Consultatiedocument
Prijssqueeze
Inhoudsopgave
Samenvatting... 3
Hoofdstuk 1 Inleiding ... 5
Hoofdstuk 2 Prijssqueeze ... 7
Hoofdstuk 3 Wettelijk kader ... 9
3.1 Inleiding ... 9
3.2 Europese regelgeving... 9
3.3 Nationale regelgeving... 11
Hoofdstuk 4 Overwegingen ten aanzien van het wettelijk kader ... 13
Hoofdstuk 5 Prijssqueeze-toets... 17
5.1 Inleiding... 17
5.2 Beoordelingsniveau van de eindgebruikerstarieven... 17
5.3 Bepaling van de inkoopkosten... 19
5.4 Bepaling van de retailkosten... 23
5.5 Toepassing... 25
Hoofdstuk 6 Gerelateerde onderwerpen... 26
Hoofdstuk 7 Verdere procedure ... 29
Samenvatting
1. Door toenemende concurrentie staan de eindgebruikertarieven van een aantal diensten van KPN onder druk. Wanneer eindgebruikers-arieven omlaag gaan en de interconnectie-tarieven niet of in slechts beperkte mate, kan prijssqueeze ontstaan: de marge tussen inkoop- en verkooptarieven van KPN wordt zo laag dat (efficië nte) concurrenten hun diensten niet meer rendabel kunnen aan-bieden. Daarmee wordt de ontwikkeling van bestendige concurrentie op langere termijn belemmerd. Het college van OPTA stelt in dit consultatiedocument voor om een ondergrens aan eindgebruikerstarieven te stellen om bestendige concurrentie te waarborgen. 2. Op grond van nationale regelgeving dient KPN
tarieven te hanteren die kostengeorië nteerd zijn. Het price cap-systeem geeft daarbij een bovengrens aan de eindgebruikerstarieven. De ondergrens van eindgebruikerstarieven van KPN kan volgens het college van OPTA worden bepaald door de zgn. prijssqueeze-toets. 3. Bij de ontwikkeling van deze toets heeft het
college aangesloten bij Nederlandse en Europese wet- en regelgeving. Met name de Bekendmaking van de Europese Commissie betreffende de toepassing van de
mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector van 28 augustus 1998, is hierbij van belang. In deze bekendmaking wordt aangegeven dat indien het eigen stroomafwaartse
bedrijfsonderdeel van de dominerende onderneming niet rendabel zou kunnen opereren op basis van de prijs die het stroomopwaartse bedrijfsonderdeel van zijn
concurrenten op een bepaalde markt verlangt, er sprake is van prijssqueeze.
4. De voorgestelde prijssqueeze-toets houdt in dat er een zodanige marge tussen de
eindgebruikerstarieven van KPN en de kosten die KPN zou maken als zij tegen dezelfde voorwaarden als anderen bij zichzelf
netwerkcapaciteit zouden inkopen, moet zitten dat efficië nte dienstaanbieders nog een normale winst kunnen maken. Daarbij dient rekening gehouden te worden met overige kosten die niet tot uiting komen in interconnectietarieven, zoals kosten van billing, marketing en overhead.
5. Indien de prijssqueeze-toets toegepast wordt op de huidige tarieven van KPN, dan blijkt dat zich bij het ‘binnen de regio’-verkeer
prijssqueeze-effecten voordoen. Deze
prijssqueeze-effecten zijn grotendeels terug te voeren op verschillen in tariferings-structuur: de tarieven voor interconnectie zijn gebaseerd op netwerkbeslag, terwijl de tarieven voor eindgebruikersdiensten zijn gebaseerd op bellen binnen of buiten een regio. Een aantal oplossingen wordt gesuggereerd, varië rend van een administratieve aanpassing tot de splitsing van het ‘binnen de regio’-verkeer in lokaal en regionaal verkeer.
6. In de bijlage wordt kort besproken op welke wijze in andere landen om wordt gegaan met prijssqueeze.
vinden op 8 november a.s. Het college streeft er naar eind dit jaar een definitieve
1. Inleiding
8. De concurrentie op de vaste openbare telefoondienst neemt langzaam maar zeker toe. Hierdoor staan de eindgebruikers-telefoontarieven van KPN onder druk. Met name de internationale tarieven zijn de afgelopen jaren flink gedaald. Ook de tarieven van bellen binnen Nederland dalen, zij het minder snel.
9. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) houdt toezicht op de tarieven van de vaste openbare telefoondienst van KPN. In het verleden lag de nadruk hierbij vooral op het voorkomen van te hoge KPN-tarieven. Het price cap-systeem dat vorig jaar is ingevoerd moet een te hoge tariefstelling voorkomen. Door de toenemende concurrentie dient het college zich ook steeds meer te gaan richten op het voorkomen van te lage KPN-tarieven. Hiervoor is het price cap-systeem niet geschikt; dit ziet uitsluitend op een te hoge tariefstelling.
10. Te lage KPN-eindgebruikerstarieven kunnen, gegeven de hoogte van de
interconnectietarieven, voor concurrenten van KPN leiden tot prijssqueeze1, ofwel
wurgprijzen. Dit houdt in dat de marge tussen hun verkoop- en inkooptarieven zo laag wordt dat diensten niet meer rendabel kunnen worden aangeboden. In een dergelijke situatie
1 Hoewel een samentrekking van het Nederlandse begrip
‘prijs’ en het niet-Nederlandse begrip ‘squeeze’ taalkundig wellicht niet geheel correct is, zal in dit consultatiedocument uit praktische overwegingen toch het begrip prijssqueeze gehanteerd worden.
is het denkbaar dat alternatieve aanbieders op den duur uit de markt stappen.
11. Een aantal marktpartijen heeft aan het college te kennen gegeven dat KPN’s tariefstelling van de eindgebruikers- en interconnectiediensten op onderdelen zodanig is, dat het voor anderen vrijwel onmogelijk is zonder verlies met KPN te concurreren. Dit doet zich met name voor bij het lokale verkeer (waaronder internet-inbelverkeer) en kan zich wellicht ook voor gaan doen bij het nationale verkeer, waar de tarieven, mede als gevolg van de
introductie van carrier pre-selectie, een dalende tendens vertonen.
12. Sinds enige tijd onderwerpt het college tariefvoorstellen van KPN aan een
prijssqueeze-toets alvorens KPN tot invoering kan overgaan. Het college heeft, gezien het toenemend belang, besloten de wijze waarop hij toetst of er al of niet sprake is van prijssqueeze te formaliseren.
13. In dit consultatiedocument wordt de squeezeproblematiek beschreven en wordt ingegaan op welke wijze het college
voornemens is toekomstige tariefvoorstellen op prijssqueeze-aspecten te toetsen. Het college verneemt ten aanzien hiervan graag de opvatting van belanghebbende partijen. Met name op een aantal in dit
verwachting eind december 2000 een definitieve prijssqueeze-toets vaststellen. 14. Aangezien bij een te lage tariefstelling
mogelijk ook sprake is van misbruik van een economische machtspositie, heeft het college de Nederlandse Mededingsingsautoriteit (NMa) om een reactie gevraagd op de door het college ingenomen standpunten. Waar nodig zal in dit consultatiedocument op deze reactie worden ingegaan.
2. Prijssqueeze
16. Omdat de meeste gebruikers zijn aangesloten op het vaste net van KPN, wordt het meeste telefoon- en internetverkeer in Nederland afgewikkeld via KPN’s netwerk. Veel van het telefoon- en internetverkeer dat andere aanbieders afwikkelen begint door middel van carrier (pre) selectie en/of eindigt op het net van KPN. Voor dit gebruik van het KPN-net betalen andere aanbieders een
interconnectievergoeding aan KPN. Zij kopen als het ware het medegebruik van het net in bij KPN.
17. Toenemende concurrentie zet de eindgebruikerstarieven onder druk. Bij stijgende, gelijkblijvende of minder sterk dalende inkooptarieven, te weten de interconnectietarieven van KPN, neemt de marge voor een concurrent van KPN af. Op zichzelf is een dergelijke situatie in een zich naar concurrentie ontwikkelende markt niet ongewoon: te hoge marges worden naar normale proporties teruggebracht. Anders wordt het wanneer de marge onder het normale niveau komt. Indien dit zich in deze markt voordoet, kan de concurrentie-ontwikkeling in het gedrang komen.
18. Prijssqueeze doet zich voor als de marge
tussen de tarieven voor eindgebruikers (particuliere en zakelijke consumenten) en de interconnectietarieven van KPN zo klein wordt dat alternatieve aanbieders de dienst niet meer rendabel kunnen aanbieden: als de eindgebruikerstarieven sneller dalen dan de interconnectietarieven, wordt de te behalen marge als het ware gaandeweg uitgeknepen.
