Besluit inzake het Embedded Direct Costs model van KPN en de daarop gebaseerde tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten.

Besluit inzake het Embedded Direct Costs model van KPN en de daarop gebaseerde tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten.

1 juli 1998

Openbare versie

Kenmerk: OPTA/MI/98/1537

Voorwoord

De voorliggende beslissing is de eindbeslissing inzake de beoordeling van de kostenoriëntatie van tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van KPN over de periode van 1 juli 1997 tot 1 juli 1998 en de voorlopige tarieven voor de periode van 1 juli 1998 tot 1 juli 1999. De beslissing vormt de weerslag van een proces van nagenoeg een jaar, waarin KPN het Embedded Direct Costs (EDC) model ontwikkeld en geïmplementeerd heeft in samenspraak met OPTA en marktpartijen, vertegenwoordigd in

klankbordgroepen. In dezelfde periode heeft OPTA het Bottom-Up (BU) model ontwikkeld, eveneens in samenspraak met KPN en de klankbordgroepen. In deze relatief korte periode is er een grote vooruitgang geboekt in het inzicht in de kostenstructuur van interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten.

Desondanks dient men te bedenken dat OPTA dit besluit niet ziet als het eindpunt van een ontwikkeling, maar meer als een belangrijke mijlpaal in die ontwikkeling.

Onderhavige beslissing vormt dan ook een weerslag van de huidige visie van het college ten aanzien van de wijze van vaststelling van interconnectietarieven en het huidige inzicht in de kostenstructuur. De beslissing is opgebouwd uit een samenhangend pakket van oordelen. Het college heeft ernaar gestreefd een evenwichtige en redelijke afweging te maken ten aanzien van de kosten die KPN in haar tarieven doorberekent. Merendeels heeft het college geoordeeld dat de kosten zoals deze met behulp van het EDC- model worden berekend niet onredelijk zijn. In een beperkt aantal gevallen heeft het college geoordeeld dat eerst aanpassingen noodzakelijk waren om tot een redelijke toerekening van kosten te kunnen komen.

Bij dit laatste valt in het bijzonder op te merken dat berekeningen naar aanleiding van verzoeken tot aanpassing door KPN zelf zijn gemaakt. OPTA heeft daarbij een controlerende rol gespeeld.

De opbouw van het document is als volgt:

Hoofdstuk 1 geeft een overzicht van de aanleiding en de procedure die hebben geleid tot onderhavige beslissing;

Hoofdstuk 2 bevat de beslissingen van het college naar aanleiding van de tweede consultatie in het kader van het EDC-project;

In hoofdstuk 3 wordt de visie van het college ten aanzien van het redelijk rendement verwoord;

In hoofdstuk 4 wordt het EDC-model getoetst aan de aanvullende eisen die in de beslissing van het college van 26 februari 1998 zijn verwoord. Bovendien komen in dit hoofdstuk de bevindingen ten aanzien van het accountantsonderzoek aan de orde;

In hoofdstuk 5 komen de resultaten van de zogenaamde “reconciliation”, de vergelijking van de resultaten van het EDC-model en van het BU-model, aan de orde. Daarbij komen enkele principiële punten ter sprake en spreekt het college zijn oordeel daarover uit.

In hoofdstuk 6 spreekt het college zijn oordeel uit over de door KPN op grond van het EDC-model

voorgestelde tarieven. Tevens bevat dit hoofdstuk de wijzigingen die naar de mening van het college dienen

te worden doorgevoerd. Vervolgens stelt het college vast dat er een verrekening van te veel betaalde

interconnectietarieven dient plaats te vinden. Ook geeft het college aan hoe de tarieven in de komende

jaren vastgesteld dienen te worden. Tenslotte oordeelt het college dat het systeem van aanvullende

tariefbeheersing op dit moment nog niet in werking kan treden.

Hoofdstuk 1. Voorgeschiedenis en procedure

In mei 1997 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat richtsnoeren vastgesteld voor de tarieven van interconnectie en bijzondere toegang

. Deze richtsnoeren geven aan volgens welke beginselen de minister een eventueel aan haar voorgelegd interconnectiegeschil zou beslechten.

In juni 1997 nam de minister van Verkeer en Waterstaat een besluit over het interconnectiegeschil tussen Telfort en KPN over de hoogte van de tarieven die KPN vraagt voor haar zogenoemde diensten terminating access en carrier selectie. Onderdeel van dit besluit vormde de opdracht aan KPN om een

kostentoerekeningssysteem te ontwikkelen op basis van Embedded Direct Costs conform de specificaties van de richtsnoeren Interconnectie. KPN diende uiterlijk 1 mei 1998 een uitgewerkt

kostentoerekeningssysteem (hierna te noemen: EDC-model) aan OPTA aan te bieden. Daarnaast heeft de minister aangegeven dat een bottom-up kostenmodel diende te worden ontwikkeld om de berekeningen van het EDC-model goed te kunnen beoordelen. Bij de ontwikkeling van beide modellen dienden marktpartijen betrokken te worden.

Uiterlijk 1 mei 1998 diende KPN aan OPTA aan te bieden:

a. een geïmplementeerde versie van het EDC-model;

b. een verslag van de procedure die heeft geleid tot het model, waaruit de inspraak van marktpartijen bij de totstandkoming van het model blijkt;

c. een door een aangewezen accountant afgelegde verklaring die de kostengegevens die het resultaat zijn van het model waarborgt;

d. de tariefvoorstellen die KPN daaraan verbindt.

KPN is verantwoordelijk voor het ontwerp en de implementatie van het EDC-kostentoerekeningssysteem.

OPTA heeft zich bij de beoordeling daarvan laten adviseren door een onafhankelijke consultant (NERA).

OPTA is verantwoordelijk voor de constructie van het bottom-up model (hierna te noemen: BU-model). Dit model is in samenwerking met haar consultants parallel aan het EDC-systeem en in nauwe samenwerking met marktpartijen ontwikkeld. De marktpartijen zijn ook betrokken geweest bij de totstandkoming en beoordeling van KPN’s EDC-model. Hiertoe heeft OPTA in het najaar van 1997 twee klankbordgroepen

geformeerd die het proces van totstandkoming van zowel het EDC-model als het bottom-up model op de voet hebben gevolgd en inhoudelijke bijdragen hebben geleverd. Naast regelmatige bijeenkomsten van de klankbordgroepen heeft OPTA ook een aantal dieptesessies gehouden, waarbij alleen OPTA, NERA en KPN waren betrokken. Deze sessies hebben het mogelijk gemaakt om een meer gedetailleerd beeld te krijgen van het EDC- (en het onderliggende COMPONIST-) model en om (kosten-) informatie te verkrijgen die vanwege de vertrouwelijke aard niet aan de klankbordgroep kon worden verstrekt.

1 Staatscourant 1997, nr. 104, 5 juni 1997. Voorafgaand aan de richtsnoeren heeft de minister marktpartijen geconsulteerd.

2 De aan de klankbordgroepen deelnemende organisaties waren dezelfde voor EDC en BU, te weten: A2000, Casema, Enertel, KPN Telecom, Libertel, M-Tel (tot eind december 1997) en Telfort.

Na consultatie van de markt

in september 1997 en na kennis te hebben genomen van een (ontwerp-) EDC-model van KPN, nam het college van de OPTA op 28 november 1997 een beslissing

(hierna te noemen: 28-november beslissing), waarin werd aangegeven aan welke principes en vereisten het EDC- model van KPN moet voldoen. De belangrijkste onderdelen hiervan waren:

• in het EDC-model dient technologie-afhankelijke indexering naar CCA (Current Cost Accounting, waardering van de duurzame activa op basis van actuele waarde) plaats te vinden voor het hoofdnet.

Het aansluitnet blijft vooralsnog op historische kosten gewaardeerd;

• zowel voor wat betreft de net-topologie als de verkeershoeveelheden dienen zogenaamde ‘forward- looking’ elementen zowel in het EDC-model als in het BU-model worden geïncorporeerd

;

• voor het toerekenen van de gemeenschappelijke kosten dient het zogenoemde stand-alone-criterium te worden gehanteerd, waarbij KPN de relevantie van de meegerekende kosten concreet moet aantonen;

• voor het bepalen van een redelijke rendementsopslag wordt de WACC

methode gehanteerd. De daarmee bepaalde ROA

dient door KPN in het EDC-model te worden toegepast;

• het kostentoerekeningssysteem COMPONIST (van KPN) mag in aangepaste vorm dienen als basis voor de bepaling van de kosten van interconnectie en speciale toegang op basis van EDC.

Op 30 december 1997 bood KPN het college een aangepaste versie van haar EDC-model aan ten aanzien waarvan het college op 26 februari 1998

heeft beslist inzake de vraag in hoeverre dit EDC-model voldeed aan de in de 28-november beslissing genoemde voorwaarden. Daarbij heeft het college voorts bepaald op welke punten het model aangepast diende te worden en over welke aspecten KPN meer informatie diende aan te leveren. De belangrijkste punten uit deze beslissing van 26 februari 1998 waren:

• KPN mag voor het EDC-model een combinatie van de indexering naar CCA met de FCM

-methode en de lineaire afschrijvingsmethode gebruiken;

• op grond van de confrontatie (“reconciliation”) van het EDC-model en het BU-model kan het college besluiten dat het EDC-model alsnog dient te worden aangepast;

• het EDC-model dient zodanig te worden aangepast dat het ook kostprijzen voor carrier selection en call termination op het niveau van de nummercentrale kan bepalen.

