In dit hoofdstuk wordt onderzocht in hoeverre de Europeaniseringstheorie van Börzel en Risse een adequate verklaring biedt voor de mate waarin en de wijze waarop de nationale beleidspraktijk, binnenlandse (beleids)processen en de institutionele structuur betreffende klimaatverandering van 2000 tot 2007 in het Verenigd Koninkrijk zijn gewijzigd onder druk van Richtlijn 2003/87/EG. Hiervoor zal worden vastgesteld in hoeverre er met Richtlijn 2003/87/EG een „discrepantie‟ bestond in het Verenigd Koninkrijk, vergeleken met bestaand Brits klimaatbeleid, beleidsprocessen en de institutionele structuur. Vooraf wordt vastgesteld in hoeverre het Verenigd Koninkrijk erin is geslaagd haar beleidsvoorkeuren in de beleidsvoorbereidende fase te „tillen‟ naar het Europese niveau, zodat de richtlijnbepalingen beter aansluiting zouden vinden bij het nationale beleidskader en de aanpassingskosten zouden worden gedrukt.
Beleidsvoorbereidende fase
In haar commentaar op het Groenboek, maakte het Verenigd Koninkrijk duidelijk dat het een gedecentraliseerd systeem met een koppeling van nationale emissiehandelsstelsels prefereerde boven een geharmoniseerd systeem op gemeenschapsniveau.112 Het Groenboek bepleitte een gecentraliseerde benadering voor besluiten over de totale hoeveelheid uitstootrechten en de toewijzingen hiervan. Die vorm zou de Commissie in een centrale positie plaatsen. In het Groenboek was opgemerkt dat een meer gedecentraliseerde benadering zou kunnen leiden tot nationale implementatieverschillen en een ongelijk speelveld. Het veilen van emissierechten werd geprefereerd boven een vrije toebedeling. Vanuit het Verenigd Koninkrijk kwam hierop een kritische reactie. De Commissie kwam daarop met een richtlijnvoorstel dat verschilde van de vorm als uiteengezet in het Groenboek. De Commissie poneerde een systeem waarbij het uitstootplafond op decentraal niveau werd vastgesteld. De Commissie zou hierbij de rol van bewaker op zich nemen om te verzekeren dat lidstaten de gemeenschappelijke toewijzingscriteria zouden naleven. Verder werd een systeem gebaseerd op vrije allocatie voorgesteld, met een beperkte mogelijkheid om emissierechten te veilen.113 In de verdere onderhandelingen bleven deze elementen uit de Richtlijn overeind. Het Verenigd Koninkrijk zag daarmee de gedecentraliseerde opzet die het voorstond en waar zij in een reactie op het Groenboek, dus vroeg in de beleidsvoorbereidende fase, voor pleitte, terugkomen in de richtlijnbepalingen. Het Verenigd Koninkrijk slaagde er in deze fase in haar beleidspreferenties naar het Europese niveau te tillen. Dat wil zeggen, emissiehandel als instrument om reducties te realiseren in plaats van een gecombineerde heffing114 en een gedecentraliseerde opzet van het handelssysteem. Börzel en Risse
112 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, 89.
113 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad “The EU Emissions Trading System Revised”, in: The New Climate Policies of the European Union, (Brussel, 2010), 65-68.
114 De Europese Commissie kwam in 1992 met een voorstel voor een gecombineerde heffing op energie en CO2-uitstoot om het energieverbruik in te dammen. Dit voorstel stuitte op protest van het Verenigd Koninkrijk (zie verderop).
45 veronderstellen dat dit de implementatie van de richtlijnbepalingen later zal vergemakkelijken omdat dit de aanpassingskosten drukt.
