AMM evaluatie mobiele telefonie
2002
OPTA 16 december 2002
Inhoud
1 Inleiding... 1
1.1 Aanleiding ...1
1.2 Structuur van deze evaluatie...1
2 Aanmerkelijke marktmacht ... 2
2.1 Huidig juridisch kader ...2
2.2 Toekomstig wettelijk kader ...3
2.3 Marktafbakening...4
2.4 Aanwijzingshistorie ...7
3 Opzet van de evaluatie ... 9
3.1 Algemeen...9 3.2 Dataverzameling...9 3.3 Respons en betrouwbaarheid...10 3.4 Extern advies ...11 4 Marktaandeel... 13 4.1 Meeteenheid...13
4.2 Ontwikkeling van marktomvang en aandelen ...13
5 Uitzonderingscriteria ... 16
5.1 Het vermogen om de marktvoorwaarden te beïnvloeden...16
5.1.1 Aantal concurrenten...16
5.1.2 Concentratie ...16
5.1.3 Ontwikkeling concentratiegraad en marktaandelen...18
5.1.4 Toetredingsbarrières ...18 5.1.5 Uittredingsbarrières...20 5.1.6 Overstapdrempels...21 5.1.7 Verticale integratie ...24 5.1.8 Diversificatie...25 5.1.9 Productdifferentiatie...26 5.1.10 Prijsvorming (tariefhoogte)...26
5.2 Omzet in verhouding tot de markt ...33
5.3 Toegang tot eindgebruikers...33
5.4 Toegang tot financiële middelen...34
5.5 Ervaring...34
5.6 Afweging: voorlopige conclusie ten aanzien van beoordeling op uitzonderingscriteria...35
6 Ontwikkelingen in de markt ... 38
6.1 Ontwikkeling marktaandeel van KPN...38
6.2 Toenemende belang van datadiensten ...39
6.3 Afvlakkende marktgroei ...40
6.4 Financiële positie van mobiele aanbieders...41
7 Effecten van de aanwijzing... 42
7.1 Inleiding...42
7.2 Doel van de aanwijzing ...42
7.3 Verplichtingen ten gevolge van de aanwijzing ...42
7.4 Visie van marktpartijen ten aanzien van effecten...43
7.5 Effecten van aanwijzing – beoordeling college...43
7.6 Afweging van positieve en negatieve effecten en conclusie ...45
9 Vertrouwelijke gegevens – alleen voor OPTA/college ... 48
10 Vertrouwelijke gegevens – alleen voor OPTA/college en KPN... 48
11 Beschrijving en toelichting van uitzonderingscriteria... 49
11.1 Algemeen...49 11.2 Aantal concurrenten ...49 11.3 Concentratie ...49 11.4 Toetredingsbarrières...50 11.5 Uittredingsbarrières ...50 11.6 Overstapdrempels ...51 11.7 Verticale integratie ...51 11.8 Diversificatie...51 11.9 Productdifferentiatie...52 11.10 Prijsvorming...52
11.11 Omzet in verhouding tot de markt ...53
11.12 Toegang tot eindgebruikers...53
11.13 Toegang tot financiële middelen...53
11.14 Ervaring...53
12 Afkortingen en begrippen ... 54
OPTA
Evaluatie van het college van OPTA van AMM op de markt voor mobiele openbare telefonie
uitgevoerd in 2002 (AMM evaluatie mobiele telefonie 2002)
Nummer : OPTA/EGM/2002/203802 Datum : 16 december 2002
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
1. Het college van OPTA (hierna: het college) wijst op grond van artikel 6.4 van de Telecommunicatiewet aanbieders aan die aanmerkelijke marktmacht hebben op de markt voor mobiele telefonie. Jaarlijks evalueert het college of bestaande aanwijzingen in het kader van aanmerkelijke marktmacht (hierna: AMM) in stand dienen te blijven dan wel moeten worden ingetrokken. Daarnaast onderzoekt het college of er nieuwe aanwijzingen dienen plaats te vinden. Deze evaluatie betreft het verslag en resultaat van de in 2002 door het college uitgevoerde AMM-marktevaluatie (hierna: evaluatie) voor de markt met
betrekking tot mobiele openbare telefonienetwerken of de mobiele openbare telefoondienst (hierna: de mobiele markt).
2. Naast de onderhavige evaluatie heeft het college in 2002 ook evaluaties uitgevoerd op de markt voor vaste openbare telefonie en de markt voor huurlijnen.
1.2 Structuur van deze evaluatie
3. De structuur van deze evaluatie is als volgt. Hoofdstuk 2 beschrijft het wettelijk kader voor AMM-aanwijzingen, de gehanteerde marktafbakening, de aanwijzingshistorie en de thans van kracht zijnde aanwijzingen. Hoofdstuk 3 beschrijft de opzet van de onderhavige evaluatie. In hoofdstuk 4 beschouwt het college de marktaandelen en beoordeelt het college welke aanbieders op grond van de hoofdregel (het 25%-criterium) voor een aanwijzing in aanmerking komen. In hoofdstuk 5 beoordeelt het college of hij op grond van de uitzonderingscriteria moet afwijken van de hoofdregel. Aan het einde van dit hoofdstuk komt het college tot een voorlopige conclusie omtrent welke aanbieders AMM hebben. In hoofdstuk 6 beschouwt het college de eventueel voor AMM-aanwijzingen relevante ontwikkelingen in de mobiele markt en beoordeelt hij of op basis hiervan dient te worden afgeweken van de hoofdregel. In hoofdstuk 7 beoordeelt het college of de verwachte effecten van een aanwijzing bijdragen aan het bereiken van het doel van de aanwijzing. Op basis daarvan beoordeelt het college of hij dient af te wijken van de hoofdregel. Hoofdstuk 8 bevat de eindconclusie van het college. Hierin geeft het college aan of de bestaande aanwijzingen in stand dienen te blijven, ingetrokken dienen te worden, of dat nieuwe
Hoofdstuk 11 bevat een algemene beschrijving en toelichting op de gebruikte uitzonderingscriteria. Hoofdstuk 12 is een lijst met gebruikte afkortingen en begrippen.
2 Aanmerkelijke marktmacht
2.1 Huidig juridisch kader
4. In voorgaande AMM-aanwijzingen is reeds uitgebreid ingegaan op het huidige internationale en nationale wettelijk kader en de daarmee beoogde doelen. Derhalve volstaat het college hier met een korte samenvatting van de nationale regelgeving - de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) - en de beleidsregels van het college: de ‘Richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt’1 (hierna:
AMM-richtsnoeren). Voor een uitgebreidere toelichting verwijst het college naar de AMM-aanwijzing van KPN op de mobiele markt.2
Telecommunicatiewet
5. Op grond van artikel 6.4, eerste lid, van de Tw dient het college aanbieders van mobiele openbare telefoonnetwerken en mobiele openbare telefoondiensten, die beschikken over aanmerkelijke marktmacht als zodanig aan te wijzen. Het college wijst aanbieders aan als aanbieders met aanmerkelijke macht op de markt als bedoeld in het eerste lid, indien deze aanbieders op deze markt een aandeel hebben van meer dan 25%. Dit is de hoofdregel. Het college kan op grond van artikel 6.4, vierde lid, Tw van deze
hoofdregel afwijken, indien hem op grond van de daarin genoemde criteria blijkt dat een aanbieder (1) ondanks een marktaandeel van meer dan 25% geen aanmerkelijke marktmacht heeft dan wel (2) ondanks een marktaandeel van minder dan 25% toch aanmerkelijke marktmacht heeft. Daarbij geldt dat hoe hoger (boven de 25%) het marktaandeel van een aanbieder is, des te minder aanleiding er zal zijn om
betreffende aanbieder in afwijking van de hoofdregel niet aan te wijzen. Omgekeerd geldt hetzelfde. Het college kan bij toepassing van het vierde lid van artikel 6.4 Tw ook betekenis hechten aan de vraag of een aanwijzing redelijkerwijs kan leiden tot de daarmee beoogde doelen. De in het vierde lid van artikel 6.4 Tw genoemde criteria luiden:
• het vermogen van de betreffende aanbieder om de marktvoorwaarden te beïnvloeden,
• zijn omzet in verhouding tot de omvang van de markt,
• zijn beheersing van middelen van toegang tot eindgebruikers,
• zijn toegang tot financiële middelen,
• zijn ervaring met het verstrekken van producten en diensten op de markt.
6. Indien een aanbieder is aangewezen, is op hem een aantal (extra) verplichtingen van toepassing. Deze verplichtingen zijn beschreven in paragraaf 7.3 (Verplichtingen ten gevolge van de aanwijzing) in het hoofdstuk over de effecten van een aanwijzing.
Beleidsregels: AMM-richtsnoeren
7. In de richtsnoeren heeft het college nadere invulling gegeven aan haar taken inzake AMM-aanwijzingen. Een aantal belangrijke elementen daaruit is onderstaand weergegeven.
8. Toegelicht wordt dat het begrip AMM afwijkt van het begrip economische machtspositie, maar dat waar mogelijk voor de invulling van mededingsrechtelijke begrippen aansluiting wordt gezocht bij het algemene mededingingsrecht. Indien en voorzover er mededingingsrechtelijke begrippen worden toegepast, zal het college daarover advies vragen aan de NMa.
9. Het college gaat in beginsel uit van de markt met betrekking tot de mobiele openbare telefonienetwerken of de mobiele openbare telefoondienst (de mobiele markt). Wat betreft de geografische markt gaat het college uit van het gebied waarin de aanbieder(s) [met AMM] binnen Nederland actief is/zijn.
