Nota van bevindingen ten aanzien van ondergrensregulering van de tarieven van
de eindgebruikersdiensten van KPN, oftewel prijssqueeze, kortingen en
pakketten.
Kenmerk: OPTA/EGM/2003/202390 Datum: 6 augustus 2003
Inleiding
1. Op 31 oktober 2002 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) een consultatiedocument getiteld ‘ondergrens tariefregulering van de
eindgebruikersdiensten van KPN’ (hierna: het consultatiedocument), kenmerk OPTA/EGM/2002/203544, gepubliceerd. Dit consultatiedocument beschrijft mogelijk beleid voor ondergrens tariefregulering, bestaande uit de prijssqueezetoets, beleid voor kortingen en beleid voor tariefpakketten. De consultatie heeft mede ten doel gehad om na te gaan in hoeverre het wenselijk zou zijn om te komen tot een aanpassing van de “Richtsnoeren Prijssqueeze1”, zoals deze op 28 februari 2001 door het college en de
d-g NMa zijn gepubliceerd. Tevens was aan de orde om te bezien in hoeverre het wenselijk zou zijn het kortingenkader aan te passen, om zodoende te komen tot een beleidskader dat in beginsel toepasbaar moet zijn voor alle tariefvarianten zoals generieke tarieven, kortingen en tariefpakketten. Tenslotte heeft het college aangegeven te streven naar meer vrijheid voor de introductie van nieuwe
tariefstructuren.
2. Het college wenst te benadrukken dat de Richtsnoeren Prijssqueeze betrekking hebben op de prijssqueezetoetsing als instrument, bij de toepassing waarvan er dus reeds is vastgesteld dat er (indicatief) afgebakende relevante markten zijn waarop een partij met een machtspositie is, en dat het inzetten van ondergrenstoetsing in de vorm van een prijssqueezetoets een gerechtvaardigd instrument is.
3. In de nota van bevindingen zal het college ingaan op de reacties van marktpartijen. Tezijnertijd zullen openbare versies van de reacties van marktpartijen worden gepubliceerd op de website van OPTA. Van de volgende partijen is een reactie op het consultatiedocument ontvangen: ACT (Associatie van Competitieve Telecomoperators), Ben Nederland B.V., BT Ignite Nederland B.V., BTG (Nederlandse
1 Richtsnoeren Prijssqueeze, OPTA/EGM/2000/200494, NMa/2201/12. De bijlagen van de Richtsnoeren
vereniging van BedrijfsTelecommunicatie Grootgebruikers), Essent Kabelcom, Koninklijke KPN N.V., OneTel/Scarlet, Tele2 Nederland B.V., Tiscali B.V., UPC Nederland B.V. en Versatel Nederland B.V. 4. Tijdens een bijeenkomst met marktpartijen op dinsdag 6 mei jl. heeft het college aangekondigd voornemens te zijn het prijssqueezebeleid voor generieke tarieven niet ingrijpend te wijzigen. Daarnaast is tijdens de bijeenkomst aangegeven dat het college overweegt om KPN meer ruimte te bieden voor het geven van kortingen en het aanbieden van tariefpakketten dan in het voornoemde consultatiedocument was beschreven. Tijdens deze bijeenkomst hebben alternatieve aanbieders aangegeven dat de
voorgestelde aanpassing van het kortingenbeleid zeer negatieve gevolgen zal hebben voor de
concurrentie op de telefoniemarkt. Na de bijeenkomst hebben deze aanbieders dit standpunt schriftelijk onderbouwd. De reacties van alle aanbieders zijn tevens betrokken bij de vaststelling van het definitieve beleid.
5. In deze nota wordt achtereenvolgens ingegaan op het wettelijk kader, de reacties van aanbieders op de consultatie en de overwegingen van het college. Afgesloten wordt met de conclusies en daaruit volgende consequenties. In de bijlage wordt nader ingegaan op de door aanbieders ingebrachte argumenten tijdens de consultatie en de reactie van het college hierop.
Wettelijk kader
6. Het betreft hier beleid voor de beoordeling van tarieven en kortingen en de tarieven van
tariefpakketten voor vaste telefonie aangeboden aan eindgebruikers. Het gaat daarbij om de tarieven van een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht (hierna: AMM). Deze beoordeling is gebaseerd op de artikelen 34, 35, 36 en 38 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: het Boht).
7. De beoordeling van generieke tarieven is gebaseerd op de artikelen 34, 35 en 36 van het Boht respectievelijk artikel 24 van de Mw. Voor een uitgebreide behandeling van deze wettelijke kaders en van het beoordelingskader voor generieke tarieven wordt hier verwezen naar de Richtsnoeren Prijssqueeze. Naast dit wettelijke kader voor de beoordeling van generieke tarieven is voor het beoordelen van kortingen en pakketten van vaste telefonie tevens artikel 38 van het Boht van belang.