Dit fenomeen staat ook wel bekend als de prijssqueeze. Als de marge zodanig klein is dat andere efficië nte aanbieders niet meer in staat zijn om hun kosten (van het eigen net en van de eigen organisatie) goed te maken, kan de vraag gesteld worden of de
eindgebruikerstarieven en de
interconnectietarieven van KPN nog wel in juiste verhouding tot elkaar staan. 19. In dit consultatiedocument wordt onder
prijssqueeze het volgende verstaan: ‘een zodanig lage marge tussen de
eindgebruikerstarieven van de telefoondienst van KPN en de bij deze dienst behorende interconnectietarieven, dat efficië nte dienstenaanbieders niet in staat zijn om hun eigen telefoondienst rendabel aan te bieden.’ 20. Bij de vaststelling of er al of niet sprake is van
prijssqueeze, dient de relatie tussen
eindgebruikers- en interconnectietarieven en de rol die KPN en marktpartijen hierin spelen nader te worden beschouwd. Aangezien KPN als vertikaal geïntegreerde aanbieder verschillende rollen in het
dienstverleningsproces speelt, zal een onderscheid worden gemaakt in KPN als concern, in het bedrijfsonderdeel KPN ‘Wholesale’ (Carrier Services) en in het
bedrijfsonderdeel KPN ‘Retail’. De mate waarin andere aanbieders van beide
bedrijfsonderdelen van KPN afhankelijk zijn speelt daarbij een centrale rol.
onderscheiden. In de praktijk blijkt dat vrijwel alle alternatieve aanbieders geen mogelijkheid zich te onderscheiden van KPN anders dan door het leveren van telefoondiensten tegen een lager eindgebruikerstarief dan KPN Retail. Dit leidt tot afhankelijkheid van KPN: indien KPN Retail haar eindgebruikerstarieven verlaagt, moeten anderen wel volgen om hun tarief weer onder dat van KPN Retail te
brengen. KPN Retail kan zo de prijsstelling van de eindgebruikersdiensten van andere
aanbieders beïnvloeden.
22. Aan de inkoopzijde geldt voor concurrenten van KPN een afhankelijkheid van de door KPN geleverde interconnectiediensten en de tarifering hiervan. De andere telecombedrijven die in concurrentie met KPN telefoondiensten aanbieden, maken bij het tot stand brengen van gesprekken ten dele gebruik van het vaste net van KPN. Aangezien KPN de meeste abonnees heeft, eindigen de meeste
binnenlandse gesprekken op het net van KPN (terminating access). Hiervoor betalen concurrenten terminating access-tarieven aan KPN Wholesale. Concurrenten die geen of een beperkt eigen infrastructuur hebben, zoals carrier (pre)select-aanbieders, kopen daarnaast ook het begin van een gesprek bij KPN Wholesale in (originating access). Het eerste deel van het gesprek verloopt dan ook via het KPN-net, zoals bijvoorbeeld bij carrier (pre)selectie-gesprekken. Hiervoor betaalt de carrier (pre)select-aanbieder KPN Wholesale een originating access-vergoeding.
Concurrenten zijn dus bij het aanbieden van
hun diensten in meer of mindere mate afhankelijk van de hoogte van de interconnectietarieven van het bedrijfsonderdeel KPN Wholesale. 23. KPN kan hierdoor zowel via haar
eindgebruikerstarieven als via haar
interconnectietarieven de business case van haar concurrenten beïnvloeden. Voorts is van belang dat KPN als telefonie-aanbieder een bijzondere positie inneemt ten opzichte van andere aanbieders. KPN Retail koopt niet net als andere aanbieders capaciteit in bij zichzelf (bij KPN Wholesale), maar krijgt voor het gebruik van het telefoonnet kosten toegerekend via het kostentoerekenings-systeem van de vaste telefoondienst. Aangezien dit niet leidt tot feitelijke
betalingen aan KPN Wholesale, ondervindt KPN er, anders dan haar concurrenten, geen directe hinder van dat interconnectietarieven geen gelijke tred houden met de daling van de eindgebruikerstarieven.
24. Bij tariefvoorstellen van KPN voor
eindgebruikersdiensten is het sinds enige tijd gebruikelijk dat OPTA beoordeelt of de voorgestelde wijzigingen van de
eindgebruikerstarieven leiden tot prijssqueeze. Teneinde het beoordelingsproces
transparanter te maken, heeft het college besloten zijn toets op prijssqueeze te
3. Wettelijk kader
3.1 Inleiding
25. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wettelijke bepalingen, vanuit Europees en nationaal perspectief, inzake kostenorië ntatie en de wijze waarop de prijssqueeze-toets daarin past. Tevens zal de relatie met het price cap-systeem2 aangegeven worden.
3.2 Europese regelgeving
ONP-kader
26. Aan het einde van de jaren tachtig is in de Europese Unie een begin gemaakt met het tot stand brengen van een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten. Dit moest worden bereikt door enerzijds
liberalisering van de telecommunicatiesector en anderzijds harmonisering van de
voorwaarden voor toegang tot en gebruik van telecommunicatienetwerken en -diensten. De sector is geleidelijk aan geliberaliseerd met 1 januari 1998 als voorlopige einddatum. Op die datum moesten de lidstaten alle wettelijke belemmeringen hebben opgeheven die betrekking hebben op het aanbieden van openbare telecommunicatienetwerken en -diensten. In het streven naar een
gemeenschappelijke markt voor
telecommunicatiediensten zijn verder de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van telecommunicatienetwerken en -diensten geharmoniseerd. De basis hiervoor vormen de zogenaamde voorwaarden voor Open Network
2 Besluit van 27 september 1999, OPTA/EGM/99/7526
Provision (ONP). In de ONP-kaderrichtlijn3 zijn de grondbeginselen voor het ONP-kader opgenomen. Hierin speelt het beginsel van kostenorië ntatie bij de prijsstelling een belangrijke rol.
27. Bij toetsen op prijssqueeze speelt de feitelijke inrichting van de tariefstructuur een
belangrijke rol. Zo geeft de ONP-kaderrichtlijn (90/387/EG) weer dat verschillende tarieven mogen worden gehanteerd om rekening te houden met veel verkeer tijdens piekuren en weinig verkeer tijdens daluren, op voorwaarde dat de tariefverschillen commercieel
gerechtvaardigd en niet met de basisbeginselen van ONP in strijd zijn. Bekendmaking Europese Commissie
28. In een bekendmaking van 28 augustus 1998 betreffende de toepassing van de
mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector (98/C265/02) (hierna: Bekendmaking) is de Europese Commissie ingegaan op het
verschijnsel prijssqueeze. Van belang voor de prijssqueeze-problematiek zijn vooral de artikelen 117 t/m 119 in de Bekendmaking: 29. Artikel 117. Wanneer de exploitant een
machtspositie inneemt op de product- of dienstenmarkt, kunnen wurgprijzen een vorm van misbruik zijn. Dat er sprake is van wurgprijzen, kan worden aangetoond door te bewijzen dat het eigen stroomafwaartse
3 Richtlijn 90/387/EEG van de Raad van 28 juni 1990,
bedrijfsonderdeel van de dominerende onderneming niet rendabel zou kunnen opereren op basis van de prijs die het stroomopwaarts bedrijfsonderdeel van zijn concurrenten verlangt. Een verlieslijdend stroomafwaarts-onderdeel kan aan het zicht worden ontrokken wanneer de dominerende exploitant kosten aan zijn toegangsactiviteiten heeft toegerekend die eigenlijk aan het stroomafwaarts-onderdeel zouden moeten worden toegerekend, of anderszins de interne verrekenprijzen binnen de organisatie onjuist heeft vastgesteld. De Aanbeveling van de Commissie inzake gescheiden boekhoudingen in verband met interconnectie besteedt aandacht aan deze aangelegenheid en beveelt een gescheiden boekhouding aan voor verschillende bedrijfsactiviteiten binnen eenzelfde verticaal geïntegreerde exploitant met een machtspositie. In voorkomende gevallen kan de Commissie van de
dominerende onderneming verlangen dat deze gecontroleerde, afzonderlijke jaarrekeningen overlegt voor alle noodzakelijke aspecten van de bedrijfsactiviteiten van deze onderneming. Het bestaan van een gescheiden boekhouding garandeert echter niet dat er geen sprake is van misbruik. De Commissie zal de feiten van geval tot geval beoordelen.
30. Artikel 118. In voorkomende gevallen kunnen wurgprijzen ook worden aangetoond door te bewijzen dat de marge tussen de prijs die bij concurrenten op de stroomafwaartse markt (met inbegrip van de eigen
bedrijfsonderdelen) in rekening wordt gebracht voor toegang en de prijs die de netwerkexploitant op de stroomafwaartse markt vraagt, niet hoog genoeg is om een redelijk efficië nte dienstverrichter op deze markt in staat te stellen een normale winst te behalen (tenzij de overheersende
onderneming kan aantonen dat haar stroomafwaartse bedrijfsonderdelen uitzonderlijk efficië nt zijn).
31. Artikel 119. Indien een van deze scenario’s zich voordoet, ondervinden concurrenten op de stroomafwaartse markt ‘wurgprijzen’, die er toe kunnen leiden dat zij uit de markt worden gedrukt.
