Beleidsvoornemen
inzake
Een redelijk aanbod voor lokale interconnectie
OPTA, 24 april 2003
Inhoudsopgave
1.
Inleiding ... 2
2.
Wettelijke grondslag ... 4
2.1 Huidige kader...4 2.2 Toekomstige kader ...43.
Huidige situatie ... 6
3.1 Ombouwkosten ...63.2 Aantal lokale centrales...7
4.
Beleidsontwikkeling... 8
4.1 Inleiding ...8
4.2 Beleidsopties...8
4.3 Beoordelingscriteria ...9
4.4 Bevindingen van N/E/R/A...9
4.5 Conclusie van het college... 10
5.
Beleidsvoornemen van het college ... 11
5.1 Inleiding ... 11
5.2 Bepalen van het gemiddelde ombouwtarief op basis van het werkelijk aantal centrales ... 11
5.3 Definiëren van het redelijke aantal centrales... 13
5.4 Bepalen van het gemiddelde redelijke ombouwtarief ... 14
6.
Implementatie-issues... 16
7.
Verdere procedure ... 19
7.1 Reacties van belanghebbenden... 19
7.2 ‘Ronde tafel’ bijeenkomst ... 19
Bijlage
Wettelijk kader ... 20
1. Inleiding ... 20
2. Nationale regelgeving... 20
3. Europese regelgeving... 21
1. Inleiding
Op dit moment vindt interconnectie tussen de Other Licensed Operators (hierna: OLOs) en KPN plaats op het regionale niveau (op de zogenaamde RAPs) in het netwerk van KPN. De OLOs betalen voor het op deze wijze afgewikkelde verkeer de door het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) vastgestelde regionale interconnectietarieven. Om in aanmerking te komen voor de tevens door het college vastgestelde lagere lokale interconnectietarieven, en daarmee voor een verlaging van de kosten ten behoeve van interconnectie met KPN, dient een OLO op lokaal niveau (op de LAPs) met KPN te interconnecteren. Geen van de OLOs is thans echter aanwezig op het niveau van de lokale centrales van KPN.
Om met een bepaalde lokale centrale van KPN te kunnen interconnecteren, zal de OLO er enerzijds zorg voor moeten dragen dat het eigen netwerk zodanig uitgebreid wordt dat het fysiek kan worden
gekoppeld met die centrale van KPN. Deze investeringen in het eigen netwerk worden ook wel
aangeduid als het uitrollen van het netwerk naar het lokale niveau (of: lokale uitrol). Daarnaast dient de OLO gebruik te maken van het lokale interconnectie aanbod in het Referentie Interconnectie Aanbod (hierna: RIA) van KPN. Dit aanbod bestaat uit de voorwaarden die KPN stelt aan het verlenen van toegang tot de lokale centrales.
In het kader van het dossier ‘integraal tarieftoezicht’ heeft het college op 26 april 20021 besloten tot
een drietal maatregelen dat ervoor moet zorgen dat de toegang tot de lokale centrales van KPN verbeterd wordt waardoor OLOs hun kosten kunnen verlagen en daarmee ongewenste druk op marges kunnen wegnemen (het voorkomen van prijssqueeze ten aanzien van de retaildiensten van KPN). Twee van de drie maatregelen zijn reeds genomen.
De eerste maatregel houdt in dat KPN in haar RIA een aanbod voor ‘Interconnectie op het niveau van nummercentrales’ opneemt en dat het college het aanbod en de bijbehorende contractteksten zal beoordelen.
De tweede maatregel houdt in dat KPN met betrekking tot het aanbod voor ‘Interconnectie op het niveau van nummercentrales’ kostengeoriënteerde tarieven hanteert. Het betreft hier de voor lokale interconnectie relevante tariefelementen, zoals testkosten, kosten voor nummerimplementatie2 en
ombouwkosten. Het bureau STRATIX is in dit kader gevraagd om enerzijds de redelijkheid van de hoogte van de kosten te beoordelen, en anderzijds om een advies te geven over een redelijke verdeling van de ombouwkosten tussen KPN en de OLO3.
De derde maatregel betreft een onderzoek naar de wenselijkheid, de haalbaarheid en de nadere invulling van beleid waarmee concurrenten van KPN ten aanzien van het uitrollen naar de lokale centrales van KPN een kostenefficiënte ‘make-or-buy decision’ ter beschikking komt te staan. Het gaat
1 OPTA/EGM-IBT/2002/201084, “Nota van bevindingen integrale tariefregulering voor eindgebruikers- en
interconnectiediensten”.
2 Over de testkosten en kosten voor nummerimplementatie heeft het college zich in het oordeel van 13 december
2002, kenmerk OPTA/IBT/2002/204327, “Oordeel inzake tarieven voor NIT testen en nummerimplementatie” reeds uitgesproken, zie www.opta.nl.
3 Rapport van STRATIX: “Kostenevaluatie KPN lokale ombouw tot LAP, interconnectietesten en
hierbij voornamelijk om de toerekening van de kosten die KPN maakt om de lokale centrales geschikt te maken voor interconnectie (de zogenaamde ombouwkosten), en het efficiënte aantal lokale centrales waarnaar uitgerold zou moeten worden om in heel Nederland voor lokale interconnectietarieven van KPN in aanmerking te komen. In dit verband is het bureau N/E/R/A gevraagd onderzoek te doen naar de redelijkheid van verschillende beleidsopties4.
Dit document heeft als doel marktpartijen te informeren over de uitkomsten van het onderzoek en, daaruit voortvloeiend, over het door het college voorgenomen beleid inzake lokale interconnectie. Daarbij wordt marktpartijen met betrekking tot een aantal keuzes ten aanzien van de nadere invulling van het beleid uitdrukkelijk om inzichten en standpunten verzocht. Naast de mogelijkheid om dit schriftelijk kenbaar te maken, voorziet het college tevens in een ‘ronde tafel’ bijeenkomst waarvoor alle geïnteresseerde marktpartijen worden uitgenodigd. Het definitieve beleid zal neerslaan in door het college op te stellen beleidsregels.
4Rapport van N/E/R/A: “The desirability and feasibility of an efficiency-improving local interconnection policy”,
2. Wettelijke
grondslag
Zowel het huidige als het toekomstige kader biedt het college de mogelijkheid om beleid te ontwikkelen voor lokale interconnectie.
2.1 Huidige kader
Op grond van het huidige kader is het college van oordeel dat een redelijk verzoek tot interconnectie zich uitstrekt tot alle centraleniveaus binnen het PSTN/ISDN netwerk van KPN, inclusief lokale centrales. Dit standpunt is reeds uitgedragen door de minister van Verkeer en Waterstaat in de “Richtsnoeren Interconnectie5” alsook door het college, onder meer in het besluit in het geschil tussen EnerTel en KPN
van 17 december 1997. Ook de Europese Commissie huldigt dit standpunt in haar Indicative Reference Interconnection Offer, waarin is opgenomen dat interconnectie zowel op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal centraleniveau in de RIA aangeboden dient te worden. KPN heeft aan deze verplichting gevolg gegeven en heeft in haar RIA de mogelijkheid van interconnectie op het niveau van lokale centrales opgenomen.
