Rapporten en boetes 2002 2001 · Aantal rapporten vanwege het redelijke vermoeden 9 3
dat de Mededingingswet is overtreden
· Aantal zaken waarin boetes zijn opgelegd 6 4
· Aantal boetes 21 9
· Totaal boetes in € 99.600.000 158.823 (ƒ 350.000) Ontheªngen en klachten
· Afgeronde verzoeken ontheªngen van het kartelverbod 45 165 · Afgeronde klachten over overtredingen van de 187 145
Mededingingswet
Concentraties
· Meldingen van fusies, overnames en 77 135
joint ventures (concentraties)
· Besluiten op meldingen concentraties 66 138
· Vergunning voor concentratie vereist 1 2
Vervoerkamer
· Zaken gemeentelijke vervoerbedrijven in 8 –
behandeling genomen
· Aantal zaken afgerond met rechtsoordeel 3 –
DTe
· Methode-besluiten 17 13
· Uitvoeringsbesluiten 329 368
· Handhavingsbesluiten 29 28
· Adviezen aan Minister van Economische Zaken 20 41
· Totaal 395 450
Bezwaar
· Afgerond bezwaar in mededingingszaken 62 41
· Afgerond bezwaar in DTe-zaken 125 107
Personeel
· Aantal medewerkers op 31 december (formatie voltijds) 303 187
· Gemiddelde leeftijd personeel 36 36
voorwoord
leeswijzer
deel 1 · de nma in 2002: hoofdlijnen
Missie, doelstellingen en strategie 11
De prestaties in kaart 15
Ontwikkelingen wetgeving, taken en rol 23
deel 2 · doelstellingen en resultaten per taak
Het kartelverbod en het verbod op misbruik van een economische machtspositie 31
Het concentratietoezicht 45
Mededingingswet en prijzen 52
Regulering van de energiemarkten door DTe 56
Toezicht door de Vervoerkamer 70
deel 3 · praktijkontwikkelingen
Positie van de consument in procedures 75
Rechtspraak algemeen mededingingstoezicht 77
Rechtspraak sectorspecifiek toezicht: energie 80
Richtsnoeren Remedies bij concentraties 83
Beoordeling van concentraties: rekening houden met toekomstige ontwikkelingen 85
Beoordeling van concentraties: poortwachtersfunctie 87
deel 4 · de besluiten
De complete keten: van primair besluit tot hoger beroep 91
Samenvattingen van rapporten en besluiten 93
Overzichten van besluiten NMa en DTe in 2002 119
In dit jaarverslag zijn de resultaten zichtbaar van de wegen die door de NMa, inclusief DTe en de Vervoerkamer, zijn ingeslagen om de handhaving van de Mededingingswet, de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Wet personenvervoer 2000 verder te verankeren en marktwerking in Nederland doelmatig te effectueren. Deze wegen zijn reeds vóór 2002 ingezet door de leiding van de NMa respectievelijk DTe van het eerste uur: mr. A.W. Kist en drs. J.J. de Jong. Beiden aanvaardden begin 2003 nieuwe functies.
De NMa legt in dit jaarverslag verantwoording af over de wijze waarop zij haar instrumenten in 2002 heeft ingezet om markten te laten werken. Daarnaast geeft dit jaarverslag informatie over de ontwikkelingen in de praktijk van het werk van de NMa. Ten slotte beoogt het jaarverslag een naslagwerk te zijn voor ondernemers, professionals in het mededingingsrecht, wetenschappers, studenten en andere geïnteresseerden.
In 2002 werden niet alleen resultaten zichtbaar van een aantal recent gestarte onderzoeken naar overtredingen van de Mededingingswet, zoals die in de bouwsector. Ook werden complexe onderzoeken afgerond die reeds in de jaren 2000 en 2001 waren aangevangen. Ten slotte werden nieuwe onderzoeken gestart waarvan de resultaten in 2003 zichtbaar worden.
1 mei 2004 in werking. De mogelijkheid van ontheffing van het kartelverbod vooraf vervalt, terwijl overtredingen intensiever kunnen worden opgespoord. Het is niet wenselijk dat EU-lidstaat Nederland langdurig een afwijkend regime voert. Het is immers voor Nederlandse ondernemingen essentieel dat het voor gezonde en effectieve concurrentie vereiste level
playing field op het niveau van de interne markt wordt gerealiseerd en dat zij niet met
verschillende regimes worden geconfronteerd.
Bij het optreden van de NMa is het uiteindelijke doel niet het bestraffen van overtredingen, maar het zorgen voor effectieve concurrentie. Daarom wil de NMa zichtbaar zijn op het gebied van mededingingstoezicht en regulering en de juiste instrumenten inzetten voor het optimale effect voor de markt. De door de NMa en OPTA voorgestelde versnelde integratie vergroot de effectiviteit van het toezicht op de post- en telecommunicatiemarkten. De NMa krijgt steeds meer, vooral sectorspecifieke, taken. Daarbij geldt dat de NMa voldoende geoutilleerd moet zijn met middelen en, zoals hiervoor al aangegeven, met wettelijke instrumenten om daadwerkelijk eerlijke en effectieve concurrentie te kunnen bewaken of, met regulering, te maken. Dit geldt algemeen en klemt te meer waar de maatschappij veel belang heeft bij het toezicht en derhalve hoge verwachtingen heeft van de NMa. Bijvoorbeeld op het gebied van vervoer, maar ook op het gebied van energie. De NMa wil graag de hooggespannen verwachtingen waarmaken.
Wij bedanken alle medewerkers van de NMa voor hun inzet in 2002 om markten te laten werken.
Drs. R.J.P. Jansen
Wnd. directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit Ir. G.J.L. Zijl
Deel 1 • De NMa in 2002: hoofdlijnen
Het eerste deel van dit jaarverslag gaat in op de manier waarop de NMa invulling geeft aan haar missie en beschrijft de doelstellingen en de strategie van de NMa en haar kamers in 2002.
Met behulp van een sturingsmechanisme, een toepassing van de Balanced Scorecard, worden prestaties en processen in kaart gebracht vanuit vier perspectieven: het Resultaat-perspectief, het Klant-/omgevingsResultaat-perspectief, het Eigenaarperspectief en het Interne-organisatieperspectief.
Hierbij komen onder meer de effecten van de Mededingingswet en de NMa aan de orde en de snelheid van de processen van de NMa. Ook komt nadrukkelijk de input aan bod die nodig is om de taken uit te voeren: personeel en financiën. Naast werving en selectie, opleidingen en andere karakteristieken van het personeelsbeleid van de NMa wordt in-gegaan op de financiële verantwoording van de NMa.
De politieke en maatschappelijke kaders waarbinnen de NMa zich begeeft, zijn aan voortdurende verandering onderhevig. Daarom worden de recente en komende
ontwikkelingen die van invloed zijn op de taken van de NMa en de relevante wetgeving kort weergegeven.
Deel 2 • Doelstellingen en resultaten per taak
Het tweede deel gaat, per taak voor algemeen mededingingstoezicht en sectorspecifiek toezicht, in op de resultaten van de NMa/DTe/Vervoerkamer. Onderdelen van deze taken, zoals het sanctioneren van wetsovertredingen en het monitoren van voorwaarden (remedies) bij concentraties, komen gedetailleerd aan de orde.
De sectoren die bij de NMa bijzondere prioriteit hebben, zijn gebundeld in afzonderlijke paragrafen.
Het intermezzo ‘Mededingingswet en prijzen’ behandelt de effecten van de Mededingingswet en het optreden door de NMa. Hierbij wordt zowel gekeken naar de economische invloed van het concurrentietoezicht als naar de maatschappelijke opbrengst van het concentratietoezicht.
Deel 3 • Praktijkontwikkelingen
Het derde deel gaat in op ontwikkelingen in de praktijk. Besproken wordt de formeel-juridische positie die de consument heeft bij mededingingszaken bij de NMa. Daarnaast wordt ingegaan op rechterlijke uitspraken die van belang zijn voor de praktijk van de NMa en enkele andere praktijkontwikkelingen, met name ten aanzien van concentratiecontrole.
Deel 4 • De besluiten
Missie, doelstellingen en strategie
Missie
Markten laten werken. Dat is in het kort de missie van de Nederlandse Mededingings-autoriteit. De missie wordt in de praktijk vormgegeven door markten te bewaken en, waar nodig en mogelijk, met regulering markten te ‘maken’.
De NMa, inclusief haar kamers de Dienst uitvoering en toezicht Energie en de Vervoer-kamer (in oprichting), werkt aan effectieve concurrentie, die ten goede komt aan de consument en het bedrijfsleven. De NMa staat op de bres voor de keuzevrijheid van consumenten en de concurrentiemogelijkheden van bedrijven.
Een goed functionerend marktstelsel, waar vraag en aanbod op een effectieve en eerlijke manier bij elkaar komen, draagt bij aan duurzame economische groei. Een concurrerende omgeving stimuleert tot innovatie en bevordert de concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven. Bovendien draagt concurrentie bij aan optimalisering van de prijs-kwaliteit-verhouding van goederen en diensten, waarvan de consument profiteert.
