In dit hoofdstuk wordt onderzocht in hoeverre de Europeaniseringtheorie van Börzel en Risse een adequate verklaring biedt voor de mate waarin de nationale beleidspraktijk, binnenlandse (beleids)processen en de institutionele structuur betreffende klimaatverandering van 2000 tot 2007 in Polen zijn gewijzigd onder druk van Richtlijn 2003/87/EG. Hiervoor zal worden vastgesteld in hoeverre Richtlijn 2003/87/EG een „misfit‟ veroorzaakte, vergeleken met bestaand Pools klimaatbeleid, beleidsprocessen en de institutionele structuur van Polen. Vooraf wordt bekeken in hoeverre Polen erin is geslaagd zijn beleidsvoorkeuren in de beleidsvoorbereidende in te brengen op het Europese niveau, zodat de richtlijnbepalingen beter aansluiting zouden vinden bij het nationale beleidskader en de aanpassingskosten zouden worden gedrukt.
Beleidsvoorbereidende fase
Vanaf eind 2002 kregen de Centraal- en Oost-Europese (kandidaat-)lidstaten (CEECs) meer toegang tot de Europese besluitvorming, waaronder klimaatbeleid, middels de oprichting van een interim-comité. De CEECs kregen volgend op de ondertekening van de toetredingsakkoorden in april 2003 de status van waarnemer in het eindstadium van de onderhandelingen over de richtlijn (in de tweede lezing in het Europees Parlement en in het slotberaad in de Raad).163 De Poolse regering had daarmee slechts heel beperkt de mogelijkheid de bepalingen van de richtlijn in dit stadium te beïnvloeden. De EU-15 was al een gemeenschappelijk standpunt overeengekomen in december 2002. De regels over de opstelling van een nationaal toewijzingsplan waren opgesteld zonder de situatie in de nieuwe lidstaten daarbij te betrekken. Zo diende het emissieplafond gebaseerd te zijn op emissieprojecties in plaats van op de Kyoto-doelstellingen. En er waren verder geen regels opgenomen omtrent risicocompensatie (betreffende de onzekerheid rondom uitstootprojecties en veranderingen in de monitoringsmethodiek). Deze allocatieregels werden dan ook door de nieuwe lidstaten als niet eerlijk waargenomen.164
Dat de Centraal- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten niet in staat zijn gebleken de richtlijnbepalingen in deze fase te beïnvloeden, werd mede veroorzaakt doordat de standpunten van de Centraal- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten verschilden. Polen, Hongarije, Letland en Litouwen stonden kritisch tegenover de conceptrichtlijn. Slowakije en de Tsjechische Republiek stonden daarentegen positief tegenover dit marktinstrument.165 Polen gaf de voorkeur aan bestaande instrumenten. Doordat er geen eenduidige standpuntbepaling was, stonden de CEECs als groep kandidaat-lidstaten minder sterk in deze onderhandelingen. Dus naast dat deze acht kandidaat-lidstaten hun standpunten niet via de aanwezige formele en informele informatiekanalen naar het Europese niveau wisten te tillen, eenvoudig omdat die weg slechts beperkt voor hen open stond, maakten de sterk uiteenlopende standpunten hun positie als groep minder sterk. Daardoor konden zij minder
163 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, “Is EU Enlargement Bad for Environmental Policy? Confronting Gloomy Expectations with Evidence”, International Environmental Agreements, (2007), 7.
164 Jankowski, Boleslaw, “Poland”, in: Allocation in the European Emissions Trading Scheme. Rights, Rents and Fairness, 305.