Na de eerste twee dieptesessies in 1997 heeft OPTA in samenspraak met de klankbordgroep EDC een zevental gebieden geïdentificeerd die nadere analyse behoefden: de kosten van centrales, transmissie, netwerkmanagement, huisvesting, human resources, billing en financiering, en de specifieke kosten voor

3 Zie: Consultatiedocument over kostentoerekening voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, 22 augustus 1997.

4 Staatscourant 1997, nr. 247, 28 november 1997.

5 Het gaat hier enerzijds om tijdelijke voorzieningen en bestaand situaties waarvan bekend is, dat ze op korte termijn zullen worden gewijzigd, anderzijds om meer duurzame situaties die echter het gevolg zijn van vermijdbare inefficiënties in de nettopologie; bij de verkeershoeveelheden wordt met geschatte toekomstige waarden gewerkt.

6 WACC: Weighted Average Cost of Capital of gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet

7 ROA: Return on Assets of rendement op geïnvesteerd vermogen

8 Staatscourant 1998, nr. 53, 18 maart 1998.

9 FCM: Financial Capital Maintenance methode; hierbij wordt een daling van de waarde van een actief meteen meegenomen in de afschrijvingen en de boekwaarde wordt dienovereenkomstig verlaagd.

carrier services. Naar aanleiding hiervan werden nieuwe dieptesessies in 1998 gehouden. In deze bijeenkomsten lag de nadruk vooral op de gebruikte methodologie in de modellen omdat er geen exacte kostengegevens beschikbaar waren. KPN had bij nader inzien besloten geen voorlopige cijfers voor analyse ter beschikking te stellen. Wel was KPN bereid om in sommige gevallen percentages te geven voor bepaalde kostenallocaties. Verslagen van de dieptesessies zijn, geschoond van vertrouwelijke informatie, aan de leden van de klankbordgroep beschikbaar gesteld.

De voorlopige resultaten en de belangrijkste kenmerken van het BU-model zijn in februari 1998 aan de klankbordgroep BU gepresenteerd en uitgebreide documentatie werd in maart, en opnieuw in april (na aanpassingen op grond van opmerkingen van de klankbordgroepleden) aan de klankbordgroepleden ter beschikking gesteld. De klankbordgroepleden werden eveneens zowel in maart 1998 als eind april 1998 in de gelegenheid gesteld om het BU-model te testen en vragen te stellen en opmerkingen te maken over de details van het model.

Zoals aangekondigd in het consultatiedocument over kostentoerekening voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van 22 augustus 1997

, waarmee de eerdergenoemde consultatie in september 1997 van start ging, is een tweede consultatieronde gehouden van 26 maart 1998 tot 1 mei 1998. Het doel van deze consultatie was tweeledig. Ten eerste werden alle marktpartijen geïnformeerd over de vorderingen die inmiddels waren gemaakt in de ontwikkeling van de kostentoerekeningssystemen. Ten tweede werd in het consultatiedocument vooruitgelopen op de vertaling van het kostentoerekeningssysteem naar concrete tarieven. Daartoe werd in het consultatiedocument een aantal uitgangspunten belicht, waarover, alvorens tot een definitieve besluitvorming te komen, OPTA de inzichten en meningen van marktpartijen wilde vernemen. Het betrof hier met name de bepaling van een redelijk rendement, een voorstel voor aanvullende tariefbeheersing, de tariefstructuur en de geldigheidsperiode van de tarieven.

Op 27 maart 1998 maakte OPTA de richtsnoeren

met betrekking tot de kostenvergoeding van het aansluitnet bij interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten bekend na een consultatieronde over dit onderwerp

. Hierin bepaalt het college dat aan marktpartijen die interconnectie- of bijzondere

toegangsdiensten afwikkelen geen vergoeding voor de verkeersonafhankelijke kosten van het aansluitnet in rekening mag worden gebracht. In het besluit van 3 april 1998 ter zake de bezwaarschriften van Telfort en KPN met betrekking tot het besluit van OPTA in het eerdergenoemde interconnectiegeschil tussen deze partijen gaf het college KPN tevens de aanwijzing om voor de carrier selectiedienst uitsluitend een opslag bovenop de zuivere vergoeding voor de functionaliteit van originating access te berekenen, voor zover een dergelijke opslag valt te rechtvaardigen door het gereed maken van de centrales voor dienst voor de desbetreffende aanbieder.

10 De inhoud van de consultatiedocumenten wordt genoegzaam bekend verondersteld.

11 Staatscourant 1998, nr. 62, 27 maart 1998.

12 Zie ook: Consultatiedocument kostenvergoeding aansluitnet bij interconnectie en bijzondere toegang, 4 februari 1998.

Op 29 april 1998 heeft KPN aan OPTA aangeboden een vertrouwelijke versie van een document getiteld

“Het EDC kostentoerekeningssysteem van KPN Telecom”. Dit document bestond uit de volgende onderdelen:

• een bundel met het hoofddocument, bevattende een management summary en de met behulp van het EDC kostentoerekeningssysteem berekende tarieven;

• een klapper met de annexen 1 t/m 17, zoals nader in het hoofddocument omschreven;

• een klapper met annex 18 bij het hoofddocument, bevattende de documentatie over de gevolgde procedure, te weten:

- alle eerder door KPN in het EDC-traject opgeleverde beschrijvingen;

- alle door Nera opgemaakt verslagen van de diepte-onderzoeken van OPTA en Nera bij KPN;

- de twee EDC-besluiten van OPTA van 28 november 1997 en van 25 februari 1997;

- de verslagen van alle bijeenkomsten van de EDC-klankbordgroep met daaraan gehecht de door de deelnemers ingebrachte stukken en gegeven presentaties;

• een klapper met de beoordelingsverklaring van de door de OPTA aangewezen accountant met de daarbij behorende gewaarmerkte bijlagen.

In mei en juni 1998 heeft de reconciliatie van de uitkomsten van het EDC-model en het BU-model plaatsgevonden. Dit proces omvatte het vergelijken en interpreteren van de verschillen tussen het BU- model en het EDC-model, rapportage en discussie in de klankbordgroepen en het doorvoeren van veranderingen in het EDC-model en het BU-model. De klankbordgroep is tweemaal bijeengekomen en OPTA heeft nog 3 dieptesessies gehouden met KPN Telecom en NERA. De geconstateerde verschillen tussen de modellen zijn grofweg te onderscheiden in drie categorieën:

• verschillen die inherent zijn aan de manier waarop de modellen zijn opgebouwd (bijvoorbeeld bottom-up of top-down);

• verschillen die voortkomen uit het kostenniveau van KPN waarvan OPTA het vooralsnog niet onredelijk acht dat deze worden doorberekend in de interconnectietarieven;

• verschillen die voortkomen uit het kostenniveau van KPN waarvan OPTA het niet redelijk acht dat ze ongecorrigeerd (geheel) worden doorberekend in de interconnectietarieven.

Voor de bevindingen naar aanleiding van de reconciliatie wordt verwezen naar hoofdstuk 5.

In juni 1998 heeft OPTA aan KPN verzocht om een aantal veranderingen door te rekenen in het EDC-

model. Voor de bespreking hiervan wordt verwezen naar hoofdstuk 5.

Hoofdstuk 2. De tweede consultatieronde

In dit hoofdstuk komen de vraagpunten aan de orde die in het consultatiedocument d.d. 26 maart 1998 aan de marktpartijen zijn voorgelegd. Per vraagpunt wordt aangegeven wat de overwegingen zijn die ten grondslag liggen aan dat punt, wat de reacties van de marktpartijen waren en wat het oordeel van het college is.

§ 2.1 Bepaling van een redelijk rendement

A Beslispunten

1. Het fundamentele punt dat na de eerste consultatieronde nog open staat met betrekking tot de bepaling van het redelijk rendement is de vraag met betrekking tot welke bedrijfsentiteit de ROA (Return on Assets) moet worden bepaald. Deze vraag wordt opgeroepen door het feit dat KPN op 29 juni 1998 is gesplitst in een apart postbedrijf en een apart telecommunicatiebedrijf (KPN Telecom). In het consultatiedocument stelt het college voor om de ROA van KPN opnieuw te bepalen op grond van recente gegevens, zoals deze uit de klankbordgroepen naar voren komen en deze ROA te hanteren totdat voldoende koersdata van het zelfstandige telecombedrijf bekend zijn.

2. Twee andere mogelijkheden zijn:

• de ROA handhaven op 12,5%

totdat voldoende nieuwe koersdata van het telecombedrijf bekend zijn;

• de ROA voor KPN Telecom schatten en deze na de splitsing steeds actualiseren.