Op grond van het samenstel van de artikelen 6.1, 6.4 en 6.6 van de Telecommunicatiewet is het college bevoegd om zich uit te spreken over tarieven die KPN mag rekenen voor lokale interconnectie. De tarieven waartegen KPN als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht interconnectie aanbiedt, dienen op transparante wijze te worden bepaald en op kosten te zijn georiënteerd6. De invulling van
kostenoriëntatie dient in overeenstemming te zijn met de algemene eisen van redelijkheid.
Het college heeft in het geschil Enertel-KPN I van 17 december 1997 reeds een standpunt ingenomen over de vraag wie de ombouwkosten samenhangend met redelijke verzoeken om toegang tot de lokale centrales van KPN moet dragen. Het standpunt komt erop neer dat KPN ombouwkosten aan OLOs in rekening mag brengen, mits deze niet het gevolg zijn van achterstanden of inefficiënties in het netwerk. KPN dient er derhalve voor te zorgen dat in haar netwerk de stand van de techniek aansluit bij de verwachte vraag en de eisen van de tijd. Onderhavig beleidsvoornemen vult het eerdere standpunt van het college over de ombouwkosten specifiek in.
2.2 Toekomstige kader
Ook het toekomstige kader biedt naar het oordeel van het college voldoende grondslag voor het invullen van beleid voor lokale interconnectie. Op grond van het toekomstige kader is het aannemelijk dat elk van de twee door de Europese Commissie geïdentificeerde wholesale markten, gespreksafgifte op individuele openbare telefonienetten, geleverd op een vaste locatie (‘terminating access’) en
gespreksopbouw in openbare telefonienetten, geleverd op een vaste locatie (‘originating access’), ook in de Nederlandse situatie relevant moet worden geacht, en dat in de uit te voeren marktanalyse zal moeten worden geconstateerd dat KPN op elk van deze twee markten beschikt over aanmerkelijke macht.
5 Staatscourant 1997, nr. 104, pag. 9.
Indien KPN op beide relevante markten over aanmerkelijke marktmacht beschikt, kan het college KPN op grond van de Toegangsrichtlijn verplichtingen ten aanzien van diens dienstverlening opleggen. Er kunnen verplichtingen inzake transparantie, non-discriminatie, het voeren van gescheiden boekhouding, het bieden van toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten en kostenoriëntatie worden opgelegd.
In lijn met de doelstelling van het nieuwe ONP kader ‘het bevorderen van concurrentie bij de levering van elektronische communicatienetwerken en -diensten en de bijbehorende faciliteiten en diensten’ dient het college op grond van artikel 8 van de Kaderrichtlijn bij het opleggen van verplichtingen efficiënte investeringen op het gebied van infrastructuur aan te moedigen en innovaties te steunen. De op te leggen verplichtingen dienen op grond van de Kaderrichtlijn proportioneel te zijn. Bij deze beoordeling dient het college onder meer overwegingen te betrekken zoals de technische en economische levensvatbaarheid, en de noodzaak om op lange termijn de concurrentie in stand te houden.
Indien KPN wordt aangewezen op bovengenoemde markten is er vooralsnog geen reden om te veronderstellen dat de verplichtingen inzake toegang tot en het gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten, de verzorging van interconnectie van netwerken en netwerkfaciliteiten,
transparantie, non-discriminatie en kostenoriëntatie disproportioneel zouden zijn. Dit betekent dat de verplichting om het RIA van een aanbod voor lokale interconnectie tegen transparante,
non-discriminatoire en kostengeoriënteerde voorwaarden te voorzien ook na de inwerkingtreding van het nieuwe ONP kader vooralsnog onverkort van toepassing dient te blijven.
3. Huidige
situatie
Onder de huidige omstandigheden bestaat voor marktpartijen de mogelijkheid tot uitrollen naar de lokale centrales in het netwerk van KPN. KPN heeft hiertoe een RIA aanbod voor lokale interconnectie ontwikkeld, wat op 20 september 2002 door het college is beoordeeld. De bij dit aanbod behorende lokale interconnectie verkeerstarieven zijn reeds op kostenoriëntatie beoordeeld7. Daarnaast heeft het
college de tarieven voor NIT testen en voor nummerimplementatie in zijn oordeel van 13 december 2002 beoordeeld. Hiermee bestaat voor OLOs de facto een ‘make or buy decision’, in de zin dat gekozen kan
worden voor interconnectie op lokaal niveau dan wel regionaal niveau. De ‘make or buy decision’ is naar het oordeel van het college echter nog niet redelijk en kostenefficiënt8. Ook de eerder genoemde
onderzoeken van N/E/R/A en STRATIX onderschrijven deze mening van het college.
3.1 Ombouwkosten
De lokale centrales van KPN zijn op dit moment niet geschikt voor interconnectie met andere partijen. KPN dient hiervoor specifieke aanpassingen en werkzaamheden te verrichten die, afhankelijk van het type centrale (PRX/A, 5ESS, AXE), bepaalde kosten met zich meebrengen. Deze kosten worden vaak aangeduid als de ‘ombouwkosten’ van een lokale centrale. Uit het onderzoek van STRATIX is gebleken dat de extra benodigde investeringen aan de digitale AXE en 5ESS centrales het gevolg zijn van extra hardware en/of software die specifiek voor lokale interconnectie nodig zijn. De hoge ombouwkosten van de analoge PRX/A’s zijn volgens STRATIX daarentegen een rechtstreeks gevolg van het verouderde karakter van deze lokale centrales. Analoge centrales voldoen niet langer aan de verwachte vraag en de eisen van de tijd. STRATIX concludeert op grond van haar bevindingen dat het redelijk is om de
ombouwkosten van de digitale lokale centrales wel en die van de analoge lokale centrales niet bij interconnecterende marktpartijen in rekening te brengen. De conclusies van STRATIX zijn in lijn met eerdere besluiten van het college9. Er is dan ook geen reden om nu van deze lijn af te wijken, en in de
verdere uitwerking van het beleid voor lokale interconnectie zijn de conclusies van STRATIX ook grotendeels gevolgd.
Op grond van het huidige aanbod lokale interconnectie van KPN komen alle ombouwkosten voor
rekening van de OLO. Hiermee wordt in feite gedaan alsof alle ombouwkosten redelijkerwijs bij de OLO in rekening gebracht kunnen worden. Dit betekent dat het uitrollen naar de lokale centrales van KPN in de huidige situatie voor de met KPN interconnecterende OLOs resulteert in hoge, vaak inefficiënte,
ombouwkosten.
7 Besluit van het college van 27 juni 2002, kenmerk OPTA/IBT/2002/201682, “Besluit goedkeuring
kostentoerekeningssystemen voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten”.
8 Al tijdens de beoordeling van het RIA aanbod is onderkend dat een oplossing van de problemen rond
ombouwkosten een noodzakelijke voorwaarde zijn voor een redelijk en kostenefficiënt aanbod.