Markten functioneren niet altijd goed. Gebrekkige marktwerking en verstoorde
concurrentieverhoudingen kunnen verschillende oorzaken hebben. De NMa kijkt naar het gedrag en de marktpositie van ondernemingen: afspraken tussen ondernemingen (kartels) en ondernemingen die misbruik maken van hun economische macht beperken de concurrentie of schakelen de concurrentie uit. Daarnaast kunnen economische machts-posities die het gevolg zijn van fusies of overnames een goede marktwerking in de weg staan. Soms, zoals in de energiesector en andere netwerksectoren, is sprake van natuurlijke monopolies. Dan is per definitie sprake van een gebrekkige marktwerking en is keuze-vrijheid voor consumenten onvoldoende aanwezig. Effectieve regulering en effectief toezicht zijn dan noodzakelijk.
Daar waar concurrentie mogelijk is, zijn de mededingingsregels en het toezicht van de NMa van toepassing. In bepaalde sectoren kan de wetgever goede redenen hebben voor beperking of uitsluiting van de concurrentie met wettelijke kaders. Daarvoor kunnen redenen zijn om algemene belangen zoals het milieu of de volksgezondheid te beschermen. Ook kunnen wettelijke kaders worden geschapen omdat een sector in transitie is naar een concurrerende markt. Zo geldt voor de zorgsector dat de wetgever na 1992 meer
concurrentie mogelijk maakte om te komen tot een markt waarin de wensen en voorkeuren van patiënten meer tot hun recht komen. Niet alle onderdelen van de zorgsector zijn op dit moment al onderhevig aan concurrentie.
Doelstellingen
Markten laten werken. De NMa geeft invulling aan de missie met doelstellingen voor algemeen mededingingstoezicht en voor sectorspecifiek toezicht. De doelstellingen van de NMa hebben hun basis in de taken die aan de NMa zijn toebedeeld in de wet.
Doelstellingen algemeen mededingingstoezicht
De NMa werd opgericht toen in 1998 de Mededingingswet van kracht werd. De Mede-dingingswet geeft de NMa de taak op te treden tegen kartels, tegen misbruik van economische machtsposities en tegen fusies en overnames (concentraties) die tot concurrentiebeperkende machtsposities leiden.
Doelstellingen sectorspecifiek toezicht
De Dienst uitvoering en toezicht Energie, DTe, reguleert op basis van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet de toegang tot de energietransport- en distributienetten en bevordert waar mogelijk de concurrentie op energiemarkten. DTe heeft de doelstelling te streven naar efficiëntie én kwaliteit, ten behoeve van consumenten. Het leidende principe is: waar mogelijk marktwerking stimuleren en waar nodig de effecten van marktwerking simuleren. De Vervoerkamer heeft als doelstelling het bewaken en bevorderen van eerlijke toegang van bedrijven tot bepaalde vervoermarkten en tot de daarvoor essentiële voorzieningen. De Vervoerkamer bevindt zich in de oprichtingsfase. Sinds 1 januari 2002 houdt de Vervoerkamer op basis van de Wet personenvervoer 2000 toezicht op de gemeentelijke vervoerbedrijven in Nederland. Deze kamer van de NMa zal ook de taken gaan uitvoeren die aan de NMa worden opgedragen in de in voorbereiding zijnde Wet Luchtvaart en de Spoorwegwet.
Strategie in 2002
De strategie van de NMa is gebaseerd op de kernwaarden effectiviteit, slagvaardigheid en gezag.
NMa-werk is maatwerk. De NMa beschikt over verschillende instrumenten om te interveniëren op de markt en de naleving van de Mededingingswet te stimuleren. Dat zijn zowel zware als minder zware instrumenten. Een greep uit de ‘gereedschapskist’ van de NMa: de NMa kan bij geconstateerde overtreding van mededingingsregels sancties op-leggen, maar kiest soms voor het geven van een waarschuwing. De NMa kan een ontheffing voor een mededingingsafspraak weigeren, maar kan ook in overleg treden met de onder-nemingen om de betreffende afspraak aan te doen passen. De NMa kan een fusie ver-bieden, maar kan in bepaalde gevallen minder vergaand ingrijpen door aanpassingen van de transactie (remedies) te accepteren. DTe zet reguleringsinstrumenten in en controleert door het doen van audits of energiebedrijven zich aan de regels houden. De NMa schept met richtsnoeren, brochures en het geven van voorlichting duidelijkheid over wat wel en niet mag en hoe instrumenten voor algemeen mededingingstoezicht en sectorspecifiek toezicht worden ingezet.
De NMa streeft met haar interventies een optimaal effect na. De directe effecten van haar ingrijpen zijn (nog) niet in alle gevallen te meten. Dit jaarverslag gaat in op de directe effecten van het toezicht op concentraties en het effect van de Mededingingswet en de NMa in het algemeen.
Mensen en middelen worden zo ingezet dat het effect van het optreden van de NMa maximaal is. Het beoogde effect voor de concurrentie is een belangrijk criterium als wordt overwogen welk instrument of welke combinatie van instrumenten de NMa inzet. Bovendien vindt elke beoordeling plaats binnen de context van het individuele geval: de bestaande regelgeving, de marktstructuur en -ontwikkelingen en de marktpositie van de ondernemingen waar het over gaat. Ook speelt een belangrijke rol de vereiste snelheid van het ingrijpen door de NMa.
Slagvaardig optreden vereist alert reageren en anticiperen op concurrentieverstoringen en marktontwikkelingen zodat zo snel mogelijk effect wordt behaald en onnodige schade wordt voorkomen. De NMa is zich ervan bewust dat haar slagvaardigheid moet aansluiten op een maatschappelijke behoefte. Daarbij staat de NMa open voor externe signalen, die haar op het spoor kunnen zetten van overtredingen van de mededingingsregels.
De NMa moet tegelijkertijd een gezaghebbende autoriteit zijn. Dit is belangrijk om op de langere termijn invloed te hebben en effectief te zijn. Dat vereist standvastig, transparant en consistent uitvoering geven aan het mededingingstoezicht en het reguleringsbeleid.
Deel 2 pagina 52
Resultaten in 2002
Algemeen mededingingstoezicht in 2002
In 2002 richtte de NMa zich bij het opsporen van kartels in het bijzonder op de sectoren benzine, bouw en banken.
De NMa legde boetes op voor een door Texaco gecoördineerde kortingsactie tegen de komst van een Tango-tankstation in Nijmegen. De NMa volgt al langer nauwgezet de ontwikkelingen op de markt voor motorbrandstoffen. Medio 2000 startte de NMa een onderzoek naar mogelijke concurrentiebeperkende overeenkomsten en gedragingen van oliemaatschappijen. In 2002 stelde de NMa de marktpartijen in de gelegenheid hun stand-punt naar voren te brengen over het eind 2001 aangekondigde voornemen om de door-werking van de Europese vrijstelling voor verticale steunafspraken tussen olie-maatschappijen en pomphouders ongedaan te maken. Daarnaast deed de NMa verder onderzoek naar het effect van deze voorgenomen interventie. In maart 2003 concludeerde de NMa op basis van dit onderzoek dat zij het onvoldoende bewezen achtte dat het verbieden van de steunsystemen zal leiden tot lagere consumentenprijzen. De NMa is er niet langer van overtuigd dat deze maatregel het beoogde effect sorteert, namelijk meer onderlinge concurrentie. Besloten is op dit moment niet te interveniëren in de benzine-sector, maar de sector de komende jaren te monitoren.
Eind 2001 ontstond er grote maatschappelijke en politieke onrust naar aanleiding van aanwijzingen dat mogelijk op zeer grote schaal kartelvorming in de bouwsector optrad. De parlementaire enquête bouwnijverheid is hiervan een belangrijk uitvloeisel. Begin 2002 stelde de NMa een speciale Taakgroep Bouw in voor onderzoek naar overtredingen van de Mededingingswet in de bouwsector. In 2002 werd vijfmaal het redelijke vermoeden van overtredingen van het kartelverbod opgetekend. De daarop volgende sanctieprocedures worden in 2003 afgerond. Het onderzoek is in 2003 op volle kracht voortgezet.
De financiële sector, die een centrale rol speelt in de economie, kenmerkt zich door een zeer hoge concentratiegraad en een hoge mate van ondoorzichtigheid en onderlinge verwevenheid. Reden om de sector aan een systematisch onderzoek te onderwerpen. Het onderzoek naar het Nederlandse betalingsverkeer en de marktpositie en de
gedragingen van Interpay is in 2002 geïntensiveerd. Interpay is opgericht door en volledig eigendom van acht banken in Nederland en levert als enige aanbieder in Nederland ondersteunende diensten voor elektronische betalingen zoals pinnen, chippen, betalingen met creditcards en girale overboekingen. Het onderzoek leidde in april 2003 tot de optekening van het redelijke vermoeden in een rapport dat Interpay excessieve tarieven hanteert en daarmee misbruik maakt van haar machtspositie en dat de concurrentie tussen de banken wordt beperkt doordat Interpay namens de banken als centraal verkoopkantoor van netwerkdiensten voor pintransacties fungeert.