B Overwegingen

1. Vier invoergegevens voor de berekening van de ROA zijn specifiek voor een bedrijf:

vermogensstructuur, bèta (risicoprofiel), risico-opslag voor het vreemd vermogen en belastingvoet.

Met deze invoergegevens wordt de WACC (de gewogen gemiddelde kostenvoet) berekend, waarmee de ROA wordt berekend. Principieel gezien is het beter om bij de berekening van de ROA zo veel mogelijk cijfers te hanteren over KPN Telecom (misschien zelfs wel van het bedrijfsonderdeel Carrier Services). Omdat er voor de berekening van WACC gegevens over beurskoersen nodig zijn om het individuele risico en het marktrisico te bepalen, en KPN Telecom (nog) niet beursgenoteerd is, is dit niet mogelijk. Na de splitsing zal het enkele jaren duren voordat de gegevens van het telecombedrijf op een enigszins betrouwbare wijze kan worden vastgesteld.

2. De door het college voorgestelde mogelijkheid is waarschijnlijk principieel de meest juiste, omdat er momenteel slechts data beschikbaar zijn over KPN. De ROA van KPN is dus de enige ROA die momenteel redelijkerwijs betrouwbaar te bepalen is. Deze mogelijkheid maakt van de drie

genoemde het meest volledig gebruik van alle beschikbare informatie.

13 Zoals door de minister vastgesteld in het kader van de beslissing op het interconnectiegeschil tussen Telfort en KPN.

3. De mogelijkheid om de ROA van 12,5% te handhaven is de meest pragmatische oplossing, maar principieel minder juist. De ROA voor KPN Telecom schatten is een mogelijkheid die het college niet haalbaar acht. De berekeningen zullen heel gemakkelijk te weerleggen zijn, omdat de gegevens niet beschikbaar zijn en dus geschat moeten worden.

C Reacties tijdens de consultatie

A2000: Om tot een uitspraak over de bèta van het nieuwe telecombedrijf te komen, is het

noodzakelijk om de bèta van KPN, zoals die uit de analyse van de klankbordgroepen EDC en BU voortkomt aan te passen op grond van een aantal kwalitatieve criteria. Het meest zuiver zou zijn om de bèta van de afdeling Carrier Services te bepalen, als ware zij een zelfstandige onderneming. De bèta is in dat geval een gewogen gemiddelde van de risicovoeten van de verschillende diensten die Carrier Services verleent. Indien OPTA kiest voor aanpassing van de bèta voor KPN dient zij rekening te houden met de negatieve gevolgen van een keuze voor een laag risico (en daarmee een laag rendement) voor de investeringen in infrastructuur door andere partijen dan KPN.

Reactie OPTA: Het schatten van een bèta voor Carrier Services heeft dezelfde beperkingen als het schatten van een ROA voor KPN Telecom; er zijn onvoldoende objectieve gegevens beschikbaar om tot een betrouwbare schatting te komen. Tevens wenst het college hier op te merken dat er geen sprake kan zijn van een keuze voor een bepaald risico. OPTA streeft naar een objectieve bepaling van het redelijk rendement op interconnectietarieven.

Verder is het college er niet van overtuigd dat investeerders in alternatieve infrastructuur zich bij hun investeringsbeslissingen uitsluitend laten leiden door de hoogte (laagte) van de interconnectietarieven. Het college verwijst voor een uitgebreidere beschrijving van zijn visie op dit onderwerp naar de consultatiedocumenten ‘kostenvergoeding aansluitnet’

en

‘bijzondere toegang’

.

Casema: Sluit zich aan bij de opmerkingen van A2000 inzake de gevolgen van een te laag rendement. Kan zich in eerste instantie vinden in het voorstel van OPTA om voorlopig de cijfers van KPN te hanteren. Wel moet zo snel mogelijk een indicatie worden verkregen van de verschillen in ROA indien de cijfers van KPN Telecom gehanteerd zouden worden.

Bij grote verschillen zou alsnog de ROA voor KPN Telecom geschat moeten worden en verder moeten worden uitgewerkt.

Reactie OPTA: Zoals eerder aangegeven, zal het enige jaren duren voordat een betrouwbare indicatie van de ROA van KPN Telecom kan worden verkregen. Zie verder hetgeen is opgemerkt bij A2000.

Enertel: Een ROA op basis van de data van KPN is het meest realistisch, maar Enertel heeft een voorkeur voor een ROA specifiek voor interconnectiediensten. Het risico, en dus de bèta

14 Consultatiedocument kostenvergoeding aansluitnet bij interconnectie en bijzondere toegang, 4 februari 1998.

15 Consultatiedocument over bijzondere toegangsdiensten, 4 juni 1998.

voor interconnectiediensten is lager dan voor andere telecommunicatiediensten. Voordat betere gegevens beschikbaar zijn, dienen echter bestaande KPN data worden gebruikt.

Enertel stelt voor een WACC te gebruiken die wordt vastgesteld door (nader genoemde) geaccepteerde marktdeskundigen en komt uit op 8.4%.

Reactie OPTA: Verschillende marktdeskundigen geven verschillende waarden voor de WACC van KPN.

Het college geeft de voorkeur aan een eigen berekening, die controleerbaar is. Voor de bèta is het wel mogelijk om een algemeen geaccepteerde bron te gebruiken, bijvoorbeeld het systeem Bloomberg, omdat de berekeningsmethode eenduidig en dus controleerbaar is.

KPN: KPN is het eens met de door OPTA voorgestelde methode. Voor de bèta van KPN Telecom kan een proxy worden genomen.

Reactie OPTA: Als KPN voorstander is van het hanteren van een bèta voor KPN Telecom, dan moet het college concluderen dat KPN het niet eens is met door OPTA voorgestelde methode. Het college heeft hierboven aangegeven welke bezwaren zij heeft tegen het hanteren van een bèta van KPN Telecom.

Telfort: Telfort is het eens met de door OPTA voorgestelde methode, maar de berekening van de kostenvoet (WACC) moet worden aangepast en alleen betrekking hebben op

interconnectiediensten. Omdat de controleperiode van de tarieven slechts één jaar is, moet de risicopremie dienovereenkomstig worden bepaald. Bovendien moet de vermogensverhouding (debt/equity ratio) opwaarts worden gecorrigeerd om een telecombedrijf in een competitieve markt te weerspiegelen. Ook vindt Telfort het belastingpercentage aan de hoge kant. Telfort’s eigen berekeningen komen uit op een WACC vóór belasting van ongeveer 9.9%.

Reactie OPTA: Voor de bepaling van de hoogte van de parameters bij de berekening van de WACC en de overwegingen die het college daarbij hanteert, verwijst het college naar hoofdstuk 3.

D Oordeel

Het college is van oordeel dat het in de huidige omstandigheden de voorkeur verdient om de ROA van KPN te bepalen op grond van recente gegevens, zoals deze uit de klankbordgroepen naar voren zijn gekomen en deze methode te hanteren totdat voldoende koersdata van het zelfstandige KPN Telecom bekend zijn.

Voor de uitwerking hiervan verwijst het college kortheidshalve naar hoofdstuk 3.

§ 2.2 Aanvullende tariefbeheersing

A Beslispunten

1. In het consultatiedocument stelt het college voor om een systeem te introduceren waarmee de

jaarlijkse fluctuaties in de kostengeoriënteerde tarieven kunnen worden beperkt. Het gaat hier niet

om een systeem van price-caps, dat immers zou ingrijpen op de hoogte van de tarieven, maar om een systeem dat ingrijpt op de ontwikkeling van de op zichzelf kostengeoriënteerde tarieven.

2. Het college denkt aan een systeem waarbij de verschillen tussen de definitieve en de voorlopige tarieven over een bepaald jaar, en tussen de definitieve tarieven in een bepaald jaar en de definitieve tarieven van het jaar daarvoor, beperkt worden tot een bepaald maximum percentage van de voorlopige tarieven respectievelijk de tarieven van het vorige jaar. Dit zowel in opwaartse als in neerwaartse zin.

B Overwegingen

1. Voor het bereiken van bestendige concurrentie acht het college het noodzakelijk dat de tarieven voor interconnectie en bijzondere toegang redelijk, voorspelbaar en in zekere mate stabiel zijn. De redelijkheid van de tarieven wordt naar het oordeel van het college bereikt met behulp van het systeem van kostenoriëntatie. Voor de voorspelbaarheid en stabiliteit van de tarieven dienen er wellicht nog aanvullende voorwaarden gesteld te worden. De kostprijzen per minuut zullen namelijk in het algemeen enigszins fluctueren over de verschillende jaren. Dit is een volkomen natuurlijk proces.

2. Daarnaast bevat een tariefsysteem gebaseerd op kosten vermeerderd met een redelijke winstopslag, geen inherente prikkel voor KPN tot efficiëntieverhoging. Door KPN gerealiseerde kostenverlagingen worden namelijk meteen vertaald in lagere tarieven.