8. Naar het oordeel van het college is het niet nodig om voor de beoordeling onderscheid te maken tussen pakketten en kortingen. Kortingen en pakketten zijn afwijkingen van de generieke tarieven, in beginsel gericht op een bepaalde doelgroep en - willen ze feitelijk betekenis hebben - voor die doelgroep lagere tarieven opleveren2 dan de generieke tarieven. Generieke tarieven zijn de standaard
tarieven die automatisch gelden voor gebruikers met een standaard abonnement.3 De generieke tarieven
van vaste telefonie zijn thans één-op-één gekoppeld aan dienstelementen, zoals starttik,
verkeersminuten binnen de regio en buiten de regio, verder opgesplitst in piek-, dal- en weekend-/nachtperioden.
9. Ook op Europees niveau is het belang van ondergrens tariefregulering onderkend. De Europese Commissie heeft een nadere invulling gegeven aan het begrip prijssqueeze4. Van prijssqueeze
(wurgprijzen) is sprake indien het eigen stroomafwaartse bedrijfsonderdeel (het retailbedrijf) van de dominante onderneming niet rendabel kan opereren op basis van de prijzen die het stroomopwaartse bedrijfsonderdeel (het netwerkbedrijf) van haar concurrenten verlangt. Daarnaast kan volgens de Europese Commissie prijssqueeze ook worden aangetoond door te bewijzen dat de marge tussen de prijs, die het stroomopwaartse bedrijfsonderdeel van de dominante onderneming bij haar concurrenten op de retailmarkt (met inbegrip van het eigen stroomafwaartse bedrijfsonderdeel) voor toegang in rekening brengt, en de prijs, die het stroomafwaartse bedrijfsonderdeel op de retailmarkt vraagt, niet hoog genoeg is om een (redelijk) efficiënte dienstenaanbieder op deze markt in staat te stellen een normale winst te behalen.
10. Volgens het college is sprake van prijssqueeze als de marge tussen de verkoop- en inkooptarieven van de aanbieder met AMM zo laag wordt dat (efficiënte) concurrenten hun diensten niet meer rendabel kunnen aanbieden. Dit uitgangspunt geldt niet alleen bij de beoordeling van generieke
eindgebruikerstarieven van de AMM aanbieder, maar ook bij de beoordeling van zijn kortingen en tariefpakketten.
11. Tenslotte is in dit kader de aanstaande wijziging van de Telecommunicatiewet van belang. Een wetsvoorstel voor wijziging van de Telecommunicatiewet ter implementatie van nieuwe Europese richtlijnen ligt ter behandeling in de Tweede Kamer. Waar wettelijke verplichtingen thans automatisch van toepassing zijn als voor een aanbieder aanmerkelijke marktmacht wordt vastgesteld, wordt dat in de toekomst anders. Het college dient markten af te bakenen, te analyseren en te bepalen of er een aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt aanwezig is, en vervolgens passende verplichtingen op te leggen teneinde de geconstateerde mededingingsproblemen te mitigeren. In beginsel dient het college te bezien of de problemen met het opleggen van passende wholesaleverplichtingen kunnen worden geadresseerd. Indien aannemelijk is dat die niet volstaan, kan het college zonodig ook retailverplichtingen opleggen aan de AMM-aanbieder.
Marktconsultatie
12. Het college heeft op 6 mei jl., tijdens de consultatiebijeenkomst met aanbieders, als
beleidsvoornemen uitgesproken om de ondergrensregulering voor kortingen en pakketten te baseren op dezelfde ondergrens als in de prijssqueezetoets. Daarbij overwoog het college dat het aanvaardbaar zou zijn als KPN kortingen en/of tariefpakketten zou aanbieden waarbij er voor een beperkt aantal klanten sprake zou zijn van een verliesgevend aanbod. Daarmee zou naar het oordeel van het college worden voorkomen dat gebruikers met een uitzonderlijk belprofiel de introductie van nieuwe kortingen en/of tariefpakketten in de weg staan. Het college achtte het aannemelijk dat alternatieve aanbieders dergelijke aanbiedingen van KPN zouden kunnen “matchen”.
4 Bekendmaking betreffende de toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de
13. Tijdens de bovengenoemde bijeenkomst hebben vrijwel alle alternatieve aanbieders aangegeven dat de hierboven genoemde versoepeling van de mogelijkheden voor KPN om kortingen te geven en
tariefpakketten aan te bieden, zeer negatieve gevolgen voor de concurrentie zal hebben. Alternatieve aanbieders zouden het verruimde aanbod van KPN alleen kunnen “matchen” door nog grotere verliezen te accepteren, hetgeen voor sommige alternatieve aanbieders mogelijk tot beëindiging van het
aanbieden van telefoniediensten zou leiden.
