Oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit over de evaluatie van het door OPTA gehanteerde beoordelingskader voor de kortingen van KPN op vaste openbare telefoondienst.
Nummer: OPTA/EGM/2000/203308 15 december 2000
1. Inleiding
1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) beoordeelt de kortingsregelingen van KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) voor vaste openbare telefoondienst, die niet zijn gebaseerd op aantoonbare kostenvoordelen, op basis van het
beoordelingskader voor kortingen dat is vastgesteld op 2 september 1998. Bij de vaststelling van dit beoordelingskader in 1998 heeft het college aangegeven dat het in beginsel jaarlijks geë valueerd zal worden.
2. De huidige jaarlijkse evaluatie heeft plaatsgevonden op basis van een marktonderzoek, dat is uitgevoerd in het kader van de aanwijzing van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor vaste openbare telefonie (hierna: AMM-aanwijzing). Hieronder volgt het oordeel van het college inzake de evaluatie van het beoordelingskader voor kortingen over 2000.
3. De opbouw van het onderhavige oordeel is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt het wettelijk kader beschreven waarop het beoordelingskader voor kortingen gebaseerd is. Hierbij wordt kort ingegaan op het beleid van de Europese Unie, de nationale wetgeving en de wettelijke basis voor het kortingenbeleid.
In hoofdstuk 3 wordt het huidige beoordelingskader beschreven, zoals dat in 1998 is vastgesteld. In hoofdstuk 4 worden het onderzoekskader en de resultaten van het AMM-onderzoek beschreven. Op basis van het onderzoeksresultaat overweegt het college vervolgens in hoofdstuk 5 de consequenties voor het beoordelingskader voor kortingen. In hoofdstuk 6 wordt het oordeel van het college over de huidige evaluatie van het beoordelingskader voor kortingen gegeven.
2. Wettelijk kader
Europese regelgeving
4. In een volledig concurrerende markt is het geven van kortingen normaal gebruik; ex ante toezicht op de kortingen van aanbieders van de vaste openbare telefoondienst zou in dat geval niet nodig zijn.
Bepaalde aanbieders, veelal de incumbent, beschikken echter op de markt voor vaste telefonie over een
dominante positie. Door deze dominante positie kunnen deze aanbieders selectieve kortingen geven aan
hun klanten, waardoor concurrenten uit de markt gedrukt kunnen worden of voor nieuwe aanbieders
toetreding tot de markt verhinderd of bemoeilijkt kan worden.
5. De Europese Commissie heeft daarom in de ONP-richtlijn voor spraaktelefonie
1ten aanzien van kortingsregelingen bepaald dat de nationale regelgevende instanties ervoor moeten zorgen dat de door aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht gehanteerde kortingsregelingen voor gebruikers, met inbegrip van consumenten (niet zakelijke gebruikers), in overeenstemming zijn met de beginselen van transparantie, kenbaarheid en non-discriminatie. Nationale regelgevende instanties kunnen eisen dat kortingsregelingen die hieraan niet voldoen, worden ingetrokken of gewijzigd.
6. De gedachte hierachter is dat aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht zonder ex-ante toezicht in staat zijn de vrijmaking van de markt te verstoren door (bijvoorbeeld met gebruikmaking van selectieve kortingen) concurrenten uit de markt te drukken of toetreding van nieuwe aanbieders tot de markt te verhinderen of te bemoeilijken. De ONP-regelgeving, die stoelt op onder meer de bovengenoemde beginselen, moet ervoor zorgen dat het liberaliseringproces in goede banen wordt geleid.
Nationale regelgeving
7. Op 15 december 1998 is de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) in werking getreden. Deze wet dient mede ter uitvoering van de Europese richtlijnen betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor telecommunicatie-diensten door middel van de tenuitvoerlegging van Open Network Provision (hierna: ONP). In artikel 7.1, eerste lid Tw is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van de ONP-richtlijnen. Deze regels zijn onder andere opgenomen in het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT).
8. Uit artikel 7.4 Tw volgt dat de regels voor aanbieders die aangewezen zijn als aanbieders met een aanmerkelijke macht op de markt voor vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare
telefoondiensten onder meer betrekking kunnen hebben op tarieven. Op grond van artikel 6.4, eerste lid, Tw in samenhang met artikel 20.1 Tw is KPN voor twee jaar, gerekend vanaf de inwerkingtreding van de Tw, als zodanig aangewezen. Op 15 november 2000 heeft het college KPN aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht voor de periode na 15 december 2000
2.
