Nederlandse Mededingingsautoriteit
NMa-rapportage Economische Machtspositie Schiphol
Nummer P600065 / 21.R.1423
Betreft zaaknr. P600065 / Onderzoek economische machtspositie Schiphol
Managementsamenvatting ... 2
1 Inleiding ...6
1.1 Aanleiding...6
1.2 Doel van het onderzoek ... 7
1.3 Opzet van het onderzoek... 7
1.4 Opbouw van het rapport... 8
2 Overzicht en afbakening... 10
2.1 Indeling van activiteiten ... 10
2.2 Conclusie... 16 3 Luchtvaartactiviteiten ...17 3.1 Inleiding...17 3.2 Relevante markt(en)...17 3.3 Marktanalyse ...20 3.4 Conclusie... 21
4 Activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten ... 22
4.1 Inleiding... 22
4.2 Relevante markt(en)... 22
4.3 Marktanalyse ... 25
4.4 Conclusie... 25
5 Relatie tussen activiteiten en relevante markten ...26
6 Sectorspecifiek mededingingstoezicht ... 28
6.1 Inleiding... 28
6.2 Sectorspecifiek versus generiek mededingingstoezicht ... 28
6.3 Economische theorie regulering van netwerksectoren ... 30
6.4 Beoordeling wenselijkheid sectorspecifieke regulering ...31
6.5 Conclusie... 36
7 Conclusies... 37
Bijlage I: Wet luchtvaart en Besluit exploitatie luchthaven Schiphol... 38
Bijlage II: Activiteiten...40
Bijlage III: Toezicht op grond van het generieke mededingingsrecht ...42 Datum: 15-02-2010 versie 1A
Managementsamenvatting
De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) heeft op verzoek van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) en in het kader van de evaluatie van de Wet luchtvaart onderzocht of de N.V. Luchthaven Schiphol (NVLS) op één of meer markten voor luchtvaartactiviteiten en activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten over een economische machtspositie (EMP) beschikt. Daarnaast heeft de NMa gekeken, indien een economische machtspositie is geconstateerd, welke kwalitatieve indicaties er zijn, zoals risico van misbruik, om continuering van de sectorspecifieke regulering voor de betreffende markt(en) te rechtvaardigen, dan wel dat zou kunnen worden volstaan met de Mededingingswet en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. In dit kader heeft de NMa ook, op verzoek van V&W, onderbouwd waarom een onderzoek naar een economische machtspositie voor de overige niet-luchtvaartactiviteiten niet noodzakelijk wordt geacht.
In overleg met V&W heeft de NMa het onderzoek beperkt tot twee groepen activiteiten, namelijk: luchtvaartactiviteiten en activiteiten die nauw verbonden zijn met luchtvaartactiviteiten. Deze activiteiten betreffen bijna alleen activiteiten van de business area Aviation
De overige niet-luchtvaartactiviteiten zijn niet onderzocht omdat op grond van de marktkenmerken van deze activiteiten geen vermoeden voor een economische machtspositie van NVLS bestaat. Voor deze activiteiten volstaat naar de mening van de NMa het generieke mededingingsrecht. Ook indien er wel sprake zou zijn van EMP, is de kans groot dat het generieke mededingingsrecht zou volstaan. De overige niet-luchtvaartactiviteiten betreffen bijna alle activiteiten van de business areas Real Estate, Consumers en Alliances & participations van NVLS
Het onderzoek naar een mogelijke economische machtspositie op de markt(en) voor de luchtvaartactiviteiten en activiteiten die nauw verbonden zijn met luchtvaartactiviteiten is
uitgevoerd door onderzoeksbureau German Aviation Performance (GAP). Dit onderzoek bestaat uit twee stappen: 1) het afbakenen van de relevante markt(en) en 2) het bepalen van de eventuele machtspositie op deze markt(en). Tenslotte heeft de NMa beoordeeld welke kwalitatieve indicaties er zijn om de wenselijkheid van sectorspecifieke regulering voor de betreffende markten te
rechtvaardigen.
Concreet gaat het om de activiteiten van NVLS ten behoeve van het opstijgen en landen van luchtvaartuigen, het parkeren van luchtvaartuigen, de afhandeling van passagiers van
luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van luchtvaartuigen en de uitvoering van de beveiliging van passagiers en hun bagage, waaronder mede begrepen de faciliteiten voor grenscontrole.
Op grond van het onderzoek van GAP concludeert de NMa dat de luchtvaartactiviteiten behoren tot één markt, namelijk de markt voor het ter beschikking stellen van de infrastructuur van de luchthaven aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers. Hoewel het op de conclusies van het onderzoek geen invloed heeft, kan deze markt verder onderverdeeld worden in de volgende productmarkten:
a. aan luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan O&D passagiers b. aan luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan transfer passagiers c. aan luchtvaartmaatschappijen voor vracht transport
d. voor lokale vluchten en instructievluchten
Geografisch is deze markt begrensd door de zogenaamde catchment area van de luchthaven Schiphol op deze productmarkten. Voor deze markt(en) beschikt NVLS over een economische machtspositie omdat middels een SSNIP-test is aangetoond dat een eventuele verhoging van de tarieven door NVLS rendabel doorgevoerd kan worden. Ondanks de bestaande concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen zullen de meeste luchtvaartmaatschappijen, gezien het beperkte deel dat het tarief uitmaakt van de totaalprijs, in een tariefverhoging van 5-10% vrijwel geen aanleiding zien om te kiezen voor een andere luchthaven of een ander aanbod van diensten op de luchthaven Schiphol. Bovendien geldt voor een groot deel van de luchtvaartmaatschappijen dat deze ook niet de mogelijkheid hebben om naar een andere luchthaven over te stappen. Met andere woorden: de concurrentie op retail niveau levert onvoldoende druk op wholesale niveau. Aangezien er sprake is van een economische machtspositie en NVLS dus de bovenmarginale prijs kan vragen, resulteert dit in een reëel risico op misbruik van deze positie via te hoge tarieven.
De activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten bestaan uit de niet-luchtvaartactiviteiten van NVLS die noodzakelijk zijn voor de luchtvaartactiviteiten en gebonden zijn aan de locatie van de luchthaven. Concreet gaat het om de activiteiten van NVLS ten behoeve van het verlenen van toegang tot de luchthaven voor grondafhandelaars en andere organisaties (o.a. de Douane en de Koninklijke Marechaussee) en om de verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten aan luchtvaartmaatschappijen, grondafhandelaars en anderen.
Op grond van het onderzoek van GAP concludeert de NMa dat de activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten behoren tot één markt, namelijk de markt voor het verlenen van toegang tot de infrastructuur van de luchthaven voor grondafhandelaars en andere organisaties. Ook deze markt kan verder onderverdeeld worden, hoewel dat heeft geen invloed op de conclusies van het onderzoek. Het betreft de onderverdeling in de volgende productmarkten:
a. voor het verlenen van passenger handling services b. voor het verlenen van freight & mail services c. voor het verlenen van aircraft handling services d. voor het verlenen van catering services
e. voor het verlenen van refueling services
Geografisch is deze markt begrensd tot het luchthaventerrein van Schiphol, mogelijk met inbegrip van locaties dicht bij de luchthaven. Omdat NVLS de toegang tot de luchthaven beheert en de mogelijkheid heeft om hiervoor een vergoeding te vragen op grond van de exclusieve
exploitatievergunning die door de Nederlandse overheid is verstrekt, beschikt NVLS voor deze markt(en) over een monopoliepositie (en dus een economische machtspositie). In beginsel is sectorspecifieke regulering van deze markt dan ook gewenst op grond van het risico van misbruik van de economische machtspositie via te hoge tarieven. NVLS maakt echter op dit moment geen gebruik van de economische machtspositie omdat geen toegangsvergoedingen worden gevraagd (met uitzondering van concessies voor brandstoflevering).