Of en wanneer er sprake is van wurgprijzen, komt in het volgende hoofdstuk aan de orde. ONP-herziening
32. Thans wordt gewerkt aan een algehele herziening van het ONP-kader en de bijbehorende ONP-richtlijnen. In juli 2000 heeft de Europese Commissie een zestal voorstellen (vijf richtlijnen en een
verordening, COM(2000) 384 t/m 392)) ter behandeling naar het Europese Parlement gestuurd. Voorgesteld wordt de richtlijnen uiterlijk per 31 december 2001 nationaal te implementeren. Voor de verordening wordt een eerdere datum van inwerkingtreding voorgesteld, namelijk 31 december 2000. Gezien het feit dat besluitvorming door het Europese Parlement en de Raad nog dient plaats te vinden, kan echter niet uitgesloten worden dat de voorziene implementatietermijn en de inhoud van de voorstellen nog worden aangepast.
voorkomen dat te hoge tarieven gehanteerd worden, of dat te lage tarieven gehanteerd worden, waardoor markttoetreding verhinderd of concurrentie beperkt wordt, of dat speciale tarieven voor bepaalde gebruikers gehanteerd worden, of dat tarieven voor onredelijke bundeling van diensten gehanteerd worden. 34. Verder stelt de Europese Commissie zich in
overweging 14 van de voorgestelde richtlijn inzake toegang en interconnectie nadrukkelijk op het standpunt dat wurgprijzen voorkomen dienen te worden. Van wurgprijzen is sprake indien het verschil tussen de
eindgebruikerstarieven van de aanbieder met een aanmerkelijke marktmacht en de
interconnectietarieven die hij in rekening brengt aan zijn concurrenten, die dezelfde eindgebruikersdiensten aanbieden, niet voldoende is om duurzame concurrentie te waarborgen. Met het oog hierop wordt in artikel 11 van deze richtlijn voorgesteld dat, indien blijkt dat een aanbieder met
aanmerkelijke marktmacht wholesalediensten (stroomopwaartse markt) aanbiedt die essentieel zijn voor andere aanbieders, terwijl hij met deze andere aanbieders concurreert op dezelfde retailmarkt (stroomafwaartse markt), nationale toezichthouders deze verticaal geïntegreerde aanbieder kunnen verplichten om zijn wholesaletarieven
(interconnectietarieven) en interne
verrekenprijzen transparant te maken. Verder wordt in artikel 13.1 van deze voorgestelde richtlijn nadrukkelijk aangegeven dat indien een marktanalyse uitwijst dat een aanbieder in staat is om, ten nadele van eindgebruikers, zeer hoge eindgebruikerstarieven dan wel wurgprijzen te hanteren, de nationale toezichthouder prijstoezicht, inclusief de verplichting tot kostenorië ntatie en de
verplichting betreffende
kostentoerekeningssystemen, kan opleggen. 35. De bovenbeschreven boekhoudkundige
maatregelen leiden tot een strikte scheiding tussen het stroomopwaartse en
stroomafwaartse bedrijfsonderdeel van een verticaal geïntegreerde aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. In het Verenigd Koninkrijk bestaat dit model reeds. Het stroomafwaartse bedrijfsonderdeel van British Telecom (hierna: BT) dient tegen dezelfde voorwaarden en tarieven als haar concurrenten in te kopen bij het stroomopwaartse
bedrijfsonderdeel van BT.
3.3 Nationale regelgeving
36. KPN dient op grond van artikel 35 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: het BOHT) kostengeorië nteerde
eindgebruikerstarieven vast te stellen voor het gebruik van het vaste openbare
telefoonnetwerk en de vaste openbare telefoondienst. Onder kostenorië ntatie wordt verstaan dat de eindgebruikerstarieven een afspiegeling moeten zijn van de onderliggende kosten inclusief een redelijke winstopslag. 37. Sinds 1 juli 1999 worden de
eindgebruikerstarieven van een aantal diensten van de telefoondienst van KPN gereguleerd in een price cap-systeem, dat een bovengrens aan eindgebruikerstarieven stelt. Op de ondergrens ziet het price cap-systeem niet toe. Het toezicht van OPTA op mogelijk te lage tarieven van KPN vindt dus niet via het price cap-systeem plaats. De ondergrens aan eindgebruikerstarieven moet worden
op het standpunt gesteld dat de ondergrens van de eindgebruikerstarieven is terug te voeren op de basis van het begrip
kostenorië ntatie, namelijk dat tenminste de onderliggende kosten in rekening dienen te worden gebracht.
38. Hoewel het BOHT geen voorschriften stelt aan de invulling van het vereiste van
kostenorië ntatie, heeft het college zich in ONP-spraakoordeel van 2 september 1998 (kenmerk OPTA/E/98/2190) op het standpunt gesteld dat het vereiste van kostenorië ntatie in ieder geval geldt op het niveau van de verschillende diensten van de telefoondienst van KPN. Dit betekent dat de kosten en
opbrengsten die met dit verkeer
samenhangen, in beginsel per dienst worden beoordeeld.
39. In lijn met de hiervoor vermelde
ONP-kaderrichtlijn 90/87/EG heeft het college zich, onder meer in het hiervoor vermelde
spraakoordeel, met betrekking tot de tariefstructuur op het standpunt gesteld dat KPN binnen redelijke grenzen de vrijheid moet hebben om, in het kader van een efficië nte netwerkplanning, een bepaalde
piek/dalstructuur te hanteren. De grenzen van de redelijkheid worden met name bepaald door de vraag of andere aanbieders door de
4. Overwegingen ten aanzien van het wettelijke kader
40. In de hiervoor vermelde Bekendmaking van 28augustus 1998 betreffende de toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector heeft de Commissie bepaald dat de
prijsstelling uit het oogpunt van de
mededinging een probleem kan vormen indien een dominante partij zogenaamde
‘wurgprijzen’ hanteert. In de voorstellen van juli 2000 voor de ONP-herziening gaat de Commissie in op het begrip prijssqueeze. 41. Gelet op paragraaf 117 van de bovenvermelde
Bekendmaking kan worden gesteld dat er sprake is van wurgprijzen, als kan worden aangetoond dat het eigen stroomafwaartse bedrijfsonderdeel (lees: KPN ‘Retail’) van de dominerende onderneming (lees: KPN
‘Holding’) niet rendabel zou kunnen opereren op basis van de prijs die het stroomopwaarts bedrijfsonderdeel (lees: KPN ‘Wholesale’) van zijn concurrenten op een bepaalde markt verlangt. Het college concludeert hieruit dat KPN’s tarieven in ieder geval hoger dienen te zijn dan de inkoopkosten die KPN Retail zou ervaren als zij tegen dezelfde tarieven als haar concurrenten netwerkcapaciteit bij KPN Wholesale zou moeten inkopen.
42. Op basis van paragraaf 118 van dezelfde Bekendmaking is er ook sprake van wurgprijzen indien de marge tussen het eindgebruikerstarief van KPN Retail en de relevante inkoopprijs niet hoog genoeg is om een redelijk efficië nte aanbieder in staat te stellen een normale winst te behalen. Ter illustratie wordt verwezen naar een eerdere beschikking van de Commissie inzake de
Napier Brown-zaak4. Dit betekent dat het college bij het vaststellen van een ondergrens van KPN’s eindgebruikerstarieven zich niet alleen dient te baseren op de bovenvermelde inkoopkosten, maar ook rekening dient te houden met een zekere opslag bovenop deze inkoopkosten, om efficië nte aanbieders in staat te stellen een normale winst te behalen. In deze opslag dienen de overige kosten, die andere aanbieders moeten maken om hun diensten te kunnen aanbieden (zoals billing, marketing & sales en personeelskosten) tot uiting te komen. Bij het opmaken van de winst- en verliesrekening moet immers ook met deze kosten rekening gehouden te worden om te bepalen of er al of niet winst wordt gemaakt.
43. In het mededingingsrecht speelt bij het beoordelen van een te lage prijsstelling het Akzo-arrest uit 1991 (Europese Hof van Justitie) een belangrijke rol. De uitspraak van het Hof komt er op neer dat er sprake is van prijsdumping als een dominante partij zodanig lage prijzen hanteert dat de variabele kosten niet worden goedgemaakt, of dat de variabele kosten wel worden goedgemaakt maar de gemiddelde kosten niet én waarbij de dominante partij de intentie heeft andere
4 Beschikking 88/518/EEG van de Commissie, Brown
Napier/British, (PB L 284 van 19.10.1988, blz. 15): de marge tussen de industriële prijzen en de
detailhandelsprijzen was geslonken tot het punt waarop de groothandelsinkoper met verpakkingsactiviteiten die even efficië nt waren als die van de
partijen uit de markt te drukken (teneinde later de prijzen, niet gehinderd door de druk van de concurrentie, weer te kunnen
verhogen). Kortom, een dominante partij mag uitsluitend onder bepaalde voorwaarden onder de kostprijs aanbieden.