Met de publicatie van het Commissievoorstel brak een volgende fase in de onderhandelingen aan. Evenals Duitsland gaf het Verenigd Koninkrijk de voorkeur aan vrijwillige deelname aan het systeem in de proeffase (2005-2007).115 Het Verenigd Koninkrijk kende sinds 2002 een nationaal emissiehandelssysteem. Het Britse systeem kende vrijwillige deelname voor installaties tot 2007, omdat de Britse industrie116 zich had verzet tegen een verplichte deelname.117 Uiteindelijk moest het Verenigd Koninkrijk zich neerleggen bij een door de meerderheid van de lidstaten gewenst verplicht emissiehandelssysteem vanaf 2005.118 De concessie die het Verenigd Koninkrijk echter wist binnen te halen om de overgang te vergemakkelijken was een (in tijd beperkte) opt-out bepaling in het gemeenschappelijke Raadsstandpunt, opgenomen in Artikel 27 van de richtlijn. Met dit artikel wordt bedoeld dat installaties die in beginsel onder het emissiehandelssysteem vallen daarvan tijdelijk (i.e. in de periode 2005-2007) kunnen worden uitgesloten. Britse installaties die onder deze opt-out bepaling dachten te vallen, konden de Britse autoriteiten verzoeken de aanvraag voor te leggen aan de Europese Commissie. Één van de voorwaarden was dat het Verenigd Koninkrijk bewijs moest aanleveren dat nationaal klimaatbeleid even streng zou zijn als de richtlijnbepalingen (i.e. in termen van reducties en nalevingbepalingen). In de tweede fase (2008-2012) werd deelname aan het systeem verplicht. In de beraadslagingen over het gemeenschappelijk standpunt, maakte het Verenigd Koninkrijk op de voorliggende ontwerprichtlijn bezwaar. Het kon zich niet vinden in de bevoegdheid die de Commissie zou krijgen om de nationale toewijzingsplannen en daarmee de toepassing van de opt-out bepaling af te wijzen. Het Verenigd Koninkrijk prefereerde een systeem waarbij de toepassing van de opt-out clausule aan de lidstaten zou worden overgelaten. De Europese Commissie behield echter het vetorecht over de nationale toewijzingsplannen (Artikel 9).119 Kortom, het Verenigde Koninkrijk moest, ondanks deze concessie, een systeem accepteren dat op onderdelen verschilde van haar beleidsvoorkeuren.
Standpuntcoördinatie
Het Verenigd Koninkrijk slaagde er niet volledig in een eenduidig standpunt naar voren te brengen. De Britse installaties British Petroleum en Shell hadden met interne emissiehandelssystemen praktische ervaring opgedaan. British Petroleum en Shell maakten de Commissie kenbaar dat een systeem met verplichte deelname moet worden verkozen boven een systeem dat berust op vrijwillige deelname. Daarmee stonden zij lijnrecht tegenover het standpunt uitgedragen door de Britse autoriteiten. Ook had
British Petroleum kennis van het monitoren, de rapportage en de verificatie van emissies, wat het
115 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, 104.
116 Met uitzondering van British Petroleum en Shell
117 Wurzel, Rüdiger, K.W., “The Politics of Emissions Trading in Britain and Germany”, 12.
118 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, 112.
46 besluit van de Commissie beïnvloedde om de dekking van het systeem te beperken tot CO2. British
Petroleum had moeilijkheden ervaren met het monitoren van methaan uitstoot.120 Met deze inzet op een verplicht systeem en een beperking van de dekking van het systeem tot CO2 weken twee Britse industriële vertegenwoordigers af van het officiële standpunt dat door de Britse regering werd uitgedragen. Waar British Petroleum, Shell en de Britse autoriteiten elkaar wel konden vinden was op het punt dat emissiehandel an sich het meest geschikte instrument was en verkozen moest worden boven een gecombineerde energieverbruikheffing en dat het systeem decentraal van opzet moest zijn. Het uitdragen van een uniform standpunt is één van de voorwaarden die Börzel en Risse stellen aan het effectief uploaden van beleidsstandpunten. Echter hier speelde nog iets mee. De Commissie zag zich graag verzekerd van steun van het Verenigd Koninkrijk voor het in te zetten beleidsinstrument voor het behalen van de reductiedoelstellingen, nadat besluitvorming over een gecombineerde heffing op energieverbruik en de uitstoot van CO2 als instrument om de BSA-doelstelling te behalen was stukgelopen op bezwaren van het Verenigd Koninkrijk. Daarom verkoos de Commissie in 2000 emissiehandel boven een gecombineerde heffing.
