specifiek voortbrengingsproces kunnen de variaties groot zijn. Zo is geen enkel onderzoek naar zware criminaliteit gelijk en kan standaardisering van taken derhalve slechts tot op zekere hoogte plaatsvinden.

Het werkaanbod hangt voor een groot deel van de processen samen met maatschappelijke ontwikkelingen, die grillig kunnen verlopen. Omdat sprake is van een (min of meer) vaste formatie, moet zeer frequent sterk geprioriteerd worden om vraag en aanbod in lijn te brengen.

zelfs geanonimiseerd opgenomen in de eigen personeelsadministratie. Andere delen van het proces zijn zo mediagevoelig dat ze vrijwel per definitie te zien zijn op het 8 uur journaal. Volgens intern onderzoek komt het Klpd gemiddeld 5 keer per dag (!) in het landelijke nieuws.

3.3 Complexiteit voortbrengingsprocessen

De complexiteit van de voortbrengingsprocessen is een belangrijke factor voor de vorm en mate van effectieve besturing op het proces. De mate van complexiteit is volgens de Vries (2005) afhankelijk van de volgende 7 complexiteitsfactoren:

1. Productvariëteit (aantal verschillende diensten die worden aangeboden) 2. Materiaalstructuur (uit welke onderdelen bestaat de dienst?)

3. Bewerkingsstructuur (samenhang van de verschillende stappen die tot de dienst leiden) 4. Specificiteit van capaciteiten (verschillende bewerkingen die een capaciteit kan uitvoeren) 5. Commonality van het materiaal (zijn er onderdelen die voor meerdere diensten gelijk

zijn?)

6. Capaciteitssamenhang (fysieke relaties tussen capaciteiten) 7. Onzekerheid (kunnen er verstorende elementen voorkomen?)

De Leeuw noemt verwevenheid en onzekerheid als voornaamste complexiteitskenmerken. Daarbij geeft hij aan dat organisaties onder druk van „norms of rationality‟ (Thompson) tot doel hebben de onvoorspelbaarheid te onderdrukken en daarmee de complexiteit te reduceren, met name daar waar efficiency van het voortbrengingsproces een grote rol speelt.

Ook voor deze 7 factoren geldt dat vanwege de diversiteit geen eenduidig beeld van de mate van complexiteit van alle voortbrengingsprocessen te geven is. Sommige processen zijn zeer eenvoudig te noemen (zoals het doorzetten van telefoontjes binnen de landelijke meldkamer van politie) en andere processen zijn extreem complex. Het proces Opsporen is hier een goed voorbeeld van: ieder onderzoek is anders, de benodigde informatie is immens, een onderzoek bestaat uit vele verschillende, met elkaar samenhangende handelingen (observatie, infiltratie, analyse, interventie et cetera) en vraagt om een zeer groot aantal uiteenlopende expertises. De onzekerheid is misschien wel de belangrijkste complicerende factor in het opsporingsproces. Want het object van een opsporingsonderzoek, de crimineel, heeft er een sport van gemaakt om zo onberekenbaar mogelijk te zijn. Om de pakkans te verkleinen, verblijven de meeste grote criminelen meestal slechts kort op één adres en veranderen zij regelmatig van levenspatroon. Het inplannen van een aanhouding wordt daarmee ernstig bemoeilijkt.

Tenslotte is politiewerk niet altijd te vangen en te beschrijven in vastgelegde processen. Vaak is situationeel handelen geboden en is professionaliteit doorslaggevend voor succes. Waar de professional ruimte nodig heeft, wordt volstaan met het vastleggen van kritische succesfactoren. Het resultaat is hier belangrijker dan het proces. Het optreden van kwartiermakers van het Rampen Identificatie Team (RIT) is hier een voorbeeld van. Iedere situatie na een ramp in het buitenland is weer anders. Professionaliteit wordt bevorderd door externe- en interne opleidingen, trainingen en cursussen via de politieacademie, interne traineeships, Management Development-trajecten et cetera. Het overbrengen van normen (indoctrinatie) is een belangrijk onderdeel van die opleidingen. Daarnaast bestaan er begeleidingstrajecten door coaches en mentoren. Dit betreft meestal ontwikkelingen „on the job‟.

3.4 Beantwoording tweede deelvraag

4. Eisen aan besturing

4.1 Onderzoeksaanpak

Met dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de derde deelvraag:

Welke eisen kunnen volgens organisatie- en besturingstheorieën worden gesteld aan de besturing, gegeven de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen?

Dit deel van het onderzoek betreft een literatuurstudie. In dat kader is bestaande literatuur geraadpleegd op het gebied van besturing en organisatie. Naast boeken is daarbij ook gebruik gemaakt van relevante wetenschappelijke artikelen op dit gebied en lesmateriaal uit de AOG-colleges.

In de volgende paragraaf worden relevante theorieën van Mintzberg, Merchant en Van der Stede, Bruggeman en Van der Stede en De Leeuw beschreven. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk worden de eisen aan de besturing opgesomd.