3. Door het voorgestelde systeem van opwaartse en neerwaartse begrenzing worden de fluctuaties in de tarieven enigszins gedempt, terwijl een eventueel stijgende of dalende tendens in de tarieven wel zichtbaar wordt en op de wat langere termijn ook doorwerkt. Dit geeft de marktpartijen meer houvast bij het plannen van hun investeringen. Bovendien geeft zo’n systeem op twee manieren een impuls aan KPN om tot efficiencyverhoging te komen: Mochten de kostprijzen meer stijgen dan de tarieven maximaal mogen stijgen, dan komt het rendement van KPN onder druk te staan en zal KPN gestimuleerd worden om tot kostenverlaging te komen. Mocht KPN in staat zijn de efficiency zodanig te verhogen dat de daling van de kostprijzen groter is dan de maximale tariefdaling, dan geniet KPN in ieder geval tijdelijk van dit voordeel mee.

C Reacties tijdens de consultatie

A2000: Het voornemen van OPTA is niet onredelijk indien en voor zover de oorspronkelijke tarieven aanvaardbaar zijn. Het is in lijn met de voorkeur voor een redelijk (berekenbaar), voorspelbaar en stabiel tarief verloop. Een price-cap is onwenselijk.

Casema: Casema is het eens met het voorstel van OPTA. Rust in de tarieven is zeer gewenst. Een price cap mechanisme is zeer ongewenst.

Enertel: Enertel is het eens met OPTA dat een systeem gebaseerd op kostenoriëntatie

onvoldoende prikkel geeft aan KPN om de efficiency te vergroten. Enertel is het echter

niet eens met een mechanisme waarbij lagere kosten niet onmiddellijk leiden tot lagere

tarieven. Enertel is van mening dat een onmiddellijke doorvertaling juist dat is wat in een

werkelijk concurrerende markt zou gebeuren. Een systeem gebaseerd op kostenoriëntatie kan een voldoende prikkel aan KPN geven om meer efficiënt te opereren indien als basis voor de kosten de kosten van een efficiënte operator worden gebruikt. Enertel stelt voor een price cap te gebruiken die is gebaseerd op de kosten van een efficiënte operator en daarbij tevens een tijdshorizon te gebruiken die rekening houdt met een responstijd (om de kosten aan de tarieven aan te passen) die gebruikelijk is in een concurrerende markt.

Enertel stelt voor een price cap te gebruiken die wordt berekend door het verschil te nemen tussen de tarieven uit het BU-model en de tarieven uit het EDC-model. Vervolgens wordt de price cap bepaald op 33% van de uitkomst van deze vergelijking. Dat tarief dient als ‘bovengrens’ voor het volgende jaar (tenzij de uitkomst uit het EDC-model lager is) en daarop wordt vervolgens weer de “33% van het verschil-methode” toegepast. Op deze wijze ontwikkelen de tarieven zich richting de uitkomsten van het BU-model.

Reactie OPTA: Het college zal een vergelijkbare methode toepassen op enkele kostencomponenten;

hierbij blijft het begrip kostenoriëntatie centraal, en wordt tevens bereikt dat de tarieven zich ontwikkelen richting de uitkomsten van het BU-model. Voor een beschrijving van de methode verwijst het college kortheidshalve naar hoofdstuk 5. Zie verder bij de reactie KPN inzake de mening van het college over price-caps.

KPN: KPN Telecom is voorstander van een price-cap systeem voor interconnectie en bijzondere toegangsdiensten. Een price-cap systeem is gemakkelijker en transparanter

implementeerbaar, zodra de startpositie is vastgesteld. De startpositie zijn de EDC tarieven 1997.

Reactie OPTA: Zoals aangegeven in het consultatiedocument (§ 70) behelst het voorstel van OPTA niet een price-cap systeem in plaats van een systeem van kostenoriëntatie. Het voorstel van OPTA behelst een begrenzing aan de fluctuaties van de kostengeoriënteerde tarieven per jaar en is daarom een aanvulling op de jaarlijkse bepaling van de kostengeoriënteerdheid van de tarieven. Zoals het college in het consultatiedocument (§ 68) heeft aangegeven, acht zij price-caps minder geschikt als middel voor de regulering van

interconnectietarieven. Het “bottleneck facility”-karakter van interconnectie en de hieruit volgende verminderde noodzaak tot het bieden van ruimte voor een eigen commercieel beleid van KPN terzake, maken toepassing van price-caps hier minder gewenst.

Telfort: Telfort is van mening dat indien na 1 juli 1998 op grond van nieuwe informatie blijkt dat de interconnectietarieven zoals door OPTA vastgesteld te hoog zijn, de tarieven onmiddellijk neerwaarts moeten worden bijgesteld. Deze bijstelling moet rekening houden met de asymmetrie in informatie tussen KPN en de andere marktpartijen. Telfort denkt dat een bepaalde demping van jaarlijkse fluctuaties goed is voor de ontwikkeling van concurrentie indien de uitgangspositie op een accurate wijze tot stand komt. Op grond van de

asymmetrie in informatie en het directe belang van de interconnectietarieven voor de

kostenbasis van nieuwe operators, moet het mechanisme asymmetrisch zijn; opwaartse

fluctuaties moeten meer beperkt zijn dan neerwaartse bijstellingen. Bijstellingen die het

gevolg zijn van een bepaalde wijze van boekhouden zouden buiten het

dempingsmechanisme moeten vallen (bijvoorbeeld afschrijvingen van grote investeringen in een zeer korte periode). Deze bijstellingen zijn immers niet het gevolg van efficiency verbeteringen.

Telfort is van mening dat een dempingsmechanisme aanvullend op een grondige

reconciliatie door middel van een BU model goed kan werken, indien het EDC model niet adequaat de “forward looking elements” van het BU model weerspiegelt. Een algemeen price-cap systeem wijst Telfort af.

Reactie OPTA: De systematiek van het vaststellen van voorlopige en definitieve tarieven zoals het college die heeft voorgesteld (zie § 2.4) heeft als uitgangspunt dat deze tarieven op basis van de jaarlijkse reconciliatie van het EDC-model en het BU-model worden bepaald. Het moment waarop de voorlopige en definitieve tarieven worden vastgesteld is tevens het moment waarop het percentage wordt vastgesteld dat de fluctuatie van de tarieven dempt. Het college is van mening dat van deze systematiek slechts op zwaarwegende gronden kan worden afgeweken. Als en indien deze zwaarwegende gronden aanwezig blijken te zijn, dan kan het college besluiten om tussentijds de kostenoriëntatie van de tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten opnieuw te beoordelen en vast te stellen.

Op dat moment wordt ook opnieuw het dempingspercentage vastgesteld, immers ook de oorspronkelijke bepaling van dat percentage was dan onjuist.

Het college is het niet eens met Telfort dat het dempingspercentage voor opwaartse bijstellingen lager zou moeten zijn dan het dempingspercentage voor neerwaartse bijstellingen van de tarieven. Het college is van mening dat een asymmetrische

systematiek één van de doelstellingen van het voorstel, namelijk een efficiencyprikkel voor KPN, voor een deel zou weghalen.

D Oordeel

Het college zal een systeem introduceren waarmee de jaarlijkse fluctuaties in de kostengeoriënteerde tarieven worden beperkt. Dit systeem beperkt de verschillen tussen de definitieve en de voorlopige tarieven over een bepaald jaar, en tussen de definitieve tarieven in een bepaald jaar en de definitieve tarieven van het jaar daarvoor tot een maximum percentage van respectievelijk de voorlopige tarieven en de tarieven van het vorige jaar. Het percentage beperkt de fluctuaties zowel in opwaartse als in neerwaartse zin. Het college is van mening dat de vaststelling van dit percentage zorgvuldig en onderbouwd dient te geschieden.

De marktpartijen hebben hiervoor geen suggesties gedaan. Het college zal dan ook eerst onderzoek doen naar de juiste methodiek voor het vaststellen van het percentage. Alsdan kan het bovengenoemde systeem worden geïntroduceerd.

Als het systeem eenmaal is geïntroduceerd dan is het juiste moment om het dempingspercentage vast te

stellen het moment waarop de voorlopige en definitieve tarieven worden vastgesteld . Het college is van

mening dat van deze systematiek slechts op zwaarwegende gronden kan worden afgeweken. Als en indien

deze zwaarwegende gronden aanwezig blijken te zijn, dan kan het college besluiten om tussentijds de

kostenoriëntatie van de tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten opnieuw te

beoordelen en vast te stellen. Op dat moment wordt ook opnieuw het dempingspercentage vastgesteld,

immers ook de oorspronkelijke bepaling van dat percentage was dan onjuist.

§ 2.3 Tariefstructuur

A Beslispunten

1. Het college is van mening dat de optimale tariefstructuur uit het oogpunt van kostenoriëntatie een combinatie is van een starttarief, dat de oproepgerelateerde processorkosten vertegenwoordigt en een doorlopend verkeerstarief dat in werking treedt op het moment dat de belpoging start. Het college stelt echter voor om een oproeptarief te hanteren, omdat dat een redelijk alternatief is, dat ook beter aan de wensen van de afnemers tegemoet komt. Voorwaarde is wel dat dit oproeptarief zo veel mogelijk kostengeoriënteerd is.

2. Daarnaast is het aan de interconnecterende operators om te bepalen of zij diezelfde tariefstructuur hanteren ten opzichte van hun eindgebruikers.

