In dit hoofdstuk wordt onderzocht in hoeverre de Europeaniseringtheorie van Börzel en Risse geldigheid heeft voor de mate waarin en de wijze waarop de nationale beleidspraktijk, binnenlandse (beleids)processen en de institutionele structuur betreffende klimaatverandering van 2000 tot 2007 in Duitsland zijn gewijzigd onder druk van Richtlijn 2003/87/EG. Hiervoor zal worden vastgesteld in hoeverre Richtlijn 2003/87/EG een „misfit‟ veroorzaakte, vergeleken met bestaand Duits klimaatbeleid, beleidsprocessen en de institutionele structuur van Duitsland. Vooraf wordt bekeken in hoeverre Duitsland erin is geslaagd zijn beleidsvoorkeuren in de beleidsvoorbereidende fase te „tillen‟ naar het Europese niveau, zodat de richtlijnbepalingen beter aansluiting zouden vinden bij het nationale beleidskader en de aanpassingskosten zouden worden gedrukt.
Beleidsvoorbereidende fase
In maart 2000 bracht de Europese Commissie een Groenboek uit over de handel in broeikasgasemissierechten, waarop inspraak werd gevraagd.56 De Duitse federale regering maakte geen gebruik van de inspraakmogelijkheid en liet daarmee een mogelijkheid liggen haar preferenties vroegtijdig kenbaar te maken.57 Het is juist in dit stadium dat beleid al vorm krijgt en waarin de mate van aangepastheid van het Europese beleid aan het Duitse bestaande systeem kan worden beïnvloed. Uit de ontvangen reacties van andere lidstaten werd door de Commissie afgeleid dat er een belangrijk draagvlak was voor de toepassing van emissiehandel.58 Bij het optekenen van een richtlijnvoorstel werden de bezwaren die leefden in Duitsland, maar die de autoriteiten niet hadden ingebracht, dus niet meegenomen. Op 23 oktober 2001 werd het richtlijnvoorstel bekendgemaakt en volgens de medebeslissingsprocedure (ex. Art. 251 EG) bij het Europees Parlement en de Raad ingediend, waarna een nieuwe fase in het onderhandelingsproces werd aangevat.59
Duitsland stelde in de Milieuraad vrijwillige deelname aan het emissiehandelssysteem in de proeffase (2005-2007) voor en daarnaast werd aangestuurd op een opt-out clausule voor bepaalde sectoren en de mogelijkheid van „pooling‟. Dit waren geen bijbepalingen, maar het ging hier om de kern (i.e. het toepassingsbereik) van het emissiehandelssysteem. Vrijwillige deelname en opt-out mogelijkheden voor bepaalde sectoren zouden er in theorie in kunnen resulteren dat alleen die installaties met een verwacht overschot aan emissierechten zouden deelnemen aan het systeem en dat omgekeerd netto-aankopers van emissierechten zouden kunnen opteren niet deel te nemen. Dit zou dan betekenen dat er geen transacties zouden plaatsvinden en het systeem zou dan niet functioneren.
Duitsland wist geen meerderheid achter zich te krijgen voor vrijwillige deelname en de opt-out voor bepaalde sectoren. Duitsland stemde uiteindelijk in met een verplichte deelname aan het systeem
56Europese Commissie, Groenboek over de Handel in Broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie, COM(2000)87 (maart 2000)
57 Watanabe, Rie, “Germany‟s Experience with the Introduction of the EU Emissions Trading Scheme: Lessons for Japan”, IGES-CP
Working Paper, (maart 2005), 16.