10. Bij de toepassing van de hoofdregel berekent het college het marktaandeel in beginsel aan de hand van de meeteenheid omzet.
11. Het uitzonderingscriterium ‘het vermogen van de betreffende aanbieder om de marktvoorwaarden te beïnvloeden’, beoordeelt het college op grond van: (1) het aantal concurrenten, (2) de
concentratiegraad, (3) de ontwikkeling in het aantal en de omvang van concurrenten, (4) de
toetredingsbarrières, (5) de uittredingsbarrières, (6) de overstapdrempels voor eindgebruikers, (7) de mate van verticale integratie, (8) de mate van diversificatie en (9) de prijsvorming in de markt. 12. Het college beziet jaarlijks ambtshalve of de aanwijzingen moeten blijven gelden.
2.2 Toekomstig wettelijk kader
13. Op 7 maart 2002 is een verzameling nieuwe Europese richtlijnen van kracht geworden. Deze richtlijnen vormen een geheel nieuw wettelijk ONP-kader. Naar verwachting zullen deze richtlijnen in de tweede helft van 2003 in Nederlandse wetgeving worden geïmplementeerd. Het college voert de
14. De basis voor AMM-aanwijzingen in de nieuwe richtlijnen is artikel 14 en 15 van de Kader-richtlijn.3
Op grond van artikel 14 dienen aanbieders die individueel of collectief een machtspositie hebben, aangewezen te worden. Op grond van artikel 15 dienen nationale regelgevende autoriteiten
(hierna: NRA’s) relevante markten af te bakenen en te analyseren conform de richtsnoeren (guidelines) voor marktanalyse4 van de Europese Commissie. Relevant is dat het begrip AMM in beginsel gelijkgesteld
wordt aan het begrip economische machtspositie (hierna: EMP) uit het algemene mededingingsrecht.5 De
markten die NRA’s in ieder geval dienen te analyseren, zullen door de Europese Commissie worden
benoemd in een aanbeveling betreffende relevante markten (hierna: de aanbeveling).6 Deze aanbeveling
is thans alleen nog in concept. In deze aanbeveling worden de volgende mobiele markten genoemd: • call termination on individual mobile networks (market 8),
• the wholesale national market for international roaming on public mobile networks (market 9), • access and call origination on public mobile telephone networks (market 12).
15. De laatste van de bovengenoemde markten zal naar verwachting in grote lijnen overeenkomen met het netwerkniveau van de mobiele markt die het college onder het huidige wettelijke kader beschouwt. Naar verwachting zal derhalve ook onder het toekomstig wettelijk kader de in deze evaluatie beschouwde mobiele markt worden geanalyseerd. Een aanwijzing op de mobiele markt die in de onderhavige evaluatie aan de orde is, zal - indien een aanbieder aanmerkelijke marktmacht ofwel een economische
machtspositie heeft - derhalve in beginsel in stand blijven onder het toekomstige wettelijke kader. 16. Daarnaast zullen onder het toekomstig wettelijk kader naar verwachting ook een separate
terminating markt per individueel netwerk en een internationale roaming markt worden onderscheiden. 17. Een belangrijke wijziging van het toekomstig wettelijk kader is dat niet automatisch een vaste verzameling verplichtingen van toepassing wordt op een aangewezen aanbieder. Op grond van de Toegangs-richtlijn worden verplichtingen op maat gedefinieerd vanuit de doelstellingen voor AMM-aanwijzing zoals die zijn gegeven in de Kader-richtlijn (artikel 8) en de specifieke marktproblemen. 2.3 Marktafbakening
18. In artikel 6.4, Tw is de voor deze evaluatie relevante markt omschreven als ‘de markt met betrekking tot de mobiele openbare telefonienetwerken of de mobiele openbare telefoondienst.’ Omwille van de
3 Richtlijn 2002/21/EC, 7 maart 2002.
4 EU, 2002/C 165/03, Richtsnoeren van de Commissie voor marktanalyse en beoordeling van aanmerkelijke
marktmacht in het bestek van het gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten, 11 juli 2002.
5 Ibid. paragraaf 1.3 ‘samenhang met mededingingsrecht’.
6 EU, Draft Recommendation on Relevant Product and Service Markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communication networks and services
leesbaarheid zal het college dat in deze evaluatie afkorten als ‘de mobiele markt.’ De omschrijving in artikel 6.4 van de Tw laat enige ruimte ten aanzien van hoe de marktaandelen op deze markt exact dienen te worden berekend. Het gaat dan met name om de vraag of men naar de markt kijkt op netwerkniveau of dienstenniveau.
19. Bij de initiële aanwijzing, en eerdere evaluaties daarvan, heeft het college bij het toepassen van de hoofdregel gekeken naar het marktaandeel dat was berekend op een markt die het midden houdt tussen een netwerkniveau en een dienstenniveau. Het college zal deze markt hier benoemen als de ‘hybride markt’.
20. Op de mobiele markt zijn aanbieders actief met een eigen netwerk (hierna: netwerkaanbieders). Deze netwerkaanbieders leveren diensten aan eindgebruikers. Daarnaast leveren een aantal van deze
netwerkaanbieders ook wholesale diensten aan onafhankelijk dienstenaanbieders, ofwel Service Providers (SP’s). De term SP en dienstenaanbieder worden in deze evaluatie als synoniem gebruikt. SP’s kopen dus
netwerkdiensten in bij netwerkaanbieders voegen daar een bepaalde waarde aan toe (zoals bijvoorbeeld:
marketing, handsets, distributie, billing) en verkopen daarmee diensten aan hun eindgebruikers. Tenslotte leveren netwerkaanbieders wholesale (interconnectie) diensten, waarvan de belangrijkste bestaat uit terminating access op hun netwerk. In Figuur 1 is aangegeven hoe het college de diensten-, netwerk- en hybrideniveau definieert. Hieronder volgt een korte toelichting op deze figuur.
21. Op dienstenniveau wordt gekeken naar de gehele retail-omzet van zowel netwerkaanbieders als SP’s en naar de wholesale-omzet van netwerkaanbieders. Bij deze wholesale-omzet is de omzet voor diensten geleverd aan SP’s niet meegerekend. De wholesale-omzet wordt meegerekend bij de dienstenmarkt omdat zij even relevant is voor de positie op de dienstenmarkt als de retail-omzet.
SP’s Rn Rsp Wn Netwerkaanbieders SP’s Rn Wsp Wn Netwerkaanbieders SP’s Rn Wsp Rsp Wn Netwerkaanbieders • Diensten – retail omzet netwerkaanbieders (Rn) en SP’s (Rsp) + wholesale omzet exclusief omzet voor zaken geleverd aan SP’s (Wn)
• Netwerk – retail omzet
netwerkaanbieders (Rn) + alle wholesale omzet (Wn + Wsp) • Hybride – retail omzet netwerkaanbieders (Rn) en SP’s (Rsp) + wholesale omzet (Wn + Wsp) (dubbeltellingen)
Figuur 1. Definitie van verschillende segmenten grafisch weergegeven.
24. Zoals eerder gezegd, heeft het college in het verleden bij de toepassing van de hoofdregel primair gekeken naar het hybrideniveau. Ook in deze evaluatie handhaaft het college die lijn. De keuze voor het hybrideniveau is gebaseerd op het volgende.
Enerzijds zijn de verplichtingen die volgen uit een AMM-aanwijzing van toepassing op netwerkniveau. Immers, het gaat om interconnectie en bijzondere toegangsverplichtingen. Dit pleit ervoor om primair te kijken naar netwerkniveau.
Anderzijds echter, hebben de verplichtingen primair7 tot doel om concurrentie te stimuleren op
dienstenniveau. Dit pleit ervoor om primair te kijken naar dienstenniveau. Immers, indien de markt op dienstenniveau effectief concurrerend is en deze concurrentie is niet in belangrijke mate afhankelijke van de AMM-verplichtingen (hetgeen thans nog het geval lijkt), is het niet nodig om verplichtingen op te leggen op netwerkniveau.
Het beoordelen op hybrideniveau is een middenweg die rekening houdt met beide overwegingen. Daarnaast acht het college het tevens van belang het bij eerdere evaluaties ingezette beleid te volgen. 25. Het college zal in deze evaluatie overigens wel kijken naar de marktsituatie op netwerk- en
dienstenniveau. Echter, bij de toepassing van de hoofdregel zal het college primair blijven kijken naar hybrideniveau.
2.4 Aanwijzingshistorie
26. Deze paragraaf bevat een korte beschrijving van alle aanwijzingen en de belangrijkste bezwaar- en beroepsprocedures.
27. Op de markt voor mobiele openbare telefonie heeft het college op 20 oktober 1999 Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen (hierna: KPN) en Vodafone Libertel N.V. (hierna: Vodafone)
aangewezen als aanbieders met aanmerkelijke macht.
28. Tegen deze aanwijzing is Vodafone in beroep gegaan. De president van de rechtbank in Rotterdam heeft het verzoek van Vodafone om een voorlopige voorziening toegewezen. Het college zou volgens de president zich ten onrechte beperkt hebben tot het bepalen van de marktaandelen. Daarnaast zou het college er ten onrechte vanuit zijn gegaan dat Vodafone moest aantonen dat de uitzonderingscriteria op zouden gaan.