In 2002 rondde de NMa tevens onderzoeken af naar kartelafspraken in de fietsen-branche, de mobiele telefonie en de schoonmaakbranche. Het rapport tegen de vijf mobiele telefonieoperators leidde in december 2002 tot boetes van in totaal € 88 miljoen. De NMa legde in 2002 ook boetes op voor het hanteren van een systeem van uitsluiting en
leveringsweigering in de diergeneesmiddelenhandel, waarmee het kartelverbod werd over-treden. In totaal werd in 2002 voor € 99,6 miljoen aan boetes opgelegd.
Begin 2002 stelde de NMa een clementieregeling en een clementiebureau in, met het doel de kans op ontmaskering van kartels te vergroten. Met de publicatie van de Richt-snoeren Clementietoezegging maakte de NMa duidelijk dat ondernemingen die de NMa informeren over hun kartels en deelname daaraan staken, onder voorwaarden in aan-merking komen voor boeteverlaging of –immuniteit.
Op het gebied van het concentratietoezicht werkt de NMa verder aan het transparant maken van haar wijze van beoordelen. Ondernemingen kunnen hierdoor steeds beter inschatten welke fusies en overnames de NMa wel zal toestaan en welke niet. In 2002 publiceerde de NMa richtsnoeren over het raamwerk voor verbintenissen (remedies) die de NMa als beperkingen en voorschriften kan verbinden aan haar goedkeuring van een concentratie.
Deel 2 pagina 39 Onderzoek naar kartelovertredingen in de bouwsector
Deel 2 pagina 38 Het opleggen van boetes
Deel 2 pagina 43
Onderzoek naar de financiële sector
Deel 2 pagina 37 Het opleggen van boetes
Deel 2 pagina 33 Clementietoezegging
Daarnaast publiceerde de NMa een notitie over de manier waarop zij aankijkt tegen de gevolgen van concentraties in de energiesector. In 2003 wordt het onderzoek naar de energiesector voortgezet.
Sectorspecifiek toezicht in 2002
In 2002 is DTe de voorbereidingen gestart van de tweede reguleringsperiode, waarbij onder meer maatstafconcurrentie en regulering op kwaliteit van de distributienetten worden geïntroduceerd. Tevens bereidt DTe zich voor op haar taken voor de opening van de markt voor kleinverbruikers, naar verwachting in 2004. Deze gebruikers zijn tot dat moment nog gebonden aan één energieleverancier, met uitzondering van de levering van duurzame opgewekte elektriciteit. Daarnaast heeft DTe gewerkt aan het ontwikkelen van een pro-actief en consistent toezichtbeleid.
Op 1 januari 2002 zijn de eerste toezichttaken in het kader van de Wet personenvervoer 2000 in werking getreden, waarmee de Vervoerkamer, ofschoon formeel nog in de oprichtingsfase, binnen de NMa operationeel werd. De Vervoerkamer houdt nu toezicht op de gemeentelijke vervoerbedrijven in Nederland.
Prioriteiten
De NMa moet bij het inzetten van de beschikbare capaciteit prioriteiten stellen. Dit geldt in het bijzonder bij het opsporen van overtredingen van het kartelverbod en het verbod op misbruik van een economische machtspositie.
Bij het stellen van haar prioriteiten stelt de NMa zich de volgende vragen: · wat is het belang van het onderzoek voor de Nederlandse economie? · wat is het maatschappelijke belang en het belang voor de consument? · wat is de ernst van de overtreding?
· hoe groot is de kans dat de NMa een overtreding kan vaststellen? · is optreden door de NMa doelmatig?
De NMa legt bij het prioriteren van werkzaamheden derhalve een accent op de consument en de voordelen die de consument heeft bij haar optreden. Via de Informatielijn ontvangt de NMa vragen en signalen van consumenten, die aanleiding kunnen zijn voor het doen van onderzoek. In 2002 stelde de NMa een Consumentenloket in op de website, die begin 2003 werd vernieuwd. Op de positie van de consument bij procedures bij de NMa wordt elders in dit jaarverslag ingegaan.
Voor het onderzoek naar mogelijke overtredingen in de bouwsector is in 2002 veel capaciteit ingezet. De NMa maakte in december 2002 de NMa-Agenda 2003 bekend. Daarin kondigde de NMa aan zich dit jaar bij het concurrentietoezicht primair, maar niet exclusief, te richten op de bouwsector, de zorgsector, de energiesector en de financiële sector. Ook de voornemens op andere terreinen zijn opgenomen in de NMa-Agenda 2003. Deel 3 pagina 75
De prestaties in kaart
Balanced Scorecard
Voor het beheersen van de bedrijfsprocessen en het afleggen van verantwoording, meet de NMa de ‘polsslag’ van de organisatie. Gekozen is voor de Balanced Scorecard om de score op kritieke succesfactoren inzichtelijk te maken. Dit zijn de factoren die doorslaggevend zijn voor het succesvol opereren van de NMa. De Balanced Scorecard van de NMa wordt steeds verder uitgewerkt, waardoor steeds nauwkeuriger de vinger aan de pols kan worden gehouden.
De NMa heeft kritieke succesfactoren bepaald vanuit vier perspectieven: het Resultaat-perspectief, het Klant-/omgevingsResultaat-perspectief, het Eigenaarperspectief en het Interne-organisatieperspectief.
Om de prestaties van de NMa ten aanzien van de kritieke succesfactoren te kunnen meten, stelt de NMa meetbare prestatie-indicatoren vast. Een aantal prestatie-indicatoren wordt nu reeds gemeten en gebruikt als sturings- en planningsinstrument. In dit jaarverslag wordt bij de betreffende onderwerpen de prestatiemeting in het kader van de Balanced Scorecard weergegeven.
Resultaatperspectief
Vanuit het Resultaatperspectief wordt gekeken naar de effecten van het optreden van de NMa en de maatschappelijke verwachtingen daarover.
Pro-actief
De NMa meet de toename van de ‘pro-actieve’ activiteiten, de activiteiten die niet ‘vraag-gestuurd’ zijn. In 2002 was het doel om ten minste verdere groei van deze activiteiten te realiseren ten opzichte van het vorige jaar. De belangrijkste pro-actieve activiteit, het doen van onderzoeken naar overtredingen van de Mededingingswet, is sterk toegenomen: van zes in 2001 naar 28 onderzoeken in 2002.
Effecten
De NMa onderzoekt welke effecten (outcome) de Mededingingswet, de NMa en haar activiteiten hebben. In de in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken verrichte evaluatie van de Mededingingswet blijkt dat op de relatief korte termijn reeds sprake is van een invloed op gedrag van ondernemingen.1Hierbij verschillen de effecten qua orde van Kritieke succesfactoren per perspectief
Resultaatperspectief Klant-/omgevingsperspectief
· Pro-actief · Klanttevredenheid
· Outcome · Kwaliteit besluitvorming
· Bekendheid NMa en Mededingingswet · Doorlooptijden processen Eigenaarperspectief Interne-organisatieperspectief · Planning versus realisatie · Aantrekkingskracht NMa
· Middelenbeheersing · Innovatief vermogen
· Goed werkgeverschap
1 NEI, Eindrapport evaluatie
grootte en timing; ze zijn afhankelijk van sector, soort overtreding en mededingings-rechtelijke ingreep. Ofschoon er nog steeds onvoldoende waarnemingen zijn om te kunnen concluderen dat het effect van mededingingsrechtelijk optreden ook meetbaar gunstig is, is het belangrijk te constateren dat de korte-termijninvloed nergens ongunstig is gebleken. Het onderdeel in dit jaarverslag getiteld ‘Mededingingswet en prijzen’ gaat nader in op de effecten van de gelding van de Mededingingswet en het bestaan en optreden van de NMa.
Bekendheid met de regels
Vanuit het Resultaatperspectief is tevens belangrijk dat ondernemingen en consumenten bekend zijn met de mededingingsregels en het toezicht door de NMa. De bekendheid van het publiek met wat wel en wat niet is toegestaan en hoe de NMa kan worden ingeschakeld bij het constateren van mededingingsbeperkingen is een belangrijk middel om naleving van de Mededingingswet te bevorderen.
Uit het onderzoek dat is gedaan in het kader van de evaluatie van de Mededingingswet blijkt dat de wet en de NMa over het algemeen een vrij grote bekendheid genieten en dat ondernemingen rekening houden met de wet. Onder kleinere ondernemingen en ondernemingen in sectoren die (nog) geen onderwerp zijn geweest van een NMa-besluit blijkt de bekendheid minder groot te zijn. Het evaluatierapport beveelt dan ook aan om gerichte voorlichting te geven over de wet, met name gericht op kleinere ondernemingen en op sectoren waar bepaalde aspecten van de wet mogelijk onderbelicht zijn gebleven. Een in 2002 bekendgemaakt onderzoek van de Vrije Universiteit wijst er eveneens op dat de NMa haar voorlichting richting bedrijven nog steeds kan verbeteren.
Externe communicatie
De externe communicatie van de NMa heeft als belangrijk doel de bevordering van de naleving door ondernemingen van de mededingingsregels en de sectorspecifieke regels. Daarnaast is communicatie de manier waarop de NMa verantwoording aflegt aan de maatschappij en signalen ontvangt vanuit de maatschappij. De NMa geeft op verschillende wijzen voorlichting over de geldende regels en de wijze waarop de NMa die toepast.