Formele en informele informatiekanalen
Dit verklaart echter nog niet waarom het Verenigd Koninkrijk in de Milieuraad – waar de lidstaten hun standpunten uitdragen (en waar de beïnvloedingsruimte voor British Petroleum en Shell beperkt, zo niet afwezig, was) – er niet in slaagde om haar preferenties in het gemeenschappelijke Raadsstandpunt te krijgen. Kan een antwoord gevonden worden in de tweede voorwaarde die de Europeaniseringstheorie stelt aan het effectief uploaden van beleidsstandpunten, namelijk dat deze via de beschikbare formele en informele kanalen hun weg moeten vinden naar het Europese niveau? Besluiten in de Milieuraad werden genomen onder de gekwalificeerde meerderheidsregel. Omdat een gekwalificeerde meerderheid voor verplichte deelname was en aanwending van het vetorecht onmogelijk was, moest het Verenigd Koninkrijk zich neerleggen bij verplichte deelname. Het Verenigd Koninkrijk wist dus niet via de Milieuraad (een formeel kanaal) haar beleidsvoorkeur naar het Europese niveau te tillen. Daarmee geeft de tweede voorwaarde die de Europeaniseringstheorie stelt aan het effectief uploaden van beleidsstandpunten een afdoende verklaring waarom het Verenigd Koninkrijk de door haar gewenste verplichte deelname niet naar het Europese niveau wist te uploaden in de Raadsonderhandelingen.
Beleidsmisfit
Het Britse emissiehandelssysteem verschilde van het Europese wat betreft de financiële stimulans voor installaties om deel te nemen, de uitsluiting van elektriciteit- en warmtegeneratoren en de dekking van zes broeikasgassen. Verder was het Britse systeem vrijwillig van opzet en hadden deelnemers de
120 Braun, “The Evolution of Emissions Trading in the European Union – The Role of Policy Networks, Knowledge and Policy Entrepreneurs”, Accounting, Organizations and Society, (2009), 481.
47 mogelijkheid uit het systeem te stappen. Deze uitstapmogelijkheid bestond niet voor installaties onder het Europese emissiehandelssysteem; dit systeem kent een verplichtend karakter vanaf de proeffase. Waar het Britse systeem zes broeikasgassen dekte, wordt in de richtlijn alleen CO2 gedekt. Elektriciteit- en warmtegeneratoren werden uitgezonderd van het Britse systeem, maar tegelijkertijd vielen andere sectoren onder het Britse systeem, die niet onder het Europese emissiehandelssysteem vallen. Het Europese emissiehandelssysteem eiste van Britse elektriciteitgenerators dat zij niet emitteren boven het uitstootplafond, waar onder Brits beleid het de elektriciteitsafnemers zijn die verantwoordelijk worden gehouden voor emissies van elektriciteitsgenerators.121 Kortom, er waren verschillen in opzet tussen het Britse en het Europese emissiehandelssysteem.
Tot slot voorzag de Britse regering in financiële steun van 43 miljoen pond per jaar over vijf jaar om deelname aan het systeem te bemoedigen. Deelname aan het Britse systeem werd aangemoedigd door subsidies op emissiereductie voor directe deelnemers of door gedeeltelijke belastingvrijstelling voor CCA-deelnemers (zie verderop). Het aandeel dat een deelnemer in deze prestatiepremie van in totaal 215 miljoen pond had, correspondeerde met het aandeel in het totale reductiedoel.122 In het Europese emissiehandelssysteem was niet voorzien in dergelijke stimuleringsmaatregelen.123 Er was een gemiddelde beleidsfit, gezien de ontwerpverschillen tussen het Britse en Europese systeem.