29. Het college heeft vervolgens in het jaar 2000 een uitgebreid onderzoek laten uitvoeren naar de marktaandelen en de uitzonderingscriteria. Dit heeft geresulteerd in een beslissing op bezwaar (9 november 2000) waarin het college tot het oordeel komt dat Vodafone alsnog wordt aangewezen. Tegen deze beslissing heeft Vodafone beroep aangetekend hetgeen door Vodafone is ingetrokken, nadat het college bij besluit van 19 december 2001 de aanwijzing van Vodafone als partij met aanmerkelijke
marktmacht heeft ingetrokken.8 Op basis van het eerder genoemde onderzoek heeft het college op
9 november 2000 de aanwijzing van KPN gecontinueerd waarbij de adressant van de aanwijzing is
gewijzigd in KPN Mobile The Netherlands B.V. (hierna: KPN Mobile).9 Tegen deze continuering is door KPN
Mobile een bezwaarschrift ingediend,10 die later door het college ongegrond is verklaard omdat de
continuering geen besluit is.11
30. Op 9 februari 2001 heeft KPN Mobile een verzoekschrift ingediend dat strekt tot intrekking van de gecontinueerde aanwijzing. Bij besluit van 26 april 2002 heeft het college geoordeeld dat er geen aanleiding was over te gaan tot intrekking van de aanwijzing van KPN Mobile en heeft hij het verzoek daartoe afgewezen.12
31. In 2001 heeft het college een jaarlijkse evaluatie van aanmerkelijke marktmacht op de markt voor mobiele openbare telefonie uitgevoerd. Resultaat daarvan is dat de aanwijzing van KPN Mobile is gecontinueerd.13
8 OPTA/EGM/2001/203852, Intrekking aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt voor mobiele telefonie,
19 december 2001.
9 OPTA/EGM/2000/202945, AMM mobiele telefonie [continuering aanwijzing KPN], 9 november 2000. 10 KPN, AMCP:2050.1, bezwaar tegen continuering, 20 december 2001.
11 OPTA/JUZ/2001/200844, beslissing op bezwaar tegen continuering, 4 april 2001.
32. In 2001 hebben verschillende aanbieders van vaste telefonie bezwaar gemaakt tegen de intrekking van de aanwijzing van Vodafone. Het college heeft dit bezwaar ongegrond verklaard.14 Belangrijke
overweging om de aanwijzing van Vodafone niet langer in stand te houden, was dat het marktaandeel van Vodafone niet evident en in de tijd gezien met een redelijke bestendigheid boven de 25% ligt.
3 Opzet van de evaluatie
3.1 Algemeen
33. De opzet van deze evaluatie is als volgt. Allereerst heeft het college gegevens over de markt verkregen door de relevante aanbieders die daarop actief zijn, een vragenlijst te sturen. Deze gegevens vormen de basis van de evaluatie. Na de gegevensverzameling volgt de marktanalyse. De marktanalyse bestaat uit een beoordeling van de hoofdregel en de uitzonderingscriteria.
34. Bij de toepassing van de hoofdregel wordt gekeken welke aanbieder(s) een marktaandeel hebben dat evident en in de tijd gezien met een redelijke bestendigheid boven de 25% ligt. Het college past de hoofdregel toe in het hoofdstuk ‘marktaandeel’ (hoofdstuk 4). In dat hoofdstuk beoordeelt het college tevens welke aanbieders met een marktaandeel dat niet evident en in de tijd gezien met een redelijke bestendigheid boven de 25% ligt - en die op grond van de hoofdregel derhalve niet dienen te worden aangewezen - mogelijk op grond van de uitzonderingscriteria toch voor een aanwijzing in aanmerking komen. Ook deze laatst genoemde aanbieders worden beoordeeld in het hoofdstuk ‘uitzonderingscriteria’. 35. Vervolgens beoordeelt het college in hoofdstuk 5 (‘uitzonderingscriteria’) voor de in hoofdstuk 4 geïdentificeerde aanbieders of op basis van de uitzonderingscriteria dient te worden afgeweken van de hoofdregel. Eindresultaat van deze beoordeling is een voorlopige conclusie ten aanzien van welke aanbieders AMM hebben.
36. In de evaluatie op uitzonderingscriteria wordt de positie van aanbieders prospectief, dus in het licht van de verwachte marktontwikkelingen, beschouwd. Daarnaast wordt omwille van de duidelijkheid in hoofdstuk 6 (‘ontwikkelingen in de markt’) nog eens separaat ingegaan op enkele ontwikkelingen die niet goed passen binnen het kader van de gehanteerde standaard set aan uitzonderingscriteria en die van invloed kunnen zijn op de mate van concurrentie in de markt.
37. Vervolgens beoordeelt het college, in het licht van de beoordeling op uitzonderingscriteria, in het hoofdstuk ‘effecten van de aanwijzing’ of hij op grond van de verwachte effecten dient af te wijken van de hoofdregel. Daarna volgt de eindconclusie ten aanzien van aanwijzen.
38. In de volgende paragrafen van dit hoofdstuk wordt verder ingegaan op de wijze van dataverzameling, de controle van die data, de respons en de betrouwbaarheid van de uit het onderzoek verkregen
gegevens.
3.2 Dataverzameling
uittredingsbarrières. Tevens bevatte de vragenlijst kwantitatieve vragen waarin de aanbieders werd gevraagd om een groot aantal omzet-, afzet- en tariefgegevens. Tenslotte bevatte de vragenlijst vragen over de gepercipieerde effecten van de aanwijzing en de tijd die aanbieders nodig hebben om de vragenlijst in te vullen.
40. In de aanbiedingbrief heeft het college aangegeven dat beantwoording van de vragenlijst een wettelijke verplichting is, die het college op grond van artikel 18.7 van de Tw bevoegd is op te leggen. 41. De vragenlijst is per post aan aanbieders gestuurd. De cijfermatige data dienden aanbieders in te vullen in een Excel-spreadsheet. De elektronische versie van de vragenlijst en de bijbehorende
spreadsheet konden worden gedownload vanaf de website van OPTA. De antwoorden dienden zowel per post als in elektronische vorm te worden aangeleverd.
Controle van de antwoorden
42. De kwantitatieve antwoorden op de vragenlijst zijn door OPTA gecontroleerd op juistheid door gegevens:
• te vergelijken met openbare bronnen (bijvoorbeeld de jaarverslagen van KPN en Vodafone15 en
tariefinformatie op websites),
• te vergelijken met antwoorden van de aanbieder in voorgaande AMM-onderzoeken,
• te vergelijken met de (vertrouwelijke) rapportage van KPN ten aanzien van telefonie
interconnectie diensten,
• te controleren op interne consistentie van de antwoorden van één aanbieder,
• van verschillende aanbieders met elkaar te vergelijken (bijvoorbeeld inkoopgegevens van SP’s
en verkoopgegevens van netwerkaanbieders aan SP’s).
43. Naar aanleiding van deze controle zijn in veel gevallen nadere vragen aan aanbieders gesteld. Het totale proces van dataverzameling vond plaats in de periode van april 2002 tot en met juli 2002. 44. Controle op de juistheid van niet cijfermatige antwoorden is niet aan de orde. Immers, het betreft hier de percepties en zienswijzen van aanbieders.
3.3 Respons en betrouwbaarheid
45. Alle voor deze evaluatie relevante aanbieders hebben de vragenlijst beantwoord. In Tabel 1 zijn deze aanbieders weergegeven.
15 De andere aanbieders zijn onderdelen van grote concerns die in hun jaarverslagen geen tot Nederland
Netwerkaanbieders Onafhankelijke Service providers Overig • KPN • Vodafone • Ben • Dutchtone • O2 • Debitel • Talkline • Intercity • Tele2
• Yarosa (potentiële toetreder voor aanbieden van mobiele datadiensten)
• Schiphol Telematics (lokale netwerkaanbieder
met onder andere mobiele diensten)
• Callmax (mobiele datadiensten)
Tabel 1. Aanbieders die de vragenlijst hebben beantwoord.
Betrouwbaarheid van gegevens
46. Omdat alle relevante aanbieders hebben gereageerd én OPTA de ontvangen gegevens heeft
gecontroleerd, is het college van oordeel dat de in deze evaluatie genoemde marktaandelen nauwkeurig zijn.
3.4 Extern advies
NMa
47. Het college heeft de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) op 5 november 200216 geconsulteerd over de uitleg van de in deze evaluatie gehanteerde
mededingsrechtelijke begrippen in de ‘concept-AMM-evaluatie mobiele telefonie’. Deze consultatie vindt plaats op grond van artikel 11 van het ‘Samenwerkingsprotocol OPTA / NMa'.17 Naar aanleiding daarvan
heeft de NMa op 26 november 2002 gereageerd.18
48. De NMa stelt in zijn reactie: “In de concept-AMM-evaluatie voor mobiele openbare telefonie worden geen interpretaties van mededingingsrechtelijke begrippen gehanteerd, die strijdig zijn met
interpretaties van begrippen die worden gehanteerd bij de toepassing van (artikel 24 van) de
Mededingingswet. Ten aanzien van deze concept-AMM-evaluatie wil ik het volgende naar voren brengen. Indicaties dat KPN in staat is om tarieven boven een competitief niveau te hanteren, worden in deze concept-AMM-evaluatie beschouwd als positieve, directe indicaties van marktmacht van KPN. Deze indicaties behoeven mijns inziens mede in het licht van het dalende marktaandeel van KPN een nadere onderbouwing.” Verder worden door de NMa geen opmerkingen gemaakt over de ‘concept-AMM-evaluatie mobiele telefonie’.