9. De aanwijzing brengt een aantal verplichtingen met zich inzake de tarieven van KPN. Eén van de verplichtingen is dat KPN, op grond van artikel 38 BOHT, slechts is gerechtigd om kortingsregelingen toe te passen, indien deze kortingsregelingen transparant en niet-discriminerend zijn. De kortingsregelingen behoeven voorafgaande toestemming van het college. Aan een toestemming kunnen voorschriften worden verbonden. De toestemming kan onder beperkingen worden verleend.
1
Richtlijn 98/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 1998, nr. L 101.
2
Besluit van 15 november 2000, kenmerk OPTA/EGM/2000/202722.
3. Huidige beoordelingskader
10. Op 2 september 1998 heeft het college in het kader van de beoordeling van de kostenorië ntatie van de telefoontarieven van KPN een beoordelingskader voor kortingen vastgesteld. Dit beoordelingskader kan sinds de inwerkingtreding van de Tw beschouwd worden als een nadere invulling van de wettelijke bevoegdheid van het college, neergelegd in het hierboven beschreven artikel 38 BOHT.
11. In het beoordelingskader wordt KPN, afgezien van kortingen die gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen, de mogelijkheid geboden in beperkte mate kortingen te geven die niet op basis van daadwerkelijk aangetoonde kostenvoordelen kunnen worden onderbouwd. De mate waarin dergelijke kortingen toegestaan zijn, is afhankelijk van de mate van ‘de facto’ concurrentie op de verschillende diensten. Op de markt voor vaste openbare telefonie worden de volgende diensten onderscheiden: vaste telefoonaansluiting, lokaal telefoonverkeer, nationaal telefoonverkeer, internationaal telefoonverkeer en telefoonverkeer van vast naar mobiel
4.
12. Het beleidskader voor kortingen is gestoeld op het uitgangspunt dat er een relatie tussen KPN’s kortingen op de telefoontarieven en de onderliggende kosten moet bestaan. Dit betekent dat kortingen gebaseerd dienen te zijn op daadwerkelijke kostenvoordelen. Aangezien kostenvoordelen niet altijd kwantificeerbaar zijn, maar het wel aannemelijk is dat extra verkeersvolume in beginsel tot
kostenbesparing leidt, heeft het college afhankelijk van de mate van concurrentie per dienst, voor bepaalde verkeersdiensten een forfaitaire ruimte vastgesteld waarbinnen kortingen zijn toegestaan.
13. Kenmerkend voor het beleidskader is dat naarmate de marktwerking op een deelmarkt toeneemt, ook de mogelijkheden voor KPN om korting te geven kunnen toenemen. Ervan uitgaande dat na verloop van tijd sprake is van toename van de concurrentie op de verschillende diensten, is bepaald dat de
kortingsruimte per verkeersdienst jaarlijks stapsgewijs mag toenemen. Als uiterste ondergrens voor het toestaan van kortingen hanteert het college de integrale kostprijs, dat wil zeggen dat het netto tarief (het generieke tarief inclusief korting) niet onder de integrale kostprijs mag liggen.
14. Gelet op de uitgangspunten van het beoordelingskader heeft het college bepaald dat kortingen op lokaal verkeer uitsluitend toegestaan zijn indien deze te herleiden zijn tot aantoonbare kostenvoordelen.
Voor nationaal verkeer en verkeer van vast naar mobiel heeft het college bepaald dat de kortingen van KPN zich in 4 jaar, in gelijke stappen, kunnen ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Het komt erop neer dat KPN in 1999 en 2000 kortingen tot respectievelijk 25% en 50% van het verschil tussen het standaardtarief (d.w.z. het kostengeorië nteerde tarief) en de integrale kostprijs heeft mogen geven. Kortingen op internationaal verkeer mogen in 2 jaar, in gelijke stappen, verhoogd worden tot het niveau van de integrale kostprijs. In 2000 mocht KPN derhalve op internationaal verkeer korting geven tot maximaal het niveau van de integrale kosten.
3
Voor een beschrijving van het beoordelingskader verwijst het college naar hoofdstuk 9.1 van zijn oordeel inzake de kostenorië ntatie van de vaste telefoontarieven van 2 september 1998, (kenmerk: OPTA/E/98/2190).
4
Voor een omschrijving en afbakening van de markt wordt verwezen naar het consultatiedocument price caps van
20 april 1999.