58 Peeters, Marjan, “Een EU-markt voor broeikasgasemissierechten”, 190.
30 voor lidstaten en voor installaties. Verder werd in de Milieuraad overeengekomen om alleen bepaalde installaties (met een uitstoot minder dan 25000 ton), en dus niet volledige sectoren, uit te zonderen van handel in uitstootrechten tot 2007, onder voorwaarde dat de betreffende installaties vergelijkbare emissiereducties moesten halen als wanneer ze onder de richtlijnbepalingen zouden vallen, wat een beroep op de clausule in de praktijk onaantrekkelijk maakte voor de Duitse installatiehouders. Deze clausule sloot derhalve evenmin aan bij de preferenties van de Duitse regering.60
De „pooling‟-vorm die Duitsland daarnaast voorstond was een verplichte „pooling‟, waarbij de regering de deelnemers aan de pool zou aanwijzen en, als een trustee, de pool zou beheren. Dat zou emissiequota op sectoraal niveau betekenen in plaats van het toewijzen van uitstootrechten op installatieniveau en daarmee zou Duitsland aansluiting vinden bij de vrijwillige overeenkomsten61 in haar bestaande klimaatbeleid. De gedachte van Duitsland was dat „pooling‟ alleen zou werken zolang het verplicht zou zijn, omdat installaties die emissies uitstoten voor minder dan zij toebedeeld hebben gekregen dit overschot waarschijnlijk niet vrijwillig zullen „weggeven‟ aan laatkomers in de „pool‟. De „pooling‟ bepaling zoals neergeschreven in Artikel 28 van de richtlijn staat installatiehouders toe een „pool‟ van installaties te vormen en de gezamenlijke verantwoordelijkheid te nemen om toewijzingen over te dragen die gelijk zijn aan het totaal van de emissies van de installaties in de pool (het wordt ze dus niet opgelegd).62 Wanneer de trustee faalt, zal elke deelnemer verantwoordelijk blijven voor de eigen uitstoot. Hiermee werd afgeweken van de „pooling‟-vorm die door Duitsland werd voorgesteld in de Milieuraad. Er werd gekozen voor verantwoordelijkheid op installatieniveau in plaats van de door Duitsland gewenste verantwoordelijkheid op sectorniveau.
De Duitse regering wenste ook erkenning van de reductiemaatregelen die waren genomen sinds 1990 en een vrije distributie van uitstootrechten . Zij slaagde er in deze beleidspreferenties in de Milieuraad te uploaden. Eerdere maatregelen werden erkend in die zin dat 1990 gekozen kon worden als het referentiejaar voor de toewijzing van emissierechten.63
Hieruit kan worden herleid dat Duitsland er slechts deels in is geslaagd zijn geprefereerde beleidsopties in te brengen in de beleidsvoorbereidende fase. Voor het uploaden van beleidsstandpunten is het volgens de Europeaniseringstheorie nodig dat er een eenduidig uitgewerkt standpunt te verdedigen is, wat vraagt om coördinatie vooraf. Daarnaast moeten de standpunten ook via de aanwezige formele en informele kanalen hun weg vinden naar het Europese niveau.64 Bekeken zal worden in hoeverre aan deze voorwaarden werd voldaan in Duitsland.
60
Braun, Marcel, Tilman Santarius, “Climate Politics in the Multi-level Governance System. Emissions Trading and Institutional Changes in Environmental Policy-Making,”, Wuppertal Paper, (juni 2008), 24.
61 Zie paragraaf „beleidsmisfit‟ pagina 32 e.v.
62 Watanabe, Rie, Lutz Mez, “The Development of Climate Change Policy in Germany”, International Review for Environmental Strategies, (2004), 22.
63 Harris, Paul G., Europe and Global Climate Change: Politics, Foreign Policy and Regional Cooperation, (Cheltenham, 2007), 55.