De NMa heeft in 2002 gewerkt aan de modernisering van de websites voor NMa en DTe, die begin 2003 zijn gelanceerd. Op de websites is een speciale plek ingeruimd voor informatievoorziening aan consumenten en het midden- en kleinbedrijf. Daarnaast geeft de NMa brochures uit, die in 2002 zijn vernieuwd, maakt zij richtsnoeren bekend over de inhoud en de toepassing van de mededingingsregels en maakt zij haar besluiten openbaar. Al deze informatie is te vinden op de websites.
Met het blad EnergieFocus gaf DTe informatie over zijn beleid, actuele ontwikkelingen en lopende procedures. EnergieFocus is in 2002 vier maal verschenen en wordt
geëvalueerd. Eind 2002 introduceerde de NMa haar eigen kwartaalblad ‘NMagazine’. Het magazine bevat artikelen over zaken die bij de NMa spelen en hebben gespeeld en biedt een kijkje in de keuken van de NMa.
Perscontacten
Het uitbrengen van persberichten is voor de NMa een methode om transparantie te bieden en om verantwoording af te leggen over de besluiten die zij neemt en de onderzoeken die zij afrondt. In 2002 bracht de NMa in totaal 85 persberichten uit, waarvan 63 NMa- en 22 DTe-persberichten. Mede naar aanleiding van deze persberichten had de NMa 914 pers-contacten. Het aantal perscontacten was het grootst in augustus en september en in november en december. Dit is verklaarbaar: in die perioden speelden de openbare verhoren van de parlementaire enquête bouwnijverheid, kwam het eindrapport daarvan uit en bracht de NMa een groot aantal persberichten uit.
Deel 2 pagina 52
Informatielijn
Een belangrijk instrument voor communicatie en voorlichting is de Informatielijn van NMa en DTe. Per telefoon en e-mail worden vragen van ondernemers en consumenten
beantwoord. De Informatielijn heeft in 2002 meer dan 5500 contacten verwerkt. Naast het beantwoorden van vragen over mededingings- en energieregelgeving ontving de
Informatielijn ook signalen over vermeende concurrentiebeperkingen.
De Informatielijn ontvangt en beantwoordt veel vragen van particulieren en het bedrijfsleven over de liberalisering van de energiemarkt en klachten over netbeheerders en energieleveranciers. In 2002 is veel aandacht besteed aan de beantwoording van deze publieksvragen. Ruim 60 procent van de in totaal 1942 vragen over energiemarkten werd gesteld door particulieren en zakelijke afnemers, de overige 40 procent werd gesteld door consultants, overheidsorganisaties en energiebedrijven. Bijna 40 procent van de vragen ging over (de hoogte van) de energierekening.
Klant-/omgevingsperspectief
Het Klant-/omgevingsperspectief belicht de verwachtingen van de ‘klanten’ waarmee de NMa te maken heeft en gaat derhalve in op aspecten van dienstverlening, zoals de snelheid waarmee NMa-producten tot stand komen.
Contacten Informatielijn NMa/DTe per kwartaal 1e kwartaal E-mail Telefoon DTe 83 469 NMa 226 610
309 1079 1388 2e kwartaal E-mail Telefoon
DTe 180 367
NMa 307 503
487 870 1357
3e kwartaal E-mail Telefoon DTe 219 259 NMa 423 454
642 713 1355 4e kwartaal E-mail Telefoon
DTe 285 262 NMa 493 406
778 668 1446 Totaal 2002 5546
jan feb mrt mei juni juli aug sept okt nov dec
Doorlooptijden
De doorlooptijd van processen bij de NMa en het meten ervan was een punt van aandacht bij de evaluatie van de Mededingingswet. De onderzoekers deden de aanbeveling om verbeteringen aan te brengen en om over de doorlooptijden jaarlijks in het jaarverslag te rapporteren. In 2002 heeft de NMa een verbeterslag gemaakt. De NMa meet in hoeverre zij zich bij haar procedures houdt aan de wettelijke termijnen, die aan de Mededingingswet en de Algemene wet bestuursrecht worden ontleend.
Voor verschillende procedures gelden de algemeen geldende termijnen uit de Algemene wet bestuursrecht. De algemeen geldende termijnen uit de Algemene wet bestuursrecht blijken vaak ongeschikt voor de praktijk van de NMa. Zo dienen besluiten op bezwaar in principe te worden genomen binnen tien weken, of binnen een redelijke termijn. Uit de praktijk blijkt een redelijke termijn voor de complexe mededingingsrechtzaken in bezwaar vier maanden te zijn. Voor de bezwaarprocedures in energiezaken blijkt zes maanden passend.
Hoewel de NMa in veel gevallen de in de wet beschreven (maar niet fatale) termijnen niet haalt, is op dit punt in 2002 duidelijk vooruitgang geboekt. Dit geldt voor alle gemeten procedures. De NMa werkt eraan om dit verder te verbeteren.
Voor de procedure voor de beoordeling van aangemelde fusies en overnames geldt een fatale termijn. Overschrijding van de termijn staat gelijk aan goedkeuring. Deze termijnen zijn, net als in voorgaande jaren, in 100 procent van de zaken gehaald.
Administratieve lasten voor ondernemingen
De Mededingingswet en de uitoefening van het toezicht door de NMa brengen lasten mee voor ondernemingen.2De NMa kan niet exact bepalen wat de omvang van die lasten is. Met name bij procedures die ondernemingen verplicht moeten doorlopen, is het streven van de NMa deze lasten zo laag mogelijk te laten zijn.
Bij verzoeken om ontheffing van het kartelverbod, meldingen van concentraties (fusies en overnames) en aanvragen om een vergunning voor een concentratie, zijn de lasten voor ondernemingen in de eerste plaats gelegen in het moeten opstellen en indienen van een gemotiveerd verzoek of een gemotiveerde melding of aanvraag. Voor het indienen zijn formulieren vastgesteld. Indienende ondernemingen dienen de vragen van het formulier te beantwoorden. De formulieren zijn zo opgesteld dat de NMa direct over de juiste
informatie beschikt om de beoordeling te starten. Daarmee worden de lasten voor ondernemingen zoveel mogelijk beperkt.
Omdat in veel gevallen blijkt dat aanvullende, specifieke, informatie nodig is voor de beoordeling, is het dikwijls noodzakelijk dat de NMa aanvullende vragen stelt.
Deze schriftelijke vragen dienen schriftelijk door de ondernemingen te worden beantwoord.
Bij het stellen van aanvullende vragen beperkt de NMa zich zoveel mogelijk tot de voor de beoordeling noodzakelijk gegevens.
Met het genoemde streven de doorlooptijden van procedures bij de NMa zoveel mogelijk te bekorten wordt eveneens de last voor ondernemingen beperkt. Daarnaast wil de NMa, onder meer met het publiceren van richtsnoeren, transparantie bieden. Hierdoor kunnen ondernemingen anticiperen op welke gedragingen en overeenkomsten wel en niet zijn toegestaan.
Klachtenbehandeling
In de loop van 2002 zijn vijf schriftelijke klachten over het optreden van de NMa binnen-gekomen. De behandeling van en de advisering over zulke klachten is op de voet van artikel 9:14 van de Algemene wet bestuursrecht opgedragen aan de klachtenfunctionaris NMa. Deze heeft met name ook tot taak om te trachten in overleg met klagers tot een oplossing voor hun grieven te komen. In vier van de vijf gevallen kon op deze wijze de behandeling in der minne worden afgerond. In één geval bleek het nodig over te gaan tot een formele
2 Conform het kabinetsstandpunt
(Kamerstukken II, 2001–2002, 24 036, nr. 232, 12 oktober 2001) op het rapport van de MDW-werkgroep
Toezicht op het bedrijfsleven, gaat
behandeling, die leidde tot de vaststelling dat terecht was geklaagd over de duur van de behandeling van een mededingingsklacht.
De ingediende klachten hadden achtereenvolgens betrekking op:
· het optreden van de NMa ter zake van afspraken tussen ondernemers in het taxibedrijf;
· het verlenen van beperkte inzage aan belanghebbenden in een dossier m.b.t. een opgemaakt rapport;
· het beleggen van een hoorzitting op een termijn die door de betrokkenen te kort werd geacht;
· het niet tijdig reageren op een klacht over afspraken met betrekking tot de woningmarkt in de gemeente Den Haag;
· de termijn van afdoening van een klacht over afspraken tussen ondernemers in het autoschadeherstelbedrijf en de inhoud van de over die klacht genomen beslissing.
Eigenaarperspectief
Het Eigenaarperspectief is gericht op het ministerie Economische Zaken. Centrale vragen hierbij betreffen cijfers van productie en inzet van middelen.
Realisatie ten opzichte van planning
De NMa meet in hoeverre de realisatie van haar ‘productie’ overeenkomt met de planning die voorafgaand aan een jaar is gemaakt. Hoewel blijkt dat niet altijd goed kan worden voorspeld wat de output in een jaar zal zijn, presteert de NMa op dit punt redelijk goed. De realisatie ten opzichte van de planning varieert tussen 63 procent voor het aantal af-gehandelde bezwaren in energiezaken (37 procent minder dan verwacht) en 160 procent voor de afhandeling van het aantal reguliere verzoeken om ontheffing van het kartelverbod (60 procent meer dan verwacht). Met name de aantallen van procedures die beïnvloed worden door marktontwikkelingen, zoals het aantal fusies en overnames in Nederland, zijn niet nauwkeurig te voorspellen. Het aantal meldingen van concentraties was 23 procent minder dan verwacht. Bij de activiteiten van de NMa waarvoor de realisatie ten opzichte van de planning in kaart is gebracht, wordt daaraan in dit jaarverslag gerefereerd.
