4.1 Onderzoeksaanpak
Met dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de derde deelvraag:
Welke eisen kunnen volgens organisatie- en besturingstheorieën worden gesteld aan de besturing, gegeven de dynamiek en complexiteit van de omgeving en de complexiteit van de voortbrengingsprocessen?
Dit deel van het onderzoek betreft een literatuurstudie. In dat kader is bestaande literatuur geraadpleegd op het gebied van besturing en organisatie. Naast boeken is daarbij ook gebruik gemaakt van relevante wetenschappelijke artikelen op dit gebied en lesmateriaal uit de AOG-colleges.
In de volgende paragraaf worden relevante theorieën van Mintzberg, Merchant en Van der Stede, Bruggeman en Van der Stede en De Leeuw beschreven. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk worden de eisen aan de besturing opgesomd.
4.2 Theorieën
4.2.1 Mintzberg
In zijn boek Structure in Fives – Designing effective organizations (1983) stelt Mintzberg dat elke georganiseerde menselijke activiteit behoefte creëert aan twee fundamentele en tegengestelde vereisten: de verdeling van de verschillende taken die moeten worden uitgevoerd en de coördinatie van deze taken om de georganiseerde menselijke activiteit te realiseren.
Organisatiestructuren
Hij benoemt daarbij 5 ideaaltypen van organisatiestructuren: Eenvoudige structuur
Machine bureaucratie Professionele bureaucratie Divisiestructuur
Adhocratie
De eenvoudige structuur kenmerkt zich door een grote span of control bij de strategische top van de organisatie, geen ondersteunende stafeenheden en een verwaarloosbaar middenkader. De machine bureaucratie kenmerkt zich door een uitgebreide technostructuur (met analisten met name op het gebied van het werkproces), ondersteunende staf en middenkader. Bij de professionele bureaucratie staat de operationele kern centraal, is sprake van een uitgebreide technostructuur (met analisten met name op het gebied van vaardigheden) en een beperkte strategische top, middenkader en ondersteunende staf. Bij divisiestructuur is sprake van organisaties binnen een overkoepelende organisatie. Bij adhocratie is sprake van een organische structuur, waarin situationeel (afhankelijk van de uit
te voeren taken en daarvoor benodigde expertise) teams worden geformeerd, waarbij een functionele en marktgerichte benaderingen in een matrixorganisatie worden gecombineerd. De grenzen tussen strategische top, middenkader, ondersteunende staf, technostructuur en uitvoerende kern worden hierdoor minder scherp.
Coördinatiemechanismen
Mintzberg benoemt ook 5 coördinatiemechanismen waarmee binnen organisaties de taken worden gecoördineerd: onderlinge aanpassing direct toezicht standaardisatie werkprocessen standaardisatie output standaardisatie vaardigheden
Bij onderlinge aanpassing is geen sprake van een hiërarchische sturing, maar wordt op een gelijkwaardig niveau onderling afgestemd door middel van informele communicatie. Bij direct toezicht is wel sprake van hiërarchie; hierbij is één persoon verantwoordelijk voor het werk van anderen en bepaalt deze persoon wat er moet gebeuren door middel van het geven van instructies en het monitoren van de acties. Bij standaardisatie van werkprocessen, output en vaardigheden wordt de coördinatie feitelijk vooraf, vooruitlopend op de uitvoering van de taken, gerealiseerd.
Mintzberg geeft aan dat de 5 basisconfiguraties ideaaltypen betreffen. In de praktijk blijken organisaties (vrijwel) nooit te voldoen aan één ideaaltype, maar kenmerken van meerdere configuraties te hebben.
Match tussen organisatiestructuur en coördinatiemechanisme
Mintzberg stelt in zijn boek dat elk van de 5 ideaaltypen van organisatiestructuren één coördinatiemechanisme heeft dat het best past bij de structuur. Hij geeft hierbij de volgende combinaties:
Eenvoudige structuur - direct toezicht
Machine bureaucratie – standaardisatie van werkprocessen Professionele bureaucratie – standaardisatie van vaardigheden Divisiestructuur – standaardisatie van output
Adhocratie – onderlinge aanpassing
Bij de meeste grote organisaties worden alle vijf coördinatiemechanismen in meer of mindere mate ingezet voor de coördinatie van werkzaamheden.