31
Standpuntcoördinatie
In 2000 zette de Duitse regering een formele institutionele structuur op in de vorm van een speciale werkgroep (Interministeriellen Arbeitsgemeinschaf Emissionshandel zur Bekämpfung der Treibhauseffekts (AGE)), vanwaar het Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) en het Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi) een uniform standpunt
trachtten te destilleren voor de onderhandelingen over een Europees emissiehandelssysteem. Er lag met de AGE een potentieel coördinatiemechanisme om tijdig tot een eenduidig standpunt te komen. Slecht functionerende coördinatiemechanismen maken, zo menen Börzel en Risse, een reactieve, eerder dan een proactieve aanpak waarschijnlijk en maken het voor een lidstaat moeilijk om in een vroeg stadium de eigen preferenties te uploaden. De standpunten van de Duitse ministeries liepen sterk uiteen. Waar de BMWi emissiehandel afwees, was er steun vanuit de BMU en bestond er gemengde steun bij het ministerie van financiën. Duitsland slaagde er moeilijk in dit te verenigen tot een uniform standpunt, wat leidde tot het uitblijven van een reactie op het Groenboek en Duitsland wist pas laat in het besluitvormingstraject (i.e. in de Milieuraad) haar preferenties naar voren te brengen. Het liep daardoor lang achter de feiten aan. In 2002 kwamen de BMU en de BMWi en de industrie een gezamenlijke onderhandelingsstrategie overeen, inhoudende dat Duitsland zich zou neerleggen bij de introductie van emissiehandel en voorstellen zou doen voor een zodanige invulling van het systeem dat Duitsland de vrijwillige benadering kon blijven hanteren.65 Hoewel de BMU bezwaren bleef houden, pleitte milieuminister Jürgen Trittin (Bündnis 90/Die Grünen) in de Milieuraad voor vrijwillige deelname, opt-out mogelijkheden, pooling en vrije allocatie van uitstootrechten en erkenning van eerdere reductiemaatregelen.66
Formele en informele informatiekanalen
Ondanks het uitdragen van een eenduidig standpunt in de Milieuraad, slaagde Duitsland er slechts ten dele in haar preferenties te uploaden. Kan een verklaring hiervoor gezocht worden in de tweede voorwaarde die Börzel en Risse stellen aan het effectief uploaden van beleidsstandpunten, namelijk dat deze via de aanwezige formele en informele kanalen hun weg vinden naar het Europese niveau? Besluiten in de Milieuraad (een officieel kanaal) over dit beleidsdomein werden genomen onder de gekwalificeerde meerderheidsregel (ex. Art. 175(1) juncto Artikel 251 EG, waarmee er dus geen veto kon worden uitgebracht. Dit verklaart waarom Duitsland er niet in slaagde de door haar gewenste vrijwillige participatie, opt-out mogelijkheden op sectorniveau en poolingvorm te „tillen‟ naar het Europese niveau. Het wist hiervoor niet de benodigde meerderheid van de lidstaten achter zich te krijgen.67 Voor een vrije distributie van uitstootrechten en een erkenning van eerdere reductiemaatregelen kon Duitsland wel rekenen op gekwalificeerde meerderheidssteun.
65 Watanabe, Rie, Lutz Mez, “The Development of Climate Change Policy in Germany”, 21, 29.
66 Ibidem, 31.
32 Een verklaring voor de mate waarin Duitsland er in slaagde haar beleidsvoorkeuren naar het Europese niveau te tillen kan daarmee dus gevonden worden in de voorwaarden voor het effectief uploaden van beleidsstandpunten zoals die zijn geformuleerd door Börzel en Risse.
Beleidsmisfit
Alvorens een afweging gemaakt kan worden over de mate van beleidsmisfit, zal eerst een schets worden gegeven van de Duitse nationale klimaatdoelstellingen en het Duitse beleidsinstrumentarium. In Duitsland was de vrijwillige overeenkomst (Selbstverpflichtung) tussen de Duitse regering en de industrie het belangrijkste instrument voor emissiereducties. De eerste Selbstverpflichtung dateert uit 1995 en deze werd herzien in 1996 en 2000. Om toe te zien op de overeenkomst werd een onafhankelijke derde partij ingezet, het Reinisch-Westfalisches Insititut fur Wirtschaftsforschung (RWI). Onder de overeenkomst van 2000 moesten CO2 emissies per geproduceerde eenheid met 28 procent zijn gereduceerd in 2005 en met 35 procent voor alle broeikasgassen in 2012.68 Meegenomen moet worden dat met deze vrijwillige overeenkomsten Duitsland er al in 2000 in slaagde de broeikasgasemissiereducties terug te dringen met 18,5 procent. Daarmee werd het bestaande beleidsinstrument als effectief gezien en de noodzaak om over te stappen op een Europees emissiehandelssysteem werd weinig gevoeld. Een Europees emissiehandelssysteem werd als overbodig beschouwd. Voor het vaststellen van de mate van beleidsmisfit moet bekeken worden waarin de Selbstverpflichtung verschilt van het te implementeren Europese emissiehandelssysteem.
