Europeanisering van het Duitse, Britse en Poolse klimaatbeleid

(1)

1

Europeanisering van het Duitse,

Britse en Poolse klimaatbeleid

De Emissiehandelrichtlijn

Naam: Annet Horstman

Studentnummer: 1560263

Vaknaam: Masterscriptie IB/IO Universiteit: Rijksuniversiteit Groningen Faculteit: Faculteit der Letteren Scriptiebegeleider: dr. M.E. Drent

E-mail: a.horstman@student.rug.nl

(2)

2

Voorwoord

Deze masterscriptie vormt de afsluiting van mijn master Internationale Betrekkingen en Internationale Organisatie aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Terugkijkend, beschouw ik het schrijven van de masterscriptie als een leerzaam proces. Een woord van dank gaat uit naar mevrouw dr. M.E. Drent voor haar begeleiding en de prettige samenwerking. Zij wist mij voortdurend te stimuleren een kritische houding in te nemen ten opzichte van de onderzoeksresultaten en het gehanteerde theoretische raamwerk.

(3)

3

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 2

Lijst met afkortingen ... 5

Inleiding ... 6

Hoofdstuk 1: Van VN Raamverdrag naar Emissiehandelrichtlijn: de totstandkoming en invulling van het instrument emissiehandel in de EU ... 12

Versterking van het natuurlijk broeikaseffect ... 12

Het VN Raamverdrag inzake klimaatverandering... 12

Het Kyoto Protocol ... 13

Europese lastenverdelingsovereenkomst ... 13

Europees emissiehandelssysteem ... 14

De reikwijdte van de markt ... 15

De toewijzing van emissierechten ... 16

Naleving en handhaving ... 17

Koppeling met de projectgebonden mechanismen ... 18

Deelconclusie ... 19

Hoofdstuk 2: De Europeaniseringstheorie van Börzel en Risse ... 20

Europeaniseringbenaderingen ... 20

Aanpassingsdruk ... 20

Beleidsvoorbereidende fase ... 20

Twee vormen van „misfit‟ ... 21

Rationele keuze neo-institutionalisme ... 22

Mediërende factor: veto-punten ... 23

Mediërende factor: faciliterende instituties ... 24

Het sociologisch neo-institutionalisme... 24

Mediërende factor: norm entrepreneurs ... 25

Mediërende factor: een consensuscultuur ... 25

Integratie van de twee wegen waarlangs binnenlandse verandering plaatsheeft ... 25

Driedeling: beleidsinhoud, beleidsprocessen en institutionele structuur ... 27

Hoofdstuk 3: Europeanisering van het Duitse klimaatbeleid ... 29

Standpuntcoördinatie ... 31

Formele en informele informatiekanalen ... 31

Beleidsmisfit ... 32

Institutionele misfit... 34

Het aanpassingsproces ... 35

Hoofdstuk 3: Europeanisering van het Britse klimaatbeleid ... 44

(4)

4

Formele en informele informatiekanalen ... 46

Hoofdstuk 3: Europeanisering van het Poolse klimaatbeleid ... 61

Mediërende factor: faciliterende instellingen ... 68

Mediërende factor: een confrontatiecultuur ... 69

Conclusie ... 72

(5)

5

Lijst met afkortingen

ACBE Advisory Committee for Business and the Environment

AGE Arbeitsgruppe Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffektes

Art. Artikel

BDI Bundesverband der Deutschen Industrie BImSchG Bundes Immissionsschutzgesetz

BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit BMWi, (BMWA) Bundesministerium für Wirtschaft (und Arbeit)

CBI Confederation of British Industry CDU Christlich Demokratische Union CEECs Centraal- en Oost-Europese lidstaten

CSU Christlich Soziale Union

CH4 Methaan

CITL Communautair transactielogboek

CO2 Koolstofdioxide

COP Conferentie van de Partijen

DEHSt Deutsche Emissionhandelstelle

EHkostV Kostenverordnung

EU Europese Unie

HFKs Fluorkoolwaterstoffen

I.E. Id est, dat is, dat wil zeggen

IGBCE Industriegewerkschaft Bergbau Chemie und Energie

NAP Nationaal toewijzingsplan

N2O Distikstofoxide

PFKs Perfluorkoolwaterstoffen

RWI Reinisch-Westfalisches Institut für Wirtschafsforschung

SFG Zwavelhexafluoride

SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands TEHG Treibhausgas Emissionshandelsgesetz

VCI Verband der Chemischen Industrie

VN Verenigde Naties

ZuG Zuteilungsgesetz

(6)

6

Inleiding

Met de constatering dat de atmosfeer opwarmt door een verhoogde concentratie van broeikasgassen, werd in 1997 het Verdrag van Kyoto opgesteld. De Europese Unie (EU) is partij bij dit Protocol en heeft zich gecommitteerd aan een emissiereductie van 8 procent voor de periode 2008-2012 ten opzichte van het referentiejaar 1990. Om de Kyoto-verplichtingen na te komen is met Richtlijn 2003/87/EG een Europees handelssysteem voor broeikasgasemissierechten gecreëerd. Lidstaten dienden deze Richtlijn uiterlijk 1 januari 2005 om te zetten in nationale regelgeving.

Artikel 175(1) EG vormt de rechtsbasis voor de emissiehandelsrichtlijn en kent daarmee aan lidstaten een zekere beleidsvrijheid toe bij de omzetting. Een lidstaat wordt niet belet verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen. Regulering via emissiehandel is voor de lidstaten echter een vrij onbekend instrument. Richtlijnen zijn bindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, maar lidstaten kunnen zelf over de vorm en de middelen beslissen om de doeleinden, vervat in de richtlijn, te behalen. Wel moeten de gemeenschappelijk vastgestelde einddoelstellingen binnen een bepaalde termijn in nationale wetgeving worden omgezet. De richtlijnbepalingen dienen doeltreffend, volledig en tijdig te worden omgezet en toegepast.

De top-down benadering binnen de Europeaniseringtheorie schrijft veranderingen en aanpassingen van nationale systemen toe aan Europese regelgeving. Börzel en Risse geven een eigen invulling aan deze top-down benadering van Europeanisering. Zij vertrekken vanuit de stelling dat de impact van Europees beleid op de nationale uitvoeringspraktijk verschilt en afhangt van de mate van „misfit‟ tussen de Richtlijnverplichtingen en de bestaande nationale beleidsmix, het beleidsproces en de institutionele structuur. Deze „misfit‟ staat voor de mate van discrepantie tussen nationale praktijken en standaarden en Europese en bepaalt de aanpassingsdruk op lidstaten.1

Omdat een „misfit‟ aanpassingskosten met zich meebrengt, zullen lidstaten hun beleidsvoorkeuren proberen te „uploaden‟ naar het Europese niveau, zodat de Richtlijnbepalingen zo veel mogelijk aansluiten bij bestaand nationaal beleid. Lidstaten verschillen van elkaar in hoeverre zij hun beleidsvoorkeuren naar het Europese niveau weten te tillen.

Het bestaan van een „misfit‟ is echter niet een voldoende voorwaarde om Europeaniseringprocessen te verklaren. Er bestaat geen lineair, causaal verband tussen de discrepantie en de respons van lidstaten. De aanwezigheid van binnenlandse mediërende factoren, die reageren op de aanpassingsdruk, vormt een verklarende factor voor een gedifferentieerde respons. Van een viertal interveniërende variabelen, ondergebracht binnen het rationele keuze neo-institutionalisme en het sociologisch neo-institutionalisme, wordt gezegd dat zij een bepalende rol spelen in het aanpassingsproces van lidstaten. De mate van discrepantie bepaalt de aanpassingsdruk, maar de uiteindelijke respons wordt bepaald door de aan- of afwezigheid van deze binnenlandse factoren. De

1_{Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, in: The Politics of Europeanization (Oxford, 2003),}

(7)

7 institutionele theorie is daarmee een explanans voor Europeanisering. Dit verschil in respons verklaart op haar beurt het mogelijke verschil in uitwerking van de Richtlijnverplichtingen.

Börzel en Risse onderscheidden twee wegen waarlangs deze respons plaatsheeft. De nieuwe mogelijkheden en beperkingen die voortvloeien uit Europees beleid kunnen leiden tot een binnenlandse herverdeling van macht en middelen onder de betrokken actoren. Verder kan verandering plaatshebben middels socialisatie en een sociaal leerproces, uitmondend in een internalisering van nieuwe normen.

Börzel en Risse wijzen de aanwezigheid van veto-punten en nationale instellingen die verandering kunnen dragen aan als mediërende factoren die de capaciteit van actoren kunnen beïnvloeden om van de nieuwe opportuniteitsstructuur gebruik te maken. Verder stellen zij dat het bestaan van „change agents‟ en een consensuscultuur de mate waarin aanpassingsdruk resulteert in een internalisering van Europese normen beïnvloedt.