3. Het college acht het onderscheid dat KPN maakt tussen oproepgerelateerde en spreektijd- gerelateerde kosten vooralsnog aanvaardbaar, alhoewel niet optimaal.

4. Het college stelt voor om bij interconnectietarieven dezelfde verdeling naar piek- en daltarieven te hanteren als bij de retail-tarieven van KPN.

B Overwegingen

1. Een interconnectietarief bestaat uit een eenmalig tarief en verkeerstarieven. Verkeerstarieven kunnen verder worden onderscheiden in oproeptarieven (call set-up charge) en gesprekstarieven (conveyance charge). Dit onderscheid wordt door KPN in Nederland gehanteerd. Daarbij wordt het oproeptarief pas in rekening gebracht als het gesprek daadwerkelijk tot stand komt. Het

oproeptarief is opgebouwd uit de kosten voor het opbouwen van de verbinding met de

opgeroepene en de zogenaamde ‘ringing time’ (beltijd) van zowel geslaagde als niet-geslaagde oproepen. KPN rekent dit nu toe over het totale aantal geslaagde oproepen.

2. Naar het voorlopige oordeel van het college van de OPTA is het hanteren van een oproeptarief (set-up charge) of zelfs een zogenaamde flagfall charge

(starttarief) goed te verdedigen. Hiervoor zijn twee elkaar aanvullende argumenten:

a. Gedurende de zogenaamde oproep- en beltijd (set-up & ringing time)

is het netwerkbeslag hetzelfde als tijdens de spreektijd. Bij de meeste operators wordt het volledige transmissiepad van de beller naar de gebelde immers reeds vrijgemaakt bij het begin van de belpoging.

Het is gebruikelijk om de daaraan verbonden transmissiekosten over de spreektijd van geslaagde gesprekken te verdelen. Uit het oogpunt van kostenoriëntatie acht het college het echter beter de oproepgerelateerde (“call-attempt-related”) transmissiekosten aan de hand van de gemiddelde duur van de oproep- en beltijd toe te rekenen aan de belpoging (starttarief). Slechts als men van mening is dat er niet betaald dient te worden voor een niet-geslaagde belpoging, omdat de klant

16 Een oproeptarief (setup charge) is een tarief dat in rekening gebracht wordt op het moment dat de belpoging slaagt; een starttarief (flagfall charge) is een tarief dat in rekening gebracht wordt bij de start van een belpoging, onafhankelijk van de vraag of de belpoging slaagt of niet.

17 De tijd die verstrijkt tussen het begin van de belpoging en het opnemen door de opgeroepene.

dan niet de dienst geleverd krijgt die hij wilde hebben, dan is een apart oproeptarief een goede benadering. Kostenoriëntatie vereist eveneens dat hetzelfde tijdsafhankelijke tarief wordt gehanteerd voor de oproep- en beltijd als voor de spreektijd. Dit betekent dus dat het tijdtarief ingaat op het moment dat de belpoging begint.

b. De verkeersafhankelijke kosten van centrales kunnen worden onderscheiden in een deel dat afhankelijk is van het aantal poorten en een deel dat afhankelijk is van het aantal belpogingen gedurende de piekuren. Dit geldt met name voor de benodigde processorcapaciteit. Deze is enerzijds afhankelijk van het aantal poorten dat de processor moet besturen en anderzijds van het aantal schakelingen dat hij per tijdseenheid moet kunnen maken. Het aantal belpogingen per tijdseenheid dat de processor maximaal aan moet kunnen bepaalt dus voor een groot deel de kosten van de processor. Belpogingen kunnen dus gezien worden als veroorzakers van

processorkosten. Ook hier geldt weer dat het hanteren van een oproeptarief of een starttarief goed te verdedigen is.

3. KPN hanteert een oproeptarief, maar maakt bij de bepaling hiervan geen onderscheid tussen de schakelkosten en de transmissiekosten. Met andere woorden, KPN rekent de oproepgerelateerde processorkosten niet direct toe aan de belpoging, maar rekent de processorkosten samen met de transmissiekosten toe. KPN volgt dus enkel de redenering van het argument a. (en rekent daarin de processorkosten mee) en niet de redenering van het argument b. Dit is voor het college vooralsnog aanvaardbaar.

4. Net zoals bij de tarieven voor eindgebruikers (retailtarieven), kan bij interconnectietarieven onderscheid worden gemaakt naar het tijdstip van de dag (piek- en daltarieven). De manier waarop dit onderscheid wordt gemaakt moet non-discriminatoir zijn voor zowel andere operators als voor het eigen verkeer van de dominante operator. Het college stelt voor om bij

interconnectietarieven dezelfde verdeling naar piek- en daltarieven te hanteren als bij de

retailtarieven, met inachtneming van hetgeen in de Richtsnoeren Interconnectie van de minister van Verkeer en Waterstaat is weergegeven. KPN heeft binnen redelijke grenzen de vrijheid om in het kader van een efficiënte planning van zijn net dit onderscheid naar tijdstip van de dag te hanteren.

De grenzen worden vooral bepaald door de waarborging van de integriteit van het net, hoewel het

onredelijk wordt geacht indien KPN hierdoor de concurrentie van andere marktpartijen zou

beïnvloeden.

C Reacties tijdens de consultatie

A2000: Het is billijk als alle tarieven pas in rekening worden gebracht wanneer een belpoging succesvol is. Het moet redelijkerwijs mogelijk zijn om de interconnectietarieven middels retailtarieven door te berekenen. Het hanteren van een ‘flagfall’-charge voldoet niet aan dit criterium. De kosten van de extra benodigde capaciteit voor onsuccesvolle belpogingen moeten wel worden meegerekend in de interconnectietarieven. De kern van de zaak is dat de berekende kosten, inclusief redelijke winstopslag, worden gedekt na weging van tarieven en verkeersvolumes. A2000 onderschrijft het standpunt van OPTA dat de marktpartijen vrij zijn hun commerciële tariefstructuur te bepalen. Het hanteren van piek- en daltarieven is aanvaardbaar. Ook hier is het van belang dat de berekende kosten, inclusief redelijke winstopslag, worden gedekt na weging van tarieven en

verkeersvolumes.

Casema: Casema onderschrijft de mening van OPTA dat een combinatie van een call setup charge en een zogenaamde conveyance charge gewenst is. Casema deelt de mening dat dit het beste aansluit bij de onderliggende kosten. Het moment dat het zogenaamde call set up tarief in rekening wordt gebracht dient gelijk te zijn aan de beantwoording van het gesprek. In een eerder stadium worden de zogenaamde call setup kosten gemaakt, maar OPTA stelt terecht dat zolang de retail tarieven pas in rekening worden gebracht bij een geslaagde oproep de structuur van de interconnect tarieven hetzelfde dienen te zijn. Casema heeft geen problemen met de instandhouding van het verschil tussen piek en daltarieven zolang de gewogen tarieven maar kostengeoriënteerd zijn. Verder dringt Casema er bij OPTA op aan dat KPN Telecom bij wijzigingen van de tariefstructuur (wholesale en retail) een periode van minimaal 6 maanden in acht dient te nemen tussen het aanmelden van de wijziging en het moment van invoering; daar KPN Telecom vooralsnog een zeer dominante partij is, zullen wijzigingen in het retail en interconnect beleid grote gevolgen hebben voor de IT infrastructuur van de andere operators.

Enertel: Omdat zowel retail als wholesale tarieven kostengeoriënteerd moeten zijn, zal de verhouding tussen die tarieven hetzelfde moeten blijven. Als de verhouding op termijn verandert dan moet dit verklaarbaar zijn op grond van veranderingen in de

kostenstructuur. Enertel heeft geen bezwaar tegen een time-based tarief of een tarief gebaseerd op ‘event and time’, op voorwaarde dat de tarieven gebaseerd zijn op realistische kosten. Enertel is van mening dat een tariefstructuur moet worden ontwikkeld waarbij “economies of scale” aan eindgebruikers worden doorgegeven.

KPN Telecom: KPN Telecom gebruikt dezelfde verdeling naar piek en daltarieven voor interconnectie- en

bijzondere toegangsdiensten als voor eindgebruikerstarieven. Dit komt overeen met de

door OPTA in de consultatie voorgestelde methodiek. Verder maakt KPN Telecom

onderscheid in een tarief per gesprek (call setup) en in een tarief per minuut (conveyance).

De basis voor dit onderscheid zijn de gemaakte kosten. Voor een deel van de kosten zijn calls de kostendrivers, voor een deel van de kosten zijn minuten de kostendrivers. Op basis van een analyse naar kostendrivers in het netwerk heeft KPN Telecom de splitsing in call setup en conveyance gemaakt. KPN Telecom is geen voorstander van een tarief per call attempt. Alle kosten moeten worden terugverdiend over geslaagde gesprekken.