Met het oog op de mogelijke toekomstige situatie waarin NVLS eventueel wel
toegangsvergoedingen zou willen vragen, moet overwogen worden om in de Wet luchtvaart naast de concessies voor brandstoflevering voor luchtvaartuigen en catering van luchtvaartuigen ook andere mogelijke vormen van toegangsvergoedingen in de regulering op te nemen. Deze
Overigens is toegang voor grondafhandelingsdiensten al verankerd in de Regeling
grondafhandeling luchtvaartterreinen (en vrije toegang voor douane en Koninklijke Marechaussee is evident).
Voor de verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten geldt tenslotte dat regulering niet gewenst is omdat de gehanteerde huurprijzen overeenkomen met de huurprijzen die gehanteerd worden voor niet-operationeel noodzakelijk ruimten. Hierdoor kan volstaan worden met het generieke mededingingsrecht.
De NMa is van mening dat de huidige marktsituatie van Schiphol sectorspecifieke regulering van tarieven en voorwaarden voor de luchtvaartactiviteiten nog steeds rechtvaardigt. Immers, er is sprake van reëel risico van misbruik van de economische machtspositie waarover NVLS beschikt op de markt voor deze activiteiten. Voor de activiteiten nauw verbonden met de
1 Inleiding
De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) heeft op verzoek van het ministerie van Verkeer en Waterstaat een onderzoek1 uitgevoerd om te bepalen of de N.V. Luchthaven Schiphol (NVLS) op
één of meer markten voor luchtvaartactiviteiten en activiteiten nauw verbonden met
luchtvaartactiviteiten over een economische machtspositie (EMP). Daarnaast kijkt de NMa, indien economische machtspositie is geconstateerd, welke kwalitatieve indicaties er zijn, zoals risico van misbruik, om continuering van de sectorspecifieke regulering voor de betreffende markt(en) te rechtvaardigen, dan wel dat zou kunnen worden volstaan met de Mededingingswet en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Deze rapportage bevat de resultaten van dit
onderzoek.
1.1 Aanleiding
Het onderzoek is onderdeel van de evaluatie van de Wet luchtvaart die het ministerie van Verkeer en Waterstaat uitvoert op grond van artikel 12.3a van de Wet luchtvaart. Van belang bij deze evaluatie is of de vraag of de marktsituatie van Schiphol sectorspecifieke regulering van tarieven en voorwaarden nog rechtvaardigt.
Met het oog op de mogelijke beursgang van NVLS heeft de NMa in 2001 de luchthaventarieven van NVLS getoetst in het licht van de principes van het generieke mededingingsrecht (namelijk de Mededingingswet). In de resulterende onderzoeksrapportage2 stelde de NMa destijds vast dat er
sprake was van een economische machtspositie voor NVLS op de markt voor het ter beschikking stellen van infrastructuur ten behoeve van het landen en opstijgen van vliegtuigen, het parkeren van vliegtuigen en het afhandelen van passagiers (hierna tezamen: basisdiensten). Daarbij werd geconcludeerd dat er een risico op misbruik van deze machtspositie bestond omdat de tarieven voor deze basisdiensten niet kostengeoriënteerd waren en omdat de inrichting van de boekhouding van NVLS niet transparant was.3 De NMa heeft destijds de andere activiteiten van NVLS buiten
deze basisdiensten niet onderzocht.
Bij het tot stand komen van de Wet luchtvaart heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat besloten om de tarieven en voorwaarden van de luchtvaartactiviteiten (o.a. de bovengenoemde basisdiensten) en de activiteiten die rechtstreeks hiermee verband houden, te reguleren.4
1 Het gaat hierbij niet om een onderzoek als bedoeld in artikel 1, onder “ k “ van de Mededingingswet. 2 “ Rapportage Luchthaventarieven Schiphol” , NMa, 10 april, 2001, openbare versie.
3 Sindsdien is de inrichting van de boekhouding van NVLS aangepast en is kostenoriëntatie één van normen voor het door de NMa goedgekeurde toerekeningssysteem van NVLS dat de basis vormt voor de bepaling van de tarieven.
Voor de resterende activiteiten van NVLS ontbraken destijds aanwijzingen dat NVLS een economische machtspositie had en/ of dat er een dusdanig risico op misbruik van een
economische machtspositie bestond dat sectorspecifieke regulering wenselijk was.5 Daarom is voor
deze resterende activiteiten volstaan met toezicht op grond van het generieke mededingingsrecht (namelijk de Mededingingswet).
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de NMa in het kader van de evaluatie van de Wet luchtvaart verzocht6 om deze beoordelingen van de activiteiten van NVLS te actualiseren. Deze
rapportage geeft hieraan invulling.
1.2 Doel van het onderzoek
Het doel van het onderzoek is te bepalen in hoeverre NVLS op de luchthaven Schiphol beschikt over een economische machtspositie in de zin van artikel 24 van de Mededingingswet (Mw) en/ of artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (voorheen artikel 82 van het EG-Verdrag) en in het verlengde daarvan, een beoordeling van de wenselijkheid van
(continuering van) sectorspecifieke regulering voor de betreffende markt(en).
1.3 Opzet van het onderzoek
Het onderzoek is opgebouwd uit drie fasen: 1) Afgrenzing van het onderzoek,
2) Onderzoek naar economische machtspositie(s), en
3) Beoordeling van de wenselijkheid van (continuering van) sectorspecifieke regulering.
In overleg met het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de NMa besloten om het onderzoek naar economische machtspositie(s) (fase 2) te beperken tot twee groepen activiteiten, namelijk: luchtvaartactiviteiten en activiteiten die nauw verbonden zijn met luchtvaartactiviteiten. De NMa heeft in de zomer van 2009 alle luchtvaart- en niet-luchtvaartactiviteiten van de vier business areas van NVLS in kaart gebracht om te bepalen of deze afbakening waardoor bepaalde activiteiten en dus in de praktijk bijna drie hele business areas van NLVS worden uitgesloten van het onderzoek naar een mogelijke economische machtspositie(s) verdedigbaar is. Voor deze analyse heeft de NMa gebruik gemaakt van de intern bij de NMa beschikbare kennis en informatie.
5 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 25 435, nr. 7.
Verder heeft de NMa openbare bronnen geraadpleegd (jaarverslagen, jurisprudentie, literatuur en overige informatie op internet).
Deze fase betreft een onderzoek naar een mogelijke economische machtspositie op de markt(en) voor de luchtvaartactiviteiten en activiteiten die nauw verbonden zijn met luchtvaartactiviteiten. Dit onderzoek bestaat uit twee stappen: 1) het bepalen van de relevante markt(en) en 2) het bepalen van de machtspositie op deze markt(en). Dit onderzoek is uitgevoerd door het onderzoeksbureau German Aviation Performance project (“ GAP” )7 in het najaar van 2009.