49. Naar aanleiding van de opmerking van de NMa over hoogte van de tarieven van KPN als directe indicatie van AMM, wil het college het volgende opmerken. Het college is niet van oordeel dat de
beoordeling ten aanzien van het criterium prijsvorming resulteert in een directe indicatie van marktmacht van KPN. Evenals bij andere criteria resulteert de beoordeling op dit punt in een indicatie die wordt meegewogen in een totaalafweging waarin alle criteria worden meegewogen. In die totaalafweging worden de positieve indicatie van het criterium prijsvorming, de negatieve indicatie van het criterium
16 OPTA/EGM/2002/203703, consultatie NMa over AMM evaluaties uitgevoerd in 2002, 12 november 2002. 17 Staatcourant 22 december 2000, nr 249, pagina 75.
ontwikkeling van marktaandeel (en concentratiegraad), en de indicaties van andere criteria tegen elkaar afgewogen. Naar aanleiding van de reactie van de NMa is de tekst op dit punt verduidelijkt.
Onafhankelijke experts
50. Het college heeft Prof. dr. E.E.C. van Damme19 en Prof. dr. P. Larouche20 gevraagd om in een
gezamenlijk review-document aan te geven of het college het wettelijk kader waaraan hij invulling dient te geven, vanuit de economische theorie bezien op een juiste wijze heeft ingevuld.
51. Het college heeft beide experts op 12 november 2002 advies gevraagd. De experts hebben op 27 november 2002 advies uitgebracht. Naar aanleiding van dit advies zijn onderdelen van deze evaluatie aangepast.
19 Prof. dr. E.E.C. van Damme, Universiteit van Tilburg, CentER for Economic Research en Tilburg Law and Economics
Center (TILEC).
20 Prof. dr. P. Larouche, Universiteit van Tilburg, Faculteit der Rechtsgeleerdheid en Tilburg Law and Economics
4 Marktaandeel
4.1 Meeteenheid
52. Marktaandeel kan in veel verschillende meeteenheden worden gemeten. In deze marktevaluatie wordt met name gekeken naar het marktaandeel op basis van omzet. De reden daarvoor is hiervoor is dat:
• omzet de beste indicatie is van de marktmacht van aanbieders,
• omzetgegevens van verschillende marktsegmenten beter kunnen worden geaggregeerd dan
andere meeteenheden,21
• de beschikbare omzetgegevens betrouwbaarder zijn dan gegevens over afzet zoals bijvoorbeeld
belminuten.22
53. Daarnaast resulteren andere meeteenheden (zoals: aantal klanten en belminuten) in het algemeen niet in zodanig andere marktaandelen, dat de evaluatie daardoor materieel wordt beïnvloed. Naar het oordeel van het college zou het opnemen van een analyse van marktaandelen op basis van andere meeteenheden daarom nauwelijks iets toe voegen.
54. De exacte marktaandelen zijn vertrouwelijk en daarom wordt in deze evaluatie alleen een
bandbreedte van 10% genoemd in de notatie: [A-B%]. De daadwerkelijk gemeten marktaandelen kunnen zich overal binnen die bandbreedte bevinden. De uitzondering hierop zijn de in de vertrouwelijke bijlagen (hoofdstuk 9 en 10) vermelde marktaandelen.
4.2 Ontwikkeling van marktomvang en aandelen
55. In Figuur 9 (vertrouwelijk zie pagina 48) is de omzetontwikkeling van de mobiele markt (hybride) en het aandeel daarin van de twee grootste aanbieders, KPN en Vodafone, weergegeven. Het algemene beeld is dat de groei van de markt in 2001 is afgevlakt.
56. In Figuur 10 (vertrouwelijk zie pagina 48) is de ontwikkeling te zien van de marktaandelen van KPN, Vodafone en de overige aanbieders tezamen. De individuele marktaandelen van de overige aanbieders afzonderlijk liggen ruim onder de 25%. In de figuur is te zien dat het marktaandeel van KPN in het laatste jaar met 3% is gezakt. Het marktaandeel van Vodafone ligt stabiel op of rond de 25%.
21 Bij aggregeren (samenvoegen) van andere meeteenheden worden over het algemeen appelen en peren opgeteld.
Het samenvoegen ofwel optellen van aantalen abonnees en belminuten is bijvoorbeeld niet zinvol; samenvoegen van abonnementsomzet en verkeersomzet wel. Bij het aggregeren van omzet worden de verschillende
meeteenheden wel zinvol onder de gezamenlijke noemer van omzet gebracht.
22 Niet alle aanbieders konden afzetgegevens op alle gevraagde detailniveaus leveren. Het college neemt aan dat dit
57. Figuur 2 illustreert de ontwikkeling van marktaandelen over een wat langere periode aan de hand van de ontwikkeling van het aantal abonnees per aanbieder. Deze figuur geeft ook inzicht in de
marktaandelen van de drie nieuwe netwerkaanbieders, Ben, Dutchtone en O2.
Figuur 2. Ontwikkeling van het aantal abonnees van de netwerkaanbieders (bron: VKA).23
58. In Tabel 2 zijn de in dit kader belangrijkste gegevens voor de meest recente tijdsperiode waarover het college gegevens heeft, het eerste kwartaal van 2002, opgenomen. Het gaat daarbij om de omvang (omzet) van de markt, de concentratie-index (HHI), de marktaandelen van KPN, Vodafone en de overige aanbieders. Deze zijn gegeven voor de dienstenmarkt, de hybridemarkt en de netwerkmarkt.
Voor 2002Q1 Totaal omzet 2002Q4 (mln)
Omzet op jaarbasis (2002Q1x4)
HHI KPN Mobile Vodafone
Diensten 1.228 4.911 2.362 [35-45%] [20-30%]
Hybride 1.300 5.201 2.441 [35-45%] [20-30%]
Netwerk 1.143 4.573 3.042 [40-50%] [25-35%]
Tabel 2. De marktomvang, HHI en marktaandelen van KPN en Vodafone in 2002Q1 (de vertrouwelijke versie van deze tabel is opgenomen als Tabel 6 op pagina 48).
59. Het college gaat bij de toepassing van de hoofdregel (het 25%-criterium) uit van de hybridemarkt. Toepassing van de hoofdregel betekent dat KPN met een marktaandeel van [35-45%] in beginsel dient te worden aangewezen, tenzij op grond van de uitzonderingscriteria dient te worden afgeweken van de hoofdregel.
60. Op grond van het feit dat Vodafone een marktaandeel heeft dat niet evident in de tijd met een redelijke bestendigheid boven de 25% ligt, dient Vodafone in beginsel niet te worden aangewezen, tenzij op grond van de uitzonderingscriteria dient te worden afgeweken van de hoofdregel.
61. Voor de overige aanbieders ligt het marktaandeel dermate ver onder de 25% dat het niet aannemelijk is dat zij AMM hebben. Voor toetsing aan de uitzonderingscriteria bestaat derhalve voor deze aanbieders geen aanleiding.
5 Uitzonderingscriteria
63. In dit hoofdstuk beoordeelt het college of de in artikel 6.4, lid 4, van de Tw genoemde criteria (uitzonderingscriteria) reden zijn om af te wijken van de hoofdregel. Het is niet mogelijk om per afzonderlijk criterium aan te geven of de stand van zaken ten aanzien van dat criterium een reden is om af te wijken van de hoofdregel. Dat laatste is alleen mogelijk in een afweging voor alle
uitzonderingscriteria tezamen. Het college beoordeelt per criterium of de stand van zaken ten aanzien van het individuele criterium positief of negatief meeweegt in de (voorlopige) afweging aan het einde van dit hoofdstuk. Pas in die afweging wordt beoordeeld of er dient te worden afgeweken van de hoofdregel. 64. Afwijkend van de AMM-richtsnoeren wordt productdifferentiatie als criterium geïntroduceerd. In vorige AMM-onderzoeken kwam deze factor van invloed veelal aan de orde onder concentratiegraad. Het college meent dat het duidelijker is deze factor separaat te behandelen.
5.1 Het vermogen om de marktvoorwaarden te beïnvloeden
65. Dit wettelijke criterium is onderverdeeld in enkele deelcriteria, die hieronder worden behandeld.
5.1.1 Aantal concurrenten Onderzoeksresultaten
66. Uit Tabel 1 blijkt dat er op de netwerkmarkt vijf aanbieders actief zijn en op de dienstenmarkt ongeveer tien aanbieders.
Beoordeling door college en subconclusie
67. Het college is van oordeel dat op grond van het aantal van vijf en tien aanbieders op respectievelijk de netwerkmarkt en dienstenmarkt geen conclusies kunnen worden getrokken over de mate van
concurrentie. In de totaalafweging van alle uitzonderingscriteria tezamen, zal het college de stand van
zaken ten aanzien van dit criterium niet meewegen ten aanzien van de mate van marktmacht die KPN en
Vodafone hebben.
5.1.2 Concentratie Onderzoeksresultaten
Aanbodconcentratie
Beoordeling door college
Vraagconcentratie (countervailing buying power).
69. Het onderzoek heeft geen gegevens opgeleverd over vraagconcentratie. De onderstaande analyse van het college is gebaseerd op algemene beschikbare informatie.
70. Dienstenniveau. De vraagconcentratie is zeer laag. Zelfs de grootste afnemers vormen slechts een zeer beperkt aandeel van de totale afzetmarkt. Bovendien werkt een eventueel prijseffect van
inkoopmacht van de grootste afnemers niet door in de overige markt door de mogelijkheid van prijsdiscriminatie tussen de grootste afnemers en de overige afnemers. Derhalve kunnen afnemers nauwelijks macht uitoefenen op aanbieders. Een lage vraagconcentratie resulterend in gebrek aan inkoopmacht heeft een positieve invloed op de marktmacht van de aanwezige aanbieders.