62 uitrichten. Waar de invloed van de CEECs op deze richtlijnbepalingen gering was, wisten zij wel hun stempel te drukken op de onderhandelingen over richtlijn 2004/101/EG (de koppelingsrichtlijn), waaronder lidstaten hun emissienorm mogen dekken met de kredieten van emissiebesparende, projectgebonden mechanismen uit het Kyoto Protocol. Met deze koppelingsrichtlijn werd emissiehandel gekoppeld aan de het mechanisme voor schone ontwikkeling (CDM) en het mechanisme voor gezamenlijke implementatie (JI) onder het Kyoto Protocol. De kredieten die een lidstaat toekomen door te investeren in emissiereductieprojecten in respectievelijk ontwikkelingslanden (CDM-kredieten) en ontwikkelde landen (JI-kredieten) kunnen worden aangewend om de uitstoot te dekken. Hiermee, zo is de gedachte, wordt het voor Europese installaties eenvoudiger om aan de reductieverplichtingen te voldoen.166
De onderhandelingen over een limiet op projectgebonden kredieten begonnen met de publicatie van het Commissievoorstel voor een koppelingsrichtlijn. Over de kwantitatieve limiet voor het gebruik van projectgebonden kredieten stond in het voorstel dat de Commissie zich zou buigen over de hoeveelheid import van zulke kredieten wanneer deze zes procent van de totale hoeveelheid emissierechten van een lidstaat zou vormen. De Commissie zag dit als noodzakelijk om een overvloed aan projectkredieten te voorkomen waarbij de Europese koolstofprijs zou worden gedrukt en de prikkel om binnenlandse reductie-inspanningen te leveren zou worden weggenomen. Na onderhandelingen werd uiteindelijk in de richtlijn opgenomen dat er geen gemeenschapsplafond zou worden gezet, wat toegeschreven kan worden aan de Centraal- en Oost-Europese lidstaten. Het niveau van projectgebonden kredietlimieten kon worden vastgesteld door de lidstaat zelf. Het Kyoto Protocol bepaalt alleen dat het gebruik van projectgebonden kredieten aanvullend moet zijn aan binnenlandse actie (het supplementariteitsbeginsel). In de praktijk wordt het daarbij aan een nationale autoriteit overgelaten om te definiëren wat de term „aanvullend‟ betekent en hoeveel projectkredieten de industrie kan inzetten om aan de reductiedoelstellingen onder het emissiehandelssysteem te voldoen.167
Polen was tegen enige kwantitatieve limiet op het gebruik van deze kredieten. Centraal en Oost-Europese landen namen actief deel aan de onderhandelingen. De CEECs waren erop uit om een zo ruimhartig mogelijk plafond veilig te stellen. De CEECs zagen de projectkredieten vanuit het oogpunt van de aanbieder. Zij kenden het potentieel voor het verkopen van JI-kredieten. Gezamenlijke uitvoering (Joint Implementation – JI) is een instrument voor geïndustrialiseerde landen waarbij uitstootvermindering gerealiseerd kan worden door projecten te financieren in andere geïndustrialiseerde landen (veelal Centraal- en Oost Europese landen). De uit deze projecten verworven kredieten kunnen ingeruild worden voor emissierechten en vervolgens onder het emissiehandelssysteem worden verhandeld. Het vooruitzicht van zowel economische als milieuwinsten van het verkopen van JI-kredieten was hiervan de reden. Een strikte limiet op het
166 Bazelmans, J.M., “De koppeling van CDM en JI aan het Europese Emissiehandelssysteem”, 156.
167 Flåm, Karoline Hægstad, “Restricting the Import of „Emission Credits‟ in the EU: a Power Struggle Between States and Institutions”,
63 gebruik van projectkredieten in de EU was daarmee tegen hun belangen. Beperkingen op het gebruik van deze kredieten moesten de bevoegdheid van de lidstaat blijven.168 Ook zag Polen dat het de via het CDM verkregen emissiereductiekredieten zou kunnen aanwenden voor nakoming van de verplichting om voldoende uitstootrechten te overleggen voor de gepleegde emissie. Met de richtlijnbepalingen over het gebruik van projectgebonden kredieten zag Polen haar aanpassingskosten enigszins gedrukt worden.