Meer specifiek werken deze mechanismen als volgt. Het aantal veto-punten beïnvloedt de mogelijkheid van actoren om beleidsverandering te bereiken. Veto-spelers kunnen de nationale aanpassing in reactie op Europese druk belemmeren of vertragen. Binnenlandse actoren met (de facto) vetomacht kunnen voorkomen dat aanpassing plaatsvindt. Faciliterende instellingen kunnen, anders dan veto-spelers, verandering juist stimuleren. Zij kunnen actoren de benodigde (materiële of immateriële) middelen verschaffen om aanpassing te faciliteren. „Change agents‟ op hun beurt mobiliseren andere actoren door deze te overtuigen hun belangen te wijzigen in het licht van de nieuwe Europese normen. Hun aan- of afwezigheid bepaalt de mate waarin lidstaten Europese normen internaliseren. Een coöperatieve (politieke) cultuur tot slot voorkomt dat actoren hun vetomacht aanwenden en verdeelt de aanpassingskosten over de winnaars en verliezers van de aanpassing. De aanwezigheid hiervan vergroot de kans op een soepele Richtlijnomzetting.2

Hiermee zijn de onafhankelijke variabele (Europees beleid), de interveniërende variabelen (de vier binnenlandse factoren) en de mechanismen via welke deze opereren bekend. De afhankelijke variabele, de binnenlandse aanpassing, moet nu nog worden geoperationaliseerd. Er worden door Börzel en Risse drie dimensies van veranderingsprocessen onderscheiden: verandering in beleid, in beleidsvoering en in institutionele structuur3. Dat vraagt om een nadere begripsbepaling. De werkdefinitie die hier gehanteerd wordt, definieert Europeanisering als: “Een veranderingsproces op

nationaal niveau waarbij lidstaten hun (beleid)processen, beleid en organisatorische structuur aanpassen aan nieuwe praktijken, normen, regels en procedures voortkomend uit Europese integratie”4

.

2

Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, 63-69.

3_{Ibidem, 57-60.}

(8)

8 Waar de beïnvloedingsmogelijkheden in de onderhandelingfase in de literatuur vaak buiten beschouwing worden gelaten, spelen zij in de theorie van Börzel en Risse een bepalende rol. Verder is gebleken dat de „Goodness of fit‟ hypothese niet een afdoende verklaring biedt voor de verschillen in Europeanisering. Börzel en Risse maken met het centraal stellen van de vier interveniërende factoren gebruik van inzichten uit de neo-institutionele theorie om de onderlinge verschillen tussen lidstaten in de implementatiefase te verklaren. De theorie van Börzel en Risse is daarmee geschikt voor een landenvergelijkend onderzoek en wordt om die reden aangewend als theoretisch en analytisch kader.

Om meer inzicht te krijgen in de aanpassingsprocessen, is het nodig om concrete praktijken te bestuderen. Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Polen behoren tot de EU-lidstaten met de hoogste koolstofdioxide(CO2)-uitstoot en de effectiviteit van het systeem hangt dus deels af van de Richtlijnomzetting in deze lidstaten. De drie lidstaten die gekozen zijn om de toepasbaarheid van de Europeaniseringtheorie te toetsen, zijn opgenomen in het onderzoek vanwege hun verschil in klimaatbeleid, beleidstructuur en institutionele structuur op het moment van de totstandkoming van de Richtlijn. Het Verenigd Koninkrijk kende een eigen emissiehandelssysteem en was daarmee al bekend met het instrument. Echter, daar het Britse systeem verschilde van het Europese, valt te verwachten dat een zekere aanpassingsdruk valt waar te nemen. Emissiehandel maakte geen deel uit van het Duitse milieu-instrumentarium; een vrijwillige overeenkomst tussen overheid en industrie was een veel toegepast beleidsinstrument. Tot slot, in de associatieakkoorden gesloten met de kandidaat-lidstaten zijn geen overgangsbepalingen opgenomen. Polen viel dus vanaf het moment van toetreding onder de Richtlijnbepalingen. Haar institutionele capaciteit op milieugebied verschilde echter van dat van de gevestigde lidstaten. De drie lidstaten kenden dus een verschil in uitgangsposities.

Het onderzoek bestrijkt de periode 2000-2007. In 2000 publiceerde de Commissie een Groenboek waarin het haar ideeën over emissiehandel uiteenzette. Daarmee werd het startschot gegeven voor onderhandelingen langs de medebeslissingsprocedure van Artikel 251 EG-Verdrag. Zoals gesteld, zullen lidstaten de implementatiekosten willen drukken en zich op Europees niveau in de Raad hard maken voor een Richtlijn die nauw aansluit op het nationale beleid. Bekeken wordt in hoeverre Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Polen probeerden hun beleidsvoorkeuren te „uploaden‟ als antwoord op het idee van emissiehandel en in hoeverre zij hier succesvol in waren. Dit „uploaden‟ maakt onderdeel uit van de top-down benadering van Börzel en Risse. De „voorfase‟ naar de Richtlijn toe wordt daarom integraal meegenomen. Wanneer de „misfit‟ is vastgesteld, zal het aanpassingsproces besproken worden. Dit bestrijkt de periode vanaf het indienen van de allocatieplannen in 2004 tot het einde van de eerste handelsperiode eind 2007.

(9)

9 tweede hoofdstuk bespreekt de Europeaniseringtheorie zoals uiteengezet door Börzel en Risse. Enkele concepten worden verder uitgewerkt en geoperationaliseerd en de onderlinge samenhang wordt besproken. Het gaat om concepten als „aanpassingsdruk‟, „uploaden‟ en „interveniërende factoren‟.

In de daaropvolgende hoofdstukken staat steeds een casus centraal. Om duidelijkheid te verkrijgen over de mate van Europeanisering, worden per lidstaat de theoretische veronderstellingen van Börzel en Risse getoetst. Per casus wordt allereerst getoetst in hoeverre Richtlijn 2003/87/EG een „misfit‟ veroorzaakt, vergeleken met bestaand nationaal beleid, beleidsprocessen en de institutionele structuur van een lidstaat. Hierbij wordt ook bekeken in hoeverre lidstaten erin geslaagd zijn hun beleidsvoorkeuren in de beleidsvoorbereidende fase te „tillen‟ naar het Europese niveau, om zo de aanpassingskosten te drukken. Verder wordt per casus nagegaan in hoeverre de vier interveniërende binnenlandse variabelen de uiteindelijke respons op de Richtlijnverplichtingen hebben beïnvloed.

Wanneer de mate van „misfit‟ vast is komen te staan voor een lidstaat, wordt aan de hand van de conceptuele driedeling van Börzel en Risse bekeken in hoeverre de nationale beleidspraktijk is geëuropeaniseerd. Hiertoe wordt de vraag gesteld: “In hoeverre heeft het nationale klimaatbeleid zich

gevoegd naar het Europese klimaatbeleid?”. Onderzoek naar de beleidsimpact betekent een analyse

van de omzetting en toepassing van Europese regelgeving in de lidstaten, meer in het bijzonder de mogelijke aanpassing van de beleidsinhoud. Europees beleid kan nopen tot een aanpassing van de inhoudelijke doelstelling van nationaal beleid en de formele eisen die gesteld worden aan het beleid. Het kan bepaalde beleidsopties relatief (minder) aantrekkelijk(er) maken. In casu is de invloed op de beleidsinhoud geoperationaliseerd als de invloed van de emissiehandelrichtlijn op het ambitieniveau en de instrumentkeuze binnen het klimaatbeleid van de lidstaten.

Een tweede aanname die Börzel en Risse voorstaan, is dat Europees beleid kan nopen tot een aanpassing van de institutionele structuur. Om te toetsen of Richtlijn 2003/87/EG heeft geleid tot een Europeanisering van de institutionele structuur wordt per casus de volgende vraag aangesneden: “In

hoeverre heeft Richtlijn 2003/87/EG een impact gehad op de institutionele structuur inzake klimaatverandering?” Europese regelgeving kan lidstaten dwingen zich aan concrete institutionele

vereisten aan te passen. Een aanpassing van de institutionele structuur is hier geoperationaliseerd als die aanpassingen in het institutionele raamwerk, meer bepaald de oprichting van handhaving- en toezichtmechanismen, die nodig zijn om beleid Richtlijnconform te implementeren.

Tot slot wordt per lidstaat de vraag gesteld: “In hoeverre heeft Richtlijn 2003/87/EG geleid tot

een aanpassing van het beleidsproces betreffende klimaatverandering?” De aanpassing van het

(10)

10 mogelijkheden en beperkingen voortvloeiend uit dat Europees beleid. Het Europees klimaatbeleid inzake broeikasgasemissies kan bepaalde actoren legitimeren of juist hun positie verzwakken door mogelijkheden te beperken. De structuur van de nationale klimaatsbeleidsvoering kan veranderen. Meer specifiek wordt gekeken naar de (verandering in de) positie van nationale milieudepartementen, de vervuilende industrie en de milieuorganisaties. Onderzoek naar de impact op besluitvorming richt zich dus op hoe de binnenlandse actoren zich organiseren en op de eventuele verschuivingen in de onderlinge verhoudingen tussen de betrokken spelers.