14. Als hoofdoorzaak wordt door de alternatieve aanbieders aangegeven dat de huidige prijssqueezetoets niet voldoet omdat daarin onvoldoende rekening wordt gehouden met hun
concurrentiepositie. Het niveau van de prijssqueeze-ondergrens zou aanzienlijk hoger moeten liggen, zeker indien de kortingsruimte wordt afgestemd op de hoogte van de prijssqueeze-ondergrens. KPN gaf daarentegen aan dat anderen in staat zouden moeten zijn nieuwe aanbiedingen van KPN te “’matchen”’, gelet op het rendement dat KPN daarop verwacht te realiseren. KPN zou derhalve nog veel meer ruimte moeten krijgen voor kortingen en tariefpakketten dan het college voornemens was te geven. Naar aanleiding van de discussie heeft het college de alternatieve aanbieders verzocht hun argumenten te staven door inzicht te geven in hun huidige business case, en de gevolgen van een eventuele versoepeling van het kortingen- en tariefpakkettenbeleid op deze business case. Dit om het voor het college mogelijk te maken om te kunnen beoordelen of de huidige prijssqueezetoets voldoet als ondergrens.
15. Verschillende aanbieders hebben nadien aangegeven dat in de prijssqueezetoets niet kan worden uitgegaan van de kosten van KPN omdat dat geen recht doet aan de economische realiteit. Een aantal aanbieders heeft vervolgens in reactie op het verzoek van het college aan de hand van hun business case laten zien dat zij hogere kosten kennen dan KPN of te maken hebben met kosten die KPN niet heeft. Deze hogere kosten hebben zowel betrekking op de wholesale-, als op de retailzijde. Aan wholesalezijde kan worden gedacht aan kosten voor transitdiensten, extra kosten in verband met het niet op lokaal niveau interconnecteren, eigen netwerkkosten voor alternatieve aanbieders en poortkosten. Aan de retailzijde kan worden gedacht aan relatief hogere kosten in verband met de noodzaak tot grotere marketinginspanningen, hogere retailkosten per minuut ten opzichte van KPN vanwege de geringere schaal en het ontbreken van de mogelijkheid om kosten toe te rekenen aan het abonnement. Bovendien beargumenteren deze marktpartijen dat ze tenminste 15 tot 20% lagere tarieven dan KPN moeten hanteren om klanten tot overstappen te bewegen. In de bijlage wordt uitgebreid ingegaan op de meeste van de door deze marktpartijen ingebrachte argumenten.
Overwegingen van het college
vereiste van kostenoriëntatie. Dit is recentelijk nog bevestigd door het College van Beroep voor het bedrijfsleven5.
17. Eén van de belangrijkste factoren bij het bepalen of de ondergrens van een tarief aan het vereiste van kostenoriëntatie voldoet, is het niveau waarop het tarief op kostenoriëntatie wordt beoordeeld. Tijdens de bijeenkomst van 6 mei jl. heeft het college reeds aangekondigd dat de huidige Richtsnoeren Prijssqueeze niet fundamenteel zullen worden gewijzigd. Dit betekent dat voor de beoordeling van generieke tarieven het huidige niveau van beoordeling op kostenoriëntatie van de ondergrens, namelijk het elementniveau, zal worden gecontinueerd. Dit is naar het oordeel van het college het enige niveau van toetsing dat prijssqueeze uitsluit, en daarmee thans de beste invulling geeft aan kostenoriëntatie. 18. Het college acht een hoger toetsingsniveau, zoals KPN propageert, dan het huidige elementniveau met de thans afgebakende indicatieve markten, vooralsnog niet reëel. De reden hiervoor is erin gelegen dat sprake is van indicatief afgebakende (relevante) markten. Indien zou worden getoetst op een hoger niveau dan het elementniveau, bijvoorbeeld op het niveau van de indicatieve markten, kan niet
uitgesloten worden dat er in werkelijkheid engere markten bestaan, waarop KPN, als dominante
onderneming, te lage tarieven zou kunnen hanteren. Door toetsing op elementniveau wordt in feite niet uitgegaan van de indicatieve relevante markten, maar van nauwer afgebakende markten. Hierbij kan worden gedacht aan de mogelijkheid dat sommige alternatieve aanbieders niet alle diensten kunnen aanbieden of alle klanten wensen te benaderen, terwijl KPN van oudsher een zeer gediversificeerde aanbieder is met het meest uitgebreide productaanbod en klantenbestand. Indien een hoger toetsingsniveau zou worden gehanteerd, ontstaat de mogelijkheid voor de meest gediversificeerde aanbieder, in casu KPN, om middels haar tariefstelling gericht alternatieve aanbieders die minder gediversificeerd zijn uit de markt te prijzen. Daarom wordt vooralsnog gekozen voor zekerheid dat geen prijssqueeze ontstaat op eventueel nauwere markten dan de indicatieve markten. Nader onderzocht moet worden of, nadat de nieuwe Europese Richtlijnen zullen zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving, de elementbenadering in het licht van geconstateerde problemen op de verschillende alsdan afgebakende relevante markten ook een proportionele maatregel is.