71. Netwerkniveau. Indien dienstenaanbieders een sterke positie hebben ten opzichte van
netwerkaanbieders dan zal dat de concurrentie op de netwerkmarkt vergroten. Het college is van oordeel dat het effect van eventuele vraagconcentratie bij dienstenaanbieders laag is. De afzet van diensten van netwerkniveau naar dienstenniveau is namelijk merendeels intern. Dienstenaanbieders kunnen mede daardoor nauwelijks macht uitoefenen. Zie hiervoor ook het gestelde onder verticale integratie. Subconclusie (aanbod- en vraagconcentratie tezamen)
5.1.3 Ontwikkeling concentratiegraad en marktaandelen Onderzoeksresultaten -500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 2000 Q1 2000 Q2 2000 Q3 2000 Q4 2001 Q1 2001 Q2 2001 Q3 2001 Q4 2002 Q1 HHI
Hybride Diensten Netwerk
Figuur 3. Ontwikkeling van de concentratiegraad (HHI). Bron: OPTA AMM-onderzoek.
73. Uit de gegevens van Figuur 10 (vertrouwelijk zie pagina 48) blijkt dat het marktaandeel van Vodafone stabiel is en het marktaandeel van KPN langzaam daalt (vanaf 2000 met gemiddeld ongeveer 4% per jaar). Uit Figuur 3 blijkt dat de concentratiegraad langzaam afneemt.
Beoordeling door college en subconclusie
74. De gegevens zijn een negatieve indicatie van de marktmacht van KPN en een neutrale indicatie van de marktmacht van Vodafone. In de totaalafweging van alle uitzonderingscriteria tezamen, zal het college
de stand van zaken ten aanzien van dit criterium negatief meewegen ten aanzien van de mate van
marktmacht die KPN heeft en neutraal meewegen ten aanzien van de marktmacht die Vodafone heeft.
5.1.4 Toetredingsbarrières Onderzoeksresultaten
75. De respondenten noemen de volgende toetredingsbarrières: hoge investeringen waarvan een groot deel bij uittreding niet meer kan worden terugverdiend (verzonken kosten), terughoudend
76. De bovengenoemde toetredingsbarrières worden met name genoemd door SP’s. Netwerkaanbieders zien in het algemeen geen toetredingsbarrières. Zij wijzen op de mogelijkheden om toe te treden als dienstenaanbieder en de mogelijkheid om toetreden via overname en deelnemingen (zoals bijvoorbeeld het geval is bij het belang dat Deutsche Telecom recent heeft genomen in Ben). Uit deze opmerkingen blijkt dat het nuttig is om een onderscheid te maken tussen toetreding op netwerkniveau en toetreding op dienstenniveau.
Beoordeling door het college
77. Het college zal onderstaand beoordelen welke van de door de respondenten genoemde
toetredingsbarrières daadwerkelijk toetredingsbarrières zijn. Daarbij wil het college aangeven dat hij toetreding in de vorm van overname of deelneming niet beschouwt als in dit kader relevante toetreding. Immers, in deze situaties treedt er netto gezien geen extra aanbieder toe: alleen de eigendomsstructuur van een reeds actieve aanbieder verandert.
Mate van concurrentie
78. De mate van concurrentie wordt vaak genoemd als een toetredingsbarrière. Overigens wordt dit door verschillende respondenten anders benoemd. Er wordt bijvoorbeeld melding gemaakt van lage marges voor diensten aanbieders tussen wholesale inkoop en eindgebruikerstarieven. Anderen noemen overregulering - met daaruit volgende lage rendementen - als een toetredingsbarrières. De mate van concurrentie kan echter niet worden gezien als toetredingsbarrière. Weliswaar kan dit een reden zijn om niet toe te treden, maar het is geen toetredingsbarrière. De concurrentie in de markt wordt er ook niet door verkleind.
Hoge investeringen, slecht investeringsklimaat
79. Om toe te treden op netwerkniveau zijn zeer hoge investeringen nodig die voor een groot deel zijn te beschouwen als verzonken kosten. Hoewel het moeilijk is om in het algemeen aan te geven hoe groot de investeringen dienen te zijn, zijn deze minimaal 1 miljard euro voor de GSM-markt aan licenties, netwerkbouw en marketing. Dit maakt het investeringsrisico groot en vormt daarmee een
toetredingsbarrière. Een en ander wordt thans nog versterkt door het huidige slechte investeringsklimaat voor telecommunicatie in het algemeen en de mobiele sector in het bijzonder.
80. Voor wat betreft toetreding op dienstenniveau ligt de zaak anders. Hiervoor zijn relatief beperkte investeringen nodig (het gaat daarbij met name om de marketingkosten). Het college is van oordeel dat de hoogte van investeringen daarom op dienstenniveau geen significante toetredingsbarrière is.
Frequentievergunningen
81. Toetreding op netwerkniveau is niet mogelijk door de frequentieschaarste. Er zijn op korte en midden-langetermijn geen frequentieverdelingen gepland die toetreding van een extra aanbieder mogelijk maken. Frequentieruimte voor TETRA, WLAN24 en kleinschalige datatoepassingen,25 zal weinig
invloed hebben op de totale markt voor mobiele telefonie. Wel is het in beginsel mogelijk dat
frequentievergunningen worden overgedragen van de ene aanbieder naar de andere.26 Hoewel het
daardoor mogelijk is dat minder efficiënte aanbieders plaatsmaken voor efficiëntere aanbieders, is - zoals al in alinea 78 is vermeld - in dit geval geen sprake van echte toetreding: een aanbieder treedt uit en een andere aanbieder treedt toe. Het college is daarom van oordeel dat de frequentievergunningen ervoor zorgen dat de toetredingsbarrieres op netwerkniveau absoluut zijn.
Overstapdrempels
82. In paragraaf 5.1.6 komt het college tot de conclusie dat er op de mobiele markt significante overstapdrempels bestaan. Deze overstapdrempels vormen ook toetredingsbarrières tot zowel netwerk-als dienstenniveau.
Toegangsvoorwaarden voor dienstenaanbieders op netwerken van netwerkaanbieders
83. In hun antwoorden op de vragenlijst geven netwerkaanbieders aan er belang bij te hebben om dienstenaanbieders tegen redelijke voorwaarden toegang te bieden. Dienstenaanbieders geven aan de voorwaarden waaronder zij toegang krijgen niet aantrekkelijk te vinden. Het college wil deze zaken nader beschouwen onder het criterium verticale integratie en ze verder als toegangsbarrière niet meewegen. Immers, het gaat hier om een aspect dat meer is gerelateerd aan de onderlinge verhouding tussen dienstenaanbieders (zowel actief als potentieel toetredend) en netwerkaanbieders en minder is gerelateerd aan toetreding.
Subconclusie
84. Het college is van oordeel dat de beperkte frequentieruimte er voor zorgt dat toetreding op
netwerkniveau niet mogelijk is. De toetredingsbarrière is daarmee al absoluut. Daar bovenop zorgen ook hoge investeringen, overstapdrempels voor toetredingsbarrières op netwerkniveau, maar gezien de absolute invloed van frequentievergunningen zijn zij niet zo relevant. Op dienstenniveau vormen overstapdrempels een toetredingsbarrière. In de totaalafweging van alle uitzonderingscriteria tezamen, zal het college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium positief meewegen ten aanzien van de mate van marktmacht die KPN en Vodafone hebben.
5.1.5 Uittredingsbarrières Onderzoeksresultaten
85. Respondenten geven aan dat de uittredingsbarrières voor netwerkaanbieders hoog zijn door de hoge verzonken kosten. Voor dienstenaanbieders zijn de uittredingsbarrières relatief klein.
Beoordeling door het college en subconclusie
86. Het college is van oordeel dat het voor netwerkaanbieders grote uittredingsbarrières bestaan en voor dienstenaanbieders niet. Dit verhoogt de mate van concurrentie op netwerkniveau omdat aanbieders die
in totaliteit verliesgevend zijn in de markt zullen blijven zolang de (verwachte) kasstroom maar positief is ofwel de niet-verzonkenkosten worden goedgemaakt. In de totaalafweging van alle uitzonderingscriteria
tezamen, zal het college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium negatief meewegen ten
aanzien van de mate van marktmacht die KPN en Vodafone hebben.
5.1.6 Overstapdrempels Onderzoeksresultaten
87. Door aanbieders worden in antwoorden op de vragenlijsten de volgende overstapdrempels genoemd: (1) SIM-lock,27 (2) nummerportabiliteit, (3) minimale contractduur, (4) opzegtermijnen, (5) wegvallen
van diensten gekoppeld aan een bepaald netwerk, (6) andere gebruikersinterface, (7) bestaand prepaid tegoed. Met name SP’s geven aan dat er overstapdrempels zijn, netwerkaanbieders geven in het algemeen aan dat er geen overstapdrempels meer zijn.
Beoordeling door het college
88. Het college zal onderstaand beoordelen in hoeverre de in het onderzoek genoemde (vermeende) overstapdrempels zijn aan te merken als overstapdrempels. Het college benadrukt dat het hierbij niet noodzakelijk is dat de overstapdrempels - al dan niet doelbewust - door de aanbieders worden opgeworpen. Tevens wil het college benadrukken dat ook zaken die door aanbieders en hun klanten contractueel - ‘vrijwillig’ - zijn overeengekomen, een overstapdrempel kunnen zijn.