Ten slotte heeft de NMa eind 2009, begin 2010 beoordeeld welke kwalitatieve indicaties er zijn, zoals risico van misbruik, om continuering van de sectorspecifieke regulering voor de betreffende markt(en), waarop EMP is geconstateerd, te rechtvaardigen, dan wel dat zou kunnen worden volstaan met de Mededingingswet en Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Voor deze analyse heeft de NMa gebruik gemaakt van de intern bij de NMa beschikbare kennis en informatie. Verder heeft de NMa openbare bronnen geraadpleegd ( jurisprudentie, literatuur en overige informatie op internet).
1.4 Opbouw van het rapport
Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt de afgrenzing van het onderzoek onderbouwd. Deze afgrenzing bestaat er uit dat het onderzoek zich beperkt tot
luchtvaartactiviteiten en activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten. Van deze activiteiten wordt een definitie gegeven.
In hoofdstuk 3 en 4 worden de resultaten van het onderzoek van het onderzoeksbureau GAP gepresenteerd waarbij deze zijn opgedeeld in de luchtvaartactiviteiten (hoofdstuk 3) en de activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten (hoofdstuk 4). Hoofdstuk 3 beschrijft de relevante markt(en) van luchtvaartactiviteiten. Vervolgens wordt de marktsituatie van deze markt(en) geanalyseerd, dit resulteert in de vaststelling van eventuele economische
machtspositie(s). Hoofdstuk 4 beschrijft de relevante markt(en) van activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten. Vervolgens wordt de marktsituatie van deze markt(en) geanalyseerd, dit resulteert in de vaststelling van eventuele economische machtspositie(s).
Hoofdstuk 5 geeft een overzicht van de relatie tussen de activiteiten en de markten. In hoofdstuk 6 wordt een beoordeling gegeven van de wenselijkheid van sectorspecifieke regulering voor de
2 Overzicht en afbakening
NVLS heeft haar activiteiten ingedeeld in vier business areas, namelijk Aviation, Consumers, Real Estate en Alliances & Participations. De op grond van de Wet luchtvaart gereguleerde activiteiten van NVLS vallen onder de business area Aviation.
Op grond van de Wet luchtvaart zijn deze activiteiten zijn opgedeeld in drie groepen activiteiten, namelijk:
Niet-luchtvaartactiviteiten, waaronder: 3) Overige niet-luchtvaartactiviteiten
In overleg met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is er voor gekozen om alleen de eerste twee groepen activiteiten mee te nemen in het onderzoek. Dit heeft de consequentie dat in het onderzoek naar de economische machtpositie van de NLVS er in principe alleen gekeken wordt naar de business area Aviation. Indien een nauw verbonden activiteit valt onder één van de andere business areas, wordt deze business area voor die activiteit toch onderdeel van het onderzoek. Deze afbakening wordt in dit hoofdstuk onderbouwd.
2.1 Indeling van activiteiten
De activiteiten van NVLS zijn georganiseerd in vier zogenaamde business areas. Tabel 1 geeft een beschrijving van deze activiteiten.
Binnen de business area Aviation worden voornamelijk luchtvaartactiviteiten en activiteiten nauw verbonden aan luchtvaartactiviteiten uitgevoerd, terwijl binnen Consumers, Real Estate en Alliances & Participations in principe de overige niet-luchtvaartactiviteiten worden uitgevoerd. Doordat er alleen naar de eerste twee groepen activiteiten wordt gekeken, zijn deze laatste drie business areas in principe geen onderdeel van het onderzoek. Bij het opstellen van de Wet luchtvaart in 2001 is het uitgangspunt geweest dat voor de activiteiten uit de laatste drie business areas Consumers, Real Estate en Alliances & Participations geen aanwijzingen waren dat NVLS een economische machtspositie zou hebben en/ of dat er een dusdanig risico op misbruik bestond dat er aanleiding zou zijn tot het vaststellen van een sectorspecifieke regeling. 8 Anders gezegd: voor deze drie
business areas is destijds aangenomen dat tegen eventueel misbruik van een mogelijke
economische machtspositie de mogelijkheden volstaan die worden geboden door het generieke mededingingsrecht.9
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 25 435, nr. 7.
Business area
Activiteiten Omzetbronnen
Aviation De Business Area Aviation heeft Amsterdam Airport Schiphol als werkterrein. Aviation levert diensten en faciliteiten aan luchtvaart-maatschappijen, passagiers en afhandelingmaatschappijen. De NMa houdt toezicht op de tarieven.
Havengelden (vliegtuig-, passagiers- en beveiligingsgerelateerde vergoedingen) en concessie-inkomsten (van oliemaatschappijen voor de levering van vliegtuigbrandstof).
Consumers De activiteiten van de Business Area Consumers bestaan uit het exploiteren van winkels en autoparkeerterreinen, het uitgeven en managen van concessies voor winkels en horecagelegenheden en het aanbieden van mogelijkheden om te adverteren op Amsterdam Airport Schiphol. De business area is ook actief op luchthavens buiten Nederland met het exploiteren van winkels via managementcontracten.
Winkelverkopen, autoparkeergelden, concessie-inkomsten, reclame-inkomsten en management fees.
Real Estate De Business Area Real Estate ontwikkelt, beheert, exploiteert en belegt in vastgoed op en rondom luchthavens in binnen en buitenland. Het grootste deel van de portefeuille met zowel operationeel als commercieel vastgoed bevindt zich op en rond Amsterdam Airport Schiphol.
Inkomsten uit de ontwikkeling en verhuur van terreinen en gebouwen. Daarnaast draagt de business area in belangrijke mate bij aan het groepsresultaat via overige resultaten uit hoofde van vastgoed (verkoopresultaat,
waardeveranderingen van terreinen en gebouwen en uitgifte van erfpachten).
Alliances & Participation s
Vanuit de Business Area Alliances & Participations wordt de AirportCity-formule internationaal vermarkt. Tot de business area behoren de binnenlandse luchthavens, participaties in buitenlandse luchthavens, overige deelnemingen en Utilities.
Hoofdzakelijk haven- en parkeergelden. De participaties in buitenlandse luchthavens dragen bij aan het groepsresultaat door middel van
performance fees en dividenden via resultaat van deelnemingen, rentebaten en via intellectual property fees. In Utilities worden omzetten verantwoord voor het transport van elektriciteit en gas en de levering van water.
Tabel 1: Beschrijving Business areas Schiphol (bron: www.schiphol.nl)
Om dit uitgangspunt opnieuw te valideren voor de huidige situatie, is door de NMa gekeken naar de kenmerken van de markt(en) van de activiteiten van deze business areas. Het gaat dan om overwegingen ten aanzien van de verwachte relevante marktafbakening, dus de combinatie van productmarkt en de geografische markt.10 Hierbij is het van belang om aan te geven dat de NMa
geen volledige marktanalyse van deze activiteiten heeft uitgevoerd (zoals wel van de luchtvaartactiviteiten van de business area Aviation in dit onderzoek).
Hierbij is ook gekeken naar de eventuele signalen en klachten die door de NMa de afgelopen jaren over deze activiteiten zijn ontvangen. Een signaal is een informele melding over een vermoeden van een overtreding van de Mededingingswet en kan voor de NMa een reden zijn voor een onderzoek. Een klacht in een formele melding van een belanghebbende van een vermoeden van een overtreding van de Mededingingswet en dient door de NMa in behandeling te worden genomen.11 Er zijn de afgelopen jaren geen klachten over de activiteiten van deze drie business
areas ontvangen en slechts een klein aantal signalen.