19. Prijssqueeze (voorkomen dat tarieven onder de bodemprijs zakken) kan, zoals in de genoemde aanbeveling van de Europese Commissie is gedefinieerd, onder meer worden vastgesteld als een
efficiënte aanbieder die wholesalediensten inkoopt bij de verticaal geïntegreerde aanbieder, met wie hij in de retailmarkt concurreert, niet in staat is een redelijke marge te behalen. In de huidige
prijssqueezetoets is het kostenniveau van een efficiënte aanbieder gelijkgesteld aan de kosten van on net-verkeer van KPN. De kosten van KPN worden dus gebruikt om de kosten van een efficiënte aanbieder vast te stellen. Het idee erachter is dat alternatieve aanbieders slechts zullen toetreden als zij op efficiëntere wijze hun diensten kunnen aanbieden dan de dominante aanbieder. Door te toetsen op het kostenniveau van KPN is verzekerd dat efficiënte aanbieders geen prijssqueeze ondervinden.
20. Na bestudering van de ingebrachte argumenten heeft het college geconcludeerd dat er een discrepantie bestaat tussen prijssqueeze zoals hierboven beschreven en de prijssqueeze waarmee alternatieve aanbieders op dit moment in de praktijk worden geconfronteerd. Het uitgaan van de kosten van KPN als efficiënte aanbieder heeft tot gevolg dat eventueel andere efficiënte aanbieders op dit moment geen normale winst kunnen behalen indien het tariefniveau zakt tot het niveau van de
prijssqueeze ondergrens. De oorzaak hiervan is naar het oordeel van het college dat er nog geen sprake is van een ‘level playing field’. Het college onderkent dat alternatieve aanbieders zowel aan de
wholesalekant als aan de retailkant met hogere kosten dan KPN geconfronteerd worden (zie ook randnummer 15). De ongelijke uitgangssituatie heeft te maken met de voordelen die KPN geniet als verticaal geïntegreerde aanbieder, alsmede met de voordelen van de status van ‘default’-aanbieder vanwege haar positie als voormalig monopolist en de schaalvoordelen die KPN ondervindt vanwege haar marktaandeel op de retailmarkt. Het leidt ertoe dat alternatieve aanbieders thans niet in staat zijn om de mate van efficiëntie van KPN te evenaren, laat staan te overtreffen. Zij ervaren derhalve prijssqueeze, terwijl de huidige prijssqueezetoets dit niet onderkent. Het uitgangspunt, dat als benadering van efficiënte aanbieder de kosten van KPN worden genomen, leidt er in de huidige praktijksituatie dus niet toe dat prijssqueeze wordt voorkomen. Wat nodig is, is een prijssqueezetoets waarin op afdoende wijze rekening wordt gehouden met de mate waarin alternatieve aanbieders in staat zijn de efficiëntie van de dominante aanbieder te evenaren c.q te overtreffen, rekening houdend met de mate waarin er zowel aan de wholesale- als retailzijde sprake is van een gelijk speelveld.
21. Momenteel liggen de eindgebruikerstarieven van KPN niet op het niveau van de huidige prijssqueezegrens, maar daarboven. Marktpartijen geven aan dat, indien het college KPN nu zou toestaan om tot de huidige bodemprijs te zakken middels kortingen en pakketten, dit schadelijk zal zijn voor de verdere ontwikkeling van duurzame concurrentie.
22. Een mogelijke (tijdelijke) oplossing hiervoor kan gezocht worden in het verhogen van de
prijssqueeze-ondergrens, zoals door veel alternatieve aanbieders is beargumenteerd. Het is echter de vraag of de huidige regelgeving een basis verschaft om bij het vaststellen van prijssqueeze rekening te houden met de ‘werkelijke’ kosten van alternatieve aanbieders. De huidige wettelijke regels gaan inzake de beoordeling van KPN’s retailtarieven immers uit van kostenoriëntatie als norm. Er lijkt met de huidige wet- en regelgeving derhalve een te wankele basis om bij prijssqueezetoetsing de kosten van
alternatieve aanbieders als uitgangspunt te nemen.
door het college op kostenoriëntatie zijn beoordeeld en goedgekeurd. Het huidige wettelijke kader lijkt voor een dergelijke maatregel onvoldoende grond te bieden.