De assumptie is dat de verschillen in de mate van aanpassing van Polen, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk kunnen worden verklaard door de aanpassingsdruk waaraan lidstaten blootstaan en de vier mediërende factoren van Börzel en Risse. De probleemstelling die hier uit voortvloeit, luidt:

“In hoeverre biedt de Europeaniseringtheorie van Börzel en Risse een adequate verklaring voor de mate waarin de nationale beleidspraktijk, binnenlandse (beleids)processen en de institutionele structuur betreffende klimaatverandering in de periode 2000-2007 in Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Polen zijn gewijzigd onder druk van Richtlijn 2003/87/EG?” Hierbij moet aangetekend

worden dat een onderzoek naar de mate van aanpassing in beginsel ook de conclusie kan hebben dat de nationale praktijk zich niet heeft gewijzigd onder druk van deze richtlijn.

Wanneer voor elk van de lidstaten in kaart is gebracht in hoeverre er een Europeanisering heeft plaatsgehad van beleidsinhoud, instituties en beleidsprocessen wordt in de conclusie de vraag beantwoord of de Europeaniseringtheorie van Börzel en Risse, die steunt op de inzichten van het rationele en sociologisch neo-institutionalisme, kan helpen mogelijke implementatieverschillen tussen de drie lidstaten te begrijpen. Bij het beantwoorden van de probleemstelling zal ook de validiteit en geldigheid van de getrokken conclusies bepaald worden.

(11)

(12)

12

Hoofdstuk 1: Van VN Raamverdrag naar Emissiehandelrichtlijn: de totstandkoming en invulling van het instrument emissiehandel in de EU

Dit hoofdstuk zal een korte schetst geven van de totstandkoming van de Emissiehandelrichtlijn, waarna de rechtsgrond van de Richtlijn besproken wordt. Vervolgens zullen de Richtlijnbepalingen aan bod komen en zal in het bijzonder geanalyseerd worden in hoeverre de Europese Commissie een bevoegdheid heeft dan wel dat een zekere autonomie aan de lidstaten toe komt.

Versterking van het natuurlijk broeikaseffect

In 1896 werd door de Zweedse chemicus Svante Arrhenius een verband gelegd tussen temperatuurschommelingen op aarde en de concentratie aan koolstofdioxide (CO2) in de atmosfeer. Zijn rekenmodel laat een temperatuurstijging van vier tot zes graden zien bij een verdubbeling in de CO2-concentratie. Daarmee staat Arrhenius aan de basis van theorievorming over het versterkte broeikaseffect.5 Menselijke activiteiten doen de CO2-concentratie toenemen met een versterking van het natuurlijk broeikaseffect tot gevolg. De atmosfeer houdt door de grotere CO2-concentratie meer warmte vast, waardoor de gemiddelde temperatuur stijgt.6

Het VN Raamverdrag inzake klimaatverandering

In reactie op deze waargenomen verandering in de temperatuurbalans werd het Raamverdrag van de Verenigde Naties (VN) inzake Klimaatverandering gesloten op 9 mei 1992. De doelstelling van het Klimaatverdrag is gegeven in Artikel 2. De Verdragspartijen committeren zich aan een stabilisatie van de broeikasgasconcentratie in de atmosfeer op het niveau dat een gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaat voorkomen wordt. Wat dit niveau is, is niet opgenomen.7 De Verdragsverplichtingen zijn niet voor alle Partijen hetzelfde. De Verdragspartijen zijn opgedeeld in drie groepen. Annex-I landen zijn de geïndustrialiseerde landen, landen uit het voormalige Oostblok en de Russische Federatie. Annex-II landen zijn die landen uit de Annex-I groep die zich gebonden hebben aan financiële ondersteuning van de ontwikkelingslanden. Gegeven hun CO2-uitstoot hebben Annex-II landen het meest bijgedragen aan het versterkte broeikaseffect. De non-Annex-landen zijn de ontwikkelingslanden, zij kennen geen reductieverplichting. Aan de geïndustrialiseerde landen is de niet-bindende norm opgelegd om de broeikasgasemissies tegen 2000 terugdringen tot het niveau van het basisjaar 1990 (Art. 4(2)(b)).8

Het Klimaatverdrag vormt een Raamverdrag en biedt in Artikel 17 de mogelijkheid aan de Conferentie van de Partijen (COP), het beslissingsorgaan, om een Protocol bij het Verdrag af te

5

Visser, Frans, “De verstoorde stralingsbalans”, in: Planeet op drift? Een wetenschappelijke kijk op klimaatverandering en Global Change, (Brussel, 2008), 88.

6_{Teuben, R. Verhandelbare emissierechten: juridische aspecten van emissiehandel voor CO₂ in Nederland en de Europese Unie, (Deventer,}

2005), 1.

7_{Wittoeck, Peter, Frank Maes, “De reguleringsketen van de internationale en Europese emissiehandel inzake broeikasgassen: normstelling,}

toezicht en sancties”, in: Milieurecht in de lage landen, (Den Haag, 2004), 69.

(13)

13 sluiten. Bij de eerste COP in Berlijn in 1995 werd geconcludeerd dat de stabilisatienorm in Artikel 4(2)(b) ontoereikend was om de Verdragsdoelstelling te behalen.

Het Kyoto Protocol

Tijdens de derde Conferentie van de Partijen in Kyoto (COP III) in december 1997 werden concrete, bindende reductiedoelstellingen afgesproken voor een bundel van zes broeikasgassen. De reductiedoelstelling betreft koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4), distikstofoxide (N2O), fluorkoolwaterstoffen (HFKs), perfluorkoolwaterstoffen (PFKs) en zwavelhexafluoride (SF6).9 Afgesproken werd dat de broeikasgasuitstoot door Annex-I landen over de periode 2008-2012 met gemiddeld 5,2 procent dient te dalen ten opzichte van het basisjaar 1990. Deze doelstelling is doorvertaald naar een normstelling per land. Het Protocol verleent elk Annex-I land een budget aan emissierechten voor de periode 2008-2012.10

Partijen kunnen maatregelen nemen in eigen land om de reductiedoelstelling te behalen, bijvoorbeeld middels CO2-opslag of investeringen in schone(re) technologie. Aan Annex-I landen wordt verder de mogelijkheid geboden een deel van hun emissiehandel te verhandelen, om zo de reductiekosten te drukken (Art. 17). Tot slot zijn twee projectgebonden mechanismen Joint Implementation (JI, gemeenschappelijke uitvoering (Art. 6)) en het Clean Development Mechanism (CDM, het mechanisme voor schone ontwikkeling (Art. 12)) bijgevoegd. De extra emissiereducties die deelname aan een JI- of CDM-project oplevert, vallen toe aan het donorland.11

Het Protocol zou rechtskracht krijgen wanneer het door ten minste 55 partijen zou zijn geratificeerd en er onder de Partijen zoveel Annex-I landen zijn dat zij tezamen goed zijn voor minimaal 55 procent van de CO2-emissies in 1990. Met de ratificatie door de Russische Federatie, met een aandeel van 17,4 procent in de totale emissie-uitstoot, heeft het Protocol in 2005 rechtskracht gekregen.12

Europese lastenverdelingsovereenkomst

De EU heeft het Kyoto Protocol ondertekend en heeft een emissiereductie van 8 procent voor de periode 2008-2012 ten opzichte van het emissieniveau van 1990 toegezegd. Het Kyoto Protocol biedt aan Verdragspartijen de mogelijkheid om hun emissiereductieverplichtingen gezamenlijk te voldoen (Art. 3.1). Van die mogelijkheid maakt de EU gebruik.

Binnen de EU is een (bindende) lastenverdeling opgesteld die de communautaire reductiedoelstelling verdeelt over de vijftien oude EU-lidstaten. Hierin zijn de Kyoto emissiereductieverplichtingen voor de lidstaten herverdeeld. Wanneer de gezamenlijke doelstelling niet wordt behaald, blijven de lidstaten verantwoordelijk voor de eigen emissiereductieverplichting.

9_{Ahmad, A.A., “Handel in emissierechten”, 125}

10_{Labohm, Hans, H.J., “Kyoto Protocol helpt niet tegen opwarming aarde”, in: Volkskrant, (13 augustus 2003).}

(14)

14 Voor de in mei 2004 toegetreden lidstaten gelden de emissiereductieverplichtingen uit het Kyoto Protocol.13 Polen heeft het Kyoto Protocol op 13 december 2002 geratificeerd. Het heeft zichzelf gecommitteerd aan een reductieverplichting van 6 procent in de periode 2008-2012 vergeleken met het uitstootniveau in 1988. Het Verenigd Koninkrijk en Duitsland hebben zich uit monde van de lastenverdelingsovereenkomst gecommitteerd aan een emissiereductie van respectievelijk 12,5 en 21 procent.