De vrijwillige overeenkomsten waren niet juridisch bindend. De industrie verklaarde dat het zou proberen de emissies terug te dringen (een intentieverklaring).69 Europese emissiehandel daarentegen is juridisch bindend. De richtlijnbepalingen werden in Duitsland in nationale wetgeving omgezet via twee wetten en twee verordeningen: de wet voor de handel in broeikasgasemissiereductie (Treibhausgas Emissionshandel Gesetz (TEHG)) en de toewijzingswet 2005-2007 (Zuteilungsgesetz (ZuG) 2007), de toewijzingsverordening 2005-2007 (Zuteilungsverordnung (ZuV)) en de kostenverordening (Kostenverordnung (EHkostV)).70
In de vrijwillige overeenkomsten was opgenomen dat de naleving van verklaringen van de industriële verenigingen regelmatig bekeken zou worden door beide partijen op basis van een controlerapport door de RWI. De vrijwillige overeenkomsten kenden geen sancties bij niet-naleving van de doelstellingen door industriële verenigingen. Wel was er de afspraak dat zo lang de vrijwillige overeenkomsten werden nageleefd, de federale regering geen gebods- en verbodsbepalingen voor emissiereductie zou opleggen. Er bestond daarmee een impliciete sanctie: zolang emissiereductie plaatshad middels vrijwillige overeenkomsten, zouden er geen gebods- en verbodsbepalingen worden
68 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, EU Emissions Trading: Initiation, Decision-Making and Implementation, (Aldershot, 2008), 93.
69 Karlseng, Therese Håkonson, “Decreasing German Climate Ambitiousness. Simply due to Economic Problems, or do Politics matter”, FNI
Report, 2006, 30. 70 Ibidem, 33-34.
33 geïntroduceerd. Maar, ondanks dat er inmenging was van een derde partij (de RWI) en er een impliciete sanctiebepaling bestond, was het handhavingsysteem niet strikt.71
Daarentegen is onder Richtlijn 2003/87/EG iedere exploitant van een installatie gehouden de emissies van de betreffende installatie te rapporteren (Art. 14). Bovendien staat in Artikel 15 dat lidstaten ervoor zullen zorgen dat deze rapporten worden gecontroleerd. In Duitsland is dit de verantwoordelijkheid van de Duitse emissiehandelsautoriteit (DEHSt). De Artikelen 17 en 18 van de TEHG bepalen dat eind april van ieder jaar een exploitant van een installatie voldoende toewijzingen moet overdragen om de werkelijke emissies in dat jaar te dekken. Als een exploitant niet genoeg emissierechten overdraagt ter dekking van de emissies in het voorgaande jaar, zal een financiële sanctie worden opgelegd voor elke ton CO2 waarvoor geen uitstootrechten zijn ingeleverd. Deze sanctie is vastgelegd op 100 euro. In de eerste handelsperiode is deze vastgelegd op 40 euro. Bovendien geldt er in de proeffase een overmachtclausule: lidstaten mogen de Commissie benaderen om bepaalde installaties extra toewijzingen toe te bedelen in het geval van force majeure. Bovenop deze financiële sanctie, moeten de niet-overgedragen toewijzingen in mindering worden gebracht op het toegewezen budget van de installatie in het daaropvolgende jaar. Tot slot zullen de namen van de installaties die de bepalingen niet hebben nageleefd openbaar worden gemaakt („naming and shaming‟ mechanisme).72 Het Europese handhavingsysteem is vrij strikt in tegenstelling tot het oorspronkelijke Duitse handhavingsysteem, hoewel er voor de periode 2005-2007 een overmachtclausule geldt en het sanctiebedrag lager ligt. Niettemin kan gesteld worden dat de mogelijkheid van een sanctie zou kunnen dienen als een stimulans voor installatiehouders om genoeg toewijzingen over te dragen, aangezien de sanctie hoger ligt dan de marktprijs.73
Tot slot, vrijwillige overeenkomsten werden opgesteld op sectorale basis. De doelstellingen in de overeenkomsten refereerden aan sectoren, niet aan individuele installaties, waar de richtlijnbepalingen dat wel doen. De overeenkomsten hadden betrekkingen op de sectoren verenigd in de Bundesverband Deutscher Industries (BDI). Deze dekten 18 sectoren, waaronder de chemische sector, de niet-ijzerhoudende metaalindustrie, de staalsector, olieraffinaderijen, gas en water nutsbedrijven en elektriciteitsleveranciers. Het was dus mogelijk de opgelegde reducties te verspreiden over de installaties verenigd in een sector.