10 Deze begrippen worden toegelicht in hoofdstuk 3.
11Dat betekent overigens niet automatisch dat de NMa naar aanleiding van een klacht oftewel een besluitaanvraag een
De activiteiten van de business area Consumers bestaan uit het exploiteren van winkels en autoparkeerterreinen, het uitgeven en managen van concessies voor winkels en
horecagelegenheden en het aanbieden van mogelijkheden om te adverteren op Schiphol. De kenmerken van de markt(en) voor deze activiteiten wijzen op het eerste gezicht niet op een machtspositie van Schiphol. Voor de exploitatie van winkels en de concessies voor winkels, horecagelegenheden en voor adverteren geldt de overweging dat er voldoende alternatieven zijn buiten Schiphol. Voor de exploitatie van autoparkeerterreinen12 geldt ook de overweging dat er
alternatieven om te parkeren zijn in de omgeving van Schiphol en daarnaast zijn er ook alternatieve vormen van vervoer zoals de trein, bus of taxi.
Op grond van deze overwegingen is er niet direct aanleiding om voor deze activiteiten een
economische machtspositie van NVLS te vermoeden, omdat deze markten enerzijds mogelijk meer producten of diensten omvatten (dus mogelijk een bredere productmarkt) en anderzijds
waarschijnlijk een groter geografisch gebied omvatten dan de luchthaven Schiphol (dus een bredere geografische markt). Bij een ruimere marktafbakening wordt het marktaandeel van NVLS automatisch kleiner, waardoor er geen vermoeden van een economische machtspositie is.
De activiteiten van de business area Real Estate bestaan uit het ontwikkelen, beheren, exploiteren en beleggen in vastgoed op en rondom de luchthaven Schiphol.
De kenmerken van de markt(en) voor deze activiteiten wijzen op het eerste gezicht niet op een machtspositie van Schiphol. Voor de vastgoedactiviteiten geldt de overweging dat er alternatieven zijn in de omliggende regio (o.a. Hoofddorp, Badhoevedorp, Zuid-as Amsterdam). Daarom is er niet direct aanleiding om voor deze activiteiten een economische machtspositie van NVLS te vermoeden, omdat de markt voor vastgoed waarschijnlijk een groter geografisch gebied omvat dan alleen de luchthaven Schiphol.
Hierbij is het zinvol om te benadrukken dat het hier gaat om de mededingingsrechtelijke interpretatie van het begrip economische machtspositie.13 Dit begrip verschilt van het meer
algemene gebruik van termen als machtspositie of dominante positie. Een voorbeeld hiervan is het rapport van de commissie Ruimtelijke Ontwikkeling Luchthavens (ROL)14 waarin gesproken wordt
over een dominante positie van Schiphol op de grond- en vastgoedmarkt rond de luchthaven. Deze dominante positie wordt beschreven in termen van invloed op de ruimtelijke ontwikkeling, niet in
12 Specifiek voor autoparkeren voor personeel dient opgemerkt te worden dat er diverse voorbeelden van ondernemingen genoemd kunnen worden op andere locaties waar voor parkeren door personeel vergelijkbare parkeertarieven gelden (of waar parkeren zelfs niet mogelijk is).
13 Zie bijlage II.
termen van mededingingsrechtelijke economische machtspositie. Dit laatste zou namelijk eerst een afbakening van de relevante markt vereisen. In het rapport van de commissie ROL wordt nadrukkelijk aangegeven dat er sprake is van concurrentie op de grond- en vastgoedmarkt. Ook in de analyse van de commissie ROL wordt uitgegaan van een groter marktgebied voor grond en vastgoed dan de luchthaven Schiphol (mogelijk zelfs de gehele Randstad). De commissie ROL concludeert verder dat eventuele oplossingen voor de geconstateerde dominantie van Schiphol moeten worden gezocht in de governance structuren en niet in sectorspecifieke regulering. Op de activiteit van de verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten aan
luchtvaartmaatschappijen, grondafhandelaars en anderen wordt in hoofdstuk 4 ingegaan.
De activiteiten van de business area Alliances & Participations bestaan uit de exploitatie van de binnenlandse luchthavens, participaties in buitenlandse luchthavens, overige deelnemingen en Utilities15 (bestaande uit het transport van elektriciteit en gas en de levering van water).
De belangen in binnenlandse en buitenlandse luchthavens zijn meegenomen in het onderzoek door GAP naar mogelijke economische machtspositie op de markt(en) voor de activiteiten op de luchthaven Schiphol. Verder zijn deze belangen en participaties niet relevant omdat het activiteiten buiten het grondgebied van de luchthaven Schiphol betreft.
Op grond van de kenmerken van deze markten is er geen aanleiding om voor de activiteiten van NVLS in de business areas Consumers, Real Estate en Alliances & Participations een economische machtspositie van NVLS te vermoeden. Het uitblijven van goed onderbouwde signalen en het uitblijven van klachten sterkt bovendien het vermoeden dat er geen mededingingsproblemen zijn voor de overige activiteiten in de zin van misbruik van een economische machtspositie. Bovendien is geen van deze activiteiten de afgelopen jaren in aanmerking gekomen voor ambtshalve
onderzoeken van de NMa, omdat vanuit mededingingsoptiek geen aanleiding bestaat voor het nader analyseren van een sector (op grond van een risicoanalyse van welke sectoren wellicht mededingingsprobleem hebben). Ook moet hierbij worden aangegeven dat zelfs indien er sprake zou zijn van een economische machtspositie op deze activiteiten, sectorspecifieke regulering niet voor de hand ligt omdat bij eventuele mededingingsproblemen qua omvang en tijd volstaan kan worden met een onderzoek op grond van artikel 24 van de Mededingingswet.
De NMa is daarom van mening dat voor deze activiteiten het generieke mededingingsrecht toereikend is en er geen aanleiding is voor sectorspecifieke regulering. In bijlage III wordt beschreven op welke wijze mededingingsproblemen kunnen worden aangepakt door middel van het generieke mededingingsrecht.
Op grond hiervan is door de NMa besloten om de activiteiten van de drie business areas
Consumers, Real Estate en Alliances & Participations geen onderdeel te maken van het onderzoek naar de mogelijke economische machtspositie van NVLS op de luchthaven Schiphol en in principe alleen te kijken naar de business area Aviation (d.z.w. de luchtvaartactiviteiten en de activiteiten die nauw verbonden zijn met luchtvaartactiviteiten).
2.1.1 Luchtvaartactiviteiten
Voor de evaluatie van de Wet luchtvaart moet de actuele economische marktpositie van NLVS op de relevante markt(en) voor de gereguleerde activiteiten beoordeeld worden. In het verkennende onderzoek van de NMa is besloten om de luchtvaartactiviteiten als startpunt te nemen voor het vervolgonderzoek naar de mogelijke economische machtspositie van NVLS op de luchthaven Schiphol.
Met luchtvaartactiviteiten wordt in dit onderzoek bedoeld de activiteiten zoals gedefinieerd in 8.25d van de Wet luchtvaart, namelijk de activiteiten van de exploitant van de luchthaven ten behoeve van het gebruik van de luchthaven door gebruikers. Deze activiteiten zijn uitgewerkt in artikel 2 van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol16, namelijk de activiteiten van de exploitant van de
luchthaven NVLS ten behoeve van:
- het opstijgen en landen van luchtvaartuigen,
- het parkeren van luchtvaartuigen,
- afhandeling van passagiers van luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van luchtvaartuigen,
- uitvoering van de beveiliging van passagiers en hun bagage, waaronder mede begrepen de faciliteiten voor grenscontrole.