Europees emissiehandelssysteem

Begin maart 2000 bracht de Europese Commissie een Groenboek uit over het markinstrument emissiehandel. In 2001 kwam de Commissie met een Commissievoorstel. Aan dit voorstel is een consultatieproces voorafgegaan. De Richtlijn heeft als basis Artikel 175(1) EG-Verdrag. De bevoegdheidsgrondslag is bepalend voor de totstandkomingsprocedure als ook de mogelijkheid tot aanvullende maatregelen door lidstaten. Het Commissievoorstel werd volgens de medebeslissingsprocedure (Artikel 251 EG-Verdrag) bij het Europees Parlement en de Raad ingediend.14 De Raad moet met gekwalificeerde meerderheid van stemmen het voorstel aannemen. Daaruit volgt dat lidstaten in beginsel overstemd kunnen worden en dat de uiteindelijke Richtlijnbepalingen mogelijk dus niet geheel overeenstemmen met de nationale beleidsvoorkeuren. Bij secundair gemeenschapsrecht op grond van Artikel 175(1) EG gaat het om minimumharmonisatie; verdergaande beschermingsmaatregelen door lidstaten zijn in beginsel toegestaan. Artikel 176 EG verbindt daaraan de voorwaarde dat de maatregelen verenigbaar moeten zijn met het EG-Verdrag en aan de Commissie moeten worden meegedeeld. Zou het gaan om volledige of totale harmonisatie dan hebben de lidstaten die bevoegdheid niet.

Richtlijn 2003/87/EG geeft dus de randvoorwaarden weer van het Europese handelssysteem in broeikasgasemissierechten voor installaties. De Richtlijn heeft tot doel de beperking of vermindering van de broeikasgasuitstoot op een kostefficiënte wijze.15 De eerste handelsperiode bestrijkt de jaren 2005 tot en met 2007. Deze proefperiode stelt de lidstaten en bedrijven in staat om ervaring op te doen met de handel in uitstootrechten. Op de proefperiode volgt een vijfjarige periode, van 2008 tot en met 2012, die parallel loopt aan de emissiereductieverplichting onder het Kyoto Protocol.

Installaties krijgen van hun nationale emissieautoriteit een vaste hoeveelheid emissierechten toegewezen. Zo wordt een plafond gesteld aan de broeikasgasemissies. De uitstoot van CO2 heeft daarmee een marktwaarde gekregen. Installaties zullen hun emissies proberen terug te dringen om zo de emissierechten die netto aangekocht moeten worden te beperken en de kosten te drukken. Aan de

13_{Peeters, M., “Europees klimaatbeleid: verplichtingen, bevoegdheden, maatregelen en verantwoording”, in: Klimaatverandering en}

rechtsontwikkeling anno 2005, (Den Haag, 2006), 53-61.

14_{Peeters, M. “Een EU-markt voor broeikasgasemissierechten”, Milieu & Recht, (juli/augustus 2002), 189-190.}

15_{Fleurke, F.M., “Van centralisatie naar decentralisatie. Een analyse van het wijzigingsvoorstel van de Commissie en het verloop daarvan}

(15)

15 andere kant van de markt zullen installaties hun overschot aan emissierechten aan andere marktpartijen willen verkopen. (Zie figuur 1 voor een grafische weergave van emissiehandel).

Figuur 1. Bron: www.ecofys.nl

De reikwijdte van de markt

De handel in uitstootrechten beperkt zich tot CO2. De andere gassen zijn vanwege meetproblemen niet onder het emissiestelsel gebracht. Verbrandingsinstallaties met een thermisch vermogen van minimaal 20 megawatt, olieraffinaderijen, hoogovens, de metaalindustrie en de cement- , glas- , keramiek- , pulp- en papier- en kartonindustrie moeten aan de Richtlijnverplichtingen voldoen. Er vallen 11.000 tot 12.000 installaties van circa 5.000 bedrijven onder de werkingsfeer van het systeem.16

De Richtlijn kent zowel een „opt-in‟ als een „opt-out‟ mogelijkheid. Lidstaten mogen bepaalde installaties uitsluiten van verplichtingen („opt-out‟). Tevens kunnen zij bedrijven die onder de 20 Mw-drempel blijven onder de werkingsfeer van de Richtlijn plaatsen („opt-in‟).17

De uitbreidingsmogelijkheid is verder beperkt in de zin dat Artikel 24 laat lezen dat lidstaten (pas) vanaf 2008 het stelsel kunnen toepassen op andere dan de in Bijlage I opgenomen sectoren en broeikasgassen. Daarenboven is goedkeuring van de Commissie nodig (Art. 23(2)). Lidstaten kunnen het toepassingsgebied van de Richtlijn dus niet naar eigen inzicht vergroten. De reden hierachter ligt besloten in overweging 30 in de Preambule, dat duidelijk maakt dat de richtlijn er is gekomen omdat een communautaire aanpak van CO2-emissies te verkiezen viel boven een coördinatie van (geplande of bestaande) nationale emissiehandelssystemen. Niettemin is deze bepaling opmerkelijk in het licht van de rechtsgrondslag van deze Richtlijn (Art. 175(1) EG), die laat lezen dat lidstaten strengere maatregelen mogen treffen zolang deze vallen binnen de randvoorwaarden van Artikel 176 EG. Het (veto)recht dat hier aan de Commissie is gegeven laat zich niet direct rijmen met de minimumharmonisatiebepaling van Artikel 175(1) EG.

16_{Peeters, M., “Internationale Klimaatafspraken en Europese Emissiehandel. Een Onwaarschijnlijk Kort Implementatietraject voor een}

Nieuw Fenomeen”, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht, (oktober 2009), 283.

17_{Peeters, Marjan, “Emissions Trading as a New Dimension to European Environmental Law: The} _{Political Agreement of the}

(16)

16 Tot slot heeft Duitsland bedongen dat de mogelijkheid van „pooling‟ is opgenomen. Een groep installaties mag daarbij gezamenlijk de reductiedoelstelling volbrengen.18 Ook hier geldt dat ingevolgde Artikel 28(5) toestemming nodig is van de Commissie. Die kan het voorstel tot vorming van één of meerdere pools (beargumenteerd) afwijzen.

De emissiehandelrichtlijn geeft met deze bepalingen over de reikwijdte van de markt bevoegdheden aan de Commissie die soms verder gaan dan op grond van Artikel 175(1) als rechtsgrondslag verwacht mag worden.

De toewijzing van emissierechten

Installaties moeten beschikken over een broeikasgasemissievergunning willen zij broeikasgassen uitstoten (Art. 4). Om in het bezit te komen van deze vergunning moeten installaties in het bezit zijn van een gevalideerd monitoringsprotocol. De installatie moet bij de vergunningsaanvraag aan kunnen geven welke maatregelen zijn genomen voor emissiebewaking en –rapportage. De installatie moet verder jaarlijks verslag doen van de CO2- uitstoot.19 De vergunningsverlenende instantie mag alleen dan een vergunning verstrekken, wanneer deze redelijkerwijs kan vermoeden dat de installatie in staat is tot CO2-bewaking en het overleggen van emissierechten (Art. 6). Bij de verificatie komt aan lidstaten een zekere autonomie toe. Lidstaten mogen zelf kiezen of zij een overheidsinstantie of een derde partij deze functie laten uitvoeren.

Lidstaten moeten voor elke handelsperiode een nationaal toewijzingsplan (NAP) opstellen (Art. 9(1)). Naast de vaststelling van het totale emissieniveau en een voorlopige verdeling van emissierechten over de installaties, moeten de verdelingscriteria voor de toewijzing van emissierechten in het toewijzingsplan zijn neergelegd. Het is dus aan elke lidstaat om het nationale emissieplafond te bepalen, de Richtlijn legt geen gemeenschappelijk emissieplafond neer. Wel vermeldt Artikel 9(1) dat het nationaal toewijzingsplan gebaseerd moet zijn op „objectieve en transparante criteria‟, waaronder de in Bijlage III opgenomen criteria. Bijlage III vermeldt onder meer dat de hoeveelheid broeikasgasuitstootrechten niet meer mag zijn dan nodig en consistent met de BSA en Kyoto doelstelling moet zijn.20 Deze opsomming in Bijlage III is niet limitief, aan lidstaten wordt dus ruimte gelaten om aanvullende criteria te hanteren. In de Richtsnoeren die de Commissie begin 2004 heeft opgesteld, heeft ze wel een onderverdeling gemaakt in criteria die lidstaten verplicht zijn toe te passen en optionele criteria. Wanneer een lidstaat ervoor kiest (een van de) optionele criteria toe te passen, dan zal de Commissie de toepassing daarvan wel toetsen.