Contingencyfactoren
Het is van belang om het ontwerp van de organisatie met betrekking tot taakspecialisatie, gedragsformalisatie, training en indoctrinatie, groepering in units, unitgrootte, p&c-systemen, verbindingsmiddelen en (de)centralisatie aan te laten sluiten bij de situatie waarin de organisatie opereert. In dat kader heeft Mintzberg 4 groepen van situationele of contingencyfactoren benoemd, waarmee de situatie kan worden gekenmerkt. Het betreft de volgende 4 groepen factoren, met daarbij puntsgewijs aangegeven welke relatie de betreffende contingencyfactor heeft met de inrichting van de organisatie:
Leeftijd en omvang van de organisatie
hoe ouder de organisatie, hoe meer sprake is van geformaliseerd gedrag structuur reflecteert de periode van het ontstaan van de organisatie
hoe groter de organisatie, hoe meer uitgeweid de structuur is, de taken meer gespecialiseerd zijn, units meer gedifferentieerd zijn en de bestuurlijke component meer ontwikkeld is
hoe groter de organisatie, hoe groter de eenheden (ivm specialisatie)
hoe groter de organisatie, hoe meer het gedrag geformaliseerd is (gewoonterecht) Technisch systeem
hoe sterker het regulerend systeem, hoe meer geformaliseerde uitvoering (bureaucratischer)
hoe geavanceerder het technisch systeem, hoe uitgebreider de structuur van niet-uitvoerend werk, hoe groter en professioneler de ondersteunende diensten, hoe meer selectieve decentralisatie en hoe meer verbindingsmiddelen
automatisering van de uitvoerende kern leidt tot een verschuiving van bureaucratisch naar organisch
Omgeving
hoe dynamischer, hoe organischer hoe complexer, hoe gedecentraliseerder
hoe gediversificeerder (markten, klanten, producten), hoe eerder marktgerichte opsplitsing
een vijandige omgeving (concurrentie, vakbonden, regering, beschikbare middelen) leidt tot tijdelijke centralisatie in verband met noodzakelijke snelheid van handelen een weinig uniforme omgeving leidt tot selectieve decentralisatie naar
gedifferen-tieerde werkconstellaties Macht
hoe sterker de externe controle op de organisatie, hoe meer gecentraliseerde structuur en geformaliseerd gedrag
behoefte aan macht leidt tot een bovenmatig sterke centralisatie
Resumerend stelt Mintzberg dat de mate van begrijpelijkheid van het werk, voorspelbaarheid van het werk, variëteit van het werk en benodigde snelheid van reageren bepalen welke organisatiestructuur valide is.
In het kader van dit onderzoek is met name de derde groep factoren met betrekking tot omgeving van belang. Hij heeft dit in de volgende tabel samengevat:
4.2.2 Merchant en Van der Stede
Merchant en Van der Stede melden in hun boek Management Control Systems (2003) dat “There is no universally best Management Control System (MCS) that applies to all situations in all organizations”.
De werking van het MCS hangt in hun ogen af van duizenden situationele factoren, die allemaal van meer of minder belang zijn. De situationele context is complex, omdat veel factoren aan elkaar gerelateerd zijn en er sprake is van interactie tussen factoren bij het bereiken van MCS-gerelateerde effecten. Centrale vraag bij de beoogde effecten van een MCS is volgens Merchant en Van der Stede of het waarschijnlijk is of de medewerkers zich naar behoren gedragen en de juiste besluiten nemen en daarmee de beoogde doelen en strategie van de organisatie implementeren. Optimale control wordt door Merchant en Van der Stede gedefinieerd als het naar verwachting kleiner zijn van de control losses dan de kosten van het implementeren van extra controlmaatregelen. Control losses worden daarbij gedefinieerd als de kosten van het niet hebben van een perfect MCS. Daarmee is de bepaling van de intensiteit van control een kwestie van afweging van kosten en baten. De invloed van alle duizenden situationele factoren op de werking van een MCS en hun onderlinge relaties, is nog lang niet voor alle factoren onderzocht. Toch benoemen Merchant en Van der Stede 3 situationele factoren als bijzonder belangrijk:
Onzekerheid voortkomend uit de omgeving Organisatiestrategie
Stabiel Dynamisch
Complex
Gedecentraliseerd Bureaucratisch
(standaardisatie van vaardigheden)
Gedecentraliseerd Organisch (onderlinge aanpassing) Eenvoudig Gecentraliseerd Bureaucratisch
(standaardisatie van werkprocessen)
Gecentraliseerd Organisch (direct toezicht)
Multinationaliteit
In het kader van dit onderzoek wordt hieronder uitsluitend ingegaan op de eerste twee punten; het Klpd is, met uitzondering van een beperkt aantal tijdelijke buitenlandse activiteiten en internationale samenwerking, volledig gericht op Nederland.
Onzekerheid voortkomend uit de omgeving
Factoren maken het moeilijk of onmogelijk om de toekomst op een bepaald terrein te voorspellen. Natuurlijke condities (bijvoorbeeld weersomstandigheden), politiek en econo-misch klimaat, handelingen van de concurrenten, klanten, leveranciers (ook van arbeid) en regulators. Onzekerheid is hoger waar het tempo van technologische verandering hoger ligt. Dit betreft de contingenties; de „things that might happen in the future‟.