Middelenbeheersing
Vanuit het Eigenaarperspectief is eveneens van belang dat de middelenbeheersing op orde is. De NMa rapporteert hierover aan het ministerie van Economische Zaken. In 2002 is de NMa binnen het toegekende budget van € 32.129.000 gebleven. Er was sprake van onder-uitputting van 4,2 procent. Ten opzichte van 2001 zijn de totale kosten gestegen met 17 procent. Deze stijging ten opzichte van het vorige jaar wordt verklaard door structurele factoren, zoals de groei van het aantal medewerkers.
De Auditdienst van het ministerie van Economische Zaken concludeerde op basis van in 2002 uitgevoerde audits dat reguliere beheersactiviteiten bij de NMa onder druk komen te staan door de sterke groei van de organisatie, de voorgestelde samenvoeging met OPTA en de toekomstige omvorming van de NMa tot zelfstandig bestuursorgaan. Op basis van het advies van de Auditdienst krijgt het versterken van het financieel en materieel beheer bij de NMa een hoge prioriteit in 2003 en de komende jaren.
Budget en realisatie uitgaven in €
Personeel Materieel Realisatie Budget Realisatie
2002 2002 2001
NMa (excl DTe) 13.131.552 9.808.939 22.940.491 21.848.000 20.664.000
DTe 3.042.981 3.944.423 6.987.405 8.749.000 5.579.000
Vervoerkamer 642.384 211.232 853.615 1.532.000
Totaal 16.816.917 13.964.594 30.781.511 32.129.000 26.243.000
Ontvangsten NMa 104.875 0 6.000
Interne-organisatieperspectief
Het Interne-organisatieperspectief belicht de vraag wat de organisatie in bedrijfsprocessen moet doen om haar opdracht te vervullen. De nadruk ligt op kwaliteit en productiviteit van de medewerkers en op hun waardering voor de NMa als werkgever. Vanuit het Interne-organisatieperspectief kijkt de NMa onder meer naar ‘goed werkgeverschap’.
De NMa-organisatie
Eind 2002 was de formatie van de NMa op voltijdbasis 303 medewerkers. Er waren op dat moment 291 personeelsleden in dienst. Eind 2001 was dat nog 204.
De NMa’ers zijn van velerlei achtergrond. Uiteraard veel juristen en economen, maar bijvoorbeeld ook wis- en natuurkundigen. De gemiddelde leeftijd van de personeelsleden was, net als in 2001, 36 jaar. Er waren in 2002 zeven vrouwen in managementposities, tegen zes in 2001.
Werving & Selectie
De groei van de NMa vereiste dat in 2002 weer veel nieuwe medewerkers werden geworven. De NMa heeft haar in 2001 ontwikkelde wervingsbeleid met succes voortgezet. In haar arbeidsmarktcommunicatie richt de NMa zich op het thema ‘Werk dat er toe doet en zichtbaar is’. Dit thema blijkt veel mensen te hebben aangesproken, gezien het grote aantal ontvangen sollicitaties. Kwalitatief en kwantitatief is er een goede instroom van nieuwe medewerkers, ook vanuit het bedrijfsleven. Het werven van meer ervaren mede-werkers kost meer moeite. Toch zijn, met een combinatie van wervingsmethoden, nagenoeg alle vacatures ingevuld.
Goed werkgeverschap
Wervingsactiviteiten zijn op langere termijn alleen succesvol als er tevens aandacht is voor behoud van het personeel. De NMa wil een interessante werkgever zijn waar medewerkers verantwoordelijkheden en de mogelijkheid tot persoonlijke ontwikkeling krijgen.
In juli 2002 is een medewerkerswaarderingsonderzoek binnen de NMa uitgevoerd. Dit onderzoek heeft veel inzicht gegeven in de waardering van medewerkers voor de NMa, inclusief haar kamers, als werkgever. De opgestelde verbeterplannen worden NMa-breed of per organisatieonderdeel uitgevoerd. De prioriteiten voor dit jaar zijn: het verbeteren van het loopbaanbeleid, aandacht voor de ‘NMa-cultuur’ en werkdruk. Om de voortgang hiervan te monitoren, wordt het medewerkerswaarderingsonderzoek halverwege 2003 opnieuw uitgevoerd.
Opleidingen
De NMa is een kennisintensieve organisatie, die hoge eisen stelt aan de kwaliteit van haar werk. Goed opgeleide medewerkers met kennis van zaken zijn daarvoor onmisbaar. Een adequaat opleidingenbeleid is dus van groot belang. De NMa investeert relatief veel in opleidingen. Veel NMa’ers volgen externe opleidingen op verschillende expertisegebieden. De NMa heeft inmiddels ook een groot intern opleidingenaanbod. Met name cursussen op de gebieden van mededinging en energieregulering worden intern georganiseerd: voor NMa’ers, door NMa’ers. Daarbij sluiten regelmatig collega’s van onder meer OPTA en het ministerie van Economische Zaken aan.
Naast het interne aanbod is extern opleidingscapaciteit ingekocht ter ondersteuning van de professionalisering van specifieke functiegroepen (professionalisering secretariaten en projectmatig werken) en de specifieke individuele ontwikkeling van medewerkers.
Functiebeschrijvingen en loopbaanontwikkeling
In het verslagjaar is het sturen op prestaties en resultaten, het management van processen en het management van mensen verder ontwikkeld. Hiervoor zijn onder meer ‘meetlatten’ opgesteld, die voor een aantal functies en per niveau aangeven welke kennis en kunde worden verondersteld. Hiermee is voor medewerkers transparanter gemaakt wat op een bepaald niveau mag worden verwacht. Tevens geven deze meetlatten meer helderheid over de loopbaanmogelijkheden binnen de NMa-organisatie.
Gedragsregels
De zichtbaarheid en relevantie van het NMa-werk leiden ertoe dat medewerkers zich bewust moeten zijn van de eisen van integriteit, vertrouwelijkheid en onkreukbaarheid.
Deze waarden en gedragsregels zijn in 2002 voor het eerst gebundeld onder de aandacht van de organisatie gebracht. Het compliance-programma houdt in dat de medewerkers jaarlijks een verklaring over de kennisname van en compliance met de gedragsregels ondertekenen. Bij indiensttreding leggen alle ambtelijke medewerkers van de NMa de eed of de belofte af.
Interne communicatie
Ontwikkelingen wetgeving, taken en rol
De politieke, maatschappelijke en internationale kaders waarbinnen de NMa werkt, ontwikkelen zich voortdurend. Vanzelfsprekend ontwikkelt de NMa zich als organisatie mee om nieuwe taken zo goed mogelijk te verrichten.
Hierna wordt ingegaan op de ontwikkelingen in de positie van de NMa (inclusief DTe) en haar bevoegdheden, op nieuwe sectorspecifieke taken en op de rol van de NMa in het internationale speelveld.
Zbo-status voor NMa
In 2002 stemde de Tweede Kamer in met het wetsvoorstel tot ‘Wijziging van de Mede-dingingswet in verband met het omvormen van het bestuursorgaan van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan’.1In september zou het wetsvoorstel worden behandeld in de Eerste Kamer. Deze behandeling is helaas aangehouden.
De formalisering van de onafhankelijke positie van de NMa is hierdoor uitgesteld. De formalisering van de zbo-status draagt bij aan het onafhankelijk uitvoeren van het mededingingstoezicht. In de huidige situatie voert de NMa haar taken de facto op een onafhankelijke manier uit.
Uitstel van de zbo-status voor de NMa heeft ook tot gevolg dat de uit het wetsvoorstel voortvloeiende organisatorische wijzigingen, met name de instelling van een Raad van Bestuur als leiding van de NMa, in 2002 niet zijn doorgevoerd.
Versterking van het instrumentarium
Zowel voor NMa als DTe draagt een versterking van de wettelijke bevoegdheden bij aan de effectiviteit van het toezicht.
Registraties van kartelafspraken kunnen worden bewaard in woonhuizen. Voor de versterking van het toezicht is het dan ook noodzakelijk dat de NMa de bevoegdheid krijgt om woonhuizen voor onderzoek te betreden. Bij het uitbreiden van bevoegdheden horen uiteraard ook waarborgen voor de burger. Denkbaar is dat voor het gebruiken van de genoemde bevoegdheid een rechterlijke machtiging moet worden verkregen om de proportionaliteit van dat optreden te toetsen.
Voor het effectief doen van onderzoek is het tevens noodzakelijk dat een ieder voldoet aan de wettelijke verplichting om mee te werken. Om dat te kunnen afdwingen is het nodig een substantiële sanctie te kunnen opleggen bij een weigering. Op dit moment is de maximale boete daarvoor € 4.500. Dit bedrag is in 2002 in verschillende gevallen te gering gebleken om ondernemingen tot medewerking te dwingen. Het opleggen van een last onder dwangsom om inzage te verschaffen in bepaalde gegevens en bescheiden is
doorgaans een onvoldoende middel, omdat het tot grote vertraging van het onderzoek leidt. Bovendien is de last onder dwangsom niet inzetbaar tegen weigering van medewerking op andere vlakken dan het verstrekken van inzage.
De parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid concludeerde in december 2002 in haar eindrapport dat uitbreiding van de wettelijke bevoegdheden van de NMa, zoals het kunnen betreden van woningen en het kunnen opleggen van hogere boetes bij het weigeren van medewerking, aan de orde kan zijn als de huidige mogelijkheden
ontoereikend blijken. Ook in de evaluatie van de Mededingingswet kwam de versterking van het instrumentarium aan de orde.
DTe pleit voor een aantal wetswijzigingen, onder meer ten aanzien van het reguleren van de transportnetten en het uitbreiden van het handhavinginstrumentarium. Door de politieke situatie heeft het wetgevingstraject op dit vlak stilgelegen. Eind 2002 is in de Tweede Kamer wel de discussie over wijziging van de Overgangswet elektriciteits-productiesector (OEPS)2afgerond. Dit is voor DTe een belangrijke wetswijziging, omdat hiermee de wettelijke basis voor het opleggen van individuele efficiëntiekortingen aan netbeheerders is gewaarborgd.
Evaluatie van de Mededingingswet en de Elektriciteits- en Gaswetten
In de eerste helft van 2002 rondde het Ministerie van Economische Zaken de evaluaties van de Mededingingswet, de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet af. Het kabinet heeft nog geen standpunt over deze evaluaties ingenomen. Besluitvorming door het nieuwe kabinet zal waarschijnlijk resulteren in voorstellen voor wijzigingen van voornoemde wetten, bijvoorbeeld ten aanzien van uitbreidingen van de bevoegdheden van de NMa.
De hoofdconclusie van het evaluatierapport over de Mededingingswet is dat de wet heeft bijgedragen aan het handhaven en verbeteren van effectieve concurrentieverhoudingen en dat de wet dus goed functioneert. Tevens werd geconcludeerd dat de NMa zich heeft ontwik-keld tot een gezaghebbende autoriteit die erin is geslaagd de Mededingingswet op een doel-treffende en doelmatige wijze toe te passen. De hoeveelheid en de kwaliteit van het werk dat de NMa heeft verricht met de beschikbare hoeveelheid mensen wordt in het evaluatie-rapport indrukwekkend genoemd.
De evaluatie van de Mededingingswet leverde, naast de aanbeveling de handhavings-bevoegdheden van de NMa te versterken, nog een aantal aanbevelingen om het
functioneren van de wet en de NMa te verbeteren. Zo zou de Mededingingswet onder meer moeten voorzien in de mogelijkheid om beperkingen of voorschriften te verbinden aan een besluit dat voor een gemelde concentratie geen vergunning is vereist. In het evaluatie-rapport wordt verder aanbevolen te onderzoeken of het verbod op misbruik van
economische machtspositie moet worden versterkt door preventief toezicht op dominante ondernemingen.
De evaluatie van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet leverde als algemeen beeld op dat de dynamiek op de elektriciteits- en gasmarkt in de afgelopen jaren sterk is toe-genomen. De elektriciteitsmarkt loopt daarbij voorop omdat de liberalisering daar eerder is gestart. Een non-discriminatoire toegang tot de Nederlandse elektriciteits- en gasnetten is een van de hoofddoelen van de wetgeving. Volgens de evaluatie lijkt dit doel in korte tijd te zijn bereikt.
De NMa heeft lessen getrokken uit de conclusies van de evaluatieonderzoeken ten aanzien van haar werk- en bedrijfsvoeringsprocessen. De onderzoekers concludeerden dat deze processen onder druk stonden door de enorme groei die de NMa in korte tijd heeft doorgemaakt. Alle onderzoeken worden nu op projectmatige wijze aangepakt. Daarnaast zijn inmiddels de monitoring van processen en de tijdregistratie verder geoptimaliseerd.
Vervoerkamer
Sinds 1 januari 2002 heeft de Vervoerkamer, die binnen de NMa in oprichting is, de taak toezicht te houden op de gemeentelijke vervoerbedrijven in Nederland. De beoogde formele oprichtingsdatum voor de Vervoerkamer is verschoven van 1 januari 2003 naar 1 januari 2004.
OPTA
De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) en de NMa deden in juli 2002 het voorstel om versneld samen te gaan. De OPTA wordt volgens het voorstel een kamer binnen de NMa. Een snelle integratie vergroot de effectiviteit van het toezicht op de
2 Tweede Kamer, vergaderjaar
2002-2003, 28 174
post- en telecommunicatiemarkten. De integratie waarborgt bovendien een consistente toepassing van mededingingsgerelateerde begrippen. De taken van de NMa en de OPTA zijn uiteindelijk gericht op hetzelfde doel: het optimaal laten functioneren van markten, ten behoeve van consumenten en de concurrentiemogelijkheden van bedrijven. OPTA en NMa werken al intensief samen bij verschillende dossiers. Het samengaan van OPTA en NMa maakt het mogelijk de algemene en sectorspecifieke instrumenten zodanig in te zetten dat maatwerk wordt geleverd voor effectief toezicht. Gedoseerd: strenger waar dat moet en meer terughoudend waar dat kan.
In de aanloop naar de formele fusie werken OPTA en NMa, binnen de nu geldende wettelijke kaders, intensiever samen, onder meer door uitwisseling van medewerkers en van kennis over toezicht en regulering.
De Minister van Economische Zaken heeft ingestemd met de integratie van OPTA en NMa. Het ministerie bereidt de voorstellen voor wetswijzigingen voor die nodig zijn voor het samengaan. In 2003 werkt de NMa samen met het ministerie en OPTA aan de voorbereidingen van de integratie.
Zorgkamer
In februari 2003 gaf de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport opdracht tot voorbereiding en oprichting van een zogenoemde marktmeester voor de zorgsector, als kamer bij de NMa. Op 1 maart 2003 is de eerste fase van het project gestart. Er is een projectgroep geformeerd die de inhoudelijke taken van de zorgkamer en de
organisatorische inbedding voorbereidt. Er wordt naar gestreefd de zorgkamer voor 1 januari 2005 van start te laten gaan. Aangezien hiermee de taken van de NMa worden uitgebreid, zullen, naast de reeds op stapel staande wetswijzigingen met betrekking tot NMa, aanvullende wetswijzigingen noodzakelijk zijn.
Nieuwe Europese uitvoeringsverordening
Ingrijpende veranderingen in de mededingingsregelgeving en de taakuitoefening van de NMa komen uit Brussel. Met name de inwerkingtreding van een nieuwe Europese verordening die de uitvoering van de concurrentiebepalingen in het EG-verdrag regelt, brengt belangrijke wijzigingen teweeg. Op 26 november 2002 heeft de Raad van Ministers van de Europese Unie deze uitvoeringsverordening aangenomen. Verordening 1/20033, die de opvolger is van Verordening 17/62, zal met ingang van 1 mei 2004 van toepassing zijn. Aan de aanname van de verordening ging een periode vooraf van vier jaar overleg tussen de Lidstaten van de Europese Unie en de Europese Commissie. De verordening leidt tot in-grijpende veranderingen (modernisering) op het gebied van de handhaving van het Europese mededingingsrecht.
De belangrijkste veranderingen die voortvloeien uit de nieuwe Verordening zijn: · De afschaffing van de mogelijkheid tot het verkrijgen van een ontheffing van het
kartelverbod van artikel 81, eerste lid, van het EG-verdrag. Ondernemingen zullen zelf moeten beoordelen of ze voldoen aan de uitzonderingsgrond van artikel 81, derde lid. · Versterking van de controle achteraf op de naleving van de mededingingsregels.
De focus zal liggen op het opsporen van zware overtredingen van de artikelen 81 (kartels) en 82 (misbruik van economische machtspositie) van het EG-verdrag. · Een gedecentraliseerde toepassing van de mededingingsregels. Naast de Europese
Commissie kunnen ook nationale mededingingsautoriteiten en rechterlijke instanties van de Lidstaten gedragingen in hun geheel toetsen aan de verboden in de artikelen 81 en 82 van het EG-verdrag en de uitzonderingen daarop.
In de periode tot de inwerkingtreding bereidt de NMa zich voor op de toepassing van alle facetten van Verordening 1/2003. De NMa ontplooit daartoe initiatieven op zowel nationaal als Europees niveau. Nationaal is de NMa, als adviseur van het ministerie van Economische Zaken, betrokken bij het voorbereiden van de noodzakelijke wetswijzigingen.
3 Official Journal L 1, 04.01.2003,
Daarnaast bereidt de NMa zich intern voor op de nieuwe taken. Binnen de NMa is hiervoor een project opgestart en een projectleider aangesteld. De NMa ziet het ook als haar taak om voorlichting te geven aan bedrijven en publiek over de gevolgen van de modernisering van het Europese mededingingsrecht.
Op Europees niveau houdt de voorbereiding in dat de NMa een bijdrage levert aan de werkzaamheden van het eind 2002 opgerichte European Competition Network (ECN). Dit netwerk, waarin de NMa een plaats heeft naast de andere nationale mededingings-autoriteiten en de Europese Commissie, werkt aan de vormgeving van de vereiste
praktische samenwerking tussen de deelnemende instanties. Zo is onder meer een intranet opgericht voor informatie-uitwisseling en worden werkafspraken opgesteld.