9 Zie onder meer het besluit van het college in het geschil tussen Enertel en KPN van 17 december 1997. Verder
3.2 Aantal lokale centrales
Het netwerk van KPN bestaat thans uit 512 lokale centrales10, die elk relatief (ten opzichte van de
beschikbare capaciteit op een dergelijke centrale) weinig aansluitingen hebben. Met de huidige technologie en de beschikbare capaciteiten per lokale centrale, zou een veel kleiner aantal lokale centrales ook volstaan. N/E/R/A heeft in haar onderzoek aangegeven dat het netwerk van KPN op basis van een BULRIC benadering met 171 lokale centrales zou kunnen volstaan.
Volgens het huidige aanbod lokale interconnectie dienen OLOs, om in heel Nederland in aanmerking te komen voor lokale interconnectie tarieven, uit te rollen naar alle 512 lokale centrales. Een OLO moet dus naar meer centrales uitrollen dan wanneer het netwerk van KPN efficiënt zou zijn. Hierdoor is er geen sprake van een kostenneutrale make or buy decision. De investeringsafweging is niet gebaseerd op de huidige stand van de techniek maar op een inefficiënte erfenis uit het verleden. Dit betekent dat het uitrollen naar de lokale centrales van KPN op landelijke schaal in de huidige situatie voor de met KPN interconnecterende OLOs resulteert, gelet op het grote aantal lokale centrales en de hoge kosten per aansluiting, in een niet kostenefficiënte uitrol.
Door het feit dat KPN’s netwerk een groot aantal lokale centrales kent, tezamen met de hoge ombouwkosten, acht het college de bestaande ‘make or buy decision’ voor OLOs met betrekking tot lokale interconnectie niet redelijk. Partijen worden feitelijk gedwongen te kiezen voor regionale
interconnectie. Dit maakt ingrijpen door het college wenselijk. Het onderzoek van N/E/R/A geeft dit ook duidelijk aan. Daarin wordt onder meer het volgende aangegeven11:
”…The fact that there is an excessive number of switch units and an inefficient mix of local switch and remote concentrator sites means that KPN’s competitors will face a sub-optimal set of local points of interconnection. This will distort their choice of “make or buy” decision and lead to an inefficient level of investment in infrastructure. There are therefore strong indications that an efficiency-improving local interconnection policy would, in principle, be desirable.”
10 Het aantal lokale centrales is aan verandering onderhevig. Het aantal van 512 is gehaald uit een overzicht van
de lokale centrales van KPN van eind 2002. Hierin kan inmiddels verandering zijn opgetreden.
4. Beleidsontwikkeling
4.1 Inleiding
Gegeven de hiervoor geschetste ongunstige voorwaarden voor OLOs in het huidige aanbod voor lokale interconnectie heeft het college het economische adviesbureau N/E/R/A een onderzoek laten uitvoeren naar mogelijke beleidsopties die ertoe moeten leiden dat OLOs een kostenefficiënte make-or-buy afweging kunnen maken voor hun uitrol naar de lokale centrales van KPN. N/E/R/A is gevraagd de onderzochte beleidsopties te toetsten aan de hand van verschillende beoordelingscriteria. Hieronder zal eerst aangegeven worden welke beleidsopties onderzocht zijn en welke beoordelingscriteria daarbij zijn gehanteerd. Vervolgens zullen de bevindingen van N/E/R/A samengevat worden weergegeven, waarna het college tot een conclusie komt.
4.2 Beleidsopties
In haar rapport geeft N/E/R/A aan dat er in grote lijnen vier verschillende beleidsopties zijn die het college zou kunnen volgen:
1. De eerste optie is de huidige situatie handhaven (‘status quo’). Wil een OLO voor al zijn verkeer van alle thans beschikbare diensten in het lokale aanbod van KPN voor lokale
interconnectietarieven in aanmerking komen dan zal de OLO naar alle lokale centrales dienen uit te rollen. Per lokale centrale zal dan het voor de betreffende centrale geldende
ombouwtarief betaald moeten worden op de wijze zoals deze in het huidige RIA van KPN zijn opgenomen.
2. De tweede beleidsoptie is ‘virtuele’ lokale interconnectie. In dit geval zou een OLO in
aanmerking komen voor lokale interconnectie tarieven zonder daadwerkelijk te hoeven uitrollen naar de lokale centrales en zonder de ombouwkosten te betalen van de lokale centrales. KPN hoeft ook geen aanpassingen te doen aan de lokale centrales.
3. De derde beleidsoptie gaat uit van de aanwijzing (door de toezichthouder of door
marktpartijen) van een beperkt (i.c. efficiënt) aantal lokale centrales waar naartoe uitgerold dient te worden teneinde in aanmerking te komen voor lokale interconnectietarieven voor al het verkeer. Dit is de variant die in Oostenrijk en Duitsland wordt gehanteerd.
4.3 Beoordelingscriteria
N/E/R/A heeft de voornaamste beoordelingscriteria in kaart gebracht waarlangs de verschillende beleidsopties beoordeeld dienen te worden. Deze criteria zijn opgesteld vanuit enerzijds economisch efficiënt oogpunt en anderzijds vanuit de doelstellingen/randvoorwaarden van de toezichthouder. Afhankelijk van het gewicht dat aan elk van de criteria wordt toebedeeld, kan de keuze voor een bepaalde beleidsoptie variëren. De opgestelde criteria zijn:
a. stimuleren van efficiënte infrastructuurconcurrentie; b. stimuleren van efficiëntie in het KPN netwerk;
c. minimaliseren van de totale ombouwkosten ten behoeve van lokale interconnectie; d. minimaliseren van toezicht (‘regulatory burden’);
e. het rechtvaardig verdelen van de kosten tussen KPN en OLOs; f. het zorgdragen voor non-discriminatie tussen OLOs.
4.4 Bevindingen van N/E/R/A
N/E/R/A beoordeelt de verschillende beleidsopties aan de hand van de beoordelingscriteria en komt in de analyse tot de volgende beoordeling en conclusies12:
”Policy Option Assessment” volgens N/E/R/A
Efficient Infrastructure Provision Efficiency Incentives for KPN Switch
Rebuilding Costs Regulatory Burden
Fair division of costs between KPN and OLOs Discrimination between OLOs Status quo 0 0 0 0 0 0 Virtual interconnection - - ++ 0 0 - - 0 Modified Austrian solution ++ + - - + -
Fixed fee per
local switch + + - + + 0
Alle opties worden beoordeeld ten opzicht van de optie ‘status quo’, die langs alle beoordelingscriteria als neutraal is betiteld. De voornaamste conclusies zijn als volgt:
• de optie ‘virtuele interconnectie’ (beleidsoptie 2) wordt als onredelijk beschouwd en is niet gewenst;
• de optie ‘status quo’ (beleidsoptie 1) scoort weliswaar beter dan de optie ‘virtuele interconnectie’, echter de huidige onwenselijke en onredelijke situatie blijft dan gehandhaafd dat de OLOs zouden moeten betalen voor de ombouw van de analoge PRX/A centrales. Bovendien vindt er geen correctie plaats voor de in de ogen van N/E/R/A niet efficiënte lokale netwerktopologie van KPN.