15. De maximale effectieve korting die KPN in 2000 mag geven ten opzichte van de standaard
gepubliceerde eindgebruikerstarieven is eind 1999 per verkeersdienst door het college vastgesteld. Deze maximale kortingspercentages komen overeen met de hoogste staffelkortingen die KPN in 2000
hanteerde, met uitzondering van internationaal verkeer. Voor internationaal verkeer hanteerde KPN in de hoogste kortingsstaffel een lager percentage dan het door het college vastgestelde maximale effectieve kortingspercentage.
16. Het college heeft in zijn oordeel van 2 september 1998 aangegeven dat het beoordelingskader en de maximum korting die per verkeersdienst wordt toegestaan jaarlijks geë valueerd zullen worden. Bij de eerste evaluatie in 1999 is op basis van een tweetal onderzoeken onder zowel de zakelijke eindgebruikers als de aanbieders een analyse gemaakt van de concurrentiesituatie op de verschillende verkeersdiensten.
Voorts zijn de marktpartijen tijdens een ronde tafelbijeenkomst verzocht hun zienswijze te geven op het beoordelingskader. Op basis van de concurrentieanalyse en de consultatie van marktpartijen
concludeerde het college vorig jaar dat het beoordelingskader voor kortingen in ongewijzigde vorm kon worden gecontinueerd
5. Naar aanleiding van de evaluatie vorig jaar constateerde het college dat de meeste aanbieders zich konden vinden in het beoordelingskader voor de kortingen.
17. Bij de huidige evaluatie heeft het college gekozen voor een enigszins vereenvoudigde aanpak ten opzichte van vorig jaar, in die zin dat er geen onderzoek onder zakelijke eindgebruikers is uitgevoerd en geen ronde tafelbijeenkomst is belegd. De resultaten van externe onderzoeken
6gaven aan dat de marktomstandigheden in de eerste helft van 2000 nagenoeg gelijk waren ten opzicht van vorig jaar. Het college is derhalve van oordeel dat de bij de vorige evaluatie door de zakelijke eindgebruikers naar voren gebrachte meningen over het kortingenbeleid thans, relatief kort na de vorige evaluatie, vooralsnog op grote lijnen ongewijzigd zullen zijn. Het college legt daarom thans bij de huidige evaluatie de nadruk op een onderzoek onder aanbieders over de concurrentiesituatie in de markt.
4. Onderzoek voor evaluatie
Onderzoekskader
18. De evaluatie van het toetsingskader voor kortingen wordt, gelet op de uitgangspunten van dit kader, voor een belangrijk deel bepaald door de mate en de ontwikkeling van marktwerking op de verschillende verkeersdiensten. Afhankelijk van de concurrentiesituatie zal het college per verkeersdienst bepalen of de binnen het toetsingskader toegestane kortingsruimte gecontinueerd of herzien dient te worden.
19. Voor de evaluatie van het beoordelingskader is gebruik gemaakt van de resultaten van het
marktonderzoek dat door onderzoeksbureau NEI in opdracht van het college is uitgevoerd in het kader van de AMM-aanwijzing. Dit marktonderzoek heeft plaatsgevonden onder alle geregistreerde aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten. Bij de vragenlijsten, die ten
5
Oordeel evaluatie kortingen OPTA/EGM/99/8299, 22 december 1999
6
Onder andere De Nationale Telecom Monitor, 1
eeditie 2000 van Intercai, Clartas & Dataview
behoeve van dit AMM-onderzoek aan aanbieders zijn verzonden, is aangegeven dat de informatie tevens voor de onderhavige evaluatie van het kortingenbeleid zou worden aangewend. Voor de volledige resultaten van het onderzoek verwijst het college naar het onderzoeksrapport over AMM van NEI.
Resultaat rapport AMM-aanwijzing
20. Uit het rapport blijkt dat KPN nog steeds een zeer dominante aanbieder op de gehele markt voor vaste openbare telefonie is. Het marktaandeel van KPN op de totale markt bedroeg in 1999 en de eerste helft van 2000 respectievelijk 90% tot 100% en 85% tot 95%. Verder is in onderstaande tabel een overzicht gegeven van het marktaandeel van KPN per verkeersdienst. Indien de marktaandelen van KPN over 1999 uit het AMM-onderzoek vergeleken worden met de marktaandelen die bij de vorige evaluatie over 1999 zijn vastgesteld, blijkt dat de cijfers in beide onderzoeken overeenkomen. Op grond van de omzetcijfers over de eerste helft van 2000 uit het AMM-onderzoek kan er een inschatting gemaakt worden van de ontwikkeling van de concurrentiesituatie per dienst. De tendens is dat het marktaandeel van KPN in 2000 voor een aantal diensten gestaag afneemt, maar dat KPN op alle verkeersdiensten nog steeds een dominante aanbieder is met een marktaandeel van minimaal 60%. De marktaandelen van KPN’s
concurrenten nemen wel toe, maar zijn thans nog zeer klein in verhouding tot die van KPN.