Beleidsmisfit
Na de val van het communistisch regime in 1989 begon in Polen een economische transitie van een centrale planeconomie naar een markteconomie, waarbij inefficiënte industrieën in aantal afnamen, resulterend in een broeikasgasemissiereductie.169 Tot dan toe kende Polen geen specifiek milieubeleid. Later milieubeleid werd gekenmerkt door verbod- en gebodsbepalingen en niet zozeer door marktinstrumenten. Hoewel de economische afdeling van het Poolse ministerie van milieu benadrukte dat met emissiehandel de kosteneffectiviteit van milieubeleid zou kunnen toenemen, werden hervormingen van milieubeleid in die richting voor veel jaren uitgesteld. Andere prioriteiten overschaduwden milieuzorgen. Wel had het ministerie van milieu het plan gevat in de zuidelijke
voivode (regio) Opole een proefsysteem voor handel in SO2-emissierechten op te zetten. Echter wijzigingen in de Poolse (uitstoot)vergunningswetten waren vereist om het proefprogramma te implementeren. Met een Poolse regering en president die weinig geïnteresseerd waren in milieubeleidhervormingen was amendering van wetgeving onwaarschijnlijk. Het Opole project bleef bij een serie computersimulaties. Deze handelssimulaties lieten relatief bescheiden kostenbesparingen van 20 procent zien. Echter met het Opole project afgerond (op papier) in 1996 leek er geen verdere behoefte te bestaan de bruikbaarheid van het marktinstrument in de Poolse context aan te tonen.170 Er was daarmee een lage passendheid tussen de richtlijnbepalingen en het bestaande Poolse klimaatbeleid, omdat de invoering van marktinstrumenten was uitgebleven. De uiteindelijke aanpassingsdruk is volgens Börzel en Risse de resultante van de mate van beleidsmisfit en de mate van institutionele misfit. Daarom zal ook bekeken moeten in hoeverre er in Polen sprake was van een institutionele misfit.
Institutionele misfit
De institutionele capaciteit voor de implementatie van de emissiehandelrichtlijn kan als zwak aangemerkt worden. Het Poolse milieudepartement is onderbezet en ontbreekt het aan kennis.171
168
Flåm, Karoline Hægstad, “Restricting the Import of „Emission Credits‟ in the EU”, 28-29.
169 Jankowski, Boleslaw, “Poland”, in: Allocation in the European Emissions Trading Scheme. Rights, Rents and Fairness, 301; De Poolse koolindustrie werd echter middels subsidies staande gehouden.
170 Zylicz, Tomasz, “Obstacles to Implementing Tradable Pollution Permits: the Case of Poland”, in: Implementing Domestic Tradable Permits for Environmental Protection, (1999), 147-166; Skea, Jim, Steve, Sorrell, Pollution for Sale: Emissions Trading and Joint Implementation, (Cheltenham, 1999), 130-131.
64 Milieudepartementen in de CEECs vervullen vaak slechts een coördinerende en adviserende rol en ontbreekt het aan bestuurlijke capaciteit om milieumaatregelen te implementeren en af te dwingen.172 Klimaatverandering had daarnaast geen prioriteit binnen het Poolse milieudepartement. Verder was er onder de Poolse installatiehouders een gebrek aan ervaring met en een geringe kennis van marktinstrumenten op installatieniveau.
Polen had niet de data beschikbaar om een realistisch emissieplafond te zetten voor de verschillende installaties.173 Polen was een nieuwe lidstaat en had weinig tot geen ervaring met de implementatie van Europese richtlijnen. Ook was de voorbereidingstijd voor de nieuwe lidstaten krap. Het was onhaalbaar om de institutionele structuur in het korte tijdsbestek te veranderen. Naast een zwakke bestuurlijke capaciteit, moet de fit tussen het Europese emissiehandelssysteem en de Poolse institutionele infrastructuur als laag gekarakteriseerd worden, omdat het nog geen monitoring- en handhavingmechanismen kende en bijvoorbeeld een emissieregister nog ontbrak.
Het aanpassingsproces
Polen is partij bij het UNFCCC sinds 1994 en het ratificeerde het Kyoto Protocol op 13 december 2002. De Centraal- en Oost-Europese landen (CEECs) hebben hierbinnen de status van overgangseconomieën (Annex B-partijen). Zij zijn geen partij bij de bindende Europese lastenverdelingsovereenkomst. Polen heeft zich onder het Kyoto Protocol verbonden aan een reductiedoelstelling van 6 procent voor 2008-2012 vergeleken met het uitstootniveau van 1988.