25. Zoals eerder is aangegeven ligt thans een wijziging van de Telecommunicatiewet voor in de Tweede Kamer ter implementatie van de nieuwe Europese richtlijnen. Daarin wordt het college opgedragen markten voor elektronische communicatie af te bakenen, te analyseren en passende verplichtingen op te leggen aan aanbieders met een aanmerkelijke macht op de markt. Daarbij moeten de op te leggen verplichtingen proportioneel zijn om de op de relevante markt geconstateerde mededingingsproblemen op te lossen. In eerste instantie moet gekeken worden of wholesaleverplichtingen daarvoor afdoende zijn. Zo niet, dan kunnen daarnaast ook passende retailverplichtingen worden opgelegd. Op deze wijze het college kan dus maatwerk-regulering bieden op de verschillende, alsdan afgebakende, markten. 26. Na de aanstaande wijziging van de Telecommunicatiewet beschikt het college over een
instrumentarium dat hem, beter dan nu, in staat stelt om passende maatregelen te nemen tegen de door alternatieve aanbieders in de praktijk ervaren prijssqueeze.
27. Uit de door het college uit te voeren marktanalyses zal de komende tijd duidelijk moeten worden welke relevante markten onderscheiden moeten worden, hoe de concurrentiesituatie op elk van die markten is en wat er nodig is op eventuele mededingingsproblemen op die markten te adresseren. Mede vanwege de onzekerheid over de uitkomsten hiervan heeft het college onlangs besloten vooralsnog af te zien van de ontwikkeling van een meerjarig wholesale tariefsysteem. Hierdoor ontbreekt voor
alternatieve aanbieders vooralsnog de duidelijkheid over de wijze waarop de interconnectietarieven zich de komende jaren zullen ontwikkelen, hetgeen essentieel is voor het maken van hun
investeringsbeslissingen en hun business plannen.
Conclusie
29. Het college zal de wijze van reguleren van de ondergrens van de tarieven van de
eindgebruikersdiensten van KPN vooralsnog niet wijzigen. Dit betekent dat de huidige Richtsnoeren Prijssqueeze en het huidige kortingenkader6 onverkort van kracht blijven, totdat op basis van de nieuwe
regelgeving meer op de geconstateerde mededingingsproblemen toegesneden maatregelen kunnen worden getroffen.
30. Het college beseft dat de mogelijkheid tot het introduceren van pakketten voor KPN beperkt blijft. Indien KPN toch voornemens is om voorstellen voor de introductie van een tariefpakket ter beoordeling in te dienen bij het college, dan zal dit voorstel moeten voldoen aan het gestelde in het
consultatiedocument in hoofdstuk 7.4.1 onder ad2) en ad3). Samengevat komt het aldaar gestelde erop neer dat KPN dan uit moet gaan van de hoogste inkoopkosten (het duurste element) of dat KPN eerst een wholesale equivalent van het voorgestelde pakket moet introduceren.
31. Deze nota zal worden gepubliceerd op de website van OPTA (www.opta.nl).
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
Prof. Dr. J.C. Arnbak, voorzitter
6 Hoofdstuk 9 van het oordeel van het college d.d. 2 september 1998 over de mate van kostengeoriënteerdheid
BIJLAGE
32. In deze bijlage zal nader worden ingegaan op de zienswijzen die alternatieve aanbieders en KPN ten aanzien van het voorgenomen beleid bij het college hebben ingediend. Daarbij zullen per onderwerp kort de zienswijzen worden weergegeven, waarna de reactie van het college hierop zal worden gegeven. Zoals hiervoor in de nota van bevindingen reeds is aangegeven, kan er een onderscheid worden
aangebracht tussen wholesale- en retailkosten. Achtereenvolgens komt in de bijlage aan de orde: A Wholesalekosten: A1 transitkosten;
A2 (lokale) interconnectie; A3 eigen netwerkkosten; A4 poortkosten;
B Retailkosten: B1 retailkosten;
B2 diversiteit diensten/ schaalvoordelen;
B3 marge;
B4 (loyaliteits)korting.
A Wholesalekosten
33. A1: Transitkosten – Alternatieve aanbieders hebben aangegeven dat zij van mening zijn dat de prijssqueezetoets ten onrechte als uitgangspunt de netwerkkosten van KPN kent. Specifiek geven alternatieve aanbieders aan dat de prijssqueezetoets geen rekening houdt met transitkosten. Waar KPN als incumbent met elke (mobiele) partij directe interconnectie heeft, zijn alternatieve aanbieders afhankelijk van de transitdienst van KPN. Hierdoor worden alternatieve aanbieders geconfronteerd met hogere kosten dan KPN. Indien KPN haar tarieven doet dalen tot het niveau van de prijssqueezetoets ontstaat hierdoor prijssqueeze.