Telfort: Het samenvoegen van call setup en gespreksduur in één tarief heeft de tekortkoming dat daardoor geen rekening wordt gehouden met de verschillende gespreksprofielen van eindgebruikers van KPN en eindgebruikers van interconnecterende partijen. Bovendien dient kostenoriëntatie altijd te leiden tot een onderscheid in call setup en call duration. In dat geval moet het corresponderende tijdsafhankelijke deel lager zijn dan in het geval van een gemengd tarief. Het probleem zit in de juiste kostentoerekening; het is moeilijk om de kostenelementen te identificeren die samenhangen met de call setup en de

kostenelementen die samenhangen met de duur van een gesprek. Indien dit probleem kan worden opgelost, dan heeft een tariefstructuur die een apart oproeptarief onderscheidt de voorkeur van Telfort. OPTA gaat er van uit dat een oproep zelf reeds capaciteit in beslag neemt in het transmissie netwerk. De huidige generatie digitale centrales en de

mogelijkheid van non-associated signalling maken deze capaciteitsreservering overbodig.

Telfort is eveneens van mening dat een starttarief (flagfall charge) niet in Nederland moet worden geïntroduceerd. Eindgebruikers zijn hiermee niet bekend. Indien een starttarief niet voor eindgebruikers wordt geïntroduceerd, dan kan het ook niet zo zijn dat deze tariefstructuur wel voor interconnecterende partijen zou gelden. Wel dient rekening te worden gehouden met partijen die een dienst aanbieden waarbij alle gesprekken

geslaagde gesprekken zijn (all calls successful service; bijvoorbeeld naar een operator of een computer). Een operator zou een korting moeten kunnen krijgen op zijn

interconnectietarieven op basis van zijn extreem hoge aantal geslaagde gesprekken (in vergelijking met het aantal geslaagde gesprekken bij ‘gewone’ telefonie). Vooraf is die

‘succes’-ratio moeilijk te bepalen, maar interconnectie-overeenkomsten zouden clausules kunnen bevatten die kortingen toestaan bij hoge ‘succes’-ratio’s.

Telfort acht het onderscheid in piek- en daltarieven aanvaardbaar. De koppeling aan de retailtarieven is echter alleen aanvaardbaar als KPN een aanvaardbare periode in acht neemt tussen de aankondiging van een wijziging in de retailstructuur en de daadwerkelijke implementatie van die wijziging. Interconnecterende operators moeten immers voldoende tijd krijgen om hun contracten aan te passen aan die verandering. Telfort vindt dat deze periode minstens 1 jaar moet zijn.

Reactie OPTA: Het college onderkent dat de huidige technologische ontwikkelingen ertoe kunnen leiden dat een oproep zelf geen capaciteit meer in beslag neemt in het transmissienetwerk. Niet al deze ontwikkelingen zijn echter door KPN in zijn netwerk geïmplementeerd. Het college onderkent eveneens dat eindgebruikers onbekend zijn met een starttarief (flagfall charge).

Het college heeft reeds in het consultatiedocument aangegeven dat een oproeptarief een

redelijk alternatief is voor een starttarief, dat beter aan de wensen van de afnemers

tegemoet komt. KPN heeft in de beschrijving van het EDC-model de analyse van de set- up en conveyance gerelateerde kosten verfijnd. Het college acht het onderscheid dat KPN maakt tussen oproepgerelateerde kosten en spreektijdgerelatieerde kosten aanvaardbaar.

Verder is het college van mening dat het uit het oogpunt van kostenoriëntatie zuiver zou zijn als partijen met een meer dan gemiddelde succes-ratio voor geslaagde gesprekken de kostenvoordelen die daaraan zijn verbonden terugzien in een korting op de

interconnectietarieven. Overigens meent het college dat deze medaille ook een keerzijde heeft: interconnectie-overeenkomsten zouden dan ook een “boete”-clausule voor extreem lage succes-ratio’s kunnen bevatten. Het college is van mening dat het interconnecterende partijen vrij staat om hierover afspraken te maken in hun interconnectie-overeenkomst en zal, indien zij daarom wordt gevraagd, bij een oordeel de daadwerkelijke kostenvoordelen of -nadelen betrekken.

Tenslotte heeft het college goede nota genomen van hetgeen Casema en Telfort naar voren hebben gebracht over de consequenties van wijzigingen in de piek/dal-verhouding van de retail-tariefstructuur voor interconnecterende operators. Tevens onderkent het college dat een wijziging in piek- of daluren gevolgen kan hebben voor de relatieve omzetten van retail in de piek- en daluren, waardoor de retailgradient wordt beïnvloed. Dit heeft op zijn beurt weer consequenties voor de tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. Omdat de verhouding tussen piek- en daltarieven, in tegenstelling tot de verhouding tussen oproep- en gesprekstarieven niet rechtstreeks op kostenverschillen is georiënteerd, betekent volledige vrijheid voor KPN om deze verhouding vast te stellen dat er voortdurende onzekerheid voor interconnecterende operators bestaat. Het college is van mening dat een wijziging van de wholesale-tariefstructuur door KPN dan ook ruimschoots van tevoren schriftelijk dient te worden aangekondigd en is van mening dat een termijn van 6 maanden redelijk is.

D Oordeel

Het college oordeelt de methode die KPN momenteel hanteert om oproepgerelateerde kosten en spreektijdgerelateerde kosten te onderscheiden aanvaardbaar is. Bij interconnectietarieven dient voorts dezelfde verdeling naar piek- en daltarieven te worden gehanteerd als bij de retailtarieven. Indien KPN de tariefstructuur van de tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten wenst te wijzigen, dan dient zij deze wijziging schriftelijk en zes maanden voorafgaand aan de daadwerkelijke wijziging aan de interconnecterende operators bekend te maken. Het college tekent hierbij aan dat zij het onredelijk zou achten als KPN door wijzigingen in het onderscheid naar tijdstip van de dag de concurrentie van andere marktpartijen negatief zou beïnvloeden

.

§ 2.4 Geldigheidsperiode

18 Zie ook: Richtsnoeren Interconnectie, Staatscourant 1997, nr. 104 van 5 juni 1997.

A Beslispunten

1. In het consultatiedocument stelt het college voor om de jaarlijkse cyclus voor het vaststellen van de voorlopige en definitieve tarieven als volgt in te vullen:

op 1 juli 1998:

definitieve tarieven voor periode 1/7/1997 t/m 30/6/1998 (data 1997) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/1998 t/m 30/6/1999 (data 1998)

op 1 juli 1999:

definitieve tarieven voor periode 1/7/1998 t/m 30/6/1999 (data 1998) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/1999 t/m 30/6/2000 (data 1999)

op 1 juli 2000:

definitieve tarieven voor periode 1/7/1999 t/m 30/6/2000 (data 1999) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/2000 t/m 30/6/2001 (data 2000) enz.

2. In het consultatiedocument wordt tevens het voornemen van het college aangekondigd om vanaf 1 juli 1998 een symmetrische verrekening van definitieve en voorlopige tarieven voor te schrijven.

Indien de definitieve tarieven over een jaar lager zijn dan de voorlopige, dan dient KPN aan de interconnecterende operators het verschil terug te betalen; indien het definitieve tarief hoger is dan het voorlopige, dan dienen de interconnecterende operators bij te betalen.

B Overwegingen

1. De definitieve cijfers over het voorgaande (boek)jaar komen steeds pas in april beschikbaar.

Daarenboven stelt het college zich voor ook ieder jaar een update van het BU-model te maken en een nieuwe reconciliatie uit te voeren. Daarom zullen de voorlopige en definitieve tarieven telkens pas in juli kunnen worden vastgesteld.

2. Het nadeel van deze constructie is dat er nooit een exacte matching bestaat tussen de tarieven en de kosten waarop ze gebaseerd zijn. Het voordeel is echter dat steeds de cijfers beschikbaar zijn die nodig zijn om definitieve tarieven vast te stellen en dat de prognoses die gebruikt worden voor het bepalen van voorlopige tarieven betrekking hebben op een jaar dat al halverwege is, waardoor aangenomen mag worden dat de prognoses accurater zijn en tot kleinere verschillen tussen voorlopige en definitieve tarieven leiden.

C Reacties tijdens de consultatie

A2000: Het voorstel van OPTA met betrekking tot de geldigheidsperiode en de tariefcyclus lijkt redelijk. Een (gevoeligheids-) analyse van de financiële gevolgen van het voorstel zou het vellen van een definitief oordeel eenvoudiger maken. Verder plaatst A2000 een

kanttekening bij hetgeen is gesteld in de paragraaf over symmetrische verrekening. Hier

wordt voorbij gegaan aan het feit dat niet alleen KPN toegang heeft tot de klant en

daarmee de mogelijkheid verkeer te terminaten. Ook andere partijen verkeren in die positie en hebben daardoor ook interconnectie als potentiële inkomstenbron.

Reactie OPTA: Het college is het niet eens met de stelling van A2000 dat voorbij gegaan wordt aan het feit dat andere partijen dan KPN interconnectie of bijzondere toegang kunnen verlenen.