44. De Bekendmaking en de voorstellen voor de ONP-herziening van de Europese Commissie ten aanzien van wurgprijzen geven een nadere precisering om in uitwerking op het Akzo-arrest en latere jurisprudentie het
misbruikelijke karakter van te lage prijzen te kunnen beoordelen. Een verschil met de situatie die ten grondslag ligt aan het Akzo-arrest is dat in netwerksectoren, zoals de telecommunicatiesector, nieuwe aanbieders die concurreren met de van oudsher
dominerende onderneming voor het aanbieden van hun diensten doorgaans juist afhankelijk zijn van inkoop bij de dominante partij. Deze afhankelijkheid maakt dat te lage prijzen van een dominante partij met nog meer
zorgvuldigheid bekeken zouden moeten worden. Er zou al sprake van misbruik van machtspositie kunnen zijn als wurgprijzen worden aangetoond. Kennelijk wordt een dominante partij in dat geval geacht de intentie te hebben andere aanbieders uit de markt te drukken. Anders gezegd, als de dominante partij opereert in een situatie waarbij zijn concurrenten voor het aanbieden van hun diensten afhankelijk zijn van inkoop bij hem, is het de dominante partij niet toegestaan zijn producten onder de kostprijs aan te bieden.
45. Wellicht de beste manier om te voorkomen dat de dominante partij door het hanteren van wurgprijzen misbruik kan maken van zijn dominerende positie op het gebied van toegangsactiviteiten, is door deze partij
(juridisch) te splitsen in een apart
netwerkbedrijf en een apart dienstenbedrijf. Daarbij verkoopt het netwerkbedrijf netwerk-capaciteit aan alle partijen die daarom vragen, waaronder het eigen dienstenbedrijf, tegen non-discriminatoire voorwaarden en tarieven. Op die manier is verzekerd dat telefonie-aanbieders op gelijke voet met elkaar kunnen concurreren. Een dergelijke strikte scheiding tussen een netwerk- en een dienstenbedrijf is vrijwel nergens in de wereld doorgevoerd en werd ook bij de privatisering van de PTT in 1989 uit- en, later, afgesteld. Wel wordt deze situatie in een aantal landen nagebootst door de incumbent te verplichten zijn netwerk- en dienstenactiviteiten volledig boekhoudkundig van elkaar te scheiden. In het Verenigd Koninkrijk is BT verplicht gescheiden boekhoudingen te hanteren voor haar netwerk- en dienstenactiviteiten. Voor het gebruik van netwerkcapaciteit betaalt BT als telefonie-aanbieder interne verrekenprijzen aan BT Netwerkbedrijf die hetzelfde zijn als andere aanbieders moeten betalen voor het gebruik van het BT-net. Als het toerekenen van de kosten aan het netwerkbedrijf op de juiste wijze plaatsvindt, in die zin dat kosten die in beginsel aan de dienstenactiviteiten moeten worden toegerekend, niet ten onrechte aan de netwerkactiviteiten worden toegerekend, kan met boekhoudkundige scheiding eveneens een gelijke uitgangssituatie voor alle concurrenten worden gecreë erd. Door de Europese
46. In Nederland worden thans de netwerkkosten van KPN, voor zover ze worden gebruikt voor wholesale- dan wel retaildienstverlening op het gebied van telefonie, naar rato van het feitelijk netwerkbeslag toegerekend aan alle wholesale- en retailbelminuten tezamen. De toerekening geschiedt via het beginsel van integrale kostentoerekening op basis van historische kostprijzen. Vervolgens vindt binnen de EDC-systematiek voor het bepalen van de interconnectietarieven een correctie op de aan wholesale toegerekende netwerkkosten plaats; uitgegaan wordt van current costs in plaats van historische kosten en eveneens wordt op basis van een aantal forward looking elementen rekening gehouden met
toekomstige (kosten)ontwikkelingen. Verder wordt binnen deze systematiek vastgesteld welk gedeelte van de overige met de
telefoondienst samenhangende diensten (denk aan marketing-, billing-,
verkoop-automatiseringskosten, overhead enz.) een directe relatie heeft met de wholesale-activiteiten. Uitsluitend in het geval dat een dergelijke relatie aanwezig is, mogen dergelijke kosten mede aan de wholesale-activiteiten worden toegerekend. Aldus ontstaan interconnectieprijzen die KPN aan derden in rekening brengt, maar thans niet aan zichzelf in de hoedanigheid van telefonie-aanbieder. In de Nederlandse situatie is dus geen sprake van daadwerkelijke interne verrekenprijzen. Er vinden ook geen feitelijke betalingen van KPN Retail aan KPN Wholesale plaats voor het gebruik van het net. Een en ander brengt met zich dat niet duidelijk is wat de feitelijke kosten zijn die KPN Retail
aangerekend krijgt voor gebruik van onderdelen van het net waarvoor andere aanbieders, indien zij van dezelfde onderdelen gebruik maken, de interconnectietarieven in rekening gebracht krijgen.
47. Met de in dit consultatiedocument
voorgestelde beoordeling van de ondergrens van de eindgebruikerstarieven moet worden voorkomen dat het bedoelde gebrek aan duidelijkheid tot een situatie leidt waarin het verschil tussen de eindgebruikerstarieven van KPN en de interconnectietarieven die in rekening gebracht worden aan concurrenten die dezelfde eindgebruikersdiensten
aanbieden, niet toereikend is om bestendige concurrentie te waarborgen. Bij toepassing van de inkooptoets wordt dus gekeken of ook KPN Retail nog rendabel zou kunnen opereren indien zij tegen dezelfde prijs die KPN
Wholesale aan haar concurrenten in rekening brengt bij KPN Wholesale zou moeten inkopen. 48. Een toets op prijssqueeze door, naast de
inkoopkosten die KPN zou moeten betalen als ze bij zichzelf inkoopt, ook een opslag ter dekking van de overige kosten in beschouwing te nemen, kan beschouwd worden als een eerste stap in de richting van een striktere scheiding tussen KPN Retail en KPN Wholesale. De nu door het college voorgenomen
inkoopbeoordeling is derhalve in lijn met het huidige standpunt van de Europese Commissie en de voorgestelde toekomstige regelgeving.
49. Graag verneemt het college de opvatting van partijen over zijn visie inzake de aspecten die een rol dienen te spelen in de
beoordeling op prijssqueeze.
50. KPN levert thans onder de vaste openbare telefoondienst verschillende diensten waaraan weer verschillende tariefelementen zijn gekoppeld. Ter illustratie: bij de
tariefstructuur blijkt echter dat een aantal tariefelementen zodanig laag is dat er voor andere aanbieders (vrijwel) geen marge overblijft. Dat geldt met name voor de nacht-en weeknacht-endtarievnacht-en voor het verkeer binnnacht-en het basistariefgebied (hierna biba-verkeer). Hierop wordt later in dit document
teruggekomen. Naar het voorlopige oordeel van het college zijn dergelijke tariefverschillen in strijd met de basisbeginselen van ONP. Gelet hierop en gelet op de toekomstige Europese regelgeving acht het college een
5. Prijssqueeze-toets
5.1 Inleiding
51. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat OPTA, ter voorkoming van prijssqueeze, zich bij de beoordeling van eindgebruikerstarieven van KPN er van dient te verzekeren dat er een zekere marge moet zijn tussen de
inkoopkosten van KPN, als ware KPN een partij die evenals alternatieve aanbieders bij zichzelf moet inkopen, en de eindgebruikerstarieven. Daartoe dient een toets ontwikkeld te worden waarbij een vergelijking tussen de tarieven mogelijk wordt gemaakt. Om deze vergelijking tussen de interconnectie- en
eindgebruikerstarieven te kunnen maken dient bepaald te worden:
- wat de relevante eindgebruikerstarieven zijn,
- wat de relevante inkoopkosten zijn en - wat een redelijke hoogte van de retailopslag dient te zijn.
5.2 Beoordelingsniveau van de
eindgebruikerstarieven
52. De eindgebruikerstarieven worden op verschillende wijzen tot stand gebracht en voor verschillende doeleinden gebruikt. KPN brengt voor de eindgebruikersdienst
verschillende tarieven in rekening: een vast starttarief en een variabel verkeerstarief. De hoogte van het verkeerstarief is afhankelijk van het tijdstip waarop gebeld wordt, de lengte van het gesprek en de bestemming van het gesprek (binnen het basistariefgebied of buiten het basistariefgebied). De
interconnectietarieven kennen een andere grondslag want zij hebben in tegenstelling tot de eindgebruikerstarieven, een directe relatie
met het aan de interconnectiediensten onderliggende netwerkbeslag. Daarom is het niet mogelijk om ze één op één met elkaar te vergelijken. Om deze vergelijking te maken is allereerst de vraag van belang op welk niveau OPTA op basis van het vereiste van
kostenorië ntatie de ondergrens van de eindgebruikerstarieven dient te beoordelen. Dat kan op drie verschillende niveaus
gebeuren, oplopend in mate van detaillering: A. op het niveau van dienst in zijn geheel (zijn de
tarieven voor bijvoorbeeld het nationale verkeer kostengeorië nteerd?),
B. op het niveau van de onderscheiden tijdsperioden (voldoen de tarieven per tijdsperiode piek, dal en weekend aan het vereiste van kostenorië ntatie?) en C. op het niveau van de verschillende
tariefelementen (dit is het hiervoor beschreven niveau B plus een toets op de overige afzonderlijke tariefelementen zoals het starttarief)5.