In november 2003 committeerde de Poolse regering zich aan een broeikasgasemissiereductiedoelstelling van 40 procent voor 2020 vergeleken met het uitstootniveau van 1988. Tussen 1988 en 2005 wist Polen de uitstoot met 32 procent te verminderen.174 Één van de effecten van de economische transitie was de significante afname van broeikasgasemissies, waaronder CO2. In dat licht bezien was het nationale allocatieplan voor 2005-2007 weinig ambitieus.
Polen was vertraagd bij het opstellen van het eerste nationale allocatieplan (NAP I).175 Polen was bovendien vrijgevig bij het toewijzen van uitstootrechten. Op 8 maart 2005 verzocht de Commissie Polen het eerste toewijzingsplan met 16.5 procent te verlagen naar 239.1 miljoen ton CO2. De Commissie overwoog hierbij dat het allocatieplafond de geprojecteerde uitstoot overschreed. Op 30 juni 2006 werd door de Commissie officieel bevestigd dat het Poolse allocatieplan voldeed aan de voorwaarden neergelegd in het besluit van 8 maart 2005. Pas op 5 juli 2006 werden de Poolse installaties opgenomen in het onafhankelijke transactielogboek van de Gemeenschap (CITL).
Het tweede nationale toewijzingsplan (NAP II) werd tijdig opgesteld, maar bij het ambitieniveau kunnen vraagtekens worden gezet. Eind maart 2007 heeft de Commissie bij
172 Skjærseth, Jon Birger, Jørgen Wettestad, “Is EU Enlargement Bad for Environmental Policy?”, 3.
173 Gussias, Anette, “Governing by quota”, 73.
174 Arcipowska, Aleskandra, http://www.climnetcee.org/CD%20CC%20Reports/Poland.htm#_ftn1 (Climate Action Network Eastern Europe And Euresia).
175 Wat betreft het opstellen en laten goedkeuren door de Commissie van de NAP I moet opgemerkt worden dat de CEECs een andere deadline kennen dan de EU-15 namelijk 1 mei 2004 (tegen 31 maart voor de EU-15).
65 beschikking vastgesteld dat het nationale toewijzingsplan onverenigbaar was met de criteria van de richtlijn en heeft zij Polen opgedragen het voorgestelde uitstootplafond met 26,7 procent te verlagen (bijstelling van het plafond van 284.6 MT CO2 naar 208.5 MT CO2). Polen liet het er nu niet bij zitten en maakte bekend dat zij een beroep tot nietigverklaring tegen het besluit over de bijstelling van het allocatieplafond zou instellen. Een emissieplafond van 208.5 MT CO2 zou volgens de Poolse autoriteiten onvoldoende zijn voor de Poolse installaties om de economische groeitrend te handhaven.176
Het gebruik van CDM en JI-kredieten moet ook worden gerapporteerd in het nationale toewijzingsplan. Als besproken kent de koppelingsrichtlijn geen gemeenschappelijk plafond voor het gebruik van deze projectgebonden kredieten. Echter, het gebruik van de projectgebonden kredieten moet „aanvullend‟ zijn. Overwegend dat lidstaten het CDM/JI-plafond zelf kunnen zetten zou men mogelijk kunnen verwachten dat de emissiemarkt overspoeld zou worden door projectkredieten. Een verklaring dit zich niet voordeed in de proefperiode in Polen kan gezocht worden in een gebrek aan prikkels om deze projectkredieten in te zetten omdat er geen bindende doelstellingen waren en er een overaanbod van toewijzingsrechten was op de emissiemarkt. Voor de NAP II periode golden juridisch bindende reductiedoelstellingen (Kyoto-doelstellingen). Polen kwam met een toewijzingsplan waarbij ruimte was voor een omvangrijke inzet van projectgebondenkredieten. Polen stond toe om 25 procent van haar jaarlijkse emissies te dekken met CDM-projectkredieten. De plannen van de Poolse regering weken ver af van het plafond van 6-8 procent dat was voorgesteld door de Commissie toen het voorstel voor de koppelingsrichtlijn op tafel lag. De Commissie vreesde een verlaging van de koolstofprijs en bijgevolg zwakke prikkels om reductiemaatregelen te treffen binnen de EU. De Commissie halveerde daarom het CDM-plan van Polen.177
Polen maakte gebruik van de mogelijkheid om opgebouwde of aangekochte uitstootrechten te sparen (banking). Dit houdt in dat uitstootrechten die niet worden gebruikt in een handelsperiode mogen worden meegenomen voor gebruik of verkoop in volgende perioden. Deze overdraagbaarheid in de tijd zou per saldo extra kostenbesparingen voor de Poolse installatiehouders tot gevolg kunnen hebben, omdat het de temporele flexibiliteit van het emissiehandelssysteem doet toenemen.