89. Naast de uit het onderzoek genoemde overstapdrempels, wil het college ook transparantie als mogelijke overstapdrempel beschouwen. Indien er sprake is van gebrekkige transparantie dan kan dat voor gebruikers een reden zijn om niet over te stappen.
SIM-lock
90. In veel gevallen wordt door een aanbieder bij de gecombineerde verkoop van een abonnement (of prepaid-pakket) en een handset verlies geleden op de handset. De handset wordt daarmee in feite gesubsidieerd door het abonnement. SIM-locks worden door aanbieders op handsets aangebracht om te voorkomen dat de gebruiker zijn goedkope - gesubsidieerde – handset meeneemt bij de overstap naar een andere aanbieder. Met name het gebrek aan transparantie over SIM-lock werkt belemmerend: gebruikers zijn niet goed op de hoogte en worden door aanbieders niet goed op de hoogte gebracht van de mogelijkheden en voorwaarden rond het verwijderen van SIM-lock. Daarnaast zijn de procedures rond het verwijderen van SIM-locks vaak erg ingewikkeld. Gebruikers die op grond van de contractuele
voorwaarden hun SIM-lock zouden kunnen verwijderen, doen dat in veel gevallen niet door de gebrekkige
27 SIM-lock staat voor ‘Subscriber Identification Module lock’. Het betreft een technische voorziening die er voor
transparantie en ingewikkelde procedures.28 Overstap naar een andere aanbieder wordt hierdoor
belemmerd. Daarom is het college van oordeel dat SIM-lock een belangrijke overstapdrempel is. 91. Aanbieders die klanten willen werven zonder (gesubsidieerde) handset te verstrekken, worden door SIM-lock belemmerd bij de werving van klanten. In de Nederlandse markt is Tele2 hiervan een voorbeeld.
Nummerportabiliteit
92. Op zich is de wettelijke verplichting van aanbieders tot het bieden van nummerportabiliteit een voorziening die de overstapdrempel verkleint. Immers, gebruikers voor wie het behoud van hun nummer belangrijk is, zullen hierdoor makkelijker overstappen. Dit betekent echter niet dat nummerbehoud thans geen overstapdrempel meer is. Daarvoor is het ook noodzakelijk dat de nummerportabiliteit goed bekend is bij gebruikers (transparantie) en zonder problemen kan worden uitgevoerd. Van dat laatste lijkt
vooralsnog geen sprake. Op grond van de onderzoeksgegevens blijkt dat in de periode van begin 2001 tot en met maart 2002 slechts 7% van de personen die overstapt, gebruikmaakt van nummerportabiliteit. Dit zeer lage percentage lijkt niet te kunnen worden verklaard door het gebrek aan belangstelling voor behoud van hun nummer bij gebruikers. De gebrekkige transparantie rond nummerportabiliteit en problemen bij de uitvoering daarvan, lijken een betere verklaring. De gebrekkige transparantie wordt
gesteund door onderzoek van de Consumentenbond,29 een onderzoek van Research voor Beleid,30 en
onderzoek van Heliview.31 In het onderzoek van de Consumentenbond werd onder andere de kwaliteit van
telefoonwinkels onderzocht. Bij dat onderzoek werden telefoonwinkels bezocht en werden onder andere vragen gesteld over nummerportabiliteit. Er werden vragen gesteld over de mogelijkheid van
nummerportabiliteit, de kosten en de tijdsduur van een portering. Het bleek dat gebruikers in veel gevallen onjuist worden voorgelicht over nummerportabiliteit.
93. Problemen in de uitvoering van nummerportabiliteit blijken uit het grote aantal klachten dat OPTA daarover ontvangt en dat recent is toegenomen van ongeveer 10 per maand naar 15 á 20 per maand aan het einde van 2002. Het college acht het waarschijnlijk dat slechts een klein deel van de problemen bij OPTA wordt gemeld, zodat het hier vermoedelijk om het topje van de ijsberg gaat.
94. Het college is op grond van het bovenstaande van oordeel dat nummerportabiliteit nog steeds een overstapdrempel is.
28 Als voorbeeld van ingewikkelde procedures: de unlock-code dient schriftelijk te worden aangevraagd, de termijn
voor vertrekken van de unlock-code is lang (4 tot 8 weken), bepaalde aanbieders reageren soms helemaal niet op een aanvraag voor een unlock-code, bij de aanvraag van een unlock-code worden soms onnodig lijkende
voorwaarden gesteld (bijvoorbeeld: het verstrekken van de aankoopbon), en soms moet de handset voor het verwijden van SIM-lock zelfs worden opgestuurd.
29 Consumentenbond, ‘Mobiel maakt ’t moeilijk’, consumentengids juli 2002.
30 Research voor Beleid, Nummerportabiliteit – een evaluatie van de last onder dwangsom (onderzoek in opdracht
van OPTA), 15 maart 2001.
31 Heliview, onderzoek uitgevoerd in opdracht van OPTA, maart 2002: slechts 37% van respondenten is op de hoogte
Minimale contractduur, opzegtermijn
95. In het algemeen hanteren aanbieders voor mobiele abonnementen een minimale contractduur van 1 jaar en een opzegtermijn van 3 maanden. Voor de aard van de dienst lijken dit geen onredelijke termijnen. Derhalve is het college van oordeel dat de minimale contractduur en opzegtermijnen geen overstapdrempels zijn.
Wegvallen van diensten, andere gebruikersinterface
96. Indien bepaalde diensten zijn gekoppeld aan een aanbieder kan het wegvallen van die vertrouwde diensten bij overstap een reden zijn om niet over te stappen naar een andere aanbieder die deze diensten niet levert. Iets dergelijks geldt voor de verschillen in gebruikersinterface. Als voorbeeld van dat laatste: de procedures en nummers om een beltegoed te bekijken of vanuit het buitenland te bellen, kunnen per aanbieder verschillen. Naar het oordeel van het college gaat het hier om een gezond stukje
productdifferentiatie dat niet is aan te merken als een significante overstapdrempel. Het college wil deze zaken daarom niet meewegen als overstapdrempel.
Prepaid-tegoed
97. Een bestaand nog niet verbruikt prepaid-tegoed kan voor een gebruiker een reden zijn om (nog) niet over te stappen. Naar het oordeel van het college is de hoogte van het prepaid-tegoed (enkele tientallen euro’s) echter te laag om een significante toetredingsdrempel te vormen. Bovendien kan een gebruiker bij het opwaarderen rekening houden met een geplande overstap. Het college wil het prepaid-tegoed daarom niet meewegen als overstapdrempel.
Transparantie
98. De Consumentenbond heeft naar aanleiding van een onderzoek aangegeven dat zij van mening is dat de mobiele markt zeer intransparant is. Die intransparantie wordt met name veroorzaakt door de vele verschillende tariefstructuren en contractuele voorwaarden. De verschillen maken de tarieven voor gebruikers moeilijk vergelijkbaar.
99. Instanties die overzichten publiceren van de in de markt beschikbare aanbiedingen en hun voorwaarden kunnen de transparantie vergroten. Een bekend voorbeeld daarvan is de website
www.bellen.com. Het college is van mening dat deze instanties een belangrijke rol kunnen spelen bij de vergroting van transparantie. Het daadwerkelijke effect van deze instanties lijkt thans echter nog beperkt. Uit recent onderzoek uitgevoerd door Research voor Beleid32 blijkt dat slechts een beperkt
percentage gebruikers zich goed oriënteert. Van de respondenten die zich op enigerlei wijze oriënteren blijkt slechts 38% ook daadwerkelijk meerdere aanbieders te vergelijken en slechts 22% maakt gebruik van vergelijkingssites op internet.
100. Op grond van het bovenstaande is het college van oordeel dat de mobiele markt niet transparant is. Het college is van oordeel dat het gebrek aan transparantie een overstapdrempel is.
Subconclusie
101. Alle overstapdrempels en hun belang beschouwend, is het college van oordeel dat er sprake is van significante overstapdrempels die de concurrentie in de markt verminderen en daarmee de marktmacht van alle actieve aanbieders vergroot. In de totaalafweging van alle uitzonderingscriteria tezamen, zal het
college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium positief meewegen ten aanzien van de mate van
marktmacht die KPN en Vodafone hebben.
5.1.7 Verticale integratie Beoordeling door het college
Per aanbieder
102. De mate van verticale integratie van KPN is iets groter dan van de andere netwerkaanbieders. Het verschil is (upstream) gelegen in het feit dat KPN een eigen transmissienetwerk33 heeft en andere
aanbieders niet. Echter, gezien het feit dat de diensten van dit netwerk - huurlijnen - gereguleerd zijn,34
is het college van oordeel dat dit geen significant voordeel is.
103. Daarnaast wordt momenteel vrijwel al het mobiele transitverkeer35 en vast-mobiele verkeer via het
vaste telefonienetwerk van KPN afgehandeld. Voor dit mobiele terminating-verkeer betaalt KPN een vergoeding aan de aanbieder waar het verkeer wordt getermineerd, voegt daar zelf een opslag aan toe en brengt de som van beide in rekening aan de aanbieder waar het verkeer origineert of aan haar eigen eindgebruikers. Door de keuze van de hoogte van de opslag, die met uitzondering van vast-mobiel verkeer van KPN zelf niet door het college is gereguleerd, kan KPN de hoogte van de mobiele terminating-tarieven in zekere mate bepalen en daarmee de marktvoorwaarden beïnvloeden. De mate waarin deze tarieven door KPN kunnen worden beïnvloed, is echter wel beperkt, omdat aanbieders als alternatief ook kunnen kiezen om onderling direct te interconnecteren of om te interconnecteren via een derde partij. De laatst genoemde mogelijkheden vinden tot op heden echter maar zeer beperkt plaats. Het college is derhalve van oordeel dat deze vorm van verticale integratie zorgt voor beperkte mogelijkheden om de markt te beïnvloeden.