Hierover valt het volgende op te merken: op grond van de huidige Wet op de telecommunicatievoorzieningen rust de plicht om kostengeoriënteerde tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten aan te bieden op de concessiehouder, KPN. In de nieuwe Telecommunicatiewet krijgen aanbieders met een aanmerkelijke macht op de relevante markt deze verplichting. Het systeem van voorlopige en definitieve tarieven op basis van kostenoriëntatie en de daaruit voortvloeiende symmetrische verrekening is dus vooralsnog alleen van toepassing op KPN. Dit neemt niet weg dat andere interconnecterende partijen vergelijkbare afspraken kunnen maken in hun interconnectie-overeenkomst.

Casema: Casema ondersteunt de benadering die OPTA kiest.

Enertel: Enertel onderkent de problematiek van het afstemmen van de geldigheidsduur van de tarieven op de beschikbaarheid van relevante financiële gegevens. Enertel stelt dat haar voorstel waarbij een tarief niet meer wordt gebaseerd op de kosten van de minst efficiënte aanbieder die problematiek minder belangrijk maakt. Door te kiezen voor een tussentijds tariefpunt zal het tarief de kostenbasis benaderen gedurende de geldigheidsperiode.

KPN Telecom: KPN Telecom kan instemmen met de voorgestelde verrekeningsmethode. Deze verrekening is symmetrisch en dus onafhankelijk van het feit of de voorlopige tarieven hoger dan wel lager uitvallen. Tevens moet de verrekening niet alleen gelden voor de interconnectiediensten en bijzondere toegangsdiensten die andere operators van KPN Telecom hebben afgenomen, maar ook voor de interconnectiediensten en bijzondere toegangsdiensten die KPN Telecom bij andere operators heeft afgenomen.

Reactie OPTA: Zoals het college in de reactie op de visie van A2000 reeds heeft opgemerkt, is de systematiek van kostengeoriënteerde tarieven op basis van het EDC-model alleen van toepassing op KPN. Het staat partijen echter vrij om hierover afspraken in hun interconnectie-overeenkomsten te maken, alsmede afspraken over een symmetrische verrekening op grond van die systematiek.

Telfort: Telfort betreurt het gebruik van voorlopige en definitieve interconnectietarieven en de daaruit voortvloeiende verrekeningsproblematiek. De uitkomst zal altijd worden

aangevochten door de partij die moet betalen. Telfort heeft begrip voor het feit dat OPTA vóór juli geen definitief oordeel over de tarieven op basis van de huidige voorgestelde EDC-methode kan geven door de late oplevering (april) van KPN gegevens. Telfort kan slechts aarzelend en onder voorwaarden accoord gaan met een dergelijk symmetrisch verrekening systeem als een tussenoplossing voordat een LRIC model is ontworpen.

Instemming hangt af van de gehele procedure, of een aanvaardbare reconciliatie tussen

BU en EDC plaatsvindt, etc. Zodra een LRIC model is ontwikkeld verdwijnt de noodzaak om KPN cijfers te gebruiken en dan kunnen definitieve tarieven worden bepaald

voorafgaand aan de periode waarvoor zij worden vastgesteld. Alleen een voortdurende updating van het BU model en de toetsing daarvan met de EDC resultaten (waarbij de noodzaak voor belangrijke afwijkingen door KPN bewezen moet worden) kan de symmetrische verrekening enigszins aanvaardbaar maken voor Telfort. Vanwege de ongelijkheid in informatie moet de bewijslast altijd bij KPN liggen en alle argumentatie, bewijzen en cijfers moeten grondig worden bestudeerd door OPTA en alle nieuwe aanbieders. Afwijkingen die KPN bevoordelen en die het gevolg zijn van niet-optimale beslissingen van KPN mogen niet leiden tot verrekeningen. Als afwijkingen in resultaten het gevolg zijn van normale en niet kwantificeerbare variaties in de marktvraag of in de marktsegmentatie, dan kan Telfort, onder al het voorbehoud hiervoor gemaakt, een symmetrische verrekening aanvaarden.

Reactie OPTA: Het college heeft begrip voor de stelling dat een systeem van voorlopige en definitieve tarieven en verrekening achteraf omslachtig is. Het college is echter van mening dat dit systeem gedurende de eerste jaren noodzakelijk is om de verwachte snelle

ontwikkelingen in de kostprijzen bij te benen en door te vertalen naar de tarieven. Alleen zo kan worden gewaarborgd dat de betaalde interconnectietarieven maximaal

kostengeoriënteerd zijn. Verder is het college het eens met de vaststelling van Telfort dat er sprake is van informatie-asymmetrie. Op KPN rust een zware verantwoordelijkheid om belangrijke afwijkingen te onderbouwen.

D Oordeel

Het college zal de jaarlijkse cyclus voor het vaststellen van de voorlopige en definitieve tarieven als volgt invullen:

op 1 juli 1998:

definitieve tarieven voor periode 1/7/1997 t/m 30/6/1998 (data 1997) en voorlopige tarieven voor periode1/7/1998 t/m 30/6/1999 (data 1998)

op 1 juli 1999:

definitieve tarieven voor periode 1/7/1998 t/m 30/6/1999 (data 1998) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/1999 t/m 30/6/2000 (data 1999)

op 1 juli 2000:

definitieve tarieven voor periode 1/7/1999 t/m 30/6/2000 (data 1999) en voorlopige tarieven voor periode 1/7/2000 t/m 30/6/2001 (data 2000) enz.

Hiertoe dient KPN ieder jaar op 1 mei een voorstel voor de definitieve en voorlopige tarieven gebaseerd op

het EDC-model bij OPTA in te dienen.

Voorts dient vanaf 1 juli 1998 een symmetrische verrekening van definitieve en voorlopige tarieven plaats te vinden. Indien de definitieve tarieven over een jaar lager zijn de voorlopige, dan dient KPN aan de

interconnecterende operators het verschil terug te betalen; indien het definitieve tarief hoger is dan het

voorlopige, dan dienen de interconnecterende operators bij te betalen.

Hoofdstuk 3. Redelijk rendement

Inleiding

Een bijzonder belangrijk vraagstuk bij het vaststellen van kostengeoriënteerde tarieven is het vraagstuk van het redelijk rendement, dat KPN mag incalculeren in de tarieven.

Op grond van de eerste consultatie over het EDC-project heeft het college vastgesteld dat de WACC- methode dient te worden toegepast. In de tweede EDC consultatie

constateert het college dat de op handen zijnde splitsing van KPN de vraag oproept op basis van welke gegevens het redelijk rendement het beste bepaald kan worden. In datzelfde consultatiedocument stelt het college voor om een redelijk

rendement te bepalen voor KPN als geheel.

Inmiddels heeft er mede op grond van de reacties op dit consultatiedocument, de discussies in de EDC- klankbordgroepen en op grond van overleg met de NMa

binnen OPTA nader onderzoek plaatsgevonden naar aspecten van dit redelijk rendement. Hierover merkt het college het volgende op:

In het kader van het EDC-project wordt een redelijk rendement op geïnvesteerd vermogen bepaald voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van KPN Telecom.

Het college laat hierbij nadrukkelijk de mogelijkheid van rendementsdifferentiatie naar diensten

open.

Hiermee wordt bedoeld dat het college het denkbaar acht dat KPN Telecom voor de retaildiensten een ander rendementspercentage hanteert dan voor de interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. Hierop wordt later nader ingegaan.

Het door KPN Telecom te hanteren rendementspercentage voor interconnectie- en bijzondere

toegangsdiensten wordt bepaald aan de hand van de WACC-methode, waarbij bepaalde gegevens worden gebruikt van het ongesplitste KPN. De redenen hiervoor zijn de volgende:

1. over KPN Telecom zijn nog geen betrouwbare gegevens beschikbaar;

2. het college acht de risicostructuur van de interconnectiediensten beter vergelijkbaar met die van KPN als geheel dan met die van het telecombedrijf. Hierop wordt later nader ingegaan.

19 Consultatiedocument II over kostentoerekening voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van 26 maart 1998.

20 NMa: Nederlandse Mededingingsautoriteit.

21 Diensten en/of markten. In feite gaat het om zogenaamde product/markt-combinaties.

§ 3.1 De WACC-methode. De principes

De Weighted Average Cost of Capital methode is gebaseerd op het gegeven dat zowel de verschaffers van eigen vermogen (de aandeelhouders) als de verschaffers van vreemd vermogen (de schuldenaren) een minimale vergoeding eisen voor het door hen ter beschikking gestelde vermogen. Deze vergoeding is enerzijds gebaseerd op een zogenaamde tijdvoorkeurvoet, die een vergoeding vormt voor het feit dat de verschaffer van het vermogen zelf voor langere of kortere periode niet meer kan beschikken over dit vermogen en anderzijds een vergoeding voor het risico dat de vermogensverschaffer loopt. Op dat laatste punt verschillen eigen en vreemd vermogen. Aangezien de rente- en aflossingsverplichtingen van vreemd vermogen vast liggen, terwijl dividenden en koerswinsten afhankelijk zijn van het resultaat van de

bedrijfsactiviteiten, loopt een verschaffer van eigen vermogen een groter risico dan een verschaffer van vreemd vermogen. Tegenover dat grotere risico wil hij een hoger (verwacht) rendement gesteld zien. De kostenvoet van eigen vermogen voor de onderneming is in de regel dan ook hoger dan de kostenvoet ven vreemd vermogen.