53. In het verleden zijn de tarieven van KPN altijd beoordeeld op het niveau van de dienst in zijn geheel (ad A), onder voorwaarde dat de verschillen in de verschillende tariefelementen commercieel gerechtvaardigd zijn en niet in strijd met de ONP-regelgeving.
54. Indien uitgegaan wordt van het beoordelen van het tarief alleen op dienstniveau, houdt dit in dat de gemiddelde
interconnectietarieven van deze dienst lager dienen te zijn aan de gemiddelde
eindgebruikerstarieven. KPN kan in deze
5 Dit niveau is overigens ook van toepassing op de
beoordelingsvariant, voor zover
mededingingsregels dit toestaan, een laag eindgebruikerstarief in de dal compenseren met een hoog eindgebruikerstarief in de piek. Daarbij is het zelfs mogelijk dat het
eindgebruikerstarief in de dal zo laag wordt dat de interconnectietarieven in de dalperiode hoger zijn. Indien dit het geval is kunnen alternatieve aanbieders niet zonder verlies met KPN in de dalperiode concurreren. Dit terwijl sommige aanbieders zich wellicht juist richten op gebruikers die met name in de dalperiode bellen. Het college is van opvatting dat als aanbieders ervoor kiezen om zich op een bepaald marktsegment te richten, de verschillende tariefstructuren van KPN daarvoor geen belemmering mogen vormen. Een beoordeling op dit globale niveau kan een dergelijke belemmering niet opheffen. Daarom dient de beoordeling op een meer
gedetailleerd niveau plaats te vinden. 55. Indien uitgegaan wordt van een beoordeling
op het niveau van de dienst (bijvoorbeeld lokaal verkeer), rekening houdend met de onderscheiden tijdsperioden (piek, dal, weekend), dan worden voor die dienst de interconnectietarieven per afzonderlijke tijdsperiode vergeleken met de respectievelijke eindgebruikerstarieven. Het is bij deze variant (ad B) dan niet meer mogelijk dat KPN voor zichzelf een negatieve marge in de ene periode kan compenseren met een positieve marge in een andere tijdsperiode. Omdat er sprake blijft van middeling van de tarieven van
netwerkelementen, verdwijnt het probleem echter niet. Zelfs indien het
eindgebruikerstarief beoordeeld wordt naar de verschillende tijdsperioden, vindt er
tariefmiddeling plaats van starttarief en verkeerstarief: hoewel het eindgebruikerstarief voor de verschillende tijdsperioden gemiddeld
genomen hoger dan de gemiddelde
interconnectiekosten voor de respectievelijke tijdsperioden is, bestaat de mogelijkheid dat bij korte en/of lange gesprekken de
eindgebruikersverkeerstarieven in zijn geheel lager liggen dan de
verkeers-interconnectietarieven. Een voorbeeld hiervan is een zodanig lage of zelfs negatieve marge op het verkeerstarief, dat door de
winstbijdrage van het starttarief alleen op heel korte gesprekken winst kan worden gemaakt. Hierdoor kunnen concurrenten, die zich op bijvoorbeeld ‘lang-bellers’ (internetters, gebruikers die in de dalperiode bellen) richten, in de problemen komen. Een toets op dit niveau ondervangt de meeste prijssqueeze-effecten, maar ondervangt niet de problemen bij gesprekken met afwijkingen ten opzichte van de gemiddelde gespreksduur.
56. Ook kan uitgegaan worden van een beoordeling op het niveau van de dienst, rekening houdend met alle verschillende tariefelementen. Voordeel van deze variant (ad C) is dat alternatieve aanbieders voor in beginsel alle belprofielen van eindgebruikers op gelijkwaardige wijze met KPN kunnen concurreren. Nadeel is echter dat het college bij deze benadering elk tariefvoorstel zeer gedetailleerd zou moeten beoordelen.
Bovendien concurreren andere aanbieders met KPN op het aanbieden van diensten
(bijvoorbeeld bellen tijdens daluren) waarop, wat de tarifering betreft, zowel de vaste als de variabele verkeerstarieven van toepassing zijn. Toetsen per tariefelement lijkt in dit kader dan ook te vergaand.
kostenorië ntatie te beoordelen (niveau C) lijkt het college niet gewenst. Het college is daarom voornemens om tarieven en
tariefvoorstellen van KPN op het niveau van de dienst in de onderscheiden tijdsperioden (piek, dal, weekend) te beoordelen (niveau B). Om het nadeel van het niet kunnen voorkomen van optredende prijssqueeze-effecten voor belprofielen met eindgebruikers die een afwijkende gemiddelde gespreksduur hanteren te kunnen ondervangen, zal OPTA, naast gesprekken met gemiddelde gespreksduur, hierbij ook ‘korte’ en ‘lange’ gesprekken in beschouwing nemen.
58. Het college wenst de prijssqueeze-toets voor biba-verkeer en het buba-verkeer op drie soorten gesprekken te betrekken, namelijk op korte gesprekken, gemiddelde gesprekken en lange gesprekken. Het college zal voor deze soorten gesprekken vooralsnog respectievelijk van een gespreksduur van één, vier en dertig minuten uitgaan.
59. Het college verzoekt belanghebbenden aan te geven of zij kunnen instemmen met het niveau waarop het college tariefvoorstellen van KPN op kostenorië ntatie wenst te toetsen.
60. De inkoopkosten en de toeslag bepalen uiteindelijk de totale kosten die relevant zijn voor de prijssqueeze-toets. Deze dienen afgezet te worden tegen de vigerende eindgebruikerstarieven van KPN. Op deze tarieven is voor eindgebruikers, ongeacht het belpatroon, een korting mogelijk op basis van de VoorDeelNummer-regeling (hierna VDN-regeling). Hierbij kan de eindgebruiker voor maximaal tien nummers tien procent korting krijgen op start- en verkeerstarief. Het gebruik van de regeling is gratis, afgezien van een
eenmalig bedrag aan administratiekosten van tien gulden. Gezien het generieke karakter van deze VDN-regeling, acht het college het redelijk dat bij bepaling van het te hanteren eindgebruikerstarief rekening wordt gehouden met de VDN-regeling. Dit geldt niet voor andere vormen van korting, zoals de BelPlus-tarieven en de kortingen die gelden indien voor minimaal een bepaald bedrag per maand wordt verbeld.
61. Aangezien de korting die de VDN-regeling geeft van toepassing is op maximaal tien nummers, is de effectieve korting die een eindgebruiker ontvangt lager. De effectieve korting zal daarom onder de tien procent liggen. Het college gaat ervan uit dat de effectieve korting rond de vijf procent ligt. Daarom zal voor de beoordeling van de mate van kostenorië ntatie van KPN als basis voor de eindgebruikerstarieven uitgegaan worden van de tarieven die gelden bij een BelBasis-abonnement minus vijf procent.
62. Het college vraagt marktpartijen te reageren op de voorgestelde korting op de
eindgebruikerstarieven en de hoogte daarvan.
5.3 Bepaling van de inkoopkosten
dienstverrichter’ als genoemd in paragraaf 118 van de Bekendmaking.
64. De inkoopkosten worden gevormd door de interconnectietarieven die weer worden bepaald door het beslag dat een alternatieve aanbieder op het netwerk van KPN legt. De inkoopkosten van een alternatieve aanbieder hangen daarmee af van de mate waarin de aanbieder zijn net heeft uitgerold. Zo bestaat aan de ene kant de mogelijkheid om vrijwel zonder eigen netwerk op slechts één centrale, op het niveau van een Regional Acces Point (hierna: RAP), te interconnecteren op het netwerk van KPN. De inkoop aan
interconnectie bij KPN is dan maximaal. Aan de andere kant bestaat de mogelijkheid om op alle RAPs te interconnecteren, en slechts een gedeelte van het opgaande en neergaande verkeer door KPN te laten afwikkelen. In deze variant zijn de aan KPN af te dragen
interconnectiekosten lager, maar de eigen netwerkkosten hoger.
65. Uitgaande van de kosten voor de alternatieve aanbieder kan de vraag gesteld worden wat ‘redelijk efficië nt’ is. Efficië ntie is niet los te zien van de hoeveelheid belminuten die afgewikkeld wordt. Immers, aan hogere belvolumes worden andere netwerkeisen gesteld dan aan lagere belvolumes. Ook de keuze met hoeveel RAPs de dienstverrichter wil interconnecteren is afhankelijk van het
belvolume. Aannemelijk is dat een startende dienstverrichter zich zal beperken tot één RAP en pas bij groeiende belvolumes een afweging zal maken of het wellicht efficië nter is om op meer RAPs te interconnecteren. Bij zeer hoge volumes kan door schaalvoordelen uitrol op
nummercentraleniveau efficië nt blijken6. Aldus kan de mate van efficië ntie niet worden afgelezen aan de mate van uitrol: voor de ene aanbieder kan uitrol naar één RAP efficië nt zijn, voor een ander uitrol naar twintig RAPs. Dit heeft zijn weerslag op de in te kopen interconnectie. De aanbieder die op één RAP interconnecteert dient veelal national terminating en/of national originating in te kopen, behorende bij afwikkeling van verkeer op een hoog niveau, terwijl de aanbieder die op alle RAPs interconnecteert kan volstaan met regional originating of terminating, behorende bij afwikkeling van verkeer op regionaal niveau. Hoewel in het tweede geval de kosten voor de in te kopen interconnectie lager zijn, zijn de eigen netwerkkosten relatief hoger. 66. Gezien het bovenstaande lijkt het niet voor de
hand te liggen om van de kosten van een alternatieve aanbieder uit te gaan. Immers, de inkoopkosten van een efficië nte aanbieder die slechts op één RAP interconnecteert zijn hoger dan de inkoopkosten van een efficië nte aanbieder die naar alle RAPs is uitgerold. Daarmee is een objectieve maat voor de hoogte van de inkoopkosten niet mogelijk. Vandaar dat het college ter bepaling van de mate van kostenorië ntatie zal uitgaan van het netwerkbeslag dat geldt bij on-net gesprekken op KPN’s eigen netwerk.