Deze activiteiten vallen volledig onder de business area Aviation van NVLS.
2.1.2 Activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten
De NMA heeft ook gekeken bij het onderzoek naar het bepalen van de markten of er een ‘grijs gebied’ zit tussen de luchtvaartactiviteiten en niet-luchtvaartactiviteiten. Voor dit gebied is mogelijk toch sprake van een economische machtspositie gerelateerd aan de mogelijke economische machtspositie op de luchtvaartactiviteiten. De activiteiten in dit grijze gebied zijn gegroepeerd onder de noemer activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten. De scheidslijn tussen deze activiteiten die nauw verbonden zijn met luchtvaartactiviteiten en de overige activiteiten is onderdeel van het GAP=onderzoek omdat deze scheidslijn op voorhand niet direct te bepalen is. Vooraf zijn deze activiteiten gedefinieerd als de activiteiten die niet vallen onder de
luchtvaartactiviteiten maar die wel noodzakelijk zijn voor de luchtvaartactiviteiten en gebonden zijn aan de locatie van de luchthaven Schiphol. Deze activiteiten nauw verbonden met
luchtvaartactiviteiten zullen voornamelijk te vinden zijn in de business area aviation. Het kan echter zo zijn dat in uitzonderlijke gevallen deze ook in de andere business areas doorlopen. Indien dit het geval is wordt dit aangegeven.
Zoals aangegeven zijn de activiteiten van NVLS voor dit onderzoek ingedeeld in drie groepen activiteiten.
Niet-luchtvaartactiviteiten, waaronder: 3) Overige niet-luchtvaartactiviteiten
Figuur 1 geeft de samenhang tussen deze indeling van de drie verschillende soorten activiteiten in dit onderzoek en de vier business areas van Schiphol, zoals beschreven in Tabel 1.
Figuur 1: Indeling van de activiteiten van Schiphol in relatie tot de vier business areas
De precieze bepaling van de activiteiten die vallen onder de activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten is onderwerp van het onderzoek. De vaststelling van de relevante markten is bepalend voor de uiteindelijke groep activiteiten, maar ook het tweede lid van het Besluit exploitatie luchtvaart Schiphol waarin al de volgende activiteiten daarvoor worden bepaald, namelijk:
• de activiteiten die rechtstreeks verband houden met de luchtvaartactiviteiten17 (tweede lid).
- de verlening van een concessie voor brandstoflevering voor luchtvaartuigen, - de verlening van een concessie voor catering van luchtvaartuigen,
17 Deze groep activiteiten valt dus onder groep activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten.
Aviation Real Estate Consumers Alliances & Partnerships Luchtvaartactiviteiten Activiteiten nauw verbonden met de luchtvaartactiviteiten Overige activiteiten
- Omvang van de business areas komt overeen met de omzet van de business areas in 2008.
- utiliteitsdiensten,
- werkzaamheden door of vanwege de exploitant van de luchthaven die ten laste zijn gebracht van luchtvaartactiviteiten en die in rekening zijn gebracht aan derden.
In 2001 heeft de NMa de activiteiten nauw verbonden met de luchtvaartactiviteiten niet nader onderzocht.
2.2 Conclusie
In overleg met het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de NMa besloten om het vervolgonderzoek te beperken tot de volgende activiteiten:
3 Luchtvaartactiviteiten
3.1 Inleiding
In hoofdstuk 2 is aangegeven wat onder luchtvaartactiviteiten wordt verstaan, namelijk de activiteiten van de exploitant van de luchthaven Schiphol (NVLS) ten behoeve van18:
- het opstijgen en landen van luchtvaartuigen, - het parkeren van luchtvaartuigen,
- de afhandeling van passagiers van luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van vaartuigen, en
- de uitvoering van de beveiliging van passagiers en hun bagage, waaronder mede begrepen de faciliteiten voor grenscontrole.
Deze activiteiten zijn gericht op luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers in de zin van artikel 1, lid e, van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol.19 In het onderzoek zoals uitgevoerd
door onderzoeksbureau GAP zijn voor deze activiteiten de relevante markt(en) gedefinieerd en is de eventuele economische machtspositie op deze markt(en) beschouwd. Dit onderzoek ten aanzien van de luchtvaartactiviteiten wordt hieronder beschreven.
3.2 Relevante markt(en)
Voor het vaststellen van een mogelijke economische machtspositie is een afbakening van de relevante markt vereist. Volgens de Bekendmaking van de Europese Commissie inzake de afbakening van de relevante markt20 moet daarbij zowel aandacht besteedt worden aan de
producten/ diensten die voor de afnemers als onderling substitueerbaar worden geacht (de zogenaamde relevante productmarkt), als aan het geografische gebied waarbinnen de concurrentievoorwaarden gelijk zijn (de zogenaamde geografische markt). De relevante
marktafbakening bestaat aldus uit de combinatie van de afbakening van de productmarkt en van de geografische markt.
In het rapport van onderzoeksbureau GAP worden deze relevante markt(en) afgebakend. Hierbij is een analyse gemaakt van zowel de vraagzijde als de aanbodzijde van de markt.
18 Besluit exploitatie luchthaven Schiphol, artikel 2, lid 1 (zie bijlage I). 19 Zie bijlage I.
Voor de analyse van de vraagzijde is het van belang dat de vraag van de luchtvaartmaatschappijen naar de diensten van de exploitant van de luchthaven afgeleid is van de vraag van passagiers naar luchttransport. Daarom is in het onderzoek ook uitgebreid ingegaan op de interactie tussen groothandelsniveau (tussen NVLS en luchtvaartmaatschappij) en retailniveau (tussen
luchtvaartmaatschappij en consument) met betrekking tot de diensten van de exploitant van de luchthaven.
Het rapport van GAP refereert aan een aantal afbakeningen van relevante markten zoals gebruikt in jurisprudentie van de Europese Commissie. Opvallend is dat deze afbakeningen van relevante markten van de Commissie meestal niet volledig gespecificeerd zijn omdat dat in de meeste gevallen ook niet nodig is. Het afbakenen van de relevante markt is dan ook geen doel op zich maar een hulpmiddel om conclusies te trekken in de context van de betreffende casus. Figuur 3.1 geeft het overzicht van de markten en onderliggende activiteiten die door GAP zijn afgebakend.
Figuur 3.1: Marktafbakening voor luchtvaartactiviteiten door GAP21
N.B. Activiteit ‘TE 1: Rental to airlines’ is geen luchtvaartactiviteit en wordt in hoofdstuk 4 behandeld
In figuur 3.1 wordt uitgegaan van een groepering van markten tot de markt voor het
beschikkingstellen van infrastructuur aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers.22
21 Voor definities van de activiteiten zie bijlage II.
22 Artikel 1, lid e, van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol. Zie bijlage I.
Market for the provision of infrastructure …
…to airlines serving O&D passengers
…to airlines serving transfer passengers
…for local and instruction flights
…to airlines offering cargo transportation
ATO 1: Landing and take-off services
ATO 2: Aircraft parking
ATO 3: Passenger basic terminal infrastructure and services
Vervolgens maakt GAP een onderscheid naar vier productmarkten:
a. aan luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan O&D-passagiers23
b. aan luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan transferpassagiers24
c. aan luchtvaartmaatschappijen voor vrachttransport d. voor lokale vluchten en instructievluchten
Naar aanleiding van het onderzoek van GAP kan worden aangenomen dat er meer aanwijzingen zijn om uit te gaan van vier markten dan van één markt. Bovendien geeft de analyse van de verschillenden markten zoals gemaakt door GAP meer inzicht dan een analyse van de geaggregeerde markt.