Waar de richtlijn een strikt sanctiesysteem kent, werden onder het Britse systeem geen geldboetes opgelegd aan die installaties die de uitstoot niet konden dekken met een voldoende aantal toegewezen rechten. Echter, de onderhandelde akkoorden, een maatregel uit het Britse klimaatbeleidsinstrumentarium, kenden een sanctie voor niet-naleving. Dit was een terugbetaling van 100 procent van de eco-belasting voor de twee daaropvolgende jaren.124 Het Verenigd Koninkrijk kende daarmee milieumaatregelen met een sanctiebepaling en was dus niet onbekend met de invoering en naleving van sanctiebepalingen uit een marktinstrument.
Om een potentiële beleids(mis)fit vast te kunnen stellen, zal verder in worden gegaan op de verschillende onderdelen uit het Britse klimaatbeleid, dat naast een nationaal emissiehandelssysteem ook instrumenten als de onderhandelde akkoorden en de eco-belasting omvatte. Het in opdracht van de Britse regering opgestelde Marshall-rapport uit 1998 onderzocht de rol die marktinstrumenten zouden kunnen spelen bij het verbeteren van energie-efficiëntie in de Britse industriesector en bij broeikasgasemissiereductie. In de begroting van 1999 werd de invoering van een belasting op energieverbruik door installaties per 2001 aangekondigd. Een energiebelasting werd verkozen boven een koolstofbelasting om de nog bestaande Britse koolindustrie te beschermen. Verder besloot het Verenigd Koninkrijk om elektriciteit te belasten op het gebruikspunt in plaats van op de brandstofinput
121 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, 112.
122 Mulder, Machiel, Paul Veenendaal, “CPB Memorandum”, 6.
123 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, 161.
124 Boemare, Catherine, Philippe Quirion, Steve Sorrell, “The Evolution of Emissions Trading in the EU: Tensions Between National Trading Schemes and the Proposed EU Directive”, Climate Policy, (2003),110.
48 voor elektriciteitsgeneratie om elektriciteitsprijsverhogingen te voorkomen. Deze beide besluiten hebben voor compatibiliteitsproblemen met de te implementeren Europese emissiehandelsrichtlijn gezorgd, waaronder de koolindustrie juist werd aangepakt en de elektriciteitsgenerators werden belast in plaats van de elektriciteitsgebruikers.125
De confederatie van de Britse industrie (het CBI) vreesde dat de eco-belasting de concurrentiekracht van de Britse industrie negatief zou beïnvloeden. De Britse industrie, die zocht naar alternatieven voor het regeringsvoornemen om een nationale energiebelasting in te voeren, pleitte voor emissiehandel. In 1999 vormde de Britse industrievereniging een Emissiehandelsgroep (een bedrijfsconsortium bestaande uit het CBI en het adviescomité van handel en milieu (ACBE)) om een blauwdruk voor een emissiehandelssysteem te ontwikkelen. Dit in de traditie van nauwe industriële betrokkenheid bij de politieke besluitvorming. Één van de groepsleden – British Petroleum – kende op dat moment al een intern emissiehandelssysteem.126 De Labour partij stond overwegend positief tegenover marktinstrumenten en in februari 2000 gaven de Britse autoriteiten steun aan een nationaal emissiehandelssysteem en in november 2001 werd deze opgezet, nauw aansluitend bij de vorm zoals gezet door de Emissiehandelsgroep.