• indien de criteria allen even zwaar worden gewogen scoort de optie ‘status quo’ duidelijk slechter dan de twee alternatieve opties;
• het ‘Oostenrijkse model’ en het model waarbij een gemiddeld ombouwtarief wordt bepaald (beleidsopties 3 en 4) scoren gemeten langs de bovenbeschreven criteria beter;
• N/E/R/A geeft aan dat de vier geschetste beleidsopties duidelijk het beleidsspectrum weergeven, maar tekent daarbij aan dat er hybride varianten denkbaar zijn;
• N/E/R/A komt tot de conclusie dat de derde en vierde beleidsoptie de voorkeur verdienen, waarbij het college aan de hand van het toekennen van gewichten aan de verschillende beoordelingscriteria een besluit over de geprefereerde beleidsoptie kan nemen.
4.5 Conclusie van het college
Het college deelt de bevindingen van N/E/R/A met betrekking tot de voorgestelde beleidsopties en is van mening dat een redelijk en kostenefficiënt aanbod voor lokale interconnectie gestalte dient te krijgen door een redelijk, kostengeoriënteerd tarief voor de ombouwkosten per lokale centrale vast te stellen (optie 4). Hoewel het Oostenrijkse model (optie 3) zeer goed scoort langs enkele belangrijke beoordelingscriteria, is het college van oordeel dat dit model een aantal nadelen kent. Deze betreffen met name de belangrijke actieve rol van de toezichthouder met betrekking tot de aanwijzing van lokale centrales waarmee geïnterconnecteerd zou moeten worden in het KPN netwerk, alsmede het feit dat de aanwijzing van lokale centrales in verregaande mate discriminatoir kan zijn. Immers, voor de ene OLO zal de aanwijzing van een bepaalde lokale centrale beter in de netwerkstrategie passen dan voor een ander.
Het college is van mening dat de optie van een redelijk, kostengeoriënteerd tarief per lokale centrale de genoemde nadelen grotendeels wegneemt. Van discriminatoire aspecten is in dit model geen sprake; marktpartijen kunnen zelf de keuze maken naar welke lokale centrale uitgerold zal worden, en kunnen op die wijze een optimale (efficiënte) uitrolstrategie bepalen. Daarbij is ook KPN in staat om haar netwerk efficiënter te maken vanwege de in de beleidsoptie opgenomen keuze tussen werkelijke of virtuele interconnectie. Dit model biedt, met andere woorden, zowel aan KPN als aan OLOs een grote mate van flexibiliteit met betrekking tot de netwerkstrategie en minimaliseert daarmee de ‘regulatory burden’.
5.
Beleidsvoornemen van het college
5.1 Inleiding
Mede op grond van de bevindingen van N/E/R/A is besloten om op basis van de vierde beleidsoptie beleid voor lokale interconnectie te ontwikkelen. Centraal in deze beleidsoptie staat het bepalen van een redelijk, kostengeoriënteerd ombouwtarief. Het is volgens het college te prefereren dat het ombouwtarief voor elke lokale centrale gelijk is en dus om een gemiddeld tarief te bepalen. Hiermee wordt voorkomen dat OLOs hun netwerkstrategie baseren op het type centrale waar KPN op een bepaalde locatie voor gekozen heeft. Dit is met name van belang in een situatie waarin OLOs voor het eerst overwegen uit te gaan rollen naar lokaal niveau. Het zou bijvoorbeeld niet wenselijk zijn dat een OLO er voor kiest om niet te interconnecteren op een bepaalde locatie om de enkele reden dat KPN daar heeft gekozen voor een (analoge) centrale die hoge ombouwkosten met zich meebrengt.
Hieronder zal de nadere invulling van de vierde beleidsoptie door het college worden weergegeven. Het college onderscheidt drie stappen om te komen tot de nadere invulling van het redelijke ombouwtarief per lokale centrale. Deze stappen zijn als volgt:
a) bepalen van het gemiddelde ombouwtarief op basis van het werkelijk aantal centrales; b) definiëren van het redelijke aantal centrales;
c) bepalen van het gemiddelde redelijke ombouwtarief.
5.2 Bepalen van het gemiddelde ombouwtarief op basis van het werkelijk aantal centrales
KPN heeft een drietal typen lokale centrales in haar netwerk, te weten de (analoge) PRX/A’s en de (digitale) AXE en 5ESS centrales. Zoals reeds hierboven beschreven, is uit het onderzoek van STRATIX gebleken dat de extra benodigde investeringen in de digitale AXE en 5ESS centrales niet het gevolg zijn van achterstanden of inefficiënties in het KPN netwerk, maar van extra hardware en/of software die specifiek voor lokale interconnectie nodig zijn. Verder blijkt uit het onderzoek van STRATIX dat de hoge ombouwkosten van de analoge PRX/A centrales (en de weliswaar digitale, maar volgens STRATIX niet om te bouwen AXE/16 centrales) een rechtstreeks gevolg zijn van het verouderde karakter van deze typen centrales. Analoge centrales voldoen niet langer aan de verwachte vraag en de eisen van de tijd. Gelet op de bevindingen van STRATIX acht het college het niet redelijk dat KPN de hoge, aan analoge centrales verbonden, kosten bij interconnecterende marktpartijen in rekening brengt. In eerdere besluiten van het college is KPN hier, zoals eerder vermeld, al op gewezen13. Het college acht het wel
redelijk dat KPN de kosten verbonden aan het gereed maken van de digitale centrales (AXE en 5ESS) bij interconnecterende marktpartijen in rekening brengt.
Dit in aanmerking nemende, is het college van mening dat als eerste stap bij de bepaling van het redelijke ombouwtarief per lokale centrale uitgegaan dient te worden van een lokaal netwerk dat louter bestaat uit digitale centrales. De hoge ombouwkosten van de PRX/A centrales (> € 300.000 per
centrale) worden dus niet meegenomen. Hierbij geldt overigens dat in deze stap alleen wordt gekeken naar het type (analoog of digitaal) centrale en niet naar het aantal centrales. Deze eerste stap gaat dus
uit van een netwerk met 512 digitale lokale centrales. Hierbij wordt voor de verhouding tussen AXE en 5ESS centrales aangesloten bij de huidige aanwezige verhouding in het KPN netwerk.
De ombouwkosten voor een AXE centrale bedragen € 24.000. De ombouwkosten die gemoeid zijn met een 5ESS centrale bedragen € 138.000. Het college heeft deze ombouwkosten als redelijk beoordeeld, mede in het licht van het in opdracht van het college door STRATIX uitgevoerde onderzoek.
Ten aanzien van de ombouwkosten van een 5ESS centrale wordt opgemerkt dat een deel van deze ombouwkosten al wordt gedekt via het reguliere lokale poorttarief. Het overgrote deel van de ombouwkosten voor een 5ESS centrale bestaat namelijk uit de aanschaf en plaatsing van een extra switching module. Het is om technische redenen niet mogelijk om gebruik te maken van de reeds op de 5ESS centrale aanwezige switching modules. Deze zijn echter wel verrekend in het lokale poorttarief. Hierdoor ontstaat een situatie dat een OLO dubbel betaalt voor de switching module: eerst via het eenmalige ombouwtarief en daarna via het maandelijkse lokale poorttarief.