6 Het college merkt op dat efficië ncy in dit kader
KADER I: Lokaal versus biba, nationaal versus buba
De verschillende tariefstructuren voor interconnectie- en eindgebruikersdiensten hebben geleid tot het gebruik van verschillende begrippen. In dit kader wordt een uitleg van deze begrippen, zoals gehanteerd in dit
consultatiedocument, gegeven. Voor de eindgebruikersdiensten wordt in de tarifering onderscheid gemaakt tussen biba-gesprekken en buba-gesprekken. Voor de interconnectiediensten wordt daarentegen onderscheid gemaakt in lokale, regionale en nationale gesprekken.
Biba-gesprekken zijn volgens KPN gesprekken die een eindgebruiker voert binnen zijn netnummergebied plus alle aangrenzende netnummergebieden. De aangrenzende netnummergebieden worden door KPN in advertenties wel als ‘blaadjes van de bloem’ aangeduid. Buba-gesprekken zijn gesprekken naar geografische nummers die niet op biba-niveau plaats vinden (buiten de ‘bloem’.).
Het inkooptarief dat een alternatieve aanbieder dient te betalen is voor interconnectie gebaseerd op het netwerkbeslag van een gesprek en is vooral afhankelijk van het aantal en soort centrales dat een gesprek passeert. Daarbij worden twee soorten centrales onderscheiden: een nummercentrale op laag (wijk)niveau (ook wel aangeduid als NRC) en een verkeercentrale (ook wel aangeduid als EVKC) op hoger niveau. Via zgn. Regional Access Points (RAP’s) kunnen andere aanbieders interconnecteren op de verkeerscentrales van KPN.
Lokaal verkeer is al het verkeer dat vanaf een netwerkaansluitpunt naar een nummercentrale gaat en door dezelfde nummercentrale wordt afgehandeld. In onderstaande figuur wordt dit weergegeven als het gesprek dat plaatsvindt binnen de rechthoek. Regionaal verkeer is het verkeer dat naast de nummercentrale ook door een verkeerscentrale (EVKC) gaat, in de figuur door een ovaal omgeven. Nationaal verkeer gaat daarnaast nog door een tweede verkeerscentrale. In de figuur zou dit een gesprek kunnen zijn tussen de aansluiting geheel linksonder en de aansluiting geheel rechtsonder.
Deze driedeling in inkooptarifering komt niet overeen met de tweedeling in tarieven voor de
67. De bij het netwerkbeslag behorende interconnectietarieven voor buba-verkeer worden gevormd door één keer national originating en één keer regional terminating (of andersom) in te kopen, behalve voor buba-gesprekken die ontspringen en eindigen in dezelfde verkeerscentrale waar de alternatieve aanbieder interconnecteert. Het college gaat, onder andere op basis van door KPN geleverde informatie, er vanuit dat dit laatste in w7 procent van de gesprekken het geval is. In dit geval wordt regional originating en regional terminating ingekocht. Het college is zich ervan bewust dat dit uitgangspunt een onderschatting kan zijn van de daadwerkelijke totale netwerkkosten van een alternatieve aanbieder. Immers, de eigen netwerkkosten (= totale netwerkkosten minus interconnectie) kunnen hoger zijn dan het niet bij KPN ingekochte netwerkdeel.
68. Voor lokaal verkeer is op dit moment geen enkele alternatieve aanbieder uitgerold op nummercentraleniveau. Ook voor lokaal verkeer zal uitgegaan worden van het netwerkbeslag zoals dat geldt voor KPN. Daarbij wordt rekening gehouden met het gemiddelde netwerkbeslag (zie kader I).
69. Het college verzoekt belanghebbenden te reageren op het standpunt dat ter bepaling van de inkoopkosten van derden uitgegaan dient te worden van het netwerkbeslag dat voor KPN geldt.
70. Op basis van de voorgaande uitgangspunten worden de inkoopkosten als volgt bepaald. Voor biba-gesprekken wordt, voor het
piektarief én voor de daltarieven, bepaald wat de inkoopkosten zijn op basis van een
7 Betreft bedrijfsvertrouwelijk gegeven.
optelling van de starttarieven (CallSetUp = CSU) en de verkeerstarieven (Conveyance = CO) van een gesprek met een duur van één minuut, vier minuten en dertig minuten. Aangezien een biba-gesprek kan worden afgewikkeld als lokaal, regionaal of zelfs nationaal verkeer (zie kader I) vindt middeling plaats op basis van de feitelijke verhouding tussen de verschillende niveaus waarop deze gesprekken worden afgewikkeld.
71. Voor buba-gesprekken wordt voor het piektarief en het daltarief eveneens bepaald wat de inkoopkosten zijn op basis van een optelling van de starttarieven (CallSetUp, CSU) en de verkeerstarieven (Conveyance, CO) van een gesprek met een duur van één minuut, vier minuten en dertig minuten. Aangezien een buba-gesprek kan worden afgewikkeld als regionaal of nationaal verkeer vindt middeling plaats op basis van de feitelijke verhouding tussen de verschillende niveaus waarop deze gesprekken worden afgewikkeld. Slechts een beperkt gedeelte van de buba-gesprekken vindt op regionaal verkeersniveau plaats. 72. In formulevorm worden de inkoopkosten voor
biba door de som van startkosten en verkeerskosten als volgt vastgesteld:
Startkosten:
x*[LO CSU+LTCSU]+y*[RO SU+RTCSU]+z*[ROCSU+NTCSU]
+
Verkeerskosten:
#min*[x*[LOCO+LTCO]+[y*[ROCO+RTCO]+[z*[ROCO+NTCO]]
In formulevorm worden de inkoopkosten voor buba door de som van startkosten en
verkeerskosten als volgt vastgesteld: Startkosten:
+
Verkeerskosten:
#min*[w*[ROCO+RTCO]+(1-w)*[ROCO+NTCO]] In de formules worden de volgende symbolen gebruikt:
x, y en z: proporties van resp. lokaal, regionaal en nationaal afgewikkelde biba-gesprekken (x+y+z=1)
w en (1-w): proporties van resp. regionaal en nationaal afgewikkelde buba-gesprekken LO = Local Originating
RO = Regional Originating LT = Local Terminating RT = Regional Terminating NT = National Terminating CSU = Call Set Up (starttarief) CO = Conveyance (verkeerstarief #min = aantal minuten (1, 4 of 30)
5.4 Bepaling van de retailkosten
73. De kosten van inkoop zijn, zoals hiervoor beschreven, gebaseerd op de geldende interconnectietarieven. In die
interconnectietarieven worden in beginsel alleen de direct en noodzakelijk aan interconnectie toe te rekenen kosten meegenomen. Echter, naast de kosten van inkoop worden ook andere kosten gemaakt om de telefoondienst aan te bieden (zoals billing, marketing & sales en personeelskosten, zie hoofdstuk 4). Het college is voornemens ter bepaling van het inkooptarief één forfaitaire opslag (in procenten) te hanteren, waarin deze kosten tot uiting komen.
74. Ter bepaling van de hoogte van deze opslag dient wederom uitgegaan te worden van een ‘redelijk efficië nte’ aanbieder. Het gaat daarbij om de kosten die deze aanbieder maakt voor
het afwikkelen van telefoonverkeer, exclusief het bij KPN ingekochte volledig netwerkbeslag. Vooralsnog vindt het college voor de relatie tussen interconnectietarieven inclusief netwerkkosten en de totale retailkosten van KPN, afgaande op informatie van KPN, een opslag van 25 procent redelijk.
75. Het college verzoekt marktpartijen hun zienswijze over de voorgestelde opslag kenbaar te maken. Een afwijkende
KADER II: Voorbeeld.
Stel dat KPN een tariefvoorstel bij het college indient dat inhoudt dat het buba-daltarief (’s-avonds) verlaagd wordt naar 3,5 cent. Hoe ziet de prijssqueeze-toets er dan uit?
Eindgebruikerstarief
De eindgebruikerstarieven die bij dit voorbeeld gelden voor het BelBasis abonnement (buba, tussen 19.00 en 08.00 uur) zijn dan als volgt:
Tarief per minuut incl. btw (cent)
Tarief per minuut excl. btw (cent)
Toetstarief (tarief minus 5%)
3,5 3,0 2,9
Het starttarief bedraagt 8,5 cent. Gecorrigeerd voor voordeelnummers (vijf procent) is dit 8,1 cent.