104. Downstream gezien biedt het distributienetwerk van KPN naar het oordeel van het college geen significante voordelen. Zie hiervoor ook de behandeling van de factor distributienetwerk onder paragraaf 5.3 (Toegang tot eindgebruikers).
33 Een transmissienetwerk is een netwerk waarmee vaste verbindingen worden gerealiseerd, die de vaste locaties van
een mobiel netwerk met elkaar verbindt.
34 KPN dient huurlijnen tegen kostengeoriënteerde tarieven te leveren waarbij zij derden tegen dezelfde
voorwaarden dient te leveren als zichzelf.
Voor de markt
105. De mate van verticale integratie tussen netwerkniveau en dienstenniveau is voor alle
netwerkaanbieders groot. Daardoor kan ook worden gesproken van een sterk verticaal geïntegreerde markt. Dit brengt netwerkaanbieders in een positie waarom zij hun positie op de netwerkmarkt kunnen aanwenden op de downstream dienstenmarkt. Deze mogelijkheid zou door dienstenaanbieders gepareerd kunnen worden indien zij iets hebben wat netwerkaanbieders zelf niet hebben. In dat geval zou de inkoopmacht (countervailing buying power ) van dienstenaanbieders de macht van netwerkaanbieders in evenwicht kunnen houden. Echter, het college is van oordeel dat SP’s nauwelijks inkoopmacht bezitten. Immers, zij bezitten slechts in beperkte mate zaken waardoor zij waarde kunnen toevoegen en daarmee voor netwerkaanbieders een aantrekkelijke partij worden om mee samen te werken. Een uitzondering hierop vormen wellicht aanbieders met een sterke merknaam en/of een redelijk omvangrijk
klantenbestand. Zoals bijvoorbeeld Tele2 met een reputatie van goedkoop bellen.
106. Het te gelde maken van de wellicht bij netwerkaanbieders aanwezige overcapaciteit zou een drijfveer voor netwerkaanbieders kunnen zijn om dienstenaanbieders op hun netwerk toe te laten. Overeenkomsten tussen netwerkaanbieders en dienstenaanbieders zijn echter tot op heden schaars. 107. Wellicht dat een en ander in de toekomst zal veranderen door het toenemende belang van datadiensten. Bepaalde aanbieders van datadiensten zullen namelijk met hun datadiensten naar verwachting meer waarde toevoegen, waardoor ze interessanter worden voor netwerkaanbieders. Subconclusie
108. Het college is van oordeel dat de mate van verticale integratie van alle netwerkaanbieders het voor netwerkaanbieders mogelijk maakt om hun positie op de netwerkmarkt aan te wenden op de
dienstenmarkt. In de afweging van alle in dit hoofdstuk behandelde uitzonderingscriteria tezamen, zal
het college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium positief meewegen ten aanzien van de mate
van marktmacht die KPN en Vodafone hebben.
109. Daarnaast is de sterkere verticale integratie van KPN tevens een positieve aanbieder-specifieke-indicator van de marktmacht van KPN. In de totaalafweging van alle uitzonderingscriteria tezamen, zal
het college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium positief meewegen ten aanzien van de mate
van marktmacht die KPN heeft.
5.1.8 Diversificatie
Beoordeling door het college
110. KPN is ten opzichte van de andere aanbieders duidelijk meer gediversifieerd doordat zij een veel groter aanbod van vaste diensten (vaste telefonie, vaste transmissiediensten, vaste
one stop shopping mogelijkheden voor afnemers en een merknaam die inherent sterker is doordat
afnemers deze ook kennen van andere diensten. Subconclusie
111. Het college is van oordeel dat diversificatie een positieve invloed heeft op de marktmacht van KPN. Dit geldt niet voor Vodafone. In de afweging van alle in dit hoofdstuk behandelde uitzonderingscriteria tezamen, zal het college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium positief meewegen ten aanzien
van de mate van marktmacht die KPN heeft en neutraal meewegen ten aanzien van de marktmacht die
Vodafone heeft.
5.1.9 Productdifferentiatie Beoordeling door het college
112. In beginsel is mobiele telefonie een redelijk homogeen product: het gaat in wezen om belminuten. De productdifferentiatie (heterogeniteit) zit in: merknaam, daaraan gekoppeld imago, specifieke
diensten, en kwaliteit. Verschillen in tariefstructuren worden niet beschouwd als productdifferentiatie, maar worden wel meegewogen bij de beoordeling van transparantie (onder criterium overstapdrempels). Het college is van oordeel dat merknaam zorgt voor een zekere mate van productdifferentiatie. De merknaam van KPN neemt daarbij een sterke positie in. Verschillen in daadwerkelijk geleverde
netwerkkwaliteit36 zijn er naar het oordeel van het college steeds minder nu de drie nieuwe aanbieders
ongeveer vier jaar actief zijn in de markt en allemaal landelijke dekking hebben. Wel lijken de door afnemers gepercipieerde kwaliteitsverschillen daarop nog enigszins achter te lopen: KPN en Vodafone hebben nog steeds een naam als leveranciers van de hoogste netwerkkwaliteit. Ook specifieke diensten zorgen voor een zekere productdifferentiatie (zie ook alinea 96 waar specifieke diensten en
gebruikersinterfaces in relatie tot overstapdrempels worden genoemd). Subconclusie
113. Het college is van oordeel dat er een zekere mate van productdifferentiatie is bij mobiele telefonie maar dat die niet bijzonder groot is. In de afweging van alle in dit hoofdstuk behandelde
uitzonderingscriteria tezamen, zal het college de stand van zaken ten aanzien van dit criterium neutraal meewegen ten aanzien van de mate van marktmacht die KPN en Vodafone hebben.
5.1.10 Prijsvorming (tariefhoogte)
114. Refererend aan het in de economische theorie gehanteerde Structuur-Gedrag-Resultaat-schema (SGR-schema) wordt hier voor de volledigheid aangegeven dat het bij dit criterium gaat om zogenaamde resultaatvariabelen. Voorgaande criteria waren allen structuurvariabelen. Een resultaatvariabele wil zeggen dat het hier gaat om het resultaat ofwel de uitkomsten van marktwerking. Voorbeelden van resultaatvariabelen zijn: prijs, winst, efficiëntie en innovatie.
Nationale tariefvergelijking
115. Indien uit een onderlinge vergelijking van de Nederlandse aanbieders blijkt dat bepaalde
aanbieders tarieven hanteren die significant boven het marktgemiddelde liggen, dan is dat een indicatie dat zij in staat zijn tarieven te hanteren boven een competitief niveau. Immers, er is geen aanwijzing dat in de Nederlandse mobiele markt de gemiddelde markttarieven onder competitief niveau liggen. Dit laatste blijkt onder andere uit het hoge rendement dat KPN realiseert en waarop later in deze paragraaf wordt ingegaan.
Prepaid
116. In Tabel 3 zijn de prepaid-tarieven opgenomen. Figuur 4 laat de tarief verschillen zien voor de in het onderzoek gebruikte prepaid-belprofiel A. Gebruikers kunnen kiezen tussen enerzijds tarieven die zijn gedifferentieerd voor piek-dal en vast-mobiel en anderzijds standaardtarieven.37 Alleen bij O2 kan het
standaardtarief ook nog worden gedifferentieerd voor mobiel-mobiel en mobiel-vast verkeer. Uit de tabel en figuur blijkt dat KPN gemiddeld gesproken de hoogste prepaid-tarieven hanteert, gevolgd door Vodafone. De tarieven van Ben, Dutchtone en O2 liggen daar gemiddeld 0 tot 10% onder. Het tarief van Tele2 ligt ongeveer 30% onder dat van KPN, maar dit tarief is moeilijker vergelijkbaar omdat Tele2 geen gesubsidieerde handsets levert. Daarnaast betaalt Tele2 haar klanten voor binnenkomende gesprekken. Onderlinge verschillen in de subsidie van handsets zullen de vergelijking enigszins beïnvloeden, hoewel de hoogte van de subsidies in het laatste jaar sterk is gedaald. Omdat KPN een relatief lage subsidie geeft, en het eenmalige tarief (met name aanschaf handset) bij KPN daardoor hoger zijn, zal dit het totale tariefverschil (periodieke plus eenmalige tarief) tussen KPN en de andere aanbieders nog enigszins vergroten. Daarnaast zijn enkele voorwaarden (vervalperiode van het prepaid-tegoed, minimale hoogte van de opwaardeerbedrag) van prepaid-aanbiedingen van KPN en Vodafone in het algemeen relatief ongunstig voor klanten en is de piekperiode bij KPN en Vodafone (8.00 – 20.00 uur) ook minder gunstig dan het marktgemiddelde.