Met betrekking tot onzekerheid stellen Merchant en Van der Stede in algemene zin (dus niet alleen voortkomend uit de omgeving, maar ook bijvoorbeeld uit de organisatie zelf) dat onzekerheid het sturen op acties (action control) lastig te gebruiken maakt. Omdat de toekomst lastig of onmogelijk te voorspellen is, is op voorhand ook lastig te benoemen welke acties nodig zijn en of deze acties langdurig gewenst zijn.
Om deze duidelijkheid in een onzekere situatie te verkrijgen, moet de manager persoonlijk betrokken zijn in de te controllen activiteiten door middel van directe observatie en supervisie. Dit is lang niet altijd mogelijk. Daarom geven Merchant en Van der Stede aan dat sturen op resultaten (Result control) beter is als sprake is van grote onzekerheid. Wel geven ze hierbij aan dat het voor de werkvloer lastig kan zijn om te weten hoe ze de resultaten moeten bereiken, performance doelstellingen al snel te gemakkelijk of te moeilijk zijn en kan sturen op resultaten leiden tot risicomijdend gedrag. Als oplossing hiervoor noemen Merchant en van der Stede het leggen van minder risico bij de werkvloer door budgetten als minder hard te stellen, maar te koppelen aan contingencyplanning, flexibele prestatie-indicatoren, variantie-analyses of subjectieve prestatie evaluaties.
Nieuwe managementsystemen als Total quality management (TQM) verhogen volgens
Merchant en Van der Stede de complexiteit omdat het de diversiteit van mogelijke reacties van klanten vergroot en snelheid van aanpassing aan de markt vergroot. Ook leidt dit tot vergroting van interdependenties van taken omdat meer parallel moet worden uitgevoerd en multifunctioneel problemen moeten worden opgelost. Hierbij achten Merchant en Van der Stede het van belang om een platte, niet hiërarchische organisatie te hebben met minder hiërarchische control. Daarbij is de werkvloer adaptief, gebaseerd op teamwork en control door socialisatie mechanismen.
Organisatiestrategie
Met betrekking tot de organisatiestrategie maken Merchant en Van der Stede onderscheid tussen de corporate strategy en de business strategies.
Voor de corporate strategy noemen ze twee vormen: Gerelateerde diversificatie
Het verschil tussen deze twee vormen komt voort uit de mate van interdependentie tussen de onderliggende organisatieonderdelen. Bij gerelateerde diversificatie is sprake van onderliggende organisatieonderdelen die dicht bij de core business blijven en is (daardoor) sprake van veel samenhang tussen de verschillende organisatieonderdelen. Bij ongerela-teerde diversificatie bestaat geen restrictie tot een core business en bestaat dus veel minder samenhang tussen de organisatieonderdelen.
Merchant en Van der Stede geven aan dat voor beide vormen verschillen bestaan in de optimale MCS. Bij de gerelateerde diversificatie past een uitgebreid systeem van planning en budgettering, een (gedeeltelijke) koppeling van de beloning aan resultaten op groepsniveau en veel aandacht voor transfer pricing. Bij de ongerelateerde diversificatie is sprake van een informatie asymmetrie, waarbij het corporate niveau veel minder informatie heeft dan een organisatieonderdeel. Hierdoor ontstaat veel meer autonomie en besluitvorming op decen-traal niveau en moet cendecen-traal meer aan de hand van objectieve (veelal financiële) resultaten worden gestuurd. Daarbij geven ze aan dat als de resultaat-doelstellingen niet perfect aansluiten op het organisatiebelang, dit leidt tot perverse effecten als de creatie van slack, myopia (oriëntatie op de korte termijn) en gaming.
Met betrekking tot de onderliggende business strategies melden Merchant en Van der Stede dat een optimale MCS ook varieert met de levensfase waarin het organisatieonderdeel zich bevindt. Ze noemen daarbij de fasen Build, Hold, Harvest en Divest.
4.2.3 Bruggeman en Van der Stede
Bruggeman en Van der Stede vertellen in hun artikel „Fitting management control systems to competitive advantage‟ over een klein onderzoek bij 18 organisaties naar de relatie tussen strategie (de manier waarop competitive advantage wordt gerealiseerd) en het management control systeem van een organisatie. Daarbij is gekeken naar de mate van commitment aan het budget (acceptatie van overschrijding), het beleid rondom tussentijdse budgetaan-passingen, losse (Loose) of strakke (Tight) budgetcontrol, participatieve budgettering, top-down of bottom-up budgettering, gebruik van tools: maandelijkse analyse van de variantie en mate van centralisatie van budget control.
In verband met het beperkte aantal onderzochte organisaties kan er aan de uitkomst geen voorspellende waarde worden gehecht. Wel geven de onderzoekers aan dat ze een aantal consistente bevindingen hebben gedaan. Daarbij leggen ze veelvuldig verbanden met bekende theorieën op het gebied van Strategie en Management control, van onder andere Mintzberg en Porter.