Daarnaast levert de NMa in het kader van het ECN haar bijdrage aan de Bekendmakingen en Mededelingen met betrekking tot de nieuwe verordening, die de Europese Commissie in de eerste helft van 2004 zal publiceren.
Andere ontwikkelingen op het gebied van Europese mededingingsregels worden elders in dit jaarverslag besproken.
Internationale rol NMa
De NMa vertegenwoordigt Nederland in adviescomités bij de beoordeling van concentratie-, kartel- en machtsmisbruikzaken door de Europese Commissie. De Europese Commissie moet via de adviescomités de lidstaten raadplegen voordat zij haar beschikkingen vaststelt. De Commissie is niet verplicht het advies op te volgen, maar houdt hiermee zoveel mogelijk rekening bij haar beschikking. Het adviescomité kan aanbevelen het advies openbaar te maken. Voorts heeft de NMa in 2002 een bijdrage geleverd aan een aantal expert-bijeenkomsten bij de Europese Commissie. De NMa overlegt regelmatig met collega-autoriteiten van andere lidstaten over individuele zaken en andere onderwerpen die op Europees niveau aan de orde komen.
Het informele overlegforum voor mededingingsautoriteiten in de Europese Economische Ruimte, de European Competition Authorities (ECA), is in 2002 tweemaal bijeengekomen. In april was in Athene de beoordeling van concentraties en de mededinging in de
luchtvaartindustrie aan de orde. De ECA Mergers Procedures Group stelde, als eerste stap tot vermindering van de lasten voor concentrerende bedrijven, een Procedures Guide vast. De Procedures Guide legt de praktijk neer van informatie-uitwisseling tussen de ECA-mededingingsautoriteiten in meervoudige concentratiemeldingen. De procedures waarborgen dat de lidstaten elkaar vroegtijdig op de hoogte stellen, voorkomen in-consistente uitkomsten en kunnen tijdwinst opleveren.3Tijdens de tweede bijeenkomst, eind 2002 in Stockholm, is besloten richtsnoeren vast te stellen voor de samenwerking tussen de nationale mededingingsautoriteiten bij het indienen van een gezamenlijke verzoek aan de Europese Commissie om een concentratie in behandeling te nemen die in meerdere lidstaten is gemeld.
In september heeft de eerste jaarlijkse bijeenkomst van het International Competition Network (ICN) plaatsgevonden. De doelstelling van het ICN is mededingingsautoriteiten van alle landen, dus ook ontwikkelingslanden, een netwerk te bieden om praktische onderwerpen te bespreken met betrekking tot de handhaving van het mededingingsrecht. Tijdens de bijeenkomst zijn onder meer de volgende onderwerpen besproken: adviserende bevoegdheden van mededingingsautoriteiten, analytische raamwerk bij concentratie-controle en de uitgangspunten bij het indienen en beoordelen van concentraties die in meerdere lidstaten moet worden aangemeld.4
De NMa neemt, samen met het ministerie van Economische Zaken, deel aan bijeen-komsten van het Competition Committee van de Organisatie voor Economische Samen-werking en Ontwikkeling (OESO). In 2002 heeft de NMa onder meer haar Richtsnoeren Bijdrage NMa adviescomités kartel
en misbruik
COMP/36.571 Austrian Banks COMP/36.756 Sodium Gloconate COMP/37.015 New Holland COMP/37.985 Georg
Verkehrsorganisation GmbH -Bahn COMP/29.373 Visa II COMP/35.587 -35.706 - 36.321 Nintendo COMP/37.519 Methionine COMP/37.730 Austrian Airlines
-Lufthansa
COMP/37.851 Carlsberg – Heineken COMP/36.072 GFU – Gas
Negotiating Committee
COMP/37.704 MCI Worldcom / KPN COMP/36.700 Industrial and
Medical Gasses COMP/37.667 Speciality Graphite COMP/37.396 Revised TCA COMP/37.956 Reinforcing bars COMP/37.671 Food Flavour
Enhancers COMP/37.978 Methylglucamine COMP/37.152 Plasterboard COMP/37.784 Fine Art
Auction Houses Bijdrage NMa adviescomités concentraties
COMP/M.2283 Schneider/Legrand COMP/M.2416 Tetra Laval/Sidel COMP/M.2495 Haniel/Fels COMP/M.2568 Haniel/Ytong COMP/M.2547 Bayer/Aventis Crop
Science COMP/M.2624 BP COMP/M.2650 Haniel/Cementbouw COMP/M.2698 Promotech/Sulze Textill COMP/M.2706 Carnival/P&O 3 De Procedurals Guide is gepubliceerd op de website van de NMa.
4 Zie voor meer informatie de website
Boetetoemeting en Clementietoezegging gepresenteerd in de werkgroep ‘International cooperation’. In dezelfde werkgroep heeft de NMa een bijdrage geleverd ten aanzien van een vergelijkend onderzoek naar ‘Merger procedures’. Daarnaast is inbreng geleverd ten aanzien van het tweede rapport van het Mededingingscomité over ‘effective action against against hard core cartels’. Ook heeft de NMa een bijdrage geleverd aan de werkgroep ‘competition and regulation’ en aan het Global Competition Forum.
Op 25 april 2002 organiseerde de NMa, ter ere van de opening van haar nieuwe behuizing in de Muzentoren, een symposium getiteld ‘Verschuivende panelen’. Toenmalig Minister van Economische Zaken Annemarie Jorritsma-Lebbink en de Europees Commissaris voor concurrentiebeleid Mario Monti spraken over veranderingen in het (Europese) mede-dingingsbeleid en -recht. Advocaat-Generaal bij het Europese Hof van Justitie Ad Geelhoed sprak over institutionele aspecten van algemene en sectorspecifieke marktregulering en toezichtsarrangementen.
In het kader van samenwerking en uitwisseling van kennis tussen de verschillende Europese mededingingsautoriteiten, organiseerde de directie Concentratiecontrole van de NMa op 10 juni 2002 in Den Haag het seminar ‘Recent developments in EU Competition Law
and Economics’. Alle Europese mededingingsautoriteiten en de Europese Commissie waren
Het kartelverbod en het verbod
op misbruik van een economische
machtspositie
Dit hoofdstuk beschrijft welke instrumenten de NMa in 2002 op het gebied van het toezicht op kartels en misbruik van economische machtspositie heeft ingezet. De cijfers geven inzicht in de hoeveelheid en de verscheidenheid aan zaken. Van groot belang voor deze taken van de NMa zijn de internationale veranderingen die in 2004 gaan plaats-vinden. Dit is in deel 1 van dit jaarverslag reeds toegelicht. Andere wijzigingen op Europees gebied worden in dit deel beschreven. Het opleggen van boetes krijgt speciale aandacht. Op de activiteiten van de NMa op het gebied van de bouwsector, de zorgsector en de financiële sector wordt afzonderlijk ingegaan. Van enkele opvallende zaken van het afgelopen jaar zijn samenvattingen opgenomen in deel 4. Ten slotte is een aantal praktijk-ontwikkelingen, met name rechtspraak, toegelicht in deel 3.
Doel van het toezicht op de concurrentie
Kartels zijn afspraken tussen ondernemingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen van ondernemingen die de concurrentie beperken of zelfs uitschakelen. In een normale marktsituatie beconcurreren ondernemingen elkaar met de prijs van hun producten, maar ook met andere factoren, zoals kwaliteit en service.
Het maken van afspraken over bijvoorbeeld het hanteren van dezelfde prijzen (of dezelfde prijsveranderingen) of de onderlinge verdeling van markten schakelt de concurrentie tussen ondernemingen uit. Kartels nemen de prikkel weg om op de meest efficiënte manier een aantrekkelijk product aan te bieden.
Een economische machtspositie is de positie van een of meer ondernemingen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen. Een economische machtspositie geeft ondernemingen de mogelijkheid zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen. Het hebben van een economische machtspositie is op zichzelf niet verboden. Wel kan de NMa op basis van de Mededingingswet ondernemingen verbieden een economische machtspositie te verkrijgen of te versterken door een fusie of een overname. Tegen het autonoom bereiken van een economische machtspositie door een onderneming treedt de NMa niet op. Een onderneming mag in de systematiek van de Mededingingswet groeien en marktaandeel veroveren. De NMa treedt wel op tegen misbruik van een economische machtspositie.
Door misbruik te maken van een economische machtspositie verhindert een
onderneming de concurrentie, bijvoorbeeld door (potentiële) concurrenten van de markt te drijven of te houden of door afnemers uit te buiten. Voorbeelden van misbruik zijn excessieve prijzen, onredelijke leveringsvoorwaarden, het uitsluiten van bepaalde afnemers van levering, het hanteren van prijsdiscriminatie en koppelverkoop. Ook het hanteren van te lage prijzen om concurrenten van de markt te drijven is een voorbeeld van misbruik van een economische machtspositie.