Deze marktafbakening met een onderverdeling naar vier markten door GAP is kort samengevat als volgt onderbouwd:
• Allereerst wordt vastgesteld dat er een onderscheid gemaakt moeten worden tussen twee groepen activiteiten: 1) het ter beschikking stellen van infrastructuur van de luchthaven aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers en 2) het verlenen van toegang tot de
infrastructuur van de luchthaven aan grondafhandelaars en andere organisaties. Deze groepen activiteiten zijn namelijk duidelijk verschillend in termen van omzetgeneratie, afnemers en marktwerking.
• Vervolgens vormen de verschillende luchthaventarieven voor verschillende typen vluchten een indicatie dat er mogelijk sprake is van verschillende markten, en dus een mogelijke
onderverdeling naar luchttransport van O&D-passagiers, transferpassagiers, vracht en lokale/ instructievluchten.
• Het onderscheid tussen luchttransport van passagiers (geheel van O&D en transfer) enerzijds en vracht anderzijds volgt uit de verschillen tussen deze diensten (o.a. business model, contract flexibiliteit, tijdgevoeligheid en marktomvang). Hierdoor heeft de exploitant van de luchthaven de mogelijkheid om deze diensten afzonderlijk te benaderen. Ook omdat het voor luchtvaartmaatschappijen niet makkelijk is om te wisselen tussen passagiers- en
vrachtluchttransport als reactie op een eventuele tariefverhoging.25 Dit wijst op een aparte
markt gericht op vrachtluchttransport.
23 O&D-passagiers staat voor Origin & Destination passagiers, dus passagiers met Schiphol (ofwel Amsterdam en omgeving) als begin- of eindbestemming.
• Binnen luchttransport van passagiers wordt een verder onderscheid tussen luchttransport voor O&D-passagiers en voor transferpassagiers ingegeven door de lage mate van onderlinge substitutie van deze typen passagiers voor luchtvaartmaatschappijen. De exploitant van de luchthaven kan de verschillen in prijselasticiteit tussen O&D en transfer passagiers
(downstream) gebruiken om op de upstream markt verschillende prijzen te hanteren. Daarbij is er ook onvoldoende sprake van aanbodsubsititie tussen deze markten, waardoor
luchtvaartmaatschappijen niet naar andere aanbieders kunnen overstappen. Dit wijst op aparte markten gericht op O&D-passagiers en transferpassagiers.
• Tenslotte vormen lokale vluchten en instructievluchten een aparte markt omdat voor deze dienst minder infrastructuur benodigd is.
• Vervolgens is gekeken naar nog verdere onderverdeling van deze markten, maar die bleek niet nuttig te zijn.
Geografisch worden deze markten afgebakend door de zogenaamde catchment area van de betreffende markten, dit gebied is het kleinst voor lokale vluchten en instructievluchten, iets groter voor transport van O&D passagiers, en het grootst voor transport van transfer passagiers en vracht.
Voor het doel van deze rapportage is deze verdere onderverdeling van de markten niet strikt noodzakelijk en zoals in de hoofdstukken hierna duidelijk zal worden heeft deze onderverdeling ook geen invloed op de conclusies met betrekking tot mogelijke economische machtspositie(s) of de wenselijkheid van regulering. Concreet gaat het erom dat op elk van de vier markten NVLS over een economische machtspositie beschikt en dus ook op de geaggregeerde markt.
3.3 Marktanalyse
In het rapport van GAP wordt ook een analyse voor deze markt(en) gegeven van de concurrentiepositie van NVLS en mogelijke economische machtspositie(s). Onder een
economische machtspositie26 wordt verstaan de mogelijkheid voor de onderneming om zich in
belangrijke mate onafhankelijk te gedragen ten opzichte van haar concurrenten, leveranciers, afnemers of eindgebruikers.27
26 Het hebben van een economische machtspositie is niet verboden, het misbruik maken van een economische machtpositie is wel verboden (via de Mededingingswet).
In de analyse van GAP wordt een onderscheid gemaakt naar de vier bovengenoemde markten. Voor elk van deze markten heeft GAP een hypothetische SSNIP-test28 uitgevoerd en tevens een analyse
gemaakt van de competitieve factoren. Hierbij wordt met name ook ingegaan op de relatie tussen de dynamiek op retailniveau en op wholesaleniveau.
Op grond van deze analyse concludeert GAP dat NVLS op elk van de genoemde markten een economische machtspositie heeft, alhoewel de sterkte van de machtspositie per markt verschilt. Er blijkt dat de zogenaamde SSNIP-testen voor de verschillende markten winstgevend zijn, omdat de luchthaventarieven slechts een klein onderdeel van de kosten van de luchtvaartmaatschappijen vormen en de prijselasticiteiten van de luchtvaartmaatschappijen (en eindgebruikers) niet hoog genoeg zijn. Daarbij is ook rekening gehouden met de beperkte mogelijkheden om naar een andere luchthaven over te stappen voor (met name gebonden) luchtvaartmaatschappijen vanwege
verzonken kosten en beperkte beschikbare capaciteit op andere luchthavens.
3.4 Conclusie
De luchtvaartactiviteiten zoals gedefinieerd in de Wet luchtvaart, 8.25d, en uitgewerkt in het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol, artikel 2, eerste lid, maken deel uit van één relevante gegroepeerde markt, nl. de markt voor het ter beschikkingstellen van infrastructuur door de exploitant van de luchthaven Schiphol aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden tussen luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan O&D-passagiers, luchtvaartmaatschappijen voor dienstverlening aan transferO&D-passagiers,
luchtvaartmaatschappijen voor vrachttransport, en lokale vluchten en instructievluchten.
Geografisch zijn deze markten begrensd door de zogenaamde catchment areas van Schiphol. Voor elk van deze vier relevante markten en dus de gegroepeerde markt beschikt NVLS over een
economische machtspositie. Dit betekent dat NVLS voor de luchtvaartactiviteiten beschikt over een economische machtpositie.
28 Small but Significant Non-transitory Increase in Price (SSNIP), een kleine maar belangrijke niet-voorbijgaande
4 Activiteiten nauw verbonden met
luchtvaartactiviteiten
4.1 Inleiding
In hoofdstuk 2 is aangegeven wat onder de activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten wordt verstaan. Op grond van onderzoek van GAP kunnen deze worden omschreven als de activiteiten van de exploitant van de luchthaven Schiphol (NVLS) ten behoeve van:
- het verlenen van toegang tot de infrastructuur van de luchthaven aan grondafhandelaars en andere organisaties29 (o.a. de Douane en de Koninklijke Marechaussee), en
- de verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten door de exploitant van de luchthaven Schiphol NVLS.