Het college geeft er de voorkeur aan de hoogte van het lokale poorttarief als gegeven te beschouwen en te compenseren voor de dubbeltelling via een verlaging van de eenmalige ombouwkosten van een 5ESS centrale. De omvang van deze verlaging is afhankelijk van het aantal interconnectiepoorten dat op een lokale centrale wordt afgenomen en de afnameduur van deze poorten. Deze twee factoren bepalen namelijk welk deel van de ombouwkosten via de poortkosten worden terugverdiend, en daarmee ook welk bedrag nog ten aanzien van eenmalige ombouwkosten overblijft.
I. Het college verzoekt belanghebbenden om hun standpunt ten aanzien van het oordeel van het college dat de dubbeltelling dient te worden gecompenseerd via een verlaging van het eenmalige ombouwkosten van een 5ESS centrale, en niet via verlaging van het lokale poorttarief.
De door het college geprefereerde benadering zou een risico kunnen inhouden voor KPN. Immers, als KPN een lokale centrale heeft omgebouwd en OLOs vervolgens onvoldoende lokale poorten afnemen (zowel wat betreft aantal poorten als afnameduur), is KPN niet in staat om de gemaakte kosten goed te maken. Het college is daarom van mening dat OLOs zich door het bestellen van lokale interconnectie dienen vast te leggen op een bepaalde minimale afname. Vanwege het directe verband tussen de overblijvende ombouwkosten voor een 5ESS centrale (en daarmee het uiteindelijke gemiddelde ombouwtarief) en de minimale afname, zal het college zich over beide zaken uitspreken. Naast het vaststellen van het gemiddelde ombouwtarief, zal het college dus ook een uitspraak doen over de minimale afname door OLOs.
Uitwerking stap 1:
Het lokale netwerk van KPN bestaat momenteel uit 512 lokale centrales: 262 analoge lokale centrales en 250 digitale lokale centrales. Een eenvoudige en transparante manier om te komen tot een (hypothetisch) netwerk van digitale lokale centrales is door alle analoge lokale centrales te vervangen door digitale. Een redelijke methode die hierbij volgens het college gebruikt kan worden, is het doortrekken van de huidige verhouding tussen de 5ESS en AXE centrales
(135:115). Dit resulteert in de volgende aantallen digitale lokale centrales bij een lokaal netwerk bestaande uit in totaal 512 (het huidige aantal) lokale centrales:
135 + 141 = 276 5ESS 115 + 121 = 236 AXE
Op deze manier is, uitgaande van de huidige KPN netwerktopologie, in de ogen van het college een adequate benadering gemaakt van het KPN netwerk als zouden de analoge lokale centrales vervangen zijn door digitale lokale centrales.
Het gemiddelde ombouwtarief op basis van een netwerk van 512 digitale centrales wordt nu als volgt berekend:
((276 * ‘overblijvende’ ombouwkosten 5ESS) + (236 * ombouwkosten AXE)) / 512
III. Het college verzoekt belanghebbenden om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van zijn oordeel dat het redelijk is bij het vaststellen van een hypotetisch netwerk van digitale centrales om uit te gaan van de verhouding tussen de huidige aanwezige AXE en 5ESS centrales.
5.3 Definiëren van het redelijke aantal centrales
Naast het verrekenen van de analoge lokale centrales, dient ook gecorrigeerd te worden voor het inefficiënt hoge aantal lokale centrales in het KPN netwerk. Zoals reeds hiervoor beschreven, is ook door N/E/R/A gewezen op de inefficiëntie hiervan en refereert N/E/R/A hierbij aan het efficiënte aantal van 171 lokale centrales in het huidige BULRIC model. Dit is de eerste beschikbare optie ter bepaling van het redelijke aantal centrales.
Een vierde optie zou kunnen zijn om bepaalde veronderstellingen te doen met betrekking tot de manier waarop KPN de analoge centrales had kunnen vervangen door digitale centrales. Daarbij wordt ter bepaling van het feitelijke aantal centrales de veronderstelling gedaan dat de analoge centrales zouden zijn vervangen door een kleiner aantal digitale centrales. Een dergelijke benadering zou uitkomen op een feitelijk aantal van 338 centrales14, waardoor het gemiddelde van het feitelijke (338) en efficiënte
(171) aantal uitkomt op een redelijk aantal van 255.
Vooralsnog beschouwt het college de derde optie als de meest redelijke, en bestaat het voornemen deze optie in het beleid te verwerken. De reden waarom het college deze optie als meest redelijke beschouwt, is dat deze in lijn is met het huidige reguleringskader, waarbij gekozen is voor een BULRIC benadering voor terminating diensten en de EDC benadering voor originating diensten. Lokale interconnectie vindt namelijk zowel ten behoeve van terminating als originating diensten plaats. Overigens is het college zich ervan bewust dat het huidige reguleringskader ook optie 4 niet uitsluit.
Het aantal van 342 centrales komt ook dicht in de buurt bij het feitelijk aantal locaties dat KPN heeft in haar lokale netwerk, namelijk 369. Er zijn immers locaties waar meerdere lokale centrales staan.
IV. Het college verzoekt belanghebbenden om hun gemotiveerde standpunt ten aanzien van de keuze welk aantal centrales als redelijk moet worden beschouwd.
5.4 Bepalen van het gemiddelde redelijke ombouwtarief
Uit de eerste stap volgt het gemiddelde ombouwtarief uitgaande van 512 digitale centrales. Uit de tweede stap volgt het redelijke aantal lokale centrales. Om nu te komen tot een gemiddeld redelijk ombouwtarief wordt een factor bestaande uit het redelijke aantal centrales gedeeld door het werkelijke aantal centrales vermenigvuldigd met het gemiddelde ombouwtarief uit de eerste stap:
Gemiddelde redelijke ombouwtarief =
(redelijk aantal centrales/werkelijke aantal centrales) * gemiddelde ombouwtarief uit stap 1 Het gemiddelde redelijke ombouwtarief is gebaseerd op een factor die wordt bepaald door het huidige werkelijke aantal centrales in het netwerk van KPN en het redelijke aantal centrales. Aangezien beide aantallen aan veranderingen onderhevig zijn, is het wenselijk om de factor in de tijd aan te kunnen passen.
Het toekomstige verloop van het werkelijke aantal lokale centrales is afhankelijk van de snelheid waarmee KPN in staat is deze in haar netwerk te optimaliseren. Voor de berekening van toekomstige redelijke ombouwtarieven moet dus worden uitgegaan van het toekomstige werkelijke aantal lokale centrales in het netwerk van KPN.
Ook het redelijk aantal lokale centrales is aan verandering in de tijd onderhevig. Het college zal dit aantal jaarlijks opnieuw vaststellen, waarbij rekening wordt gehouden met veranderingen in aantallen
14 Deze berekening gaat ervan uit dat de analoge centrales zouden zijn vervangen door digitale centrales volgens
centrales in de EDC en BULRIC systemen en met eventuele heroverwegingen van het college met betrekking tot de berekening van het redelijk aantal centrales.