Het allocatieplan moet vervolgens (tijdig) aan de Europese Commissie worden voorgelegd, die haar goedkeuring er aan moet geven. Het toewijzingsplan wordt daarbij getoetst aan Artikel 9 en de criteria in bijlage III van de Richtlijn. Wanneer niet aan alle toetsingscriteria is voldaan, kan het plan

18_{Peeters, M., “Internationale Klimaatafspraken en Europese Emissiehandel”, 283.} 19_{Ibidem, 283.}

(17)

17 geheel of gedeeltelijk door de Commissie worden afgekeurd (Artikel 9(3)). Wanneer de Commissie drie maanden nadat het plan aan haar is voorgelegd nog geen oordeel heeft gegeven, dient het NAP als goedgekeurd te worden beschouwd. Lidstaten kunnen in geval van verwerping nog wel wijzigingen voorstellen. Deze bevoegdheid een plan geheel of gedeeltelijk te verwerpen, geeft de Commissie het laatste woord bij verdeling van emissierechten. Immers, pas na de aanvaarding van het nationale allocatieplan door de Commissie kan een lidstaat een toewijzingsbesluit nemen. De definitieve verdeling van uitstootrechten per jaar over de bedrijven vindt plaats in dit nationale toewijzingsbesluit (Art.11). Dit toewijzingsbesluit moet gebaseerd zijn op het (aangepaste) toewijzingsplan.

Interessant is zaak T-374/04 (Commissie tegen Duitsland), waarin het Gerecht aangeeft dat lidstaten een zekere handelingsmarge hebben wat betreft het uitwerken van de NAP, ondanks de controlebevoegdheid van de Commissie. Wel zijn lidstaten verplicht om binnen deze vrijheid het nuttig effect van de richtlijn te verzekeren.

De toewijzing van uitstootrechten kan geschieden via twee wegen: een emissieautoriteit kan de emissierechten veilen dan wel kiezen voor een gratis toekenning van de uitstootrechten, via een bepaalde verdeelsleutel (zoals historische emissiegegevens).21 Het voordeel van de laatste variant is dat bedrijven alleen kosten hoeven te maken voor emissiereductie en hen de uitgaven voor het aanschaffen van emissierechten worden bespaard. Aan de beslissingsvrijheid van lidstaten bij de toebedeling van emissierechten zijn beperkingen gesteld. De richtlijn bepaalt in Artikel 10 dat voor de planperiode 2005-2007 ten minste 95 procent van de emissierechten gratis moet worden toegewezen. Het staat toe dat maximaal vijf procent van de uitstootrechten via een veiling mag worden verstrekt.22 Mocht een lidstaat voor een veiling opteren, dan mag deze zelf invulling geven aan de veilingsprocedure. De richtlijn heeft daarvoor geen nadere regels opgesteld.

Naleving en handhaving

Na afloop van een kalenderjaar wordt de werkelijke CO2-uitstoot bepaald en moeten installaties zoveel emissierechten inleveren dat de CO2-uitstoot wordt gedekt. Het monitoren en rapporteren van de uitstoot door de installaties gebeurt langs bindende richtlijnen. Installaties moeten een emissierecht inleveren voor elke ton CO2 die zij uitstoten. Stoot een installatie minder CO2 uit dan dat het aan emissierechten bezit, dan kan het overschot aan rechten verkocht worden op de markt. Wanneer de CO2-emissies hoger liggen dan het aantal verkregen rechten, dan staan twee opties open: de installatie neemt interne maatregelen om de uitstoot te verminderen, dan wel koopt het de benodigde rechten bij op de emissiemarkt. Installaties kunnen hun emissierechten onderling vrij verhandelen.23

Het emissiehandelssysteem steunt daarmee op een marktmechanisme. Er bestaat binnen het systeem een risico op normontduiking. Een installatie is er namelijk financieel bij gebaat dat het meer

21_{Wittoeck, Peter, Frank Maes, “De reguleringsketen van de internationale en Europese emissiehandel”, 75.}

22_{Kelly, Gerard H., “An Evaluation of the European Union‟s Emissions Trading Scheme in Practice”, European Environmental Law Review,}

(juni 2006), 176.

(18)

18 emissierechten krijgt toebedeeld dan het werkelijk nodig is. Een sluitend handhavingsysteem met een regeling voor het meten, rapporteren en verifiëren is een eerste vereiste voor een werkend systeem.24

De verhandelbare uitstootrechten moeten worden geregistreerd in een elektronische databank, zo bepaalt Artikel 19. Dit gestandaardiseerde register dat de lidstaten moeten opzetten en bijhouden bevat gegevens over het verlenen, het bezit, de overdracht en de intrekking van emissierechten.25 Het nationale register is verbonden met emissieregisters van andere lidstaten en een communautair transactielogboek (CITL). Een beheerder op communautair niveau, aangewezen door de Commissie, houdt hierop toezicht. Uit hoofde van Artikel 19(3) heeft de Commissie een verordening uitgebracht (Verordening 2216/2004) met daarin de werkingsregels en specificaties van een Europees registersysteem.

In aanvulling op dit toezichtmechanisme is een sanctiestelsel in de Richtlijn opgenomen. Naast een clausule in Artikel 16(1) dat lidstaten sanctieregels moeten opstellen voor wanneer de uitvoering tekortschiet, is er in de Richtlijn voor bepaalde inbreuken precies neergelegd welke sancties er op de inbreuk staan. Allereerst, wanneer zich onregelmatigheden voordoen met transacties van emissierechten staat hierop de sanctie van opschorting van de overdracht van emissierechten voor de duur van de inbreuk.26

De Richtlijn kent een geharmoniseerd boetetarief wanneer de uitstoot van broeikasgassen de opgelegde emissienorm overschrijdt. In de periode 2005-2007 moet een bedrijf een boete van 40 euro per ton teveel uitgestoten CO2 betalen. In de periode 2008-2012 bedraagt die boete 100 euro per ton CO2. In andere richtlijnen wordt de boetebepaling bij de lidstaten neergelegd en is in de Richtlijn alleen de zinsnede te vinden dat de boete „doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend‟ moet zijn. Echter, zo redeneert de Commissie, zou zijn afgezien van harmonisatie, dan zou er een reëel risico zijn dat bedrijven opererend in een lidstaat met een relatief laag boetetarief, hun emissierechten verkopen aan bedrijven met vestigingen in een lidstaat met een relatief hoog boetetarief, en dan zelf de boete betalen. Dit zou de effectiviteit van het systeem ondermijnen. Naast deze boetebetaling bepaalt de Richtlijn dat het bedrijf het tekort aan emissierechten alsnog moet inleveren, dat moet gebeuren uiterlijk in het jaar volgend op de overschrijding. Tot slot worden de namen van de overtreders openbaar gemaakt.27 Dit sanctie-instrumentarium dwingt de lidstaten tot een zwaarder handhavingsbeleid. Lidstaten hebben hier weinig beleidsmarge, in het geval van een overschrijding van de uitstoot zijn zij verplicht alle drie de sancties toe te passen.

Koppeling met de projectgebonden mechanismen

Richtlijn 2003/87/EG is gewijzigd met de aanname van Richtlijn 2004/101/EG, waarbij lidstaten hun emissienorm mogen dekken met de kredieten van emissiebesparende projectgebonden mechanismen

24_{Peeters, M., “Internationale Klimaatafspraken en Europese Emissiehandel”, 284.}

25_{Wittoeck, Peter, Frank Maes, “De reguleringsketen van de internationale en Europese emissiehandel”, 84.} 26_{Ibidem, 93-94.}

(19)

19 uit het Kyoto Protocol. Het mechanisme voor schone ontwikkeling (CDM) staat lidstaten toe te investeren in projecten in ontwikkelingslanden die leiden tot een broeikasgasemissiereductie. De ontvangen kredieten kunnen dan in mindering worden gebracht op de emissieverplichting van de desbetreffende lidstaat. Ook kan een lidstaat investeren in JI-projecten in ontwikkelde landen en in transitielanden. Het idee dat achter deze koppeling schuilt, is dat door de marktwerking de emissiereducties daar plaatsvinden waar zij het goedkoopste zijn.28 Aan lidstaten zijn voor de eerste planperiode geen kwantitatieve beperkingen opgelegd. Wel gelden er een aantal kwalitatieve beperkingen, zo zijn lidstaten niet gerechtigd te investeren in nucleaire projecten en bosbouwprojecten (zogenaamde „sinks‟).