4.2 Theorieën

4.2.1 Mintzberg

In zijn boek Structure in Fives – Designing effective organizations (1983) stelt Mintzberg dat elke georganiseerde menselijke activiteit behoefte creëert aan twee fundamentele en tegengestelde vereisten: de verdeling van de verschillende taken die moeten worden uitgevoerd en de coördinatie van deze taken om de georganiseerde menselijke activiteit te realiseren.

Organisatiestructuren

Hij benoemt daarbij 5 ideaaltypen van organisatiestructuren: Eenvoudige structuur

Machine bureaucratie Professionele bureaucratie Divisiestructuur

Adhocratie

te voeren taken en daarvoor benodigde expertise) teams worden geformeerd, waarbij een functionele en marktgerichte benaderingen in een matrixorganisatie worden gecombineerd. De grenzen tussen strategische top, middenkader, ondersteunende staf, technostructuur en uitvoerende kern worden hierdoor minder scherp.

Coördinatiemechanismen

Mintzberg benoemt ook 5 coördinatiemechanismen waarmee binnen organisaties de taken worden gecoördineerd: onderlinge aanpassing direct toezicht standaardisatie werkprocessen standaardisatie output standaardisatie vaardigheden

Bij onderlinge aanpassing is geen sprake van een hiërarchische sturing, maar wordt op een gelijkwaardig niveau onderling afgestemd door middel van informele communicatie. Bij direct toezicht is wel sprake van hiërarchie; hierbij is één persoon verantwoordelijk voor het werk van anderen en bepaalt deze persoon wat er moet gebeuren door middel van het geven van instructies en het monitoren van de acties. Bij standaardisatie van werkprocessen, output en vaardigheden wordt de coördinatie feitelijk vooraf, vooruitlopend op de uitvoering van de taken, gerealiseerd.

Mintzberg geeft aan dat de 5 basisconfiguraties ideaaltypen betreffen. In de praktijk blijken organisaties (vrijwel) nooit te voldoen aan één ideaaltype, maar kenmerken van meerdere configuraties te hebben.

Match tussen organisatiestructuur en coördinatiemechanisme

Mintzberg stelt in zijn boek dat elk van de 5 ideaaltypen van organisatiestructuren één coördinatiemechanisme heeft dat het best past bij de structuur. Hij geeft hierbij de volgende combinaties:

Eenvoudige structuur - direct toezicht

Machine bureaucratie – standaardisatie van werkprocessen Professionele bureaucratie – standaardisatie van vaardigheden Divisiestructuur – standaardisatie van output

Adhocratie – onderlinge aanpassing

Contingencyfactoren

Het is van belang om het ontwerp van de organisatie met betrekking tot taakspecialisatie, gedragsformalisatie, training en indoctrinatie, groepering in units, unitgrootte, p&c-systemen, verbindingsmiddelen en (de)centralisatie aan te laten sluiten bij de situatie waarin de organisatie opereert. In dat kader heeft Mintzberg 4 groepen van situationele of contingencyfactoren benoemd, waarmee de situatie kan worden gekenmerkt. Het betreft de volgende 4 groepen factoren, met daarbij puntsgewijs aangegeven welke relatie de betreffende contingencyfactor heeft met de inrichting van de organisatie:

Leeftijd en omvang van de organisatie

 hoe ouder de organisatie, hoe meer sprake is van geformaliseerd gedrag  structuur reflecteert de periode van het ontstaan van de organisatie

 hoe groter de organisatie, hoe meer uitgeweid de structuur is, de taken meer gespecialiseerd zijn, units meer gedifferentieerd zijn en de bestuurlijke component meer ontwikkeld is

 hoe groter de organisatie, hoe groter de eenheden (ivm specialisatie)

 hoe groter de organisatie, hoe meer het gedrag geformaliseerd is (gewoonterecht) Technisch systeem

 hoe sterker het regulerend systeem, hoe meer geformaliseerde uitvoering (bureaucratischer)

 hoe geavanceerder het technisch systeem, hoe uitgebreider de structuur van niet-uitvoerend werk, hoe groter en professioneler de ondersteunende diensten, hoe meer selectieve decentralisatie en hoe meer verbindingsmiddelen

 automatisering van de uitvoerende kern leidt tot een verschuiving van bureaucratisch naar organisch

Omgeving

 hoe dynamischer, hoe organischer  hoe complexer, hoe gedecentraliseerder

 hoe gediversificeerder (markten, klanten, producten), hoe eerder marktgerichte opsplitsing

 een vijandige omgeving (concurrentie, vakbonden, regering, beschikbare middelen) leidt tot tijdelijke centralisatie in verband met noodzakelijke snelheid van handelen  een weinig uniforme omgeving leidt tot selectieve decentralisatie naar

gedifferen-tieerde werkconstellaties Macht

 hoe sterker de externe controle op de organisatie, hoe meer gecentraliseerde structuur en geformaliseerd gedrag

 behoefte aan macht leidt tot een bovenmatig sterke centralisatie

Resumerend stelt Mintzberg dat de mate van begrijpelijkheid van het werk, voorspelbaarheid van het werk, variëteit van het werk en benodigde snelheid van reageren bepalen welke organisatiestructuur valide is.