Het emissiehandelssysteem trad begin 2002 in werking en kende twee soorten deelnemers. 31 installaties (i.e. de directe deelnemers) committeerden zich vrijwillig aan een gezamenlijke reductiedoelstelling van ruwweg 12 procent CO2-equivalent voor 2002-2006 ten opzichte van 1998-2000 in ruil voor financiële stimuleringsmaatregelen.127 Directe deelnemers ontvingen tussen £12-18 per ton/CO2-equivalent emissiereductie ter compensatie voor de te nemen maatregelen.128 CCA-deelnemers zijn die installaties uit energie-intensieve sectoren die, indien de emissie- of energieverbruikdoelstellingen uit de vrijwillige klimaatovereenkomsten behaald zouden worden, een verlaging van 80 procent op de eco-belasting zouden krijgen. Dit zijn de zogeheten „indirecte deelnemers‟ aan het systeem.129
Deze klimaatovereenkomsten zijn gesloten op energie-efficiënte en niet op de uitstoot van broeikasgassen. Deze installaties konden het Britse systeem van handel in uitstootrechten gebruiken om uitstootrechten te kopen om de reductiedoelstellingen te behalen of een overprestatie verkopen. De verkoop van uitstootrechten was pas mogelijk wanneer naleving van de reductiedoelstellingen was geverifieerd. Uitstootrechten konden verhandeld worden met andere CCA-installaties en ook met de directe deelnemers in het Britse emissiehandelssysteem. Dit verhandelen van emissierechten bood installaties in theorie een kostenefficiënte route om niet-nalevingsancties te ontlopen. Immers de kosten van het aankopen van uitstootrechten om een marginale overschrijding van de emissielimiet in het onderhandelde akkoord te dekken waren lager dan de kosten van
125
Boemare, Catherine, Philippe Quirion, Steve Sorrell, “The Evolution of Emissions Trading in the EU”, 109-110.
126 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, 88.
127 Ibidem, 88, 112, 161; Ellerman, Denny A., Frank J. Convery, Christian de Perthuis, Emilie Alberola, Pricing Carbon: The European Union Emissions Trading Scheme, (Cambridge, 2010), 19-20.
128 Nye, Michael, “Understanding Business Participation in UK Emissions Trading: Dimensions of Choice and Influences on Market Development”, in: Emissions Trading. Institutional Design, Decision-Making and Corporate Strategies, (2008), 236.
49 belasting betalingen over alle brandstof en elektriciteitsgebruik over twee jaar.130 De onderhandelde akkoorden werden gesloten met 44 industriële sectoren, die rond de 6000 installaties vertegenwoordigden. Het Britse klimaatprogramma omvatte daarmee naast de eco-belasting de vrijwillige klimaatovereenkomsten en een nationaal emissiehandelssysteem. Het Britse emissiehandelssysteem liep van 2002 tot 2006 en vanaf 2005 parallel aan het Europese systeem. Naast beleidsmisfit onderscheidden Börzel en Risse institutionele misfit als een verklarende factor voor de hoogte van de aanpassingsdruk.
Institutionele misfit
Het Britse emissiehandelssysteem zorgde voor een zekere institutionele basis aangaande de werking van emissiehandel voor zowel de regering als de industrie. Dit betrof elementaire dataverzameling, kennis over en ervaring met de oprichting en werking van registers voor toewijzingsrechten, kennis over de toewijzingsmethoden en benaderingen voor de verificatie van data en tot slot handelservaring voor de industrie. Deelname aan het systeem verbeterde de verzameling van data over energiegebruik en het meten van CO2-uitstoot.131 Het Britse systeem droeg eraan bij dat deelnemers de discipline verkregen voor het monitoren en rapporteren van de uitstoot. De Britse autoriteiten verkregen kennis over effectieve toezichthouding over het systeem. Het Verenigd Koninkrijk kende ook goed functionerende milieuagentschappen. Deze beheerorganen waren verantwoordelijk voor beide handelssystemen.132 Daarmee lag er in het Verenigd Koninkrijk een vrij uitgebreid institutioneel raamwerk voor de implementatie van de Europese emissiehandelrichtlijn. De institutionele fit tussen het Britse klimaatbeleid en het Europese emissiehandelssysteem was daarmee groot. Dit verlaagde de aanpassingsdruk.133 Hiermee kende het Verenigd Koninkrijk een „gemiddelde‟ beleidsmisfit en een grote institutionele fit en daarmee was er sprake van een „gemiddelde‟ aanpassingsdruk. Het wordt door Börzel en Risse veronderstelt dat de uiteindelijke respons op deze aanpassingsdruk wordt beïnvloed door een viertal mediërende factoren.