Het college voorziet een jaarlijkse evaluatie en eventuele aanpassing van het ombouwtarief als
6. Implementatie-issues
Indien een OLO verzoekt om lokale interconnectie op een bepaalde lokale centrale, dan geldt in beginsel het uitgangspunt dat er ook daadwerkelijk fysieke interconnectie op die lokale centrale plaats zal vinden. In dat geval zal de OLO moeten zorgen voor uitrol van zijn netwerk naar de betreffende lokale centrale en zal KPN de betreffende lokale centrale moeten ombouwen. KPN kan hiervan naar het oordeel van het college onder voorwaarden afwijken.KPN kan van het ombouwen van de lokale centrale afzien indien KPN van oordeel is dat dit niet past in de migratie naar een efficiënt netwerk, dan wel dat dit tot onredelijk hoge kosten voor KPN zal leiden. KPN dient dan echter virtuele lokale interconnectie aan te bieden.
De mogelijkheid om van werkelijke fysieke interconnectie op de lokale centrale af te zien, geeft KPN naar het oordeel van het college een prikkel om efficiënte netwerkaanpassingen door te voeren. Analoge centrales hoeven bijvoorbeeld niet per definitie te worden vervangen door digitale host centrales, maar kunnen ook in dienst blijven met de functie van remote of concentrator. Tevens kan in het kader van netwerkefficiëntie worden besloten om een lokale centrale niet om te bouwen of volledig uit te faseren. Verplichte ombouw van, min of meer, willekeurige lokale centrales (immers verzoek van OLO is bepalend) kan dan juist belemmerend werken. Onder meer om deze redenen dient KPN de vrijheid over haar eigen netwerk te behouden.
Het college is van mening dat de volgende (aanvullende) randvoorwaarden het lokale interconnectie beleid temeer redelijk maken.
1. KPN heeft keuze voor virtuele interconnectie
Indien een OLO lokale interconnectie wil op een bepaalde lokale centrale dient de OLO het redelijke door het college vastgestelde ombouwtarief aan KPN te betalen. KPN heeft vervolgens de keuze tussen daadwerkelijke of virtuele interconnectie. In het eerste geval dient de OLO ook daadwerkelijk tot op lokaal niveau uit te rollen; in het tweede geval gebeurt dit niet en heeft de OLO recht op lokale interconnectie tarieven hoewel feitelijk op regionaal niveau geïnterconnecteerd wordt. Het college wil hier wellicht ten overvloede benadrukken dat de OLO in beide gevallen het ombouwtarief aan KPN verschuldigd is, onafhankelijk van de keuze van KPN om wel of niet om te bouwen.
2. Virtuele interconnectie altijd op de RAP
3. Virtuele uitkoppeling over bestaande bundels
Indien KPN virtuele interconnectie levert op een RAP, dan dient KPN dit verkeer over de bestaande bundels aan de OLO af te leveren. Een OLO hoeft dus geen nieuwe bundels met de daarbij behorende werkzaamheden zoals NIT-testen en herroutering bij KPN af te nemen.
4. Lokale interconnectie op een G-EVKC mogelijk
Een gecombineerde eerste orde verkeerscentrale (G-EVKC) is een regionale centrale waarop tevens eindgebruikers rechtstreeks zijn aangesloten. Op dit moment betaalt een OLO, als er met deze centrale geïnterconnecteerd wordt, voor alle verkeer regionale interconnectietarieven. Dit geldt dus ook voor het verkeer van en naar de direct op de G-EVKC aangesloten eindgebruikers. Het college vindt het echter redelijk dat OLOs ook voor dit verkeer, door middel van lokale interconnectie, in aanmerking moeten kunnen komen voor lokale interconnectietarieven. Lokale interconnectie op een G-EVKC is mogelijk onder dezelfde voorwaarden als voor een lokale centrale. Dit betekent dus dat een OLO, wanneer hij het door het college vastgestelde ombouwtarief per lokale centrale betaalt, vanaf dat moment met betrekking tot het verkeer dat rechtstreeks van en naar de
eindgebruikeraansluitingen op de G-EVKC loopt, aanspraak kan maken op lokale
interconnectietarieven. De lokale interconnectietarieven gelden niet voor het overige verkeer op de G-EVKC. Dit verkeer loopt namelijk via (andere) lokale centrales, en hiervoor geldt dat de OLO de mogelijkheid heeft om op de reguliere manier lokale interconnectie aan te vragen.
5. Heroverweging met betrekking tot netwerkplanning door KPN
In beginsel geldt dat een eenmaal gemaakte keuze van KPN tussen werkelijke of virtuele interconnectie later niet meer gewijzigd kan worden. Een besluit van KPN om de wijze van interconnectie op een bepaalde lokale centrale te veranderen, zou immers een onredelijke
negatieve invloed op de bedrijfsvoering van de OLO kunnen hebben. Echter, daartegenover staat de wens van het college om KPN zoveel mogelijk vrijheid te geven om het netwerk efficiënter te maken. Hierbij is een bepaalde flexibiliteit noodzakelijk, ook met betrekking tot (het heroverwegen van) eerder gemaakte keuzes. Daarom acht het college het redelijk dat KPN in staat is de gekozen wijze van interconnectie op een bepaalde lokale centrale te wijzigen, mits de noodzaak hiertoe door KPN aan het college kan worden aangetoond. Het college zal dit in het kader van het dan voorliggende specifieke geval toetsen.
Daarnaast geldt dat een dergelijk voornemen door KPN voldoende tijdig aan de betrokken OLOs bekend gemaakt dient te worden. Tenslotte kan het college besluiten dat meerkosten aan de kant van de OLO, die een gevolg zijn van het besluit van KPN, voor rekening van KPN komen. Ook hiervoor geldt dat het college voor ieder specifiek geval een besluit zal nemen.
6. Verdeling van kosten indien meerdere OLOs per LAP interconnecteren
Met betrekking tot de ombouwkosten dient er tussen marktpartijen een terugbetalingsregeling te worden overeengekomen, waarbij ieder op het moment van instappen zijn bijdrage levert aan de ombouwkosten. Het ombouwtarief geldt per lokale centrale en dus niet per OLO, en als er meerdere OLOs met dezelfde lokale centrale willen interconnecteren dienen de ombouwkosten over de betrokken OLOs te worden verdeeld. Het college acht het wenselijk dat de uitwerking van een dergelijke (terug)betalingsregeling door KPN in samenwerking met marktpartijen wordt opgesteld. Leidend principe hierbij moet volgens het college zijn dat iedere marktpartij, die lokale
zijn aanvang heeft en daarmee het op dat moment geldende ombouwtarief. Hiermee wordt de keuze om naar een lokale centrale uit te rollen gebaseerd op het actuele ombouwtarief en niet op het tarief wat een andere OLO in eerder stadium als ombouwtarief heeft betaald. Deze laatste situatie zou als nadeel hebben dat de keuze door een OLO naar welke lokale centrales uit te rollen beïnvloed wordt door de vraag wanneer een andere OLO op die centrale interconnectie tot stand heeft
gebracht.