Jaar Dienst
1999 1
ehelft 2000
Lokaal > 95% > 95%
nationaal 80% - 90% 75% - 85%
vast mobiel 90% - 100% 85% - 95%
internationaal 75% - 85%% 65% - 75%
Tabel 1: Marktaandeel KPN, op basis van omzet
21. Op de dienst lokaal verkeer blijken zowel omzet als verkeersvolume voor alle aanbieders gezamenlijk in de eerste helft van 2000 aanzienlijk te zijn gestegen (resp. 13% en 18%), voornamelijk als gevolg van de groei van internetverkeer. Ondanks het feit dat vanaf begin dit jaar verschillende aanbieders inmiddels ook lokale telefonie aanbieden, zowel via directe (eigen aansluitingen) als indirecte (carrier (pre-) selectie) (hierna: CPS) toegang, blijft KPN’s marktaandeel hoog en nagenoeg gelijk aan dat van vorig jaar.
22. Bij nationaal verkeer was er een daling van generieke tarieven waarneembaar. Deze daling vond met name plaats in het tweede kwartaal van 2000 vanaf het moment dat CPS in de markt werd
geï ntroduceerd. Bij een totale volumegroei van ca. 5% is de omzet van alle aanbieders gezamenlijk met
ca. 2% gedaald. Het marktaandeel van KPN (op basis van omzet) daalde met ca. 0-10%, maar blijft nog
zeer hoog (ca. 75% - 80%). Hoewel de introductie van CPS, mede gelet op de tariefstelling van de
concurrenten van KPN, lijkt te hebben geleid tot een verhoging van de concurrentiedruk op nationaal
telefoonverkeer, is KPN’s marktaandeel slechts in geringe mate afgenomen.
23. Het marktaandeel van KPN op de dienst vast-mobiel verkeer is iets hoger dan het marktaandeel op nationaal verkeer, maar vertoont dezelfde dalende tendens. Door het gestegen gebruik van mobiele telefonie is ook het verkeersvolume voor bellen van vast naar mobiel ten opzichte van 1999 explosief toegenomen (ca. 39% in de eerste helft van 2000). De totale omzet groeide minder hard (ca. 25%). Het marktaandeel van KPN is met 0-10% afgenomen, maar blijft toch zeer hoog (85% - 95%), terwijl door de sterke groei van het verkeer de absolute omzet voor KPN sterk is gestegen.
24. De concurrentiedruk op internationaal verkeer lijkt het hoogst van alle verkeersdiensten. Een grote groei van het belvolume (16%) ging gepaard met een aanzienlijke daling van de generieke tarieven, waardoor de totaalomzet voor de hele markt daalde met ca. 5%. Het marktaandeel van KPN daalde in het eerste zes maanden van 2000 met ca. 5% - 15% tot ca. 65% - 75%. Hoewel het marktaandeel van KPN nog hoog is, daalde het sneller dan KPN’s marktaandeel op de hierboven genoemde diensten.
5. Overwegingen
Algemeen
25. Het college is in beginsel van mening dat naarmate er sprake is van meer concurrentie KPN meer vrijheid zou moeten hebben om kortingen te geven. Bij die beoordeling is de feitelijke
concurrentiesituatie per dienst doorslaggevend. Daarbij is niet alleen de marktstructuur, het aantal aanbieders per dienst en hun feitelijke gedrag van belang, maar is in belangrijke mate het effect van kortingen op de concurrentieontwikkeling in een markt bepalend. Anders dan KPN’s algemene
verplichting om in heel Nederland voor de vaste openbare telefoondienst uniforme tarieven te hanteren, is KPN binnen zekere grenzen vrij om kortingen te geven aan gebruikers, met name zakelijke gebruikers.
Het geven van kortingen is voor KPN derhalve bij uitstek een instrument om de concurrentiestrijd met andere aanbieders op de zakelijke markt aan te gaan.