Het aanpassingsproces
De theorie van Börzel en Risse vangt aan op het moment dat er een Groenboek ligt. Echter om de positie die het Verenigd Koninkrijk innam te kunnen plaatsen moet deze case in een bredere context worden gezet. Het Britse standpunt moet worden bezien in het licht van de privatisering van de Britse elektriciteitsindustrie. De Britse regering privatiseerde de elektriciteitssector om de concurrentie binnen deze sector te doen toenemen, de elektriciteitsprijzen te verlagen en de concurrentiepositie van het Verenigd Koninkrijk te verbeteren. Het onvoorziene effect van privatisering en deregulering van de industrie was dat elektriciteitsproducenten spoedig (aard)gas voor kolen verruilden. Nadat bleek dat
130 Boemare, Catherine, Philippe Quirion, Steve Sorrell, “The Evolution of Emissions Trading in the EU”, 111.
131 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, 161.
132 Aufenanger, Venessa, “Initiation, Implementation and Revision of the Emissions Trading Directive”, (2009), 15.
50 de verschuiving van kolen naar (aard)gas substantiële emissiereducties mee zou brengen, ging de Britse regering akkoord met het stabiliseren van de uitstoot op het niveau van 1990 in 2005 in de onderhandelingen over het Raamverdrag. De regering schoof deze stabilisatiedoelstelling later nog verder op van 2005 naar 2000.134 De afname in CO2-uitstoot maakte dus dat het Verenigd Koninkrijk een meer proactieve positie in kon nemen in de internationale onderhandelingen. In deze context moet worden bezien dat het Verenigd Koninkrijk ook meer ontvankelijk was voor marktgeoriënteerde emissiereductie instrumenten dan de meeste EU-lidstaten. Het Britse klimaatbeleid was in deze fase gestoeld op kosten-batenafwegingen. De negatieve gevolgen van vervuiling werden afgewogen tegen de kosten van reductiemaatregelen en er zat niet zozeer een normatieve overtuiging achter het beleid.135 Deze beschrijving van de voorgeschiedenis en context waarbinnen het Britse besluit werd genomen valt buiten de theorie van Börzel en Risse maar is onontbeerlijk om het verloop van het aanpassingsproces van het Verenigd Koninkrijk te kunnen duiden. Hiermee is een lacune aangeduid in de theorie van Börzel en Risse.
Het Verenigd Koninkrijk zette een proefsysteem op in April 2002. De reden hierachter was niet alleen om op een kosteneffectieve manier de Kyoto-doelstellingen te behalen, maar het was ook bedoeld om de Britse installaties voor te bereiden op een gepland Europees emissiehandelssysteem, waarover al werd nagedacht door de Europese Commissie.136 Het Marshall rapport wees erop dat de ontwikkeling van een bovennationaal emissiehandelssysteem onvermijdelijk was. De Europese Commissie wees er namelijk in 1998 op dat de Gemeenschap een intern emissiehandelssysteem in 2005 op zou kunnen zetten. Het Groenboek stond bovendien een learning-by-doing (al doende leren)-benadering voor, waarbij zou worden geput uit de lessen van nationale emissiehandelprogramma‟s.137
Door vooruit te lopen op een systeem op gemeenschapsniveau, hoopte het Verenigd Koninkrijk zich in de positie te brengen dat het kon bijdragen aan de formulering van een Europees broeikasgasemissiehandelssysteem. Het opzetten van het Britse emissiehandelssysteem kan daarmee worden gezien als een aanpassing vanuit het Verenigd Koninkrijk op een verwacht Europees emissiehandelssysteem.
De richtlijn werd omgezet in het Verenigd Koninkrijk via de Britse broeikasgas emissiehandelssysteem verordeningen van 2003. Het Verenigd Koninkrijk was de enige lidstaat die de richtlijnbepalingen tijdig had omgezet (i.e. voor de termijn van 31 december 2003). De tijdige omzetting van de richtlijn in Britse wetgeving werd technisch onmogelijk geacht. De hiervoor