Samengevat, emissiehandel is juridisch bindend en kent individuele reductieverplichtingen, waar de vrijwillige overeenkomsten alleen een intentieverklaring waren en doelstellingen op sectorniveau kenden. Het emissiehandelssysteem kent strikte controle-, rapportering- en verificatiebepalingen. Bovendien kent het een lijst van overtreders en geldboetes. Dit in tegenstelling tot de vrijwillige overeenkomsten die enkel een impliciete sanctie kenden als de doelstelling niet
71 Karlseng, Therese Håkonson, “Decreasing German Climate Ambitiousness”, 30-31.
72 Ibidem, 35.
34 bereikt zou worden.74 De aanwezigheid van de vrijwillige overeenkomsten in het Duitse klimaatbeleid met het te implementeren instrument „Europese emissiehandel‟ vormde een beleidsmisfit.75
Gezien deze beleidsmisfit wordt de aanpassingsdruk door Börzel en Risse verondersteld vrij sterk te zijn. Of er een respons plaatsheeft in Duitsland in de zin van een verandering in instrumentkeuze zou dan moeten afhangen van de aanwezigheid van een viertal mediërende factoren. Börzel en Risse argumenteren namelijk dat de uiteindelijke respons in reactie op de aanpassingsdruk wordt bepaald door de vier binnenlandse mediërende factoren.
Institutionele misfit
Eerder klimaatbeleid – met de vrijwillige overeenkomsten – had Duitsland niet voorbereid op invoering van het emissiehandelssysteem waar het de verzameling van relevante data op installatieniveau betreft.76 Voor een effectief werkend emissiehandelssysteem is nauwkeurige data over energiegebruik en uitstootniveaus nodig. Lidstaten dienen nationale toewijzingsplannen op te stellen en daarbij te besluiten over de totale emissieruimte en de verdeling van de toewijzingen over de individuele installaties. In Duitsland was die informatie niet voorhanden of onvolledig. De vrijwillige overeenkomsten waren gebaseerd op data op sectorniveau. De tijd die nodig is voor deze dataverzameling wordt door Börzel en Risse verondersteld vertragend te werken op het implementatieproces. Bovendien ontbrak het Duitsland aan ervaring met controlemetingen van emissies op installatieniveau. Het is van belang dat er nauwkeurig inzicht ontstaat in de werkelijk gepleegde CO2-uitstoot. Hieruit volgt namelijk de hoeveelheid emissierechten die door de installatiehouders moeten worden overlegd en of er eventuele sanctiebepalingen moeten worden opgelegd.77 Sommige Duitse deelstaten richtten proefsystemen op. Zo werd in de deelstaat Hesse een proefproject opgezet dat liep van augustus 2000 tot en met mei 2001 om op deelstaatniveau ervaring op te doen met emissiehandel.78 Echter Duitsland slaagde er niet in een nationaal proefsysteem op te zetten. Er ontbrak daarmee op nationaal niveau kennis van dit marktinstrument.
Artikel 7 TEHG bepaalt dat de federale regering een nationaal allocatieplan zal opstellen voor elke handelsperiode waarin de totale hoeveelheid toewijzingen voor die periode staan vermeld. Lidstaten dienen bovendien zorg te dragen voor adequate monitoring- , rapportering- , en verificatiemechanismen. Artikel 19 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten een register zullen oprichten en onderhouden. In de TEHG is opgenomen dat een autoriteit een emissiehandelsregister zal leiden. Dit register zal de vorm hebben van een gestandaardiseerde elektronische databank. Iedere installatie onder het handelsregime heeft daarin een account waar het uitgeven, het aanhouden, het overdragen en het intrekken van toewijzingen wordt geregistreerd. In Duitsland bestonden er nog geen monitoring- ,
74 Karlseng, Therese Håkonson, “Decreasing German Climate Ambitiousness”, 38.
75 Wettestad, Jørgen, Ingvild Andreassen Sæverud, “Implementing EU Emissions Trading: Institutional Misfit?“, FNI Report, 2005, 10.