Het Poolse ministerie van milieu had traditioneel een zwakke positie. Het ministerie van milieu had een besluiteloze houding ten opzichte van klimaatveranderingbeleid. Het Europese emissiehandelssysteem heeft de positie van het ministerie sterker gemaakt. Er werd een agentschap opgericht (kashue (krajowy administror systemu handlu uprawnieniami de esmisji)) dat verantwoordelijk is voor de praktische implementatie. Dit agentschap verbond het ministerie van milieu met de overige ministeries en de verschillende industriesectoren.178 Echter door de beperkte
176 Eind 2007 was hierover nog geen oordeel geveld door het ECJ.
177 Flåm, Karoline Hægstad, “Restricting the Import of „Emission Credits‟ in the EU”, 30-31.
178 Gussias, Anette, “Governing by quota. Assessing the implementation of the EU Emissions Trading Directive in the United Kingdom and Poland”, (December 2007), 49-50.
66 toegang tot betrouwbare informatie was het voor de regulateur moeilijk om de monitoring-, en verificatieverplichtingen uit te voeren.179 Polen heeft monitoring- en rapporteringrichtlijnen in haar nationale wetgeving opgenomen, maar een aanhoudend probleem was dat de informatiekanalen niet volledig open stonden. Accurate energieverbruik- en uitstootgegevens zijn essentieel voor een betrouwbare handelsmarkt. In de voormalige communistische staat zijn installaties niet bekend met marktmechanismen. Zij hebben geen ervaring met, noch enige kennis van, marktinstrumenten. Dit wordt in Polen nog versterkt door de verschillende monitoringmethoden die worden uitgeoefend door de verschillende „voivodes‟ (regio‟s), wat de toegang tot betrouwbare informatie moeilijker maakt. Verificatie van emissies hangt hiermee samen, omdat het voor de Poolse industrieën gemakkelijk werd gemaakt te profiteren van de onderschatting van de daadwerkelijke uitstoot. Polen heeft procedures geïmplementeerd om de kwaliteit van de verificatieprocessen juridisch te garanderen180. Echter in de praktijk lijkt dit onzeker te zijn vanwege de onvolledigheid van data.181 Verder speelde mee dat in Polen lang geen register operationeel was waarmee het bezit van emissierechten als ook de transacties met deze emissierechten kan worden geregistreerd. Om te verzekeren dat de uitstoot onder het reductieplafond blijft is een lidstaat afhankelijk van correcte monitoring. Naast dat dus door de gebrekkige openstelling van informatiekanalen informatie over de energieverbruik- en uitstootgegevens ontbrak, was er door de afwezigheid van een register ook geen zekerheid over de hoeveelheid emissierechten die elke Poolse installatie kon voorleggen alsook niet over de geldigheid van deze rechten. Samengevat kan gezegd worden dat de Poolse autoriteiten de richtlijnbepalingen hebben geïmplementeerd, maar worstelen met het oprichten van transparante kanalen voor de noodzakelijke informatiestromen. Er was een extreme misfit, maar ook onmacht om te Europeaniseren. De verklarende factor „onmacht‟ voor de beperkte Europeanisering valt buiten het Börzel en Risse model.