Deelconclusie

Concluderend kan gesteld worden dat de onder de Richtlijn vallende sectoren worden geconfronteerd met juridisch bindende regels. Met het emissiehandelinstrument vindt een zekere ingreep plaats in de keuzevrijheid van de onder de richtlijn vallende sectoren bij de inrichting van hun bedrijfsvoering. De EU-lidstaten dienen het instrument emissiehandel als beleidsinstrument in hun milieu-instrumentarium in te passen en de binnenlandse institutionele structuur zodanig in te vullen – langs de lijnen van de richtsnoeren uitgezet door de Commissie – dat het installaties mogelijk wordt gemaakt te handelen in emissierechten en ze de aan hen voorgeschreven emissienorm behalen. Hoewel aan de Commissie een sterke toezichthoudende rol toekomt, is er – binnen zekere marges – een zekere handelingsvrijheid voor lidstaten. Toch is deze beperkter dan op grond van Artikel 175(1) verwacht mag worden. Dit heeft hoogstwaarschijnlijk haar uitwerking gehad op de beleidspraktijk, het beleidsproces en de institutionele structuur inzake klimaatverandering in Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Polen. In het volgende hoofdstuk wordt gekeken wat de Europeaniseringtheorie van Börzel en Risse zegt over de verandering in nationale systemen.

(20)

20

Hoofdstuk 2: De Europeaniseringstheorie van Börzel en Risse

In dit hoofdstuk worden inzichten uit eerder verricht Europeaniseringonderzoek besproken, in het bijzonder de theorie zoals uiteengezet door Börzel en Risse. Enkele termen worden verder afgebakend en geoperationaliseerd en hun onderlinge samenhang wordt beschreven.

Europeaniseringbenaderingen

Binnen het Europeaniseringonderzoek bestaan uiteenlopende benaderingen. Green Cowles, Caporaso en Risse stellen Europeanisering gelijk aan institutievorming op Europees niveau (bottom-up benadering). Zij hanteren het concept om de opkomst en ontwikkeling van verschillende structuren op Europees niveau te verklaren. Institutievorming moet hierbij ruim opgevat worden. Het omvat niet alleen de vorming van organisaties, maar ook de ontwikkeling van wetten en regels, culturen en (in)formele procedures. Dit kan vervolgens een institutionele vervlechting van nationale en subnationale niveaus tot gevolg hebben (de zogenoemde Europeaniseringeffecten).29 Radaelli en Knill en Lehmkuhl hanteren een meer horizontale benadering, waarbij Europeanisering wordt gezien als een proces waarbij de institutievorming, het beleid en de beleidsvorming in één lidstaat of in een subgroep van lidstaten worden overgedragen op, gerepliceerd in, geïmporteerd en/of geëxporteerd naar andere lidstaten zonder top-down inmenging van EU-instellingen.30 De top-down benadering binnen de Europeaniseringstheorie, tot slot, schrijft veranderingen en aanpassingen van nationale beleidskaders, beleidsprocessen en de institutionele structuur toe aan Europese regelgeving.

Aanpassingsdruk

Börzel en Risse zetten met de top-down benadering de volgende relatie uit: zij stellen dat de impact van Europees beleid op de nationale uitvoeringspraktijk verschilt en afhangt van de mate van onverenigbaarheid tussen de richtlijnverplichtingen en het bestaande nationale beleidsinstrumentarium, het beleidsproces en de institutionele structuur. De mate van discrepantie bepaalt de aanpassingsdruk. De aanpassingsdruk zal zwakker zijn wanneer er aansluiting bestaat tussen Europese en nationale beleidspraktijken en -processen, dan wanneer deze sterk uiteenlopen.31 De gradaties van aanpassingsdruk lopen uiteen van „laag‟, tot „gemiddeld‟ en „hoog‟.

Beleidsvoorbereidende fase

Omdat een „misfit‟ aanpassingskosten met zich meebrengt, zullen lidstaten hun beleidsvoorkeuren proberen te tillen naar het Europese niveau, zodat de richtlijnbepalingen zo veel mogelijk aansluiten

29_{Risse, Thomas, Maria Green Cowles, James Caporaso, “Europeanization and Domestic Change: Introduction”, in: Transforming Europe:}

Europeanization and Domestic Change, (2001), 3-4.

30_{Knill, C. Lehmkuhl, D., “The National Impact of European Union Regulatory Policies: Three Europeanization Mechanisms”, European} Journal of Political Research, (2002), 255-280; Radaelli, C., “The Europeanization of Public Policy”, in: The Politics of Europeanization,

(Oxford, 2003), 27-56.

(21)

21 bij bestaande nationale beleidskaders. Wanneer een lidstaat erin slaagt om zijn geprefereerde beleidsopties in te brengen op het Europese niveau dan zal die(zelfde) lidstaat later beter in staat zijn Europese besluiten te implementeren. Lidstaten strijden om beleid dat bij hun eigen belangen en benaderingen past om de implementatiekosten te drukken. Lidstaten verschillen echter van elkaar in hoeverre zij hun beleidsvoorkeuren naar het Europese niveau weten te tillen. Voor het uploaden van beleidsstandpunten is het namelijk in de eerste plaats nodig dat er een eenduidig standpunt te verdedigen is. Het bereiken van de hiervoor benodigde consensus vraagt om uitvoerige voorafgaande coördinatie. Slecht functionerende coördinatiemechanismen maken het uploaden van binnenlandse beleidspreferenties moeilijk. Daarnaast moeten de standpunten ook via de beschikbare formele en informele kanalen hun weg vinden naar het Europese niveau.32 Standpunten kunnen worden overgebracht binnen een informeel, ofwel niet officieel vastgelegd overlegcircuit, waarbij de mogelijkheid bestaat besluiten min of meer voor te koken. Bekeken zal worden of lidstaten in de beleidsvoorbereidende fase – waar de meeste beïnvloedingsruimte ligt - de implementatiekosten hebben weten te minimaliseren. De standpuntbepaling en standpuntverdediging van de drie lidstaten zullen achtereenvolgens onderzocht worden.

Twee vormen van „misfit‟

Bedacht moet worden dat de te implementeren beleidsstandaard vaak een compromis zal zijn (“a

regulatory patchwork”), dat niet of slechts gedeeltelijk aansluit op de nationale beleidspraktijk en

beleidsstructuur. Börzel en Risse onderscheiden twee vormen van „misfit‟33: beleidsdiscrepantie en institutionele discrepantie. Allereerst kan Europees beleid leiden tot een beleidsmisfit op nationaal niveau. In het geval van beleidsdivergentie bestaat er een verschil tussen de inhoud van EU beleid en bestaande nationale weten regelgeving. In dat geval zijn lidstaten genoodzaakt hun beleid aan te passen. Verandering zal mogelijk moeten komen in nationale beleidsdoelen, reguleringsstandaarden, instrumenten of technieken waarmee doelen moeten worden bereikt en/of de onderliggende probleemoplossende benadering.

De tweede vorm van „misfit‟, institutionele discrepantie, refereert aan de afwezigheid van een institutioneel raamwerk om beleid te implementeren. De afwezigheid van deze instituties en de benodigde tijd om deze op te richten werkt vertragend op het implementatieproces. Binnenlandse structuren die mogelijk worden beïnvloed omvatten de machtsbalans tussen instituties, tussen beleidsniveaus (nationaal – subnationaal niveau) of tussen actoren onderling (belangengroepen – overheidsinstellingen).3435 Institutionele misfit werkt minder direct dan beleidsmisfit. Hoewel

32_{Deforche, Jana, Peter Bursens, Europeanisering van Vlaanderen: een evaluatie van de Vlaamse strategie in vijf Europese beleidscases,}

(Antwerpen, december 2006), 1-12.

33

Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, 61-62

34_{Ibidem, 60-63.}

35_{Bursens, Peter, Jana Deforche, “Europeanisation of subnational polities. The impact of domestic factors on regional adaptation to}

(22)

22 institutionele discrepantie een substantiële aanpassingsdruk kan hebben op lidstaten, is het effect meer op de lange termijn en incrementeel.

Of de misfit en de daarmee corresponderende aanpassingsdruk ook resulteert in een daadwerkelijke aanpassing op nationaal niveau hangt af van de aan- of afwezigheid van verschillende mediërende factoren: veto-punten, faciliterende instituties, norm entrepreneurs en een consensuscultuur. Deze interveniërende factoren zijn bepalend voor een mogelijke transformatie van beleidsinhoud, beleidsvorming en de institutionele structuur in de lidstaten en vormen een verklarende factor voor een mogelijk verschil in uitwerking van de richtlijnverplichtingen.36

Wat volgt is een verkenning van het neo-institutionalisme als complementaire theorie en de interveniërende variabelen die kunnen verklaren waarom aanpassingsdruk in sommige lidstaten meer effect sorteert dan in andere.