34. Reactie college aangaande transitkosten - Transit is nodig indien een marktpartij niet over directe interconnectie met een andere marktpartij beschikt. Alternatieve aanbieders hebben vermoedelijk (nog) niet dergelijke verkeersvolumes om directe interconnectie een economisch alternatief voor de inkoop van transitdiensten te maken. Een andere oorzaak voor het afnemen van de transitdienst zou kunnen zijn dat directe interconnectie wordt geweigerd of slechts tegen onaantrekkelijke voorwaarden wordt aangeboden. In dit geval is het mogelijk om bij het college hieromtrent een geschil aanhangig te maken. In ieder geval blijkt dat alternatieve aanbieders in de praktijk gebruik maken van de
transitdienst van KPN en hiervoor kosten maken. KPN is voor het aanbieden van haar dienstverlening niet afhankelijk van de transitdienst en kent dan ook geen transitkosten. Het college onderkent dat er in dit opzicht sprake is van een ongelijke uitgangssituatie. Hoewel het uit oogpunt van het creëren van een gelijk speelveld nodig kan zijn om tijdelijk asymmetrische maatregelen te nemen, ziet het college thans, onder het huidige wettelijke kader, onvoldoende mogelijkheden om KPN te verplichten om transitkosten –die zij zelf niet maakt- door te berekenen in haar eindgebruikerstarieven.
regionaal netwerkniveau. Uitrollen naar lokaal niveau is volgens partijen niet haalbaar met het huidige aanbod en de huidige (onzekerheid over de) interconnectie-tarieven. Alternatieve aanbieders geven aan dat de prijssqueezetoets geen rekening houdt met het feit dat de alternatieve aanbieders niet in
aanmerking komen voor lokale originating en terminating tarieven. Voor hen vallen de werkelijke kosten hoger uit dan op grond van de prijssqueezetoets, waarin een mix van lokaal, regionaal en nationaal verkeer is opgenomen, wordt berekend.
36. Reactie college aangaande (lokale) interconnectie – Het college onderkent dat KPN als enige partij in Nederland over een volledig, fijnmazig uitgerold netwerk beschikt. Daarnaast hebben alle
marktpartijen in hun reactie op het beleidsvoornemen lokale interconnectie aangegeven dat ze niet op korte termijn lokale interconnectie verwachten. Het lokale interconnectie aanbod van KPN laat
vooralsnog onvoldoende ruimte voor marktpartijen om dit rendabel af te nemen, temeer daar de marge tussen lokale en regionale interconnectietarieven, nu er geen meerjarig wholesale tariefsysteem zal worden gerealiseerd, niet voor meerdere jaren is gegarandeerd. Het is derhalve evident dat
marktpartijen met hogere kosten worden geconfronteerd dan KPN. In dat opzicht is er dus geen sprake van een gelijk speelveld. Op dit punt zijn de extra kosten voor marktpartijen niet te vermijden en bestaat er geen alternatief. Evenals bij transitkosten geldt ook voor deze kostenpost dat het uit oogpunt van het creëren van een gelijk speelveld nodig kan zijn om tijdelijk asymmetrische maatregelen te nemen. Het college ziet echter thans, onder het huidige wettelijke kader, onvoldoende mogelijkheden om KPN te verplichten om enkel een mix van regionale en nationale interconnectietarieven door te berekenen in haar eindgebruikerstarieven.
37. A3: Eigen netwerkkosten – Alternatieve aanbieders hebben aangegeven kosten te maken voor hun eigen netwerk. Deze kosten worden naar de mening van alternatieve aanbieders niet meegenomen in de prijssqueezetoets.
38. Reactie college aangaande eigen netwerkkosten – Partijen zullen zo laag mogelijk in het netwerk een gesprek van KPN willen overnemen en dit zo lang mogelijk op hun eigen netwerk proberen te houden. Dit betekent dat partijen die met KPN interconnecteren naast interconnectiekosten ook kosten voor hun eigen netwerk, switches en transmissie kennen. Deze kosten worden niet expliciet in de prijssqueezetoets meegenomen. Wel houdt de prijssqueezetoets rekening met een deel nationaal originating en een deel nationaal terminating verkeer (wat op regionaal niveau uitgerolde partijen niet/beperktafnemen). Het vergelijkbare deel transmissie van KPN is dus wel degelijk in de
prijssqueezetoets vertegenwoordigd. Vooralsnog is het college van oordeel dat het niet noodzakelijk of logisch is om in de prijssqueezetoets daarenboven nog eens rekening te houden met eigen
netwerkkosten van partijen. Mocht het college hiertoe wel overgaan dan zou kwantificering een groot probleem zijn. Voor deze kostenpost geldt immers dat de hoogte sterk afhankelijk is van het bedrijf. Hierdoor is het niet simpel om objectief vast te stellen wat een efficiënte alternatieve aanbieder aan kosten maakt.
gebruikt om verkeer naar het netwerk van de alternatieve aanbieder te kunnen transporteren (ingeval van originating verkeer). Ook indien de alternatieve aanbieder na transport van het verkeer het gesprek voor terminering aanbiedt bij KPN, wordt gebruik gemaakt van een poort op de switch van KPN.
Alternatieve aanbieders moeten veelal gebruik maken van deze poorten en maken daardoor hogere kosten dan KPN. Deze kosten worden momenteel niet in de prijssqueezetoets opgenomen en veroorzaken prijssqueeze indien KPN haar tarieven verlaagt tot het niveau van de prijssqueezetoets.