Mediërende factor: veto-punten
De Poolse autoriteiten waren over het algemeen vooral geïnteresseerd in economische groei, waardoor maatregelen om klimaatveranderingen tegen te gaan, zoals richtlijn 2003/87/EG werden beschouwd als hinderpalen voor groei. De interesse voor klimaatveranderingmaatregelen beperkte zich tot een kleine kring van experts en ecologische belangengroepen. Een gebrek aan financiële middelen voor klimaatbeleidsontwikkeling en –implementatie maakte dat dit geen prioriteit had voor de Poolse autoriteiten. Deze zetten de weinig beschikbare middelen in voor economische groei. Deze positie van de Poolse regering kwam tot uitdrukking in een ruimhartige toebedeling van uitstootrechten aan de Poolse energiesector door het zetten van een hoog uitstootplafond en een toewijzing gebaseerd op
179 Cosmann, Nicole, “Sense and Flexibility – Striking a Balance Between Sovereignty and Harmonisation in the Implementation of the EU ETS”, Notre Europe Studies and Research, (2006), 15
180 European Environmental Agency, Application of the Emissions Trading Directive by EU Member States. Technical Report, (Copenhagen, 2007), 35.
67 brandstofspecifieke benchmarks. Het ministerie van milieu wenste geen extra productiebarrières te zetten voor de Poolse installaties. Al in een vroeg stadium besloot het departement extra toewijzingsrechten boven de emissieprojecties te geven om vroegtijdige actie te belonen.182
Dit volgde uit de samenstelling van de Poolse industriesector. De energiesector in Polen bestaat, gelijk aan de overige Centraal en Oost-Europese lidstaten, voornamelijk uit op (steen)kool gebaseerde energiecentrales en daarmee is de koolstofdioxide-uitstoot aanzienlijk. Het had daarom prioriteit voor Polen om de toekomst van deze industrietak zeker te stellen. Dat betekende dat de autoriteiten een voldoende aantal uitstootrechten voor deze industrietak veilig wilden stellen. De staat en de industrie hebben traditioneel sterke banden en de afhankelijkheid van productiegroei is substantieel.183 De doelstelling van de richtlijn om industrieën te laten investeren in technologieën voor emissiereductie botsen met de doelstelling van de Poolse autoriteit om economische groei te bemoedigen. De Richtlijnbepalingen dwongen de Poolse industriesector tot grote veranderingen. Het Europese emissiehandelssysteem zou significante implementatiekosten meebrengen voor installaties (het monitoren van CO2-uitstoot, veranderingen in boekhouding, marktgedrag, operationele planning, strategische planning), maar noch directe noch kostenbesparende voordelen voor de economie betekenen.184 Dit is vanwege het feit dat in de afwezigheid van een Europees emissiehandelssysteem, Polen geen koolstofreductie programma zou hoeven te introduceren omdat het al aan haar Kyoto doelstelling voldeed. Er was dus in de ogen van Polen geen noodzaak om Europese emissiehandel te implementeren. De Poolse autoriteiten gaven bovendien aan dat de korte handelsperiodes in de richtlijn geen prikkel zouden geven om te investeren in nieuwe technologieën omdat veranderingen in de infrastructuur tijd kosten.185 De genoemde toebedeling van extra toewijzingsrechten werd echter niet geaccepteerd door de Commissie.
Er was verzet van de zijde van de industrie en de vakbeweging tegen het Commissieverzoek om het uitstootniveau van het eerste toewijzingsplan met 16.5 procent te verlagen. Zij benadrukten de noodzaak van meer uitstootrechten voor een snelgroeiende economie. In een rapport van het Europees Milieuagentschap uit 2006 werd namelijk opgemerkt dat de broeikasgassen van de CEECs in 2010 verwacht werden met 11 procent te stijgen. De bezorgdheid van de industrie werd gedeeld door de Poolse regering. De Poolse autoriteiten gaven aan dat de doelstelling onder het Kyoto Protocol al was bereikt en het wenste de economische groei niet te hinderen met verdergaande uitstootplafonds.186
Hoewel de Poolse regering deze door de Commissie opgelegde inperking van uitstootrechten uiteindelijk accepteerde als de prijs voor toetreding tot de Unie, bleef het moeilijk om een akkoord van de industrie voor de opgelegde reductie van toewijzingen te verkrijgen. Om deze reden was Polen