Deze activiteiten vallen niet onder de luchtvaartactiviteiten maar zijn wel noodzakelijk zijn voor luchtvaartactiviteiten en zijn gebonden aan de locatie van de luchthaven Schiphol. Het verlenen van toegang tot de infrastructuur van de luchthaven is gericht op grondafhandelaars en andere
organisaties. De verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten is zowel gericht op
luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers als op grondafhandelaars en andere organisaties. In het onderzoek zoals uitgevoerd door onderzoeksbureau GAP zijn voor deze activiteiten de relevante markt(en) gedefinieerd en is de eventuele economische machtspositie op deze markt(en) beschouwd. Dit onderzoek ten aanzien van de activiteiten nauw verbonden met
luchtvaartactiviteiten wordt hieronder beschreven.
4.2 Relevante markt(en)
In het rapport van onderzoeksbureau GAP wordt de afbakening van de relevante markt(en) van de activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten verder uitgewerkt. Hierbij is een analyse gemaakt van de vraagzijde. Voor de analyse van de vraagzijde is het van belang om vast te stellen dat sommige luchtvaartmaatschappijen zelf grondafhandelingsdiensten uitvoeren (en ook aanbieden aan andere luchtvaartmaatschappijen), zgn. handlers. In de analyse worden self-handlers voor deze activiteiten beschouwd als grondafhandelaars.
Figuur 4.1 geeft het overzicht van de markten en onderliggende activiteiten die door GAP zijn gedefinieerd.
Figuur 4.1: Marktafbakening voor activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten door GAP30.
N.B. Activiteit ‘TE 1: Rental to airlines’ (zie figuur 3.1) wordt ook in dit hoofdstuk behandeld
In figuur 4.1 wordt uitgegaan van een groepering van markten tot de markt voor het verlenen van toegang tot de infrastructuur van de luchthaven voor grondafhandelaars en andere organisaties. Vervolgens maakt GAP een onderscheid naar vijf productmarkten:
a. voor het verlenen van passenger handling services31
b. voor het verlenen van freight & mail services c. voor het verlenen van aircraft handling services d. voor het verlenen van catering services
e. voor het verlenen van refueling services
30 Voor definities van de activiteiten zie bijlage II.
31 Inclusief de activiteiten van douane en Koninklijke Marechaussee
Market for the access to Schiphol airport for companies which offer …
…passenger handling services …freight and mail handling services …aircraft handling services …refueling services …catering services GHS 2: Aircraft services GHS 1: Ramp handling GHS 3: Passenger handling GHS 5: Freight and mail handling GHS 6: Aircraft maintenance GHS 10: Fuel and oil
handling
GHS 11: Catering
GHS 7: Surface transport
GHS 8: Ground administration and supervision GHS 9: Flight operation and
crew administration
TE 3: Rental to government
In het rapport van GAP wordt deze onderverdeling kort samengevat als volgt onderbouwd: • In de EU case law worden grondafhandelingsdiensten als afzonderlijke markt beschouwd ten
opzichte van de overige diensten op de luchthaven. Bovendien heeft de Europese Commissie aangegeven dat een verdere opdeling van deze markt voor de hand ligt (waarbij gerefereerd wordt aan indelingen voor grondafhandelingsdiensten zoals de IATA Standard Ground Handling Agreement of de EU richtlijn grondafhandeling32).
• In het rapport van GAP worden deze indelingen ook gebruikt, maar een aparte markt voor elk van deze diensten zou resulteren in te krappe marktafbakeningen. Daarom wordt uitgegaan voor een vaak gehanteerde clustering van diensten in vijf groepen: de verschillende
grondafhandelingsdiensten worden veelal in bundels aangeboden. Dit resulteert in deze vijf bovengenoemde markten die naar aard verschillend zijn en ook (deels) verschillende faciliteiten vereisen.
De verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten (TE 2 en TE 3) vormen onderdeel van deze markten. TE 2 is gericht op grondafhandelaars en valt onder elk van de vijf productmarkten. TE 3 is gericht op overheidsorganisaties (o.a. de Douane en Koninklijke Marechaussee) en valt onder de productmarkten “ passenger handling services” en “ freight & mail services” . De taken van douane en Koninklijke Marechaussee zoals grenscontrole, handhaving openbare orde en
criminaliteitsbestrijding, zijn wettelijke publieke taken en vrije toegang tot de luchthaven Schiphol is dan ook evident. Voor deze overheidsorganisaties gaat het bij het verlenen van toegang om de verhuur van noodzakelijke ruimten (o.a. balieruimte).
Naast TE 2 en TE 3 wordt hieronder ook ingegaan op de activiteit “ TE 1 rental to airlines” . Deze activiteit is onderdeel van de markt voor het ter beschikkingstellen van infrastructuur door de exploitant van de luchthaven Schiphol voor luchtvaartmaatschappijen, zoals beschreven in hoofdstuk 3 en figuur 3.1. TE 1 valt echter niet onder luchtvaartactiviteiten maar onder activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten. Overigens zijn de verhuuractiviteiten onderdeel van de business area Real Estate.
Geografisch worden deze markten afgebakend door de het luchthaventerrein en mogelijk locaties dicht bij de luchthaven.
Voor het doel van deze rapportage is deze verdere onderverdeling van de markten niet strikt noodzakelijk en zoals in de hoofdstukken hierna duidelijk zal worden heeft deze onderverdeling ook geen invloed op de conclusies met betrekking tot mogelijke economische machtspositie(s) of de wenselijkheid van regulering. Concreet gaat het erom dat op elk van de vijf markten NVLS over een economische machtspositie beschikt en dus ook op de geaggregeerde markt.
4.3 Marktanalyse
In het rapport van GAP wordt ook een analyse voor deze markt(en) gegeven van de
concurrentiepositie van NVLS en mogelijke economische machtspositie(s). In de analyse van GAP wordt een onderscheid gemaakt naar de vijf bovengenoemde markten. Voor elk van deze markten heeft GAP een analyse gemaakt van de competitieve factoren.
Omdat NVLS de toegang tot de infrastructuur van de luchthaven beheert en de mogelijkheid heeft om hiervoor een vergoeding te vragen concludeert GAP dat NVLS op elk van de genoemde markten een monopoliepositie heeft en dus een economische machtspositie heeft.
Specifiek voor de activiteit van verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten33 moet een
onderscheid gemaakt worden tussen verhuur aan grondafhandelaars en andere organisaties (TE 2 en TE 3) en verhuur aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers (TE 1). Voor de verhuur van operationeel noodzakelijke ruimten aan grondafhandelaars en andere organisaties geldt dat deze activiteit tot de markt voor het verlenen van toegang tot de infrastructuur van de luchthaven door de exploitant van de luchthaven Schiphol behoort. NLVS beschikt voor deze activiteit dus over economische machtspositie positie omdat NVLS over een economische machtspositie positie op gehele markt beschikt. Voor de verhuur van ruimten aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers geldt dat deze activiteit tot de markt voor het ter beschikking stellen van de
infrastructuur van de luchthaven door de exploitant van de luchthaven Schiphol behoort. NLVS beschikt ook voor deze activiteit over economische machtspositie positie omdat NVLS over een economische machtspositie positie op gehele markt beschikt.