Voor het onderzoek naar control binnen het Klpd zijn de volgende conclusies van belang: Geconcludeerd wordt dat complexe producten en dynamische omgevingen vragen om
veel (flexibele) aanpassing
Er is geen verband aangetoond tussen de gekozen strategie en de mate van centralisatie.
4.2.4 De Leeuw
In zijn boek „Bedrijfskundig management, Primair proces, strategie en organisatie‟ beschrijft De Leeuw systeembenadering. Er zijn meerdere stromingen in de systeembenadering;
filosofisch (de wereld is een systeem), organistisch (op basis van levende verschijnselen), conceptueel (beschouwing, samenhang), methodisch (oplossing), hard (eenduidig) en zacht (meerduidig, inclusief menselijke actoren).
De systeemleer van De Leeuw is probleemgericht, conceptueel, gericht op samenhangen, denken in processen, denken in systeem en omgeving, pluriform, neutraal ten opzichte van empirische disciplines en besturingsgericht.
Daarbij definieert hij besturing als enigerlei vorm van gerichte beïnvloeding, waarbij doelen niet compleet, expliciet, meetbaar en constant hoeven te zijn, besturing niet hoeft te slagen (ook onsuccesvol sturen is sturen) en niet besturen ook besturen is. Verder omvat besturen verandering van structuren en doelen en het tegengaan van verandering is ook besturing. Tenslotte maakt De Leeuw een onderscheid tussen bestuurder en besturen.
Met betrekking tot de complexiteit van de relatie tussen waarnemer en het concrete systeem stelt hij dat de besturing complex is als het werkelijke systeem aan de hand van een model niet goed kan worden begrepen of bestuurd. De werkelijkheid is dan dermate complex, dat een vereenvoudigde weergave in een model teveel relevante nuances buiten beschouwing laat en de besturing aan deze nuances voorbij gaat.
Met betrekking tot complexiteit onderkent hij 4 dimensies: Verwevenheid
De verschillende elementen zijn niet op te splitsen of kennen een hoge mate van afhankelijkheid (Thompson)
Onzekerheid
Gebrekkige voorspelbaarheid (complexiteit hangt af van inspanning!) en ambiguiteit Bestuurbaarheid
Ook hierbij speelt de inspanning een rol. Lage bestuurbaarheid leidt tot lage complexiteit. De mate van inspanning kan worden gemeten aan de hand van de hoeveelheid te verwerken informatie (Conant)
Heterogeniteit
Er is sprake van ongelijksoortige deelsystemen
Kernwoorden hierbij zijn reactiesnelheid en voorspelbaarheid. Daarbij schetst hij het verband tussen de mate van onzekerheid en passende vormen van besturing als volgt:
Ma te v an on z ek erh ei d Open loop Feedback Feedforward Metabesturing Intrinsiek laag hoog
4.3 Beantwoording derde deelvraag
Het Klpd opereert in een complexe en dynamische omgeving. Dit resulteert in een (op onderdelen) hoge mate van onzekerheid en een (op onderdelen) hoge benodigde reactiesnelheid als gevolg van de (soms) vijandige omgeving en de sterke druk vanuit de politiek en publieke opinie. De diversiteit van het Klpd leidt tot een grote variëteit en heterogeniteit. De afhankelijkheden tussen de verschillende werkzaamheden is op onder-delen groot, maar op onderonder-delen ook ver te zoeken (zie paragraaf 1.2). Mede hierdoor varieert de complexiteit van de voortbrengingsprocessen van niet complex tot zeer complex. De hiervoor behandelde organisatie- en besturingstheorieën beschrijven, allemaal vanuit een verschillend gezichtspunt, de eisen die aan besturing worden gesteld gegeven de setting waarbinnen een organisatie opereert. Daarbij komen veelal dezelfde of vergelijkbare begrippen terug waarmee die setting kan worden gekarakteriseerd.
Gegeven deze karakterisering, dient de besturing van het Klpd volgens de behandelde literatuur aan de volgende eisen te voldoen:
Eisen voor werkzame, effectieve en efficiënte besturing van het Klpd, gegeven haar diverse werkpakket in een complexe en dynamische omgeving
1. Er moet organisch gestuurd worden
2. In geval van onzekerheid moet zelfsturing (intrinsieke sturing) worden toegepast 3. De organisatie moet marktgericht opgesplitst worden
4. Er moet zoveel mogelijk decentraal gestuurd worden
5. In een vijandige omgeving moet soms tijdelijk gecentraliseerd worden om snel te kunnen handelen
6. Sterke externe controle vraagt om centrale sturing 7. Onzekerheid vraagt om sturen op objectieve resultaten 8. Strak sturen (Tight control) biedt extra zekerheid