40. Reactie college aangaande poortkosten - KPN brengt marktpartijen een maandelijks tarief voor toegangspoorten in rekening. Tot nu toe betaalden marktpartijen met dit tarief niet alleen voor de kosten van de fysieke toegangspoort zelf ('het stopcontact') maar ook voor een deel van de centrale. Het poorttarief is op dit moment niet opgenomen in de prijssqueezetoets, terwijl marktpartijen deze kosten wel moeten maken. In het kader van het onlangs afgeronde EDC/BULRIC proces heeft het college besloten om het tarief voor toegangspoorten te beperken tot de kosten van de fysieke toegangspoort zelf, en om de kosten van de centrale volledig via de minuuttarieven te laten verlopen. Het college is van mening dat door deze aanpassing poortkosten niet langer als één van hoofdveroorzakers van prijssqueeze kan worden aangemerkt. Derhalve acht het college het niet nodig om de prijssqueezetoets op dit punt aan te passen.
B Retailkosten
41. B1: Retailkosten - Retailkosten bestaan uit kosten voor marketing en sales, retailbilling, helpdesk, overhead en dergelijke. In de huidige prijssqueezetoets worden deze kosten toegerekend aan elke dienst middels een gemiddeld opslagpercentage dat voor alle diensten gelijk is. Het merendeel van de
marktpartijen geeft aan dat de retailkosten dienen te worden toegerekend aan alle diensten. KPN is van mening dat toerekening achterwege kan blijven en dat de retailkosten op een hoger niveau moeten worden beoordeeld. Over de wijze van toerekenen aan de verschillende diensten lopen de meningen sterk uiteen. Een aantal partijen acht de gemiddelde toerekening het meest pragmatisch, terwijl andere partijen een voorkeur hebben voor een toerekening per dienst. Zo stellen sommige alternatieve
aanbieders dat voor bepaalde diensten (0800/0900 en vast-mobiel) een hogere retailopslag benodigd is om het kredietrisico bij die diensten te dekken, en dat voor 06760 terminating diensten een lagere opslag voldoende is voor KPN om de voor die diensten gedane retailinspanningen te dekken.
43. Reactie college aangaande retailkosten - In de retailopslag wordt rekening gehouden met de kosten van onder meer marketing en sales, retailbilling, helpdesk en overhead. Het college acht het
aannemelijk dat deze kosten, mede vanwege het gemeenschappelijke en gezamenlijke karakter ervan, in gelijke mate op de verschillende diensten drukken. Niet uitgesloten moet worden dat sommige van bovengenoemde kosten meer drukken op de ene dienst dan op de andere, maar dat zich dat over het totaal van de kosten uitmiddelt, zodat per saldo een retailopslag van 23% resteert. Ook de reacties van marktpartijen geven niet voldoende aanleiding/mogelijkheden om een toerekening van retailkosten aan de afzonderlijke diensten te introduceren. Daarnaast is het waarschijnlijk dat een andere toerekening van de retailkosten een neutraal effect zal hebben voor partijen die meer dan één dienst aanbieden. Een verhoging van de opslag bij vast-mobiel (meer marge) leidt immers tot een verlaging van de opslag bij een andere dienst (minder marge op de bewuste andere dienst). Het college is van mening dat een forfaitaire retailopslag voor alle markten waarin KPN een AMM positie heeft redelijk is.
44. Het afzien van toerekening naar diensten zoals KPN voorstelt zou KPN naar het oordeel van het college in staat stellen concurrentie en toetreding aanmerkelijk te belemmeren. KPN zou dan immers de mogelijkheid krijgen om de bijdrage aan de retailopslag over verschillende markten heen op elkaar af te stemmen. Hierdoor ontstaat het gevaar dat (potentieel) meer concurrerende markten weinig tot niets bijdragen aan de dekking van de retailkosten terwijl andere minder concurrerende markten bovenmatig bijdragen.
45. Daarnaast geven alternatieve aanbieders aan relatief hogere marketing- en saleskosten te kennen dan KPN. Zij moeten grotere inspanningen verrichten om klanten voor zich te winnen. Het college onderkent dit. Op dit punt is er nog geen sprake van een gelijk speelveld. Ook hiervoor geldt dat het uit oogpunt van het creëren van een gelijk speelveld nodig kan zijn om tijdelijk asymmetrische maatregelen te nemen. Het college ziet echter thans, onder het huidige wettelijke kader, onvoldoende mogelijkheden om KPN te verplichten deze kosten door te berekenen in haar eindgebruikerstarieven.
46. B2: Diversiteit diensten/ schaalvoordelen – Marktpartijen stellen dat het uitgaan van de schaal van KPN en de diversiteit aan diensten van KPN voorbij gaat aan het feit dat marktpartijen minder
mogelijkheden kennen om de gezamenlijke kosten te verdelen over de verschillende diensten. Zo kunnen met name CPS aanbieders momenteel niet alle verkeersdiensten aanbieden, en ontbreekt het hen aan de mogelijkheid om het abonnement aan te bieden. Alternatieve aanbieders vinden dat tot het moment dat zij dezelfde diensten kunnen bieden als KPN, hiermee in de prijssqueezetoets rekening zou moeten worden gehouden, door verhoging van de retailopslag per minuut.