Voor een gesprek van één minuut bedraagt de prijs dan 11 cent. Voor een gesprek van vier, resp. dertig minuten bedraagt de prijs 19,7 resp. 95,1 cent.
Interconnectietarief
De interconnectietarieven (in centen, excl. btw) die thans, 9 oktober 2000, gelden zijn als volgt:
set-up
conveyance
set-up
conveyance
piek dal zon piek dal zon piek dal zon piek dal zon
NT 3,2 2,4 2,4 2,7 1,5 1,5 NO 3,4 2,5 2,5 2,8 1,6 1,6
RT 3 2,2 1,9 2,3 1,2 1 RO 3,2 2,4 2,1 2,5 1,2 1,1
Ten behoeve van het voorbeeld wordt ervan uitgegaan dat een buba-gesprek standaard over twee verkeerscentrales wordt afgewikkeld. Voor het opgaande gedeelte zijn dus de nationale originating (NO) tarieven relevant en voor het neergaande gedeelte de regionale terminating (RT) tarieven.
De startkosten zijn als volgt: NOCSU + RTCSU = 2,5 + 2,2 = 4,7 cent.
De verkeerskosten voor het afwikkelen van het gesprek bedragen per minuut NOCO + RTCO = 1,6 + 1,2 = 2,8
Voor een gesprek van één minuut zijn de interconnectiekosten dan 7,5 cent. Voor een gesprek van vier, resp. dertig minuten bedraagt het interconnectietarief 15,9 resp. 88,7 cent.
Opslag
Bij een opslag van vijfentwintig procent zijn de totale inkoopkosten als volgt: Interconnectiekosten plus 25 procent
1 4 30 minuten 9,4 19,9 110,9 cent Toets Aantal minuten 1 4 30 Inkomsten 11,0 19,7 95,1 Kosten 9,4 19,9 110,9 Verschil >0 <0 <0 Conclusie
5.5 Toepassing
76. De squeezetoets leidt ertoe dat KPN geen eindgebruikerstarief kan aanbieden waarbij squeeze-effecten optreden. De vraag zou gesteld kunnen worden of het redelijk is KPN hier onder alle omstandigheden toe te verplichten. Het is immers mogelijk dat alternatieve aanbieders, bijvoorbeeld om hun marktaandeel te vergroten, er voor kiezen tarieven onder de grens zoals bepaald door de squeezetoets of zelfs onder hun eigen
kostprijs, aan te bieden. Zou het in dit geval voor KPN niet mogelijk moeten zijn om mee te gaan met de door de alternatieve aanbieder gehanteerde lagere tarieven?
77. Bij de beantwoording van deze vraag speelt de positie van KPN als partij met aanmerkelijke marktmacht een belangrijke rol. Deze positie van telecomoperators met een bepaald marktaandeel op een voorgeschreven markt, geeft henmeer plichten dan operators die niet als partij met aanmerkelijke marktmacht aangewezen zijn, met onder meer als doel
concurrentie te bevorderen. Eén van die plichten is het hanteren van
kostengeorië nteerde tarieven. Deze plicht geldt niet voor andere operators. Het is KPN daarom niet toegestaan, zelfs niet als
prijsvolger, om tarieven te hanteren die leiden tot prijssqueeze. Pas indien de
telecommunicatiemarkt voor vaste telefonie een markt met, naar het oordeel van het college, voldoende concurrentie is en KPN geen partij met aanmerkelijke marktmacht meer zou zijn, zou het KPN toegestaan kunnen worden tarieven aan te bieden die de
voorgestelde squeezetoets niet kunnen doorstaan, althans voor zover daarbij algemene mededingingsregels niet worden overtreden.
78. Het college verzoekt belanghebbende partijen te reageren op bovenstaande zienswijze.
6. Gerelateerde onderwerpen
80. Wanneer de in hoofdstuk 5 beschrevenprijssqueeze-toets wordt toegepast op de huidige tarieven voor het biba- en buba-verkeer van KPN levert dat het volgende beeld op. De buitenbasistarieven doorstaan de prijssqueeze-toets in alle perioden van de dag en de week. Op dit type verkeer doet zich thans dus geen prijssqueeze voor. Voor de binnenbasistarieven ligt dit anders. De prijssqueeze-toets pakt met name negatief uit bij langere gesprekken en bij gesprekken ’s nachts en in het weekend.
81. Partijen die hier in het bijzonder nadeel van ondervinden zijn aanbieders die hun klanten diensten aanbieden op basis van indirecte toegang, zoals carrier (pre)select-aanbieders (hierna: C(P)S). Wanneer zij voor hun klanten een telefoongesprek of een internetsessie tot stand brengen, moeten zij zowel voor het opgaande gedeelte als (in de meeste gevallen) voor het neergaande gedeelte
netwerkcapaciteit inkopen bij KPN. Aanbieders die hun klanten met eigen aansluitingen op hun netten hebben aangesloten (zoals kabelbedrijven die telefoondiensten
aanbieden), ondervinden echter minder hinder van de bovengenoemde prijssqueeze. Zij zijn uitsluitend voor het neergaande gedeelte afhankelijk van het vaste net van KPN. Daarvoor moeten zij KPN een terminating access vergoeding betalen. Voor het opgaande gedeelte maken zij gebruik van hun eigen net. De kosten daarvan moeten worden
terugverdiend uit de inkomsten van de verschillende diensten die zij over hun net aanbieden. Voor hen geldt dat elke positieve marge tussen hun eindgebruikerstarieven en de aan KPN te betalen terminating access
vergoedingen een bijdrage levert aan de dekking van de kosten van hun net. Op dit moment is inderdaad sprake van een dergelijke positieve marge.
82. Er is een aantal ontwikkelingen gaande die de prijssqueeze, die C(P)S-aanbieders
ondervinden, kan verminderen. In het kader van zijn besluitvorming inzake de overgang van interconnectietarieven vastgesteld op basis van de EDC-systematiek (Embedded Direct Costs) naar het vaststellen hiervan op basis van een LRIC-systematiek (Long Run Incremental Costs) zal het college binnenkort moeten beslissen over de tarieven die in plaats van de huidige overbruggingstarieven gaan gelden voor de periode van 1 juli 2000 tot 1 juli 2001. Naar verwachting zullen deze tarieven lager uitvallen dan de thans geldende interconnectietarieven. Op die manier zullen de effecten van de prijssqueeze enigszins worden verlicht. Hoeveel precies, hangt af van de feitelijke ontwikkeling van de
interconnectietarieven. Van belang is voorts dat een deel van het internetverkeer in de toekomst uitgekoppeld zal worden via de 06760-nummerreeks. Het internetverkeer dat voorheen via het biba-verkeer tot stand kwam wordt op deze manier onttrokken aan de C(P)S-dienstverlening. Daarmee lijkt ook het thans verliesgevende aanbod voor wat betreft internetverkeer voor een deel te komen te vervallen.
83. Wanneer verder wordt ingegaan op de
leent om via C(P)S te worden aangeboden. Een groot deel van de binnenbasisgesprekken (iets minder dan 50%) wordt namelijk op een laag niveau in het net van KPN afgewikkeld, op nummercentraleniveau of lager, waar andere aanbieders op dit moment niet met eigen infrastructuren aanwezig zijn. Voor andere aanbieders lijkt het economisch gezien niet aantrekkelijk om hun netten zodanig verder uit te rollen dat zij tot een substantieel gedeelte van de lagere centrales in het net van KPN toegang verkrijgen. Omdat C(P)S-aanbieders dit gedeelte van het biba-verkeer niet net als KPN laag in hun net kunnen afwikkelen, maken zij hiervoor altijd meer kosten dan KPN. Het lijkt er dus op dat concurrentie op strikt lokale gesprekken niet rendabel kan worden
aangeboden via C(P)S, maar uitsluitend mogelijk is voor aanbieders die directe toegang bieden, via eigen lokale netten. 84. Een groter gedeelte van het biba-verkeer (iets
meer dan 50%) wordt thans echter op een hoger niveau in het net van KPN afgewikkeld en loopt via tenminste één verkeerscentrale. Aanbieders die op alle RAPs aan het net van KPN gekoppeld zijn kunnen dit verkeer op basis van vrijwel hetzelfde netwerkbeslag als KPN aanbieden. De kosten van C(P)S-aanbieders en KPN kunnen hiervoor dan ook niet sterk uiteen lopen. In beginsel zouden C(P)S-aanbieders op dit gedeelte van het biba-verkeer met KPN moeten kunnen concurreren. Dit wordt echter bemoeilijkt, doordat KPN zowel voor binnenbasisverkeer dat hoog als laag in het net wordt afgehandeld, steeds dezelfde eindgebruikerstarieven in rekening brengt, terwijl de onderliggende kosten wel sterk verschillen. Andere aanbieders kunnen immers de hogere kosten voor het afwikkelen van biba-verkeer hoog in het net niet
verevenen met de lagere kosten voor het
afwikkelen van biba-verkeer laag in het net. De vraag kan gesteld worden of het hanteren van één en hetzelfde tarief voor verschillende typen verkeer die sterk in kostprijs verschillen niet tot een anti-competitieve tariefstelling leidt die strijdig is met het beginsel van kostenorië ntatie.