76 Ibidem, 16-17.
77 Ibidem, 11
78 Bang, Guri, Jonas Vevatne, Michelle Twena, Ho-Ching Lee, “Meeting Kyoto Commitments. European Union Influence on Norway and Germany”, Cicero Working Paper, (2004),14.
35 rapportering- , en verificatiemechanismen. Ook moest er nog een register worden opgesteld en een autoriteit worden aangewezen om dit register te leiden.
Er bestond in Duitsland dus onvoldoende kennis van emissiehandel, en, meer specifiek, de effectiviteit van de verschillende allocatiemethoden. Verder ontbrak de benodigde data voor het vaststellen van een emissieplafond en de verdeling van uitstootrechten over de installaties en tot slot moest een institutioneel raamwerk nog ingericht worden. Börzel en Risse veronderstellen dat in die situatie de aanpassingskosten vrij hoog zijn.
Nu deze beleidsmisfit en institutionele misfit vast zijn komen te staan, wordt bekeken in hoeverre de nationale beleidspraktijk, meer specifiek het ambitieniveau en de instrumentkeuze binnen het klimaatbeleid, is geëuropeaniseerd. Verder zal getoetst worden of de emissiehandelrichtlijn impact heeft gehad op de institutionele structuur van de lidstaat, meer bepaald de handhaving- en toezichtmechanismen. Ook wordt onderzocht of er onder druk van Richtlijn 2003/87/EG een verschuiving heeft plaatsgehad in de machtsverhoudingen onder de politieke en maatschappelijke actoren in Duitsland.
Het aanpassingsproces
Bij de vrijwillige overeenkomst viel de machtsbalans tussen industrie en regering uit naar de industrie. Deze overeenkomsten kenden namelijk data op sectorniveau, de reductiedoelstellingen stonden open voor interpretatie en een sanctiemechanisme ontbrak.79 Dat staat in contrast met het Europese emissiehandelssysteem. Hieronder wijzigde de opportuniteitsstructuur. Het Europese emissiehandelssysteem kent een verplichte deelname en een omvattend dataverzameling- en monitoringsmechanisme dat reikt tot het installatieniveau. Bovendien beschikt dit systeem over een doorzichtig en uitvoerig sanctiemechanisme, waarbij de regulateur meer macht toekomt.80 Het rationeel neo-institutionalisme veronderstelt dat beleid bepaalde actoren kan legitimeren of juist hun positie kan verzwakken door mogelijkheden te beperken. De besproken scheve machtsverhouding tussen de industrie en de regering met de vrijwillige overeenkomsten, zou als een aandrijver gewerkt kunnen hebben binnen de milieuagentschappen van de ministeries om tot een effectieve implementatie te komen, omdat het instrument emissiehandel de regulateur meer macht zou geven ten opzichte van de industrie. Of dit hier ook daadwerkelijk opgaat, hangt af van de mate waarin de regering de potentiële veto-punten heeft weten te overbruggen en kon terugvallen op faciliterende instituties.
Onder de emissiehandelsrichtlijn was Duitsland gehouden een nationaal toewijzingsplan op te stellen. Het nationaal toewijzingsplan (NAP) omvat de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten (i.e. het uitstootplafond), de toewijzingsmethode en een lijst van installaties vallend onder de
79 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, “Implementing EU Emissions Trading: Success or Failure”, International Environmental
Agreements, (2008), 282.
36 bepalingen.81 Het Duitse klimaatprogramma van 2000 bevatte een reductiedoelstelling van 25 procent, terwijl Duitsland in het allocatieplan 2005-2007 (NAP I) is afgestapt van deze 25 procent-doelstelling en heeft ingezet op een – minder ambitieuze – reductiedoelstelling van 21 procent. De 21 procent-reductiedoelstelling werd als vertrekpunt genomen voor het vaststellen van een emissieplafond. Geconstateerd kan worden dat er in Duitsland verandering kwam in ambitieniveau in de zin dat het ambitieniveau naar beneden werd bijgesteld. Een verklaring hiervoor moet gezocht in de NAP-richtsnoeren om lidstaten bij te staan bij het interpreteren van de richtlijnbepalingen. Hieruit is af te