47. Reactie college aangaande diversiteit diensten/ schaalvoordelen – Het college onderkent dat er momenteel voor alternatieve aanbieders geen mogelijkheid bestaat om consumenten hetzelfde pakket aan diensten aan te bieden als KPN. Er is immers geen wholesale aanbod voor de aansluitlijn (daarmee geen retailaanbod voor abonnementen) en nog niet al het verkeer is aan eindgebruikers aan te bieden (06760, 084, 0800/0900). Dit geldt met name voor CPS aanbieders. KPN kent wel een compleet
meer diensten. Dit leidt tot lagere retailkosten per minuut dan indien uitgegaan wordt van de diensten die een alternatieve aanbieder kan aanbieden.
48. Tevens onderkent het college dat alternatieve aanbieders klanten moeten winnen/afpakken en hiervoor aanzienlijk hogere acquisitiekosten moeten maken dan KPN. In dit kader speelt voor met name CPS aanbieders churn een grote rol. Deze aanbieders worden geconfronteerd met een aanzienlijk hogere churn dan KPN. Hierdoor worden CPS aanbieders geconfronteerd met aanzienlijk hogere winback kosten per minuut en kosten CPS activatie, maar ook met een hoger percentage bad debt. De hoofdoorzaak van bijna al deze posten lijkt te zijn gelegen in het feit dat CPS klanten worden geconfronteerd met twee rekeningen, hierdoor sneller geneigd zijn om niet langer de telefoniedienst van een CPS-aanbieder af te nemen en sneller geneigd zijn om rekeningen niet te betalen, terwijl klanten bij KPN bang zijn hun aansluiting te verliezen, wel betalen en één rekening krijgen.
49. Ook hiervoor geldt dat het uit oogpunt van het creëren van een gelijk speelveld nodig kan zijn om tijdelijk asymmetrische maatregelen te nemen. Het college ziet echter thans, onder het huidige
wettelijke kader, onvoldoende mogelijkheden om KPN te verplichten deze hogere kosten van alternatieve aanbieders door te berekenen in haar eindgebruikerstarieven. Onder het nieuwe regelgevend kader is de vraag aan de orde of het introduceren van een wholesale aanbod voor de aansluitlijn een noodzakelijke en proportionele maatregel is om het geconstateerde probleem op de afgebakende relevante markt op te lossen.
50. B3: Marge - Marktpartijen zijn van oordeel dat de prijssqueezetoets een marge voor een efficiënte operator moet garanderen. Zij beargumenteren dat het college stelt dat KPN een efficiënte operator is, terwijl in de prijssqueezetoets geen rekening gehouden wordt met het feit dat KPN een redelijke winstmarge moet kunnen behalen. Gezien de hierboven beschreven punten is het volgens marktpartijen helemaal niet mogelijk om een redelijke winstmarge te realiseren.
51.
Reactie college aangaande marge – De huidige prijssqueezetoets stelt dat marktpartijen efficiënter moeten opereren dan KPN om een redelijke winst te behalen. Tegelijkertijd is geconstateerd dat het ontbreken van de mogelijkheid tot het bieden van een volledig dienstpakket aan eindgebruikers het voor marktpartijen onmogelijk maakt om hetzelfde efficiëntieniveau als KPN te behalen, laat staan een redelijke marge. Het college is echter van oordeel dat de huidige wijze van ondergrenstoetsingonvoldoende wettelijke basis biedt om expliciet een winstmarge op te nemen bij de beoordeling van de ondergrens van de tarieven van KPN. Daarnaast geldt ook hiervoor dat het college niet wenst vooruit te lopen op mogelijke tariefmaatregelen die het nieuwe wetgevingskader biedt, zonder de uitkomsten van de marktafbakening en de analyse van de mededingingsproblemen op alsdan afgebakende markten te kennen.
tarieven moeten hanteren dan KPN. Alternatieve aanbieders stellen dat de prijssqueezetoets hiermee rekening zou moeten houden.
53. Reactie college aangaande (loyaliteits)korting – Denkbaar is om (tijdelijk) asymmetrische maatregelen te nemen om een gelijk speelveld te bereiken. Dit kan een situatie van duurzame concurrentie op de lange termijn dichterbij brengen. Alternatieve aanbieders hebben een
aanloopperiode nodig om een bepaald klantenbestand op te bouwen zodat op langere termijn een situatie van duurzame concurrentie kan worden bereikt. Het college is echter ook op dit punt van oordeel dat de huidige wettelijke basis ontbreekt om bij de ondergrenstoetsing van de