Rationele keuze neo-institutionalisme

Het aanpassingsproces wordt door een aantal factoren beïnvloed. Deze zijn ondergebracht binnen twee varianten van het neo-institutionalisme: het rationele keuze (of rationeel) neo-institutionalisme en het sociologisch neo-institutionalisme. Volgens de neo-institutionele theorie wordt het gedrag van actoren beperkt of zelfs bepaald door instituties, gedefinieerd als principes, regels en normen. Deze instituties structureren de interactie tussen actoren tijdens het beleidsproces.37

Het rationele keuze neo-institutionalisme ziet actoren als rationeel en doelgeoriënteerd. Actoren nemen deel aan interacties waarbij ze hun middelen inzetten om nutsmaximalisatie na te streven op basis van gegeven en geordende voorkeuren. Kenmerkend voor deze variant van het neo-institutionalisme is dat de preferenties van actoren niet als endogene maar als exogene (buiten het institutionele kader gelegen) variabelen worden beschouwd. Preferenties zijn exogeen aan het politieke systeem. Actoren wegen de kosten en baten van verschillende strategische opties af waarbij ze het (verwachte) gedrag van andere actoren mee laten wegen. De assumptie is dat actoren van elkaar afhankelijk zijn voor het bereiken van hun doelen. Om hun doelen te bereiken, zullen zij hun beschikbare middelen moeten uitwisselen. Er wordt veronderstelt dat actoren proberen zoveel mogelijk invloed te krijgen op de onderhandelingsuitkomst en tegelijkertijd zo onafhankelijk mogelijk proberen te handelen.

Actoren worden beperkt door structuur in die zin dat de structuur het aantal mogelijke handelingsopties bepaalt. Bepaalde denkbare handelingsopties, of combinaties daarvan, kunnen worden uitgesloten. Dit beïnvloedt de opportuniteitsstructuur, het geheel aan kansen en beperkingen38. Het wijst erop dat mogelijkheden en beperkingen worden gevormd door de wijze waarop een bepaalde structuur in elkaar steekt. Deze opportuniteitsstructuur geeft sommige maatschappelijke of politieke

36

Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, 63.

37_{Bursens, Peter, Jana Deforche, “Europeanisation of subnational polities, 5.}

(23)

23 actoren de middelen om invloed uit te oefenen en legt tegelijkertijd aan andere actoren beperkingen op bij het nastreven van doelen. De institutionele context heeft dus alleen een invloed op rationeel gecalculeerde strategieën en niet zozeer op preferenties.39 Vanuit het rationeel neo-institutionalisme bezien kan de EU als een politieke opportuniteitsstructuur worden beschouwd die sommige actoren (bestuurders, de industrie, milieugroeperingen) van extra juridische en politieke middelen voorziet om invloed uit te oefenen en de handelingsmogelijkheden van anderen beperkt.

De aanpassing kan de binnenlandse (politieke) opportuniteitstructuur veranderen en de relatieve machtsverdeling tussen een aantal binnenlandse instituties hertekenen. Deze herverdeling treedt op wanneer Europees beleid de onderlinge (politieke) verhoudingen in een lidstaat beïnvloedt, bijvoorbeeld door bepaalde beleidsopties relatief (minder) aantrekkelijk te maken of door de positie van bepaalde binnenlandse betrokken actoren te versterken of te verzwakken. Europeanisering leidt alleen dan tot een herverdeling van (macht)bronnen wanneer actoren – politieke en maatschappelijke (industrie, non-gouvernementele organisaties) – de ontstane mogelijkheden weten te benutten. Twee mediërende factoren beïnvloeden dit.40

Mediërende factor: veto-punten

Of de veranderingen in de opportuniteitsstructuur leiden tot een herverdeling van macht, hangt af van de capaciteit van actoren om de mogelijkheden te benutten en de beperkingen te omzeilen. Een mediërende factor van invloed op die capaciteit is het aantal veto-punten. Veto-punten zijn stadia in het beleidsvormingsproces waarop actoren of coalities van actoren kunnen voorkomen dat beleidsvoorstellen worden aangenomen. Beleid kan mogelijk niet doordringen tot binnenlandse instituties omdat het bij tussenliggende veto-punten wordt tegengehouden. Het concept verwijst naar het aantal actoren dat nodig is om besluiten te nemen. Hoe meer macht verspreid is over het politieke systeem, en dus hoe meer actoren participeren in de politieke besluitvorming, hoe moeilijker het is om binnenlandse consensus te creëren, wat nodig is voor verandering in reactie op de aanpassingsdruk. Vetospelers kunnen het aanpassingsproces in reactie op de aanpassingsdruk belemmeren of doen vertragen. Aanpassingsprocessen zullen dan moeizamer verlopen. Binnenlandse actoren met de facto vetomacht kunnen zodoende verhinderen dat aanpassing plaatsvindt. Wanneer de politieke macht in het systeem wordt gedeeld door meerdere actoren, wordt het moeilijker om genoeg actoren te mobiliseren om verandering door te voeren. Hoe minder de facto veto spelers betrokken zijn bij de besluitvorming, hoe makkelijker het wordt om een binnenlandse „winnende coalitie‟ voor aanpassing te creëren.41 Wanneer een beleidsdomein een bevoegdheid van zowel federale als van de gefedereerde overheden is dan zijn er veel potentiële vetospelers aanwezig. Coördinatieproblemen zijn dan een reële

(24)

24 mogelijkheid. De literatuur veronderstelt dat in zo‟n geval de binnenlandse aanpassing sterk wordt vertraagd of geblokkeerd.42

Mediërende factor: faciliterende instituties

Daarentegen kan het ook zijn dat er formele instituties zijn die het aanpassingsproces versnellen of vergemakkelijken. Bestaande formele instellingen kunnen bestuurders van de benodigde (machts)bronnen voorzien om binnenlandse aanpassing te faciliteren. Deze bronnen kunnen materieel of immaterieel van aard zijn en kunnen alleen ingezet worden wanneer de actiecapaciteit beschikbaar is.43 Het bestaan van formele politieke en bestuurlijke samenwerkingsmechanismen is hiervan een voorbeeld: regelmatige bijeenkomsten van experts van bestuurlijke organen en politieke kabinetten waarbij Europese dossiers worden gevolgd en gemeenschappelijke standpunten worden voorgekookt, werken faciliterend. 44

Hieruit volgt dat veto-punten en faciliterende formele instituties tegengestelde effecten hebben op de waarschijnlijkheid dat verandering plaatsheeft. Verandering is waarschijnlijker bij weinig tot geen vetopunten en bij de aanwezigheid van formele instituties die verandering kunnen (mee)dragen.

Het sociologisch neo-institutionalisme

Het sociologisch neo-institutionalisme ziet daarentegen preferenties als onderhevig aan institutionele invloeden. Het sociologisch neo-institutionalisme stelt dat Europeanisering leidt tot binnenlandse verandering middels socialisatie en een collectief leerproces dat resulteert in een internalisering van normen en het ontstaan van nieuwe identiteiten. Het leunt op de gedachtegang dat actoren binnen een „systeem‟ geleid worden door een collectief begrip over wat juist, ofwel, sociaal geaccepteerd gedrag in een gegeven structuur vormt. Dit collectief begrip beïnvloedt de manier waarop actoren hun doelen definiëren en wat zij zien als rationeel handelen. In plaats van het maximaliseren van objectieve verlangens, streven actoren naar het uitvoeren van sociale verwachtingen. Vanuit dit perspectief moet Europeanisering begrepen worden als het ontstaan van nieuwe regels, normen, praktijken en structuren waaraan lidstaten worden blootgesteld en die zij moeten opnemen in hun nationale praktijken en structuren. Het sociologisch neo-institutionalisme stelt dat actoren enkel die preferenties hebben die hen door de institutionele structuur worden ingegeven.45 Socialisatie oefent op de lange termijn invloed uit op de wijze waarop binnenlandse actoren hun identiteiten en belangen definiëren. Actoren kunnen door hun deelname aan gemeenschappelijke institutionele structuren hun identiteit wijzigen en daarmee hun belangen en de daaruit volgende handelingen.

42_{Bursens, Peter, Jana Deforche, “Europeanisation of subnational polities”, 7-8 ; Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the}

Domestic Impact of Europe”, 64-65.