Concurrentieontwikkelingen in het algemeen
26. Bij de beoordeling van de concurrentiesituatie dient de situatie in 2000 te worden afgezet tegen de situatie in de voorgaande jaren. Daarbij overweegt het college of de ontwikkeling van de concurrentie per verkeersdienst parallel loopt aan de ontwikkeling van de kortingsruimte conform het beoordelingskader voor de kortingen. Indien de marktontwikkeling zich niet als voorzien ontwikkelt, dient het college te overwegen of er aanleiding is om de restricties voor KPN op het geven van kortingen te versoepelen dan wel aan te scherpen.
27. Het algemene beeld van de marktaandelen van aanbieders op de markt geeft aan dat er sprake is van
gering toenemende concurrentie. Op alle diensten zijn nieuwe aanbieders actief geworden, terwijl KPN’s
marktaandeel over de gehele linie licht daalt. KPN’s marktaandeel op de gehele markt is echter nog zeer
hoog, tussen de 85%-95%. Het college merkt op dat de concurrentie zich dan ook niet zodanig heeft
ontwikkeld als op basis van een aantal concurrentiebevorderende ontwikkelingen het afgelopen jaar
verwacht had mogen worden. De gevolgen van de introductie van CPS, ontbundeling van KPN’s
aansluitlijnen, de aanwijzing van Libertel en KPN mobiel als aanbieder met AMM op de markt voor mobiele openbare telefonie en de introductie van gedifferentieerde tarieven voor vast-mobiel verkeer hebben tot op heden naar oordeel van het college nog niet het verwachte positieve effect op de ontwikkeling van de concurrentie gehad. Het college zal op een aantal oorzaken hiervan ingaan.
28. Uit het onderzoek blijkt dat diverse marktpartijen problemen hebben met het verkrijgen van toegang tot het netwerk van KPN. Hoewel de introductie van CPS heeft geleid tot een toename van
prijsconcurrentie is het verwachtte positieve effect op de ontwikkeling van de concurrentie tot op heden niet uitgekomen. Een reden hiervoor is dat de introductie van CPS enkele maanden werd uitgesteld.
Verder leidt het systeem dat KPN hanteert om CPS mogelijk te maken thans nog steeds tot veel klachten van aanbieders en eindgebruikers.
29. Uit het AMM-onderzoek is gebleken dat het aantal ontbundelde aansluitlijnen van KPN anderhalf jaar na de publicatie van de richtsnoeren door het college nauwelijks gestegen is. Aanbieders gaven aan dat de ontbundeling van KPN’s aansluitlijnen nog zeer moeizaam verloopt, mede vanwege de problemen omtrent collocatie.
30. Het college verwachtte van de invoering van tariefdifferentiatie voor het bellen van vast naar mobiel een positieve effect op de prijsconcurrentie op vast-mobiele tarieven. Immers mobiele operators konden nu zelf het eindgebruikerstarief bepalen. Direct na de introductie daalden echter alleen de tarieven van KPN Mobile aanzienlijk; de tarieven van de overige mobiele aanbieders bleven nagenoeg gelijk. Inmiddels zijn de terminating tarieven van Telfort en KPN Mobile verhoogd. Het blijkt dat beoogde structurele positieve effecten voor de concurrentie vooralsnog niet wettelijk afdwingbaar zijn.
Concurrentieontwikkelingen per dienst
31. Per verkeersdienst ontwikkelde de concurrentie zich in een verschillend tempo. Het college zal hierna per dienst zijn overwegingen geven ten aanzien van de consequenties voor het beoordelingskader.
32. Op lokaal verkeer signaleert het college dat er in de eerste helft van 2000 een aantal nieuwe aanbieders actief is geworden. Dit is met name het gevolg van de invoering van CPS. De omzet van deze aanbieders is nog zeer klein ten opzichte van de omzet van KPN. Het college merkt bovendien op dat het voor andere aanbieders moeilijk is om met KPN te concurreren op lokaal verkeer vanwege de ‘prijs- squeeze’
7. KPN zelf heeft haar positie op deze dienst het afgelopen jaar fors verstevigd. Met name de groei van het internetverkeer heeft er toe geleid dat de omzet en het belvolume van KPN in het afgelopen jaar aanzienlijk is gestegen. De dominante marktpositie van KPN op deze verkeersdienst neemt derhalve niet af. Gelet hierop is het college is van mening dat er geen aanleiding is om het beoordelingskader op het punt van lokaal verkeer te herzien. Op grond van het huidige beoordelingskader zijn kortingen op lokaal verkeer alleen toegestaan indien op kwantificeerbare kostenvoordelen zijn gebaseerd.
7