In het kader van dit onderzoek is met name de derde groep factoren met betrekking tot omgeving van belang. Hij heeft dit in de volgende tabel samengevat:

4.2.2 Merchant en Van der Stede

Merchant en Van der Stede melden in hun boek Management Control Systems (2003) dat “There is no universally best Management Control System (MCS) that applies to all situations in all organizations”.

De werking van het MCS hangt in hun ogen af van duizenden situationele factoren, die allemaal van meer of minder belang zijn. De situationele context is complex, omdat veel factoren aan elkaar gerelateerd zijn en er sprake is van interactie tussen factoren bij het bereiken van MCS-gerelateerde effecten. Centrale vraag bij de beoogde effecten van een MCS is volgens Merchant en Van der Stede of het waarschijnlijk is of de medewerkers zich naar behoren gedragen en de juiste besluiten nemen en daarmee de beoogde doelen en strategie van de organisatie implementeren. Optimale control wordt door Merchant en Van der Stede gedefinieerd als het naar verwachting kleiner zijn van de control losses dan de kosten van het implementeren van extra controlmaatregelen. Control losses worden daarbij gedefinieerd als de kosten van het niet hebben van een perfect MCS. Daarmee is de bepaling van de intensiteit van control een kwestie van afweging van kosten en baten. De invloed van alle duizenden situationele factoren op de werking van een MCS en hun onderlinge relaties, is nog lang niet voor alle factoren onderzocht. Toch benoemen Merchant en Van der Stede 3 situationele factoren als bijzonder belangrijk:

 Onzekerheid voortkomend uit de omgeving  Organisatiestrategie

Stabiel Dynamisch

Complex

Gedecentraliseerd Bureaucratisch

(standaardisatie van vaardigheden)

Gedecentraliseerd Organisch (onderlinge aanpassing) Eenvoudig Gecentraliseerd Bureaucratisch

(standaardisatie van werkprocessen)

 Multinationaliteit

In het kader van dit onderzoek wordt hieronder uitsluitend ingegaan op de eerste twee punten; het Klpd is, met uitzondering van een beperkt aantal tijdelijke buitenlandse activiteiten en internationale samenwerking, volledig gericht op Nederland.

Onzekerheid voortkomend uit de omgeving

Factoren maken het moeilijk of onmogelijk om de toekomst op een bepaald terrein te voorspellen. Natuurlijke condities (bijvoorbeeld weersomstandigheden), politiek en econo-misch klimaat, handelingen van de concurrenten, klanten, leveranciers (ook van arbeid) en regulators. Onzekerheid is hoger waar het tempo van technologische verandering hoger ligt. Dit betreft de contingenties; de „things that might happen in the future‟.

Met betrekking tot onzekerheid stellen Merchant en Van der Stede in algemene zin (dus niet alleen voortkomend uit de omgeving, maar ook bijvoorbeeld uit de organisatie zelf) dat onzekerheid het sturen op acties (action control) lastig te gebruiken maakt. Omdat de toekomst lastig of onmogelijk te voorspellen is, is op voorhand ook lastig te benoemen welke acties nodig zijn en of deze acties langdurig gewenst zijn.

Om deze duidelijkheid in een onzekere situatie te verkrijgen, moet de manager persoonlijk betrokken zijn in de te controllen activiteiten door middel van directe observatie en supervisie. Dit is lang niet altijd mogelijk. Daarom geven Merchant en Van der Stede aan dat sturen op resultaten (Result control) beter is als sprake is van grote onzekerheid. Wel geven ze hierbij aan dat het voor de werkvloer lastig kan zijn om te weten hoe ze de resultaten moeten bereiken, performance doelstellingen al snel te gemakkelijk of te moeilijk zijn en kan sturen op resultaten leiden tot risicomijdend gedrag. Als oplossing hiervoor noemen Merchant en van der Stede het leggen van minder risico bij de werkvloer door budgetten als minder hard te stellen, maar te koppelen aan contingencyplanning, flexibele prestatie-indicatoren, variantie-analyses of subjectieve prestatie evaluaties.

Nieuwe managementsystemen als Total quality management (TQM) verhogen volgens

Merchant en Van der Stede de complexiteit omdat het de diversiteit van mogelijke reacties van klanten vergroot en snelheid van aanpassing aan de markt vergroot. Ook leidt dit tot vergroting van interdependenties van taken omdat meer parallel moet worden uitgevoerd en multifunctioneel problemen moeten worden opgelost. Hierbij achten Merchant en Van der Stede het van belang om een platte, niet hiërarchische organisatie te hebben met minder hiërarchische control. Daarbij is de werkvloer adaptief, gebaseerd op teamwork en control door socialisatie mechanismen.

Organisatiestrategie

Met betrekking tot de organisatiestrategie maken Merchant en Van der Stede onderscheid tussen de corporate strategy en de business strategies.

Voor de corporate strategy noemen ze twee vormen:  Gerelateerde diversificatie