7. Indien virtuele interconnectie; LAP of RAP poortprijs?
Indien KPN kiest voor virtuele interconnectie op regionaal niveau, wordt er gebruik gemaakt van regionale interconnectie poorten. Om die reden kan het niet zo zijn dat de LAP poortprijs wordt gehanteerd. Daarnaast zou het hanteren van een ander tarief voor poorten die gebruikt worden voor verkeer rechtstreeks van en naar de eindgebruikersaansluitingen waarschijnlijk tot problemen met betrekking tot verrekening van poortkosten leiden. Immers, het lokale en regionale
interconnectieverkeer zal ‘door elkaar’ over dezelfde bundels lopen en van dezelfde
interconnectiepoorten gebruikmaken. Het college is van mening dat in geval van virtuele lokale interconnectie op de RAP de regionale poorttarieven gehanteerd dienen te worden.
7. Verdere
procedure
7.1 Reacties van belanghebbenden
Belangstellende partijen worden uitgenodigd om hun standpunten ten aanzien van de in onderhavig document opgenomen vragen aan het college kenbaar te maken. Tevens wil het college partijen in de gelegenheid stellen om eventuele andere direct gerelateerde onderwerpen in hun reactie op te nemen. Partijen kunnen tot en met 28 mei 2003 hun visie aan het college kenbaar maken. Reacties dienen per brief en in elektronische vorm (diskette of e-mail) en onder vermelding van: “Beleidsvoornemen lokale interconnectie” te worden gericht aan (tevens voor nadere vragen of toelichting):
OPTA
Afdeling Interconnectie en Bijzondere Toegang t.a.v. de heer F. Vergouwen
Postbus 90420 2509 LK Den Haag
e-mail adres: f.vergouwen@opta.nl
Na afloop van deze termijn zullen alle reacties in principe openbaar worden gemaakt door middel van publicatie op de OPTA website. Partijen die menen dat delen van hun commentaar als
bedrijfsvertrouwelijk moeten worden behandeld, wordt verzocht dit uitdrukkelijk aan te geven met een nadere motivering waarom vertrouwelijkheid geboden is. Bedrijfsvertrouwelijke gegevens worden niet gepubliceerd.
7.2 ‘Ronde tafel’ bijeenkomst
Bijlage Wettelijk
kader
1. Inleiding
Dit hoofdstuk is gewijd aan de wettelijke bepalingen, vanuit nationaal en Europees perspectief, die van belang zijn voor de beoordeling van het aanbod en de tarieven voor lokale interconnectie van een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. Eerst wordt ingegaan op de relevante nationale wettelijke bepalingen inzake de begrippen interconnectie, transparantie, non-discriminatie en kostenoriëntatie. Verder wordt aandacht besteed aan de relevante Europees rechtelijke bepalingen, die ten grondslag hebben gelegen aan het nationale recht; deze spelen een belangrijke rol bij de interpretatie daarvan. Tenslotte wordt de in dit verband het nieuwe communautaire ONP kader, voor zover van belang, behandeld. Dit is thans neergelegd is de Kaderrichtlijn en de Toegangsrichtlijn.
2. Nationale regelgeving
Op 15 december 1998 is de Telecommunicatiewet in werking getreden. Deze wet is gebaseerd op de ONP regelgeving en is een belangrijke stap op weg naar de totstandkoming van een concurrerende
telecommunicatiemarkt. In hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet wordt uitvoering gegeven aan de Interconnectierichtlijn.15
In artikel 6.1 van de Telecommunicatiewet wordt aangegeven dat aanbieders van openbare
telecommunicatienetwerken en openbare telecommunicatiediensten in Nederland, die daarbij toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, dragen zorg voor interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken teneinde te verzekeren dat de daarop aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren. Op grond van het samenstel van de artikelen 6.4, 6.5, 6.6 en 6.7 van de Telecommunicatiewet gelden voor een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht bijzondere verplichtingen met betrekking tot interconnectie.
Uit artikel 6.4 van de Telecommunicatiewet volgt dat onder andere de aanbieders van vaste openbare telefoonnetwerken en vaste openbare telefoondiensten, die in het gebied waarin zij binnen Nederland actief zijn op de markt met betrekking tot de vaste openbare telefoonnetwerken of de vaste openbare telefoondienst, beschikken over een aanmerkelijke macht op de markt als zodanig worden aangewezen door het college.16
Artikel 6.5 van de Telecommunicatiewet bepaalt dat een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht interconnectie op non-discriminatoire wijze dient te verstrekken aan andere aanbieders.
Op grond van artikel 6.6, eerste lid, van Telecommunicatiewet dienen de interconnectie tarieven te voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie. Bovendien draagt de aanbieder met aanmerkelijke marktmacht er zorg voor dat de tarieven in voldoende mate zijn uitgesplitst. Dat volgt uit het tweede lid
15Richtlijn 97/33/EGvan 30 juni 1997 van het Europese Parlement en de Raad inzake interconnectie op
telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision.
16 Bij besluit van 20 oktober 1999 heeft het college Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als
van artikel 6.6 Telecommunicatiewet. Ter uitvoering van artikel 6.6, eerste lid, van Telecommunicatiewet wordt door de aanbieder met aanmerkelijke marktmacht een systeem voor de toerekening van de kosten voor interconnectie opgesteld. Het systeem behoeft goedkeuring van het college.
Aanbieders met aanmerkelijke marktmacht dienen op grond van artikel 6.7 van de Telecommunicatiewet een RIA, waarin alles wat op het gebied van interconnectie wordt aangeboden, uitgesplitst naar
componenten, tarieven en andere daarvan deel uitmakende voorwaarden, is beschreven.
3. Europese regelgeving
Aan het einde van de jaren tachtig is in de Europese Unie een begin gemaakt met het tot stand brengen van een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten. Dit moest worden bereikt door enerzijds liberalisering van de telecommunicatiesector en anderzijds harmonisering van de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van telecommunicatienetwerken en -diensten. De sector is geleidelijk geliberaliseerd met 1 januari 1998 als voorlopige einddatum. Op die datum moesten de lidstaten alle wettelijke belemmeringen hebben opgeheven die betrekking hebben op het aanbieden van
telecommunicatienetwerken en -diensten. In het streven naar een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten zijn verder de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van
telecommunicatienetwerken en -diensten geharmoniseerd. De basis hiervoor vormen de zogenaamde voorwaarden voor Open Network Provision (ONP). In de ONP kaderrichtlijn17 zijn de grondbeginselen
voor ONP opgenomen. De drie peilers van het ONP kader zijn transparantie, non-discriminatie en kostenoriëntatie.
Uit artikel 7, tweede lid, Interconnectierichtlijn volgt dat voor de prijzen van interconnectie de beginselen van transparantie en kostenoriëntering dienen te worden gevolgd. De organisaties die interconnectie met haar faciliteiten verstrekt, dient te bewijzen dat de prijzen zijn afgeleid van de reële kosten. De nationale toezichthouder mag in dit verband van een aanbieder met aanmerkelijke
marktmacht een volledige rechtvaardiging voor zijn interconnectie tarieven en zo nodig aanpassing ervan verlangen. Teneinde kostengeoriënteerde tarieven te kunnen hanteren, dienen aanbieders met aanmerkelijke marktmacht een geschikt kostentoerekeningssysteem op te stellen.