Uit het voorgaande blijkt dat er een relatie is tussen de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (WACC) van de onderneming en het risico van de bedrijfsactiviteiten. Als een onderneming verschillende bedrijfsactiviteiten onderneemt met elk een verschillend risico, dan heeft elk van die activiteiten derhalve zijn “eigen” WACC. Het rendement dat de onderneming in de kostprijzen voor elk van deze verschillende activiteiten incalculeert verschilt dan ook (rendementsdifferentiatie).

§ 3.2 De WACC-methode. De berekeningen

Bij deze methode wordt eerst met behulp van de Security Market Line formule van het Capital Asset Pricing Model het door beleggers geëist rendement op het eigen vermogen vastgesteld:

Rev = Rf + β (Rm-Rf)

waarbij:

Rev = geëist rendement op het eigen vermogen;

Rf = risicovrije interestvoet (of risicovrij rendement);

Rm-Rf = marktrisicopremie. Dit is een risico-opslag voor beleggen in de niet risicovrije aandelenmarkt;

β = maatstaf voor het individuele risico. Deze geeft aan in welke mate het beleggingsrendement van het aandeel van de onderzochte onderneming mee varieert met variaties in het beleggingsrendement van de gehele aandelenmarkt (ook wel de beursindex).

Het geëiste rendement op het vreemde vermogen wordt vastgesteld op basis van de risicovrije interestvoet, vermeerderd met een risico-opslag voor beleggen in niet risicovrij vreemd vermogen:

Rvv = Rf + Ro

Waarbij:

Rvv = geëist rendement op vreemd vermogen;

Rf = risicovrije interestvoet;

Ro = risico-opslag voor vreemd vermogen.

Op basis van deze geëiste rendementen kan de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet na belastingen worden vastgesteld. Dit kan gezien worden als het rendement op het totale geïnvesteerde vermogen dat de onderneming dient te realiseren, teneinde zowel de verschaffers van vreemd vermogen als de aandeelhouders tevreden te stellen:

WACC = Rev . ( ^EV

TV ) + Rvv . ( ^VV

TV ) . (1-T)

Waarbij:

WACC = weighted average cost of capital ofwel: gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet;

EV = marktwaarde van het eigen vermogen van de onderneming. Dit is de totale beurswaarde van alle aandelen van de onderneming;

VV = marktwaarde van het vreemde vermogen van de onderneming;

TV = EV + VV

T = de marginale voet van (vennootschaps-) belasting voor de onderneming.

De zo bepaalde WACC is de WACC ná vennootschapsbelasting. De WACC vóór vennootschapsbelasting, de zogenaamde pre-tax WACC geldt als norm voor het in te calculeren rendement op geïnvesteerd vermogen:

WACC

1 - T = Return on Assets (ROA)

In feite is dit een norm voor de te behalen ROA, waarbij

ROA = Inkomen voor interest en belastingen Netto activa

Deze norm-ROA wordt vermenigvuldigd met de boekwaarde van de bij de productie van een dienst betrokken activa (de zogenaamde activa-basis of asset base). Het bedrag dat daardoor verkregen wordt is de “cost of capital”-component van de kostprijs van de dienst (ook wel ROA-component).

Om de ROA te bepalen dienen de volgende parameters geschat te worden:

1. de algemene parameters. Deze zijn niet specifiek voor de onderneming (of voor de activiteit):

- de risicovrije interestvoet Rf;

- de marktrisicopremie (Rm-Rf)

2. de specifieke parameters. Deze zijn specifiek voor de onderneming (of de activiteit):

- de β ofwel het specifieke risico van de onderneming (of de activiteit);

- de T ofwel de marginale (vennootschaps-) belastingvoet;

- de Ro ofwel de risico-opslag van vreemd vermogen;

- de verhouding vreemd/totaal vermogen, ofwel VV/TV ofwel de gearing ratio.

In de klankbordgroepen hebben met name twee marktpartijen hun visie gegeven op de wijze waarop deze parameters bepaald zouden moeten worden: KPN en Telfort. Deze partijen hebben zelf ook schattingen afgegeven. Deze inzichten en schattingen zijn door OPTA gebruikt bij het vaststellen van de ROA.

In veel gevallen liepen de schattingen uiteen. In de meeste gevallen heeft OPTA op principiële gronden tot een uitspraak kunnen komen over de te hanteren waarde. In enkele gevallen was dat niet mogelijk. Voor die parameters heeft OPTA in de berekening van de ROA een bandbreedte gehanteerd. Daarbij werden som de extreme waarden weggelaten. Redelijkheid speelde hierbij als criterium een grote rol. Als gevolg hiervan is de uitkomst van de berekening ook een bandbreedte.

§ 3.2.1 De risicovrije interestvoet (Rf)

De risicovrije interestvoet is het rendement dat verkregen kan worden op beleggingen zonder enig risico.

Hiervoor wordt algemeen als maatstaf genomen het rendement op staatsleningen.

De rendementen op staatsleningen variëren echter met de looptijd. De vraag doet zich dus voor: welke looptijd is representatief? Hierover zijn in het kader van interconnectietarieven twee opvattingen mogelijk:

• de looptijd moet overeen komen met de gemiddelde afschrijvingstermijn van de betreffende activa (10- 15 jaar);

• de looptijd moet overeen komen met de termijn waarop de tarieven worden herzien (de

“controleperiode” van 1 jaar).

OPTA heeft een voorkeur voor de laatste visie, omdat de bedoeling van de bepaling van de ROA is een redelijk rendement voor de interconnectiediensten te bepalen voor de periode van 1 jaar. Na dat jaar worden de tarieven, alsmede de ROA, opnieuw geëvalueerd.

Om de invloed van incidentele fluctuaties in het rendement op staatsleningen met een korte looptijd (één jaar of korter) te beperken, heeft OPTA ervoor gekozen het rendement op staatsleningen met een iets langere looptijd mee te wegen.

De door de klankbordgroepleden gepresenteerde schattingen voor het rendement op staatsleningen met

een korte looptijd variëren van 3,7% tot 4,1%. De schattingen voor staatsleningen met een looptijd van 3-8

jaar liepen uiteen van 4,6% tot 5,3%. OPTA heeft deze waarnemingen met de helft van het gewicht laten

meewegen.

Op grond hiervan heeft OPTA een risicovrije interestvoet vastgesteld van 4,3%.

§ 3.2.2 De marktrisicopremie (Rm-Rf)

Dit is een maatstaf voor het extra rendement dat een belegger eist op een niet-risicovrije belegging op de aandelenmarkt.

De door de klankbordgroepleden aangeleverde schattingen van deze parameter liepen sterk uiteen (van 2,6 tot 12,4%), mede omdat er discussie was over de wijze van berekening en over de periode waarover deze premie berekend dient te worden.

OPTA heeft voor deze parameter een bandbreedte van 4 tot 7% vastgesteld.

§ 3.2.3 Het specifieke risico ( β β )

Zoals eerder vermeld verschilt de β per activiteit. In principe zou het dus mogelijk moeten zijn een β voor de interconnectiediensten te bepalen. In de praktijk is dat echter zeer complex. Daarom wordt er een β voor de onderneming bepaald, die immers af te leiden is uit de ontwikkeling van de rendementen van de aandelen.

Hiervoor zijn in principe drie mogelijkheden:

• het schatten van een β voor KPN Telecom;

• de β van andere telecommunicatiebedrijven hanteren als een schatting.

• het bepalen van de β van KPN;

De eerste twee mogelijkheden zijn gebaseerd op hetzelfde uitgangspunt, namelijk dat het bedrijfsrisico van interconnectie en bijzondere toegangsdiensten overeenkomt met dat van telecommunicatiediensten in het algemeen. Hieruit volgt dat de β van KPN Telecom het meest representatief is voor de β van

interconnectie. Aangezien de β van KPN Telecom nog niet bekend is, zijn er twee mogelijkheden: schatten en “benchmarken”.

OPTA stelt echter vast dat het risico van interconnectie lager is dan dat van de spraakdienst en zeker dan dat van mobiele telefonie

. De β van KPN Telecom is grosso modo een gewogen gemiddelde van deze drie en is dus te hoog. Omdat in de β van KPN ook de lagere β van de post-activiteiten verwerkt is, is OPTA van mening dat de β van KPN een betere benadering is van het specifieke risico van interconnectie.

Bovendien heeft deze het voordeel dat er voldoende koersdata bekend zijn. OPTA kiest daarom voor de β van KPN als relevante β .

Het bepalen van de β van een onderneming is niet eenvoudig. Het voert te ver hier al te gedetailleerd in te gaan op de complexiteit hiervan. Van grote invloed op de uitkomst is in ieder geval de periode waarover de β bepaald wordt. In het algemeen is het verstandig om de β over een zo lang mogelijke periode te bepalen, om de invloed van incidentele fluctuaties uit te sluiten. De door de klankbordgroepleden aangeleverde schattingen van de β van KPN varieerden tussen 0,7 en 0,99. Overigens bleken bij nader onderzoek door

22 Deze mening wordt breed gedeeld door de klankbordgroep.