De Mededingingswet stelt sinds begin 2002 ook eisen aan de administratie van zogenaamde openbare ondernemingen, ter uitvoering van de Europese ‘transparantie-richtlijn’. Openbare ondernemingen zijn ondernemingen met een van overheidswege Deel 1 pagina 25
Nieuwe Europese uitvoeringsverordening
Kartelverbod: artikel 6 van de Mededingingswet
1 Verboden zijn overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van ondernemingen, die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst.
2 De krachtens het eerste lid verboden overeenkomsten en besluiten zijn van rechtswege nietig.
Economische machtspositie: artikel 1 van de Mededingingswet i economische machtspositie: positie van een of meer ondernemingen die hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan te verhinderen door hun de mogelijkheid te geven zich in belangrijke mate onafhankelijk van hun concurrenten, hun
leveranciers, hun afnemers of de eindgebruikers te gedragen. Verbod op misbuik: artikel 24 van de Mededingingswet
verleend bijzonder of uitsluitend recht of ondernemingen die zijn belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang en daarvoor enige vorm van overheids-steun ontvangen. Indien zij ook commerciële activiteiten ontplooien (die de handel tussen lidstaten op ongunstige wijze kunnen beïnvloeden) zijn zij onder meer verplicht voor deze activiteiten een gescheiden administratie voeren. In 2002 zijn geen zaken behandeld door de NMa in het kader van de transparantierichtlijn.
Inzet voor toezicht op de concurrentie
Voor de handhaving van het kartelverbod en het verbod op misbruik van economische machtsposities zette de NMa in 2002 meer mensen in dan voorheen: van zeventig mensen aan het begin van 2002 breidde de directie Concurrentietoezicht uit tot bijna honderd aan het eind van het jaar. 60 Procent van deze capaciteit werd in 2002 ingezet voor onderzoek naar overtredingen van de Mededingingswet. 40 Procent werd ingezet voor andere taken die bijdragen aan de naleving van de mededingingregels, waaronder het beoordelen van verzoeken om ontheffing van het kartelverbod, het geven van adviezen en het vaststellen van richtsnoeren.
In 2002 zijn bij de directie Concurrentietoezicht stafdiensten ingesteld voor Recherche en Informatiemanagement. Hiermee is het doen van onderzoek verder
geprofessionaliseerd.
Resultaten: ingezette instrumenten
De NMa heeft in 2002 op het gebied van het toezicht op de concurrentie verschillende instrumenten ingezet. De NMa treedt op tegen kartelafspraken: door op te treden tegen verboden kartels en door beoordeling van verzoeken om ontheffing van het kartelverbod. Ook tegen misbruik van economische machtsposities treedt de NMa op door het doen van onderzoek naar verboden gedragingen. Daarnaast zijn verschillende andere instrumenten toegepast voor het bestrijden en voorkomen van concurrentieverstoringen.
Deze instrumenten worden hieronder kort besproken. Op het opleggen van boetes wordt hierna afzonderlijk meer uitgebreid ingegaan.
Onderzoek
Met name de afgelopen twee jaar is het accent komen te liggen op onderzoek naar overtredingen van de Mededingingswet. De NMa start een onderzoek op eigen initiatief of naar aanleiding van een ingediende klacht of een ander signaal. In 2002 deed de NMa onderzoek naar mogelijke overtredingen van het kartelverbod in uiteenlopende sectoren. Niet alle onderzoeken leiden tot de conclusie of het bewijs dat de Mededingingswet is over-treden. In negen gevallen stelde de NMa in een formeel rapport vast dat er een redelijk vermoeden was dat de mededingingsregels waren overtreden. Een rapport wordt op-gemaakt met het oog op het opleggen van een sanctie. In 2002 is in verband met overtreding van het kartelverbod in negen zaken rapport uitgebracht. Drie sanctie-procedures in kartelzaken kwamen in 2002 tot afronding.
Op het gebied van het verbod van misbruik van een economische machtspositie is in 2002 onder meer een onderzoek naar Interpay verricht. In juni werd mede in dat kader een infor-matie- en consultatiedocument over het elektronische betalingsverkeer gepubliceerd. Het onderzoek leidde tot de vaststelling in april 2003 van het redelijke vermoeden dat de Mededingingswet is overtreden in een rapport.
Een onderzoek naar mogelijk misbruik van machtspositie door Endemol werd in 2002 afgesloten, omdat de NMa geen aanwijzingen vond dat de Mededingingswet was overtreden.
De NMa zet voor het toezicht op de concurrentie honderd mensen in.
Deel 2 pagina 44
Bij onderzoeken moeten doorgaans zeer veel documenten worden geanalyseerd. Een onderzoek vereist in veel gevallen dat de NMa inzage vordert in documenten van ondernemingen tijdens onaangekondigde bedrijfsbezoeken. De NMa kopieert de documenten voor onderzoek. In 2002 heeft de NMa geïnvesteerd in een geautomatiseerd systeem voor de informatieverwerking. De documenten die worden onderzocht worden hiermee digitaal ingelezen en kunnen geautomatiseerd worden geselecteerd en gericht ingezien. Het beheer van het systeem is in handen van de stafdienst Informatie-management bij de directie Concurrentietoezicht. Met deze vooruitstrevende wijze van onderzoek is veel efficiëntiewinst behaald.
De NMa loopt in Europa voorop in het onderzoeken van digitale gegevens van ondernemingen. Bewijs van kartelafspraken kan zich bevinden in het digitale archief van een onderneming. Onder de gegevens en bescheiden waarin de NMa inzage kan vorderen, kunnen ook digitale gegevens zijn die zich op een bepaalde plaats bevinden. De NMa maakt bij onderzoek een kopie van een originele gegevensdrager, zoals een diskette, harde schijf of cd-rom. Dit forensisch vastleggen en ‘meenemen’ van digitale gegevens heeft primair het doel niet langer dan noodzakelijk bij de onderneming aanwezig te zijn. Het daadwerkelijk onderzoeken van de digitale gegevens vindt plaats ten kantore van de NMa. De NMa zoekt binnen de gegevens gericht naar bepaalde documenten die van belang zijn voor het betreffende onderzoek. Een dergelijk onderzoek van de digitale gegevens duurt, afhankelijk van de omvang en de complexiteit, enkele weken tot maanden. Het is niet proportioneel en efficiënt om een dergelijk onderzoek ter plekke, bij de onderneming, uit te voeren.
Uiteraard is deze digitale recherche met zodanige waarborgen omgeven dat de belangen van de verdediging niet worden geschaad. Zo worden de zogenaamde zoekvragen waarmee de relevante documenten uit de bedrijfsadministratie kunnen worden gelicht, vastgelegd in zogenaamde protocollen en worden gegevens die de NMa volgens de wet niet mag inzien, niet bij het onderzoek betrokken.
Behandeling van klachten
Veel klachten die bij de NMa worden ingediend hebben betrekking op mogelijk misbruik van een economische machtspositie. Andere klachten hebben betrekking op het kartel-verbod. In 2002 zijn in totaal 187 klachten afgerond. Hiervan zijn 114 klachten door middel van een inhoudelijk gemotiveerd besluit afgehandeld. De overige klachten zijn op andere wijze afgehandeld, bijvoorbeeld door intrekking na bemiddeling of advies van de NMa dan wel na het verstrekken van een informele zienswijze.
In 2002 is de procedure ingesteld om klachten binnen twee weken na ontvangst aan een eerste beoordeling te onderwerpen. Omdat effectief moet worden omgegaan met de capaciteit is het niet mogelijk om alle klachten inhoudelijk te onderzoeken. Een klacht wordt afgewezen indien de eerste beoordeling een sterk vermoeden oplevert dat de klacht ongegrond is of als de klacht geen betrekking heeft op de Mededingingswet.
Deze werkwijze stelt de NMa in staat om haar capaciteit in te zetten voor het verrichten van onderzoeken en het behandelen van klachten in sectoren waar de inzet het meest nodig is.
Clementietoezegging
De NMa heeft met de Richtsnoeren Clementietoezegging een zogenoemde leniency-regeling ingesteld om de opsporing van kartels te stimuleren. Het kan voorkomen dat een onderneming die betrokken is bij een kartel, haar betrokkenheid bij dit kartel wil
beëindigen of reeds heeft beëindigd en de NMa van het kartel op de hoogte wil stellen, maar daarvan wordt weerhouden door vrees voor hoge boetes. Teneinde deze onder-Overtredingen kartelverbod
• Mobiele-telefonieoperators • Schoonmaakbranche • Bouwbedrijven over structurele
samenwerking
• Bouwbedrijven over aanbesteding gemeente Scheemda
• Bouwbedrijven over asfaltwerken Noord-Nederland
• Bouwbedrijven over asfaltcentrales • Bouwbedrijven over aanleg
atletiek-banen
• Fietsfabrikanten
• Brancheorganisaties fietsen
Prestatie-indicatoren Afgeronde klachten binnen wettelijke termijn*
2002 2001 35% 33% Realisatie ten opzichte van planning
Realisatie Planning 187 (155%) 121
* Uitgaande van termijn van 8 weken (artikelen 4:13 en 4:14 van de Algemene wet bestuurs-recht).
Zie ook in deel 1: ‘Klant-/ omgevingsperspectief’
Afgeronde klachten over overtredingen van de Mededingingswet in 2002 187
Afgerond met een besluit 114
Waarvan artikel 6 29
Waarvan artikel 24 84