In dit verband wordt gewezen op overweging 10 van de Interconnectierichtlijn. Daaruit volgt dat de Europese wetgever van mening is dat de prijsvorming voor interconnectie voor de structuur en de intensiteit van de concurrentie een sleutelfactor is. Verder volgt uit overweging 10 dat het tariefniveau de productiviteit moet bevorderen en efficiënte en duurzame markttoegang dient aan te moedigen.
4. Toekomstig Europese kader
In Europees verband is een algehele herziening van het ONP kader en de bijbehorende Europese ONP richtlijnen tot stand gekomen. Op dit moment is de implementatie van de nieuwe Europese ONP richtlijnen in nationale regelgeving bij het ministerie van Economische Zaken in voorbereiding. Deze richtlijnen bepalen dat de implementatie uiterlijk op 24 juli 2003 gereed moet zijn. Zoals eerder door het college in het kader van het dossier integraal tarieftoezicht is aangegeven, houdt het college er echter rekening mee dat de implementatie van het nieuwe ONP kader meer tijd zal vergen, en dat de
17 Richtlijn 90/387/EEG van de Raad van 28 juni 1990, nr. L 192. Later is deze richtlijn aangepast bij richtlijn
feitelijke toepassing van het nieuwe wettelijke instrumentarium door het college eerst begin of zelfs medio 2004 zal kunnen plaatsvinden.
In artikel 27 van de nieuwe Kaderrichtlijn is voorzien in een overgangsregime. In dit artikel is bepaald dat alle bestaande specifieke verplichtingen ten aanzien van de toegang tot en het gebruik van de openbare telefoondienst, carrier selectie (hierna: CS), carrier preselectie (hierna: CPS) en huurlijnen van kracht blijven tot de Nationaal Regelgevende Instantie (hierna: NRI) - te weten: het college van OPTA - conform het nieuwe kader op basis van een marktanalyse heeft vastgesteld of er op de betreffende relevante markten al dan niet sprake is van effectieve concurrentie en heeft bepaald dat bestaande verplichtingen worden gecontinueerd, aangepast dan wel ingetrokken. Verder blijven op grond van artikel 27 van de Kaderrichtlijn bestaande aanwijzingen van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht van kracht totdat de NRI op basis van de marktanalyse de betreffende onderneming(en) al dan niet opnieuw heeft aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht.
In de Aanbeveling inzake relevante markten onderscheidt de Commissie een negental wholesale product- en dienstenmarkten, waarvan de marktstructuurkenmerken volgens de Europese Commissie zodanig zijn dat het ex ante opleggen van specifieke verplichtingen gerechtvaardigd is. In verband met het aanbod voor lokale interconnectie zijn met name de markten betreffende gespreksopbouw in het openbare telefoonnetwerk, geleverd op een vaste locatie (‘originating access’), gespreksafgifte in individuele openbare telefoonnetwerken, geleverd op een vaste locatie (‘terminating access’) relevant18.
Om af te wijken van de door de Europese Commissie afgebakende markten, is toestemming van de Europese Commissie nodig conform de procedure zoals beschreven in de artikelen 6 en 7 van de Kaderrichtlijn.
Van de relevante markten die in de Aanbeveling worden geïdentificeerd of van de markten die NRIs - met toestemming van de Europese Commissie - afbakenen, voeren NRIs een analyse uit teneinde te bepalen of op die markten sprake is van effectieve concurrentie. In artikel 16.1 van de Kaderrichtlijn is bepaald dat de NRI bij deze marktanalyse de richtsnoeren van de Europese Commissie inzake afbakening van relevante markten en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht volgt19.
Artikel 16.3 van de Kaderrichtlijn bepaalt dat de NRI geen specifieke verplichtingen oplegt, indien hij na een marktanalyse concludeert dat op een bepaalde relevante markt sprake is van effectieve
concurrentie. De NRI trekt in dat geval reeds bestaande specifieke verplichtingen in.
Indien de NRI na een marktanalyse concludeert dat op een bepaalde relevante markt geen sprake is van effectieve concurrentie, dan wijst hij op grond van artikel 16.4 van de Kaderrichtlijn op die markt één of meer ondernemingen aan die aanmerkelijke marktmacht hebben op die markt en legt hij conform artikel 8 van de Toegangsrichtlijn passende specifieke verplichtingen aan deze ondernemingen op. De
verplichtingen inzake toegang tot en interconnectie van electronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten zijn uitgewerkt in de artikelen 9 (transparantie), 10 (non-discriminatie), 11
18 Commission Recommendation on relevant product and service markets within the electronic communications
sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services, Brussels, 11 February 2003, C(2003)497.
19 Commission guidelines on market analysis and the assessment of significant market power, Pb EG van 11 July
(voeren van gescheiden boekhouding), 12 (toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten) en 13 (kostenoriëntatie) van de Toegangsrichtlijn.
Artikel 9 bepaalt dat de NRI verplichtingen inzake transparantie met betrekking tot interconnectie en/of bijzondere toegang kunnen opleggen op grond waarvan exploitanten nader genoemde informatie, zoals boekhoudkundige informatie, technische specificaties, netwerkkenmerken, eisen en voorwaarden voor levering en gebruik, alsmede tarieven openbaar moeten maken. Ook kunnen NRI van de exploitant eisen dat hij een referentie aanbod publiceert die voldoende gespecificeerd is en waarin een beschrijving wordt gegeven van de betrokken offertes. De NRI kan eisen dat een referentie aanbod wordt gewijzigd om uitvoering te geven aan de uit hoofde van deze richtlijn opgelegde verplichtingen.
Op grond van de verplichting tot non-discriminatie met betrekking tot interconnectie en bijzondere toegang in artikel 10 van de toegangsrichtlijn dient de aanbieder met aanmerkelijke marktmacht ten aanzien van andere ondernemingen, die gelijkwaardige diensten aanbieden, onder gelijkwaardige omstandigheden gelijkwaardige voorwaarden toe te passen. Ook dient de aanbieder met aanmerkelijke marktmacht aan anderen diensten en informatie onder dezelfde voorwaarden en tegen dezelfde
kwaliteit aan te bieden als die welke hij zijn eigen diensten of diensten aan zijn dochterondernemingen of partners biedt.
Artikel 11 houdt in dat de NRI het voeren van een gescheiden boekhouding kan voorschrijven met betrekking tot bepaalde met interconnectie en/of met toegang verband houdende activiteiten. Artikel 12 Toegangsrichtlijn bepaalt dat een NRI exploitanten de verplichting kan opleggen in te gaan op redelijke verzoeken om toegang tot en gebruik van bepaalde netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten, onder andere wanneer de NRI van mening is dat het weigeren van toegang of het opleggen van onredelijke voorwaarden met eenzelfde effect de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte detailhandelsmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn. Van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht kan onder meer worden verlangd dat zij derden toegang verlenen tot bepaalde netwerkelementen en/of faciliteiten, reeds verleende toegang tot faciliteiten niet intrekken, op groothandelsbasis bepaalde diensten aanbieden voor doorverkoop aan derden, zorgen voor interconnectie van netwerken en netwerkfaciliteiten.