43_{Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, 65.} 44_{Bursens, Peter, Jana Deforche, “Europeanisation of subnational polities”, 8.}

(25)

25 Een hoge misfit leidt mogelijk tot socialiseringsprocessen en leerprocessen resulterend in een internalisering van nieuwe normen en de ontwikkeling van nieuwe identiteiten op voorwaarde dat (één van) de twee mediërende factoren aanwezig (is) zijn.46

Mediërende factor: norm entrepreneurs

Norm entrepreneurs (of change agents) gebruiken morele argumenten en strategische constructies om

andere actoren over te halen hun belangen te herdefiniëren door hen te betrekken in sociale leerprocessen. Overtuiging en argumenteren zijn mechanismen waarmee deze norm entrepreneurs verandering teweeg proberen te brengen. Epistemische gemeenschappen zijn netwerken van actoren met kennis. Zij legitimeren nieuwe normen en ideeën door kennis te verschaffen. Epistemische gemeenschappen zijn invloedrijker wanneer de onzekerheid over oorzaak-gevolg relaties in een bepaald beleidsterrein onder beleidsmakers groter is, wanneer er consensus in de epistemische gemeenschap bestaat in en wanneer advies meer geïnstitutionaliseerd is. Advocacy networks zijn daarentegen verbonden door gedeelde waarden en niet zozeer door specifieke kennis. Zij appelleren aan gedeelde normen en identiteiten om anderen te overtuigen hun doelen en voorkeuren aan te passen. Hoewel overtuiging en het sociaal leerproces meestal worden geïdentificeerd met processen van beleidsverandering beïnvloeden zij ook de institutionele structuur.47

Mediërende factor: een consensuscultuur

Een politieke consensuscultuur met bereidheid tot kostendeling wordt geacht binnenlandse verandering te stimuleren. Een coöperatieve besluitvormingscultuur voorkomt dat actoren hun vetorecht inzetten en verdeelt de aanpassingskosten over de winnaars en verliezers.48 In plaats van de aanpassingskosten op een maatschappelijke of politieke minderheid af te schuiven, worden de verliezers gecompenseerd. Een confrontatiecultuur of een pluralistische cultuur zal, omgekeerd, binnenlandse verandering meer beletten.49

Integratie van de twee wegen waarlangs binnenlandse verandering plaatsheeft

Het rationele keuze neo-institutionalisme en het sociologisch neo-institutionalisme nemen beide misfit als een noodzakelijke voorwaarde voor binnenlandse verandering en vallen samen rond de verwachting dat hoe kleiner de misfit is, hoe lager de aanpassingsdruk en dus hoe minder de verwachte verandering. Maar de twee logica‟s verschillen wat betreft het effect van grote aanpassingsdruk. Het rationele keuze neo-institutionalisme suggereert dat hoe meer Europeanisering nieuwe mogelijkheden en beperkingen creëert, hoe waarschijnlijker een herverdeling van (macht)bronnen is die de binnenlandse machtsverdeling kan wijzigen of die binnenlandse actoren kan mobiliseren voor

46_{Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, 67} 47

Ibidem, 67-68.

48_{Ibidem, 68.} 49

(26)

26 beleidsverandering om veto-punten te overkomen. Gemiddelde aanpassingsdruk resulteert waarschijnlijk ook in binnenlandse verandering wanneer er instituties bestaan die verandering kunnen dragen, maar niet wanneer er teveel veto-punten zijn. Het sociologisch neo-institutionalisme daarentegen argumenteert dat hoge aanpassingsdruk stuit op sterke institutionele persistentie of inertie, welke elke verandering tegengaat. Nieuwe normen, regels en praktijken harmoniseren niet eenvoudig met bestaande. Abrupte verandering moet alleen verwacht worden onder situatie van crisis of in geval van externe druk. Actoren zijn meer ontvankelijk voor een leerproces als nieuwe normen en ideeën enigszins verenigbaar zijn met het collectief gedeelde begrip en begripsstructuren. Om die reden is een gemiddelde aanpassingsdruk het meest waarschijnlijk te resulteren in binnenlandse transformatie, zeker op de lange termijn.50

De vooronderstellingen van het rationele keuze institutionalisme en het sociologisch neo-institutionalisme wijken wezenlijk van elkaar af. Het sociologisch neo-neo-institutionalisme benadrukt de structurerende werking van instituties op de belangen en strategieën van individuen. Instituties zijn verzamelingen van regels die gepast handelen definiëren en sanctioneren (logica van passendheid). Instituties worden gezien als onafhankelijke variabele, bepalend voor de uitkomst van een veranderingsproces. Actoren handelen op basis van hun perceptie over wat in een gegeven situatie “passend” is. Het rationele keuze neo-institutionalisme ziet instituties als interveniërende variabele die de structuren voor het strategisch gedrag van individuen bepalen. De onafhankelijke variabelen zijn de belangen van de (maatschappelijke en bestuurlijke) actoren; instituties zijn niet in staat die te veranderen of te beïnvloeden. Deze maatschappelijke en bestuurlijke actoren handelen op basis van stabiele voorkeuren in relatie tot de te verwachten uitkomsten (logica van gevolgconsequentie).51

Börzel en Risse halen aan dat deze twee veranderingsprocessen elkaar niet uitsluiten, maar dat zij de verschillende fasen in het aanpassingsproces kenmerken. Zij baseren zich daarbij op March en Olson‟s interpretaties hoe beide gekoppeld kunnen worden.52

Zo menen March en Olsen dat een duidelijke “logica” een onduidelijke domineert. Dit betekent dat het “socialisering”-pad waarschijnlijker gevolgd zal worden, als actoren onzekerder zijn over hun preferenties en strategische opties, maar zeker zijn over hun identiteit. Daarentegen zullen veranderingsprocessen via een herverdeling van machtsbronnen vooral plaatsvinden wanneer de preferenties van actoren nauw gedefinieerd zijn en de beschikbare strategische opties bekend.53

Een andere mogelijkheid die March en Olsen bespreken is dat de twee neo-institutionele benaderingen de elkaar opeenvolgende fasen in veranderingsprocessen beschrijven. Zij werken dit uit aan de hand van een voorbeeld. Zo zouden norm entrepreneurs versterkt kunnen worden door faciliterende instituties, en vervolgens een socialisatieproces kunnen beginnen om de veto-punten te

50_{Börzel, Tanja A., Thomas Risse, “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, 70.}

51_{Sittermann, Birgit, Europeanisation – A Step Forward in Understanding Europe?, (Muenster, 2006), 15-16.}

52_{March, James G., Johan P. Olson, “The Institutional Dynamics of International Political Orders”, International Organization, (1998),}

952-953.

(27)

27 overbruggen. Andersom, als binnenlandse verandering hoge herverdelingskosten impliceert, kan een socialisatieproces nodig zijn om een impasse te overkomen en nieuwe regels te ontwikkelen op basis waarvan de betrokken actoren (de industrie, bestuurders, milieugroeperingen) dan kunnen onderhandelen over de verdeling van de kosten.54 Börzel en Risse stellen hierop dat op de korte of middellange termijn actoren met ongewijzigde identiteiten en belangen hun handelswijze zullen aanpassen in reactie op een verandering in het systeem. De meer diepgewortelde verandering die plaatsheeft via de transformatie van identiteiten en belangen kan alleen plaatshebben over de lange termijn.55 Hiermee lijken Börzel en Risse een stap verder te gaan dan March en Olsen. Waar March en Olsen zich beperken tot instrumentele aanpassing en preferentieverandering, benoemen Börzel en Risse ook identiteitsverandering als overtreffende trap.

De implicaties hiervan voor de voorliggende case zijn dat voor de relatief korte periode die het onderzoek bestrijkt veranderingsprocessen vermoedelijk weinig plaats zullen hebben langs een sociaal leerproces, al zal verandering via deze weg mogelijk zichtbaar zijn op de meer lange termijn bij het opstellen van het tweede nationale allocatieplan (NAP II).

Driedeling: beleidsinhoud, beleidsprocessen en institutionele structuur

Er zal voor de casestudies gebruik worden gemaakt van de door Börzel en Risse opgestelde driedeling over het begrip Europeanisering, toegespitst op de veranderingsprocessen die optreden. Börzel en Risse maken een onderscheid naar beleidsinhoud (ambitieniveau van de milieudoelstellingen en instrumentkeuze), beleidsprocessen en institutionele structuur als de drie dimensies waarlangs veranderingsprocessen plaatshebben. Met de Europeanisering van nationaal beleid worden veranderingen die nationale beleidsterreinen en –programma‟s ondergaan als gevolg van Europees beleid bedoeld. Europeanisering wordt ook een invloed op politieke processen en structuren op nationaal niveau toegeschreven. Hiermee wordt bedoeld dat de inrichting en het functioneren van Europese besluitvormingsprocessen de wijze waarop nationale politieke actoren zich organiseren en handelen beïnvloeden. Ten slotte betogen Börzel en Risse dat nationale macro-institutionele verhoudingen zullen veranderen onder invloed van Europese beleidsvorming. Het betreft de invloed op de institutionele organisatie van het desbetreffende beleidsterrein.

Deelconclusie

De theorie van Börzel en Risse start vanuit de assumptie dat discrepantie tussen de nationale uitvoeringspraktijk en de Europese richtlijnbepalingen zorgt voor aanpassingsdruk op een lidstaat. De uiteindelijke respons van lidstaten wordt beïnvloed door een viertal mediërende factoren uit het rationeel en sociologisch neo-institutionalisme: veto-punten, faciliterende instellingen, norm entrepreneurs en een politieke consensuscultuur. Het rationele keuze neo-institutionalisme en het

(28)