Vast - Piek Vast - Dal Mobiel -Piek Mobiel -Dal Standaard -vast Standaard -mobiel Start tarief SMS verzenden KPN Mobile PrePay 0,45 0,10 0,45 0,30 0,35 0,35 0,06 0,22 Vodafone iZi 0,45 0,10 0,45 0,25 0,35 0,35 0,06 0,22
Tele2 Mobiel 0,39 0,11 0,39 0,15 geen geen 0,05 0,11
O2 Pak & Bel pre-paid 0,44 0,10 0,44 0,20 0,20 0,35 0,05 0,23
Dutchtone Allin pre-paid 0,45 0,10 0,45 0,20 0,35 0,35 0,06 0,23
Ben Vrij 0,40 0,10 0,40 0,20 0,35 0,35 0,05 0,23
Tabel 3 Prepaid tarieven in euro’s per minuut, september 2002
€ -€ 1,00 € 2,00 € 3,00 € 4,00 € 5,00 € 6,00 € 7,00
KPN Mobile PrePay Vodafone iZi Tele2 Mobiel O2 Pak & Bel pre-paid Dutchtone Allin pre-paid
Ben Vij
euro per maand
piek/dal standaard
Figuur 4. Vergelijking uitgaven in euro per maand voor belprofiel A
(15 minuten, 50% piek, 50% mobiel, mobiel:20% onnet,80%offnet), september 2002.
Postpaid
117. Postpaid-tarieven zijn door de verschillen in tariefstructuren moeilijker te vergelijken dan de prepaid-tarieven. Voor een gebruiker zijn de onderlinge verschillen tussen de aanbieders mede
afhankelijk van het belgedrag (bijvoorbeeld de verhouding piek-dal) van die gebruiker. In Figuur 5 is een overzicht gegeven van een aantal belangrijke abonnementen van netwerkaanbieders in de Nederlandse markt. De figuur geeft de kosten voor de gebruiker in euro’s per maand als functie van het aantal gebelde minuten. De figuur bestaat uit een aantal trapfuncties waarbij elke ‘trede van de trap’ een bepaalde belbundel is. Bijvoorbeeld: voor Ben loopt trede 1 van 0 tot 30 minuten en bestaat uit ‘Ben Soms’ die voor € 7,50/maand 30 belminuten biedt; trede 2 loopt van 30 tot 75 minuten en bestaat uit ‘Ben Regelmatig’ die voor €15/maand 75 belminuten biedt. In de figuur is geen rekening gehouden met bellers die hun belbundel opmaken en daarna overgaan op betaling per belminuut voor de overschrijding. Dat laatste beinvloedt het algemene beeld van het plaatje echter niet significant. De scherpe stappen bij de overgang van een belbundel naar de naast hogere belbundel, worden in dat geval slechts afgevlakt. 118. Vooral bij KPN blijkt er ook in abonnementen onderling een groot verschil te bestaan. Zo is een beller met een bepaald aantal belminuten per maand en een daarop afgestemd KPN
belbundelabonnement38 significant goedkoper uit dan met een KPN Flexibel abonnement. Een nadeel voor
gebruikers van belbundels is natuurlijk wel dat de bundel moet worden opgebeld om dat voordeel inderdaad te realiseren. Beide abonnementsstructuren zijn daarom niet geheel vergelijkbaar. Ook tussen de beide belbundel abonnementsvormen van KPN bestaat een significant verschil. Zo blijken bij het in Figuur 5 gehanteerde belprofiel de ‘Hi Profile bundels’ van KPN duidelijk voordeliger dan de ‘KPN Mobile
bundels’. Bij de vergelijking van aanbieders heeft het college gekeken naar het totaal van beschikbare abonnementen.
119. Mede op grond van deze figuur is het college van oordeel dat KPN significant hogere tarieven hanteert dan het marktgemiddelde. Uit onderzoek van het college naar andere belprofielen blijkt dat de resultaten niet erg gevoelig zijn voor het gebruikte belprofiel.
120. De tarieven van Vodafone liggen in het algemeen onder die van KPN. Het college is van oordeel dat ten aanzien van Vodafone niet kan worden gesteld dat de tarieven significant boven het marktgemiddelde liggen.
Conclusie ten aanzien van de hoogte van de tarieven
121. Uit een vergelijking van de tarieven van Nederlandse aanbieders, blijkt dat KPN tarieven hanteert die significant boven het marktgemiddelde liggen. Voor Vodafone kan dit niet worden gesteld. Dit wijst erop dat KPN tarieven hanteert boven een competitief niveau. Dit is een indicatie dat KPN en in mindere mate Vodafone in staat zijn tarieven te hanteren die boven een competitief niveau liggen.
122. De onder de kopjes ‘prepaid’ en ‘postpaid’ gepresenteerde figuren, zijn gebaseerd op de tarieven in september 2002. Het daarop gebaseerde algemene beeld is in het laatste jaar echter niet zodanig
30 60 90 120 150 180 210 240 270 300 60 5 25 20 15 10 55 50 40 45 35 30 € 0,40 € 0,30 € 0,20 € 0,10 / minuut
O2 bundel
Vodafone
Ben
€ / maand minuten / maand € 0,15KPN Bundel
KPN Flexibel
Dutchtone
Ben
O2
Hi Bundel
O2 500
Figuur 5. Kosten per maand voor de verschillende abonnementsvormen, daar waar kosten afhankelijk zijn van het belprofiel is gerekend met een profiel van 50% piek , 50% dal ; 50% mobiel-mobiel, 50% mobiel-vast; en voor mobiel-mobiel: 20% onnet, 80% offnet; september 2002. Voor een betere leesbaarheid wordt geadviseerd deze figuur in kleur af te drukken.
Gemiddelde omzet per minuut
Winstgevendheid
125. Als aanvulling op de voorgaande onderlinge vergelijking van tarieven in de Nederlandse mobiele markt kan ook worden gekeken naar de winstniveaus van de onderzochte aanbieders. Het behalen van een meer dan redelijk rendement39 is namelijk een indicatie van marktmacht. Immers, een competitief
tariefniveau is het tariefniveau van een efficiënte aanbieder (in een competitieve markt) met een redelijk rendement. Efficiëntie is de maat voor de verhouding tussen de daadwerkelijke kosten en de kosten van een efficiënte aanbieder in een competitieve markt (efficiëntie = daadwerkelijke kosten ÷ kosten efficiënte aanbieder). Uit deze definitie volgt dat indien het daadwerkelijk rendement hoger is dan een redelijk rendement, er sprake is van een hoger dan competitief tariefniveau. Uitzondering hierop is de situatie dat de betreffende aanbieder efficiënter is dan de efficiëntie die hoort bij een competitief tariefniveau. In een dergelijk geval zou men kunnen spreken van een hoog rendement verklarende superefficiëntie.
126. Het onderzoeken van winstniveaus vormt een aanvulling op het onderzoeken van de relatieve tariefverschillen in de Nederlandse markt. Het uitgangspunt van de onderlinge vergelijking van tarieven in de markt - namelijk dat de gemiddelde markttarieven zich niet onder een competitief niveau bevinden - wordt op die wijze nog eens getoetst.
127. In Figuur 6 zijn de rendementen van KPN Mobile Nederland en Vodafone Nederland over de periode
1996 tot en met 2001 weergegeven. Het gaat daarbij om de EBITDA-marge (EBITDA40/Omzet) en de ROA
voor belastingen (EBIT/Activa). De cijfers zijn gebaseerd op jaarverslagen van de beide aanbieders. Omdat KPN in haar jaarverslag niet rapporteert over de ROA van KPN Mobile in Nederland zijn de ROA van KPN door OPTA geschat op basis van cijfers in de jaarverslagen van KPN.
39 Het redelijk rendement is daarbij het rendement dat kapitaalverschaffers voor de betreffende sector/markt
vragen.
Rendementen KPN en Vodafone -40% -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 1996 1997 1998 1999 2000 2001
KPN EBITDA-marge KPN ROA (schatting OPTA) Vodafone EBITDA-marge Vodafone ROA
Figuur 6. Rendement (EBITDA-marge en ROA voor belastingen) van KPN Mobile NL en Vodafone NL. Bron: jaarverslagen KPN en Vodafone; ROA KPN Mobile NL schatting OPTA op basis van cijfers jaarverslagen KPN over periode 1997 tot en met 2001.
128. Uit de figuur blijkt dat de ROA van KPN zich vanaf 1999 boven 20% bevindt en over 2001 30% was. Dit is hoog en in ieder geval meer dan gebruikelijk is in een concurrerende markt. Het college is
vooralsnog van oordeel dat dit niet kan worden verklaard door superefficiëntie van KPN. Uit een rapport van NERA41 waarin vele Europese mobiele aanbieders op efficiëntie worden vergeleken, blijkt bijvoorbeeld
dat qua efficiëntie KPN gemiddeld presteert en zeker niet kan worden beschouwd als een zeer efficiënte aanbieder. Relevant is hier de efficiënte ten opzichte van een zo groot mogelijke internationale vergelijkingsgroep (dit is ook wat is onderzocht in de NERA-studie).
129. De relatieve verschillen van Nederlandse aanbieders onderling zijn, ten aanzien van het
beschouwen van superefficiëntie als verklaring van hoge rendementen, van minder belang, omdat het gaat om vergelijking met een zo groot mogelijke referentiegroep van mobiele aanbieders. Wel kunnen relatieve verschillen in efficiëntie van Nederlandse aanbieders deels een verklaring zijn van de verschillende winstniveaus van Nederlandse aanbieders.
130. Omdat de hoge ROA van KPN niet worden verklaard door superefficiëntie van KPN, lijkt deze ROA een indicatie dat de tarieven van KPN zich boven een competitief niveau bevinden.
131. Van de ROA van Vodafone NL is thans niet zonder meer duidelijk dat zij hoger is dan gebruikelijk in een concurrerende markt. Een en ander is met name afhankelijk van welke investeringsrisico’s worden gehanteerd bij het vaststellen van een redelijk rendement.