85. Een rigoreuze oplossing voor het
bovenstaande probleem zou zijn dat KPN het huidige biba-verkeer splitst in strikt lokaal verkeer en regionaal verkeer en deze ook als zodanig tarifeert. In dat geval kunnen C(P)S-aanbieders in beginsel met KPN concurreren op regionale gesprekken. Een dergelijke ingrijpende wijziging van de retail-tariefstructuur heeft echter verregaande gevolgen, met name voor bedrijven die nu bij het aanbieden van hun diensten profiteren van het feit dat ook naar aangrenzende
netnummergebieden tegen de biba-tarieven kan worden gebeld. Te denken valt aan call centers die juist daar gevestigd zijn waar velen tegen biba-tarieven kunnen opbellen of aan ISP’s (Internet service providers) die hun inbelnummers zo gekozen hebben dat men in vrijwel geheel Nederland tegen biba-tarieven kan inbellen om te internetten. Daarnaast zal een splitsing van dit verkeer leiden tot
afnemende transparantie. Geldt thans dat voor bellen binnen een netnummergebied altijd het lokale tarief geldt, zodra biba-verkeer gesplitst wordt in lokaal verkeer en regionaal verkeer ontbreekt deze eenduidigheid. Voor grote netnummergebieden (bijvoorbeeld 020) bestaat zelfs de mogelijkheid dat drie verschillende eindgebruikerstarieven zouden kunnen gelden.
aangrenzend netnummergebied, uit te sluiten van carrier pre-selectie. Hoewel voor
alternatieve aanbieders hierdoor het verkeer op een laag niveau afneemt, neemt deze oplossing niet de oorzaak weg van de lage marge op biba-verkeer.
87. Dat zou wel het geval zijn bij een herbalancering van het starttarief en verkeerstarief voor biba-verkeer. Dit zou een belangrijke verlichting van de gesignaleerde prijssqueeze-problematiek kunnen betekenen. Daarbij zou dan het weekend/nachttarief en wellicht ook het daltarief omhoog gaan en tegelijkertijd het starttarief en het piektarief omlaag. Ook dit biedt echter geen structurele oplossing voor de verevening van de kosten die KPN binnen het biba-verkeer thans kan toepassen.
88. Een derde oplossing zou kunnen zijn dat KPN C(P)S-aanbieders voor het afwikkelen van biba-verkeer dat KPN zelf laag in haar eigen
net zou hebben afgewikkeld, niet meer dan de local terminating vergoedingen in rekening mag brengen. Nadeel hiervan is dat C(P)S-aanbieders niet gestimuleerd worden om bij grote verkeersvolumes hun net waar nodig uit te rollen tot lokaal niveau.
89. Het college zou graag van belanghebbenden vernemen of zij zich kunnen vinden in de bovenstaande analyse inzake de mate waarin concurrerende aanbieders nadeel
ondervinden van de prijssqueeze op biba-verkeer. Ook zou het college graag vernemen in hoeverre internetuitkoppeling via 06760-nummers verlichting brengt in de
7. Verdere procedure
Belanghebbende partijen kunnen tot 15 november a.s. schriftelijk hun visie aan het college kenbaar maken. Reacties (in het Nederlands) dienen per brief én in elektronische vorm (floppy of e-mail) te worden gericht aan:
OPTA, afdeling Eindgebruikersmarkt t.a.v. het Secretariaat
Postbus 90420 2509 LK DEN HAAG
e-mail adres: SecrEindgebruikersmarkt@opta.nl onder vermelding van: consultatiedocument squeeze
Na afloop van deze termijn zullen alle reacties in beginsel openbaar worden gemaakt door middel van publicatie op de OPTA website. Partijen die menen dat delen van hun commentaar als bedrijfsvertrouwelijk moeten worden behandeld, wordt verzocht dit uitdrukkelijk aan te geven met een nadere motivering waarom vertrouwelijkheid geboden is. Bedrijfsvertrouwelijke gegevens worden niet gepubliceerd.
Als onderdeel van de consultatie zal een openbare hoorzitting worden gehouden van 09.30 uur tot circa 12.00 uur. Deze vindt plaats op 8 november 2000 ten kantore van OPTA:
Babylon-complex, toren B, derde verdieping Koningin Julianaplein 30
Den Haag
Het Babyloncomplex bevindt zich nabij het Centraal Station van Den Haag.
Geïnteresseerden die bij de hoorzitting aanwezig willen zijn, wordt verzocht uiterlijk 1 november
2000 hiervan opgave te doen per brief of e-mail (o.v.v. deelname hoorzitting prijssqueeze) aan bovenvermeld adres. Daarbij dient ook aangegeven te worden of men het woord wil voeren.
Dit document is eveneens beschikbaar via de website van OPTA:
Bijlage: prijssqueeze-toets in IRG-landen
90. Ten behoeve van deze consultatie heeft OPTAde situatie omtrent de squeeze-problematiek onderzocht in de landen van de andere leden van de International Regulators Group (IRG). Naar aanleiding van dit onderzoek heeft OPTA informatie van haar collega’s in Zweden, Ierland, België , Portugal, Denemarken, Verenigd Koninkrijk, Spanje, Zwitserland en Luxemburg ontvangen. Uit de reactie van de meeste landen blijkt dat squeezeproblemen zich in meer of minder mate voordoen. In de meeste gevallen ligt de oorzaak in de
afnemende eindgebruikerstarieven onder druk van de concurrentie en minder snel dalende interconnectietarieven. Wurgprijzen kunnen ook het gevolg zijn van cumulerende kortingsregelingen bovenop de
eindgebruikerstarieven. Verder wordt door een aantal landen aangegeven dat
squeezeproblemen zich voordoen vanwege het feit dat de interconnectietariefstructuur niet overeenkomt met de vigerende
eindgebruikerstariefstructuur van de aanbieder die is aangewezen met aanmerkelijke
marktmacht.
91. Zoals in het wettelijk kader in hoofdstuk 3 beschreven worden de regels door een aantal van de IRG-leden (Ierland, Portugal,
Denemarken) toegepast. Deze IRG-leden baseren zich bij de beoordeling van wurgprijzen op het ONP-beginsel van kostenorië ntatie. In een aantal andere IRG-landen (bijv. Zweden) geldt het beginsel van kostenorië ntatie uitsluitend voor
interconnectietarieven; voor
eindgebruikerstarieven is er geen wettelijke
basis voor beoordeling. In weer andere IRG-landen (Zwitserland, Luxemburg) bestaat er geen ex ante toezicht op tarieven.
92. Teneinde te beoordelen of er sprake is van wurgprijzen, worden nu al in Ierland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk de eindgebruikers-en interconnectietarieveindgebruikers-en van de aanbieder met aanmerkelijke marktmacht vergeleken. 93. In het Verenigd Koninkrijk wordt een
zogenaamde ‘stack test’ uitgevoerd. In deze test wordt het betreffende eindgebruikerstarief vergeleken met een ‘stack of costs’. Voor elke test, wordt eerst onderzocht of onderneming ‘V’, tegen wie de klacht gericht is, aangemerkt kan worden als een verticaal geïntegreerde aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. Andere aanbieders op de relevante stroomafwaartse markt (retail) worden collectief aangemerkt als ‘C’.
94. De ‘stack of costs’ is samengesteld uit: wholesalediensten, geprijsd alsof het
stroomafwaartse bedrijfsonderdeel van V deze diensten zelf van het stroomopwaartse bedrijfsonderdeel van V moet inkopen tegen dezelfde tarieven als door C aan het
stroomopwaartse bedrijfsonderdeel van V, en andere kosten die samenhangen met het stroomopwaartse bedrijfsonderdeel van V, zoals retailkosten, die idealiter gebaseerd zijn op incrementele kosten.
boekhoudkundige grondslagen voor de eindgebruikers- en interconnectietarieven. Als gevolg hiervan blijkt uit het onderzoek dat het hanteren van een toeslag op de
interconnectietarieven ook verschillend is. Portugal en Duitsland hanteren in ieder geval een toeslag op de interconnectietarieven (in Duitsland van ongeveer vijfentwintig procent). 96. Tot slot is aan de IRG-leden gevraagd of het
toezicht op wurgprijzen zich zou moeten richten op de 'gemiddelde' dienst (bijvoorbeeld 'lokaal bellen') of dat een onderscheid gemaakt zou moeten worden in de tariefelementen van een dienst ('bijvoorbeeld lokaal bellen: piek, dal, start). Uit de reacties blijkt dat de meeste IRG-leden dit vraagstuk
nog onderzoeken. In het Verenigd Koninkrijk gaat men uit van individuele tarieven, inclusief piek- en daltarieven. Immers, volgens Oftel bestaat de relevante markt uit zowel piek- als dalverkeer; beide soorten verkeer wordt door aanbieders van vaste openbare