4.4 Conclusie
De activiteiten nauw verbonden met de luchtvaartactiviteiten maken deel uit van één relevante gegroepeerde markt, nl. de markt voor het verlenen van toegang tot de infrastructuur door de exploitant van de luchthaven Schiphol voor grondafhandelaars en andere organisaties. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden naar bundels van grondafhandelingsdiensten, namelijk
passenger handling services, freight & mail services, aircraft handling services, catering services en refueling services. Geografisch zijn deze markten begrensd door het luchthaventerrein van
Schiphol en mogelijk locaties dicht bij de luchthaven. Voor elk van deze vijf relevante markten en dus de gegroepeerde markt beschikt NVLS over monopoliepositie en dus over een economische machtspositie. Dit betekent dat NVLS voor de activiteiten nauw verbonden met de
luchtvaartactiviteiten beschikt over een economische machtpositie.
5 Relatie tussen activiteiten en relevante markten
In tabel 5.1 wordt voor de groep luchtvaartactiviteiten en voor de groep activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten aangegeven welke activiteiten34 tot welke van de twee gegroepeerde
markten behoren.
1. de markt voor het ter beschikking stellen van de infrastructuur aan luchtvaartmaatschappij en en andere gebruikers
2. de markt voor het verlenen van toegang
tot de infrastructuur voor grondafhandelaars
en andere organisaties
d.w.z. activiteiten van NVLS ten behoeve van:
- het opstijgen en landen van luchtvaartuigen (ATO1) - het parkeren van luchtvaartuigen (ATO2)
- afhandeling van passagiers van luchtvaartuigen en hun bagage in verband met het opstijgen en landen van luchtvaartuigen (ATO3)
- uitvoering van de beveiliging van passagiers en hun bagage, waaronder mede begrepen de faciliteiten voor grenscontrole (ATO3)
, d.w.z.activiteiten van NVLS ten behoeve van:
- het verlenen van ramp handling (GHS1) - het verlenen van aircraft services (GHS2) - het verlenen van passenger handling (GHS3) - het verlenen van baggage handling (GHS4) - het verlenen van freight & mail services (GHS5) - het verlenen van aircraft maintenance (GHS6) - het verlenen van surface transport (GHS7)
- het verlenen van ground administration & supervision (GHS8) - het verlenen van flight operations & crew administration (GHS9) - het verlenen van fuel & oil handling (GHS10)
- het verlenen van catering services (GHS11) - verhuur van operationeel noodzakelijk ruimten aan
luchtvaartmaatschappijen (TE 1)
- verhuur van operationeel noodzakelijk ruimten aan grondafhandelaars (TE 2)
- verhuur van operationeel noodzakelijk ruimten aan de overheid (TE 3)
Tabel 5.1: Indeling luchtvaartactiviteiten en activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten naar markten
= activiteit behoort tot markt
De luchtvaartactiviteiten behoren tot de eerste markt, namelijk ‘1. de markt voor het ter beschikking stellen van de infrastructuur aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers’, zoals beschreven in hoofdstuk 3. De activiteiten nauw verbonden met luchtvaartactiviteiten behoren tot de tweede markt, namelijk ‘2. de markt voor het verlenen van toegang tot de infrastructuur voor
6 Sectorspecifiek
mededingingstoezicht
6.1 Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken is onderzocht of NVLS beschikt over een economische
machtspositie op de markten voor luchtvaartactiviteiten en activiteiten die nauw verbonden zijn met de luchtvaartactiviteiten op de luchthaven Schiphol.
Dit hoofdstuk geeft aan in hoeverre sectorspecifieke regulering35 voor de betreffende markten
wenselijk zou zijn. Om deze vraag te beantwoorden worden allereerst de begrippen sectorspecifiek en generiek mededingingstoezicht toegelicht en een schets van de economische theorie van de sectorspecifieke regulering van netwerksectoren gegeven. Vervolgens wordt voor de onderzochte markten een beoordeling gemaakt van de wenselijkheid van sectorspecifieke regulering.
6.2 Sectorspecifiek versus generiek mededingingstoezicht
Generiek mededingingstoezicht betreft toezicht op grond van de Mededingingswet en/ of het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit toezicht staat beschreven in bijlage III. Beide vormen van toezicht zijn gericht op het voorkomen en bestrijden van misbruik van
economische machtsposities.
Sectorspecifiek mededingingstoezicht betreft een aanvullend instrumentarium op het generieke mededingingstoezicht. Sectorspecifieke regulering biedt namelijk ook de mogelijkheid van ex-ante toezicht, terwijl generieke mededingingstoezicht doorgaans ex-post toezicht is. Voorbeelden van ex-ante toezicht zijn o.a. het vooraf vaststellen normen en tarieven. Voorbeelden van ex-post toezicht zijn o.a. het achteraf monitoren en handhaven van de regels. Daarnaast biedt sectorspecifiek toezicht de mogelijkheid om strengere maatstaven en andere
beoordelingsmethoden te hanteren.
Generiek mededingingstoezicht kan gezien worden als corrigerend optreden: het uitgangspunt is dat de markt in principe functioneert, maar dat in geval van een mededingingsprobleem
ingegrepen kan worden: het ingrijpen gebeurt achteraf. Sectorspecifiek mededingingstoezicht kan gezien worden als voornamelijk voorwaardenscheppend optreden: er worden vooraf verplichtingen opgelegd: het ingrijpen gebeurt (althans gedeeltelijk) voordat de gedraging zich heeft voorgedaan.
Bij de beoordeling of aanvullend instrumentarium zou moeten worden ontwikkeld, hanteert de wetgever als uitgangspunt dat tot het tot stand brengen van nieuwe regelgeving alleen wordt besloten, indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan36 en dat terughoudendheid bij het
opstellen van sectorspecifiek mededingingstoezicht dan ook op zijn plaats is.37
Vanuit mededingingsoogpunt is sectorspecifieke regulering gewenst als er sprake is van een reëel risico op misbruik van een economische machtspositie en het generieke mededingingsrecht ontoereikend is om dit risico effectief te beheersen. In het algemeen zijn er twee hoofdvormen van misbruik: uitsluiting (bijvoorbeeld toegangsontzegging) en uitbuiting (bijvoorbeeld excessieve tarieven).
Voor de onderbouwing van het risico op misbruik van de economische machtspositie wordt gekeken naar de mogelijkheden en de prikkels om misbruik te maken van een dergelijke machtspositie in de situatie dat de markt niet gereguleerd zou zijn. 38 Van een reëel risico op
misbruik is sprake als misbruikelijk gedrag redelijk voorspelbaar is. Het gaat erom dat de marktpartij zowel de mogelijkheid als de prikkel heeft om een concrete vorm van misbruik toe te passen. In het algemeen kan gesteld worden dat een marktpartij met een economische
machtspositie vanuit winstmaximaliserend gedrag een hogere prijs zal vragen voor de geboden dienst dan in een situatie van volledige mededinging.
Voor de inschatting of het generieke mededingingstoezicht ontoereikend is om misbruik van een economische machtspositie te bestrijden, gaat het om de vraag of sectorspecifiek
mededingingstoezicht beter geschikt is om de potentiële mededingingsproblemen te remediëren vanuit oogpunt van reikwijdte, tijdigheid en/ of efficiëntie. Hierbij gaat het om de beoordeling of er maatregelen noodzakelijk zijn die ingrijpender zijn dan het generieke mededingingstoezicht, of regelmatig ingrijpen of ingrijpen vooraf noodzakelijk is, en/ of specifieke regulering de lasten voor zowel de toezichthouder als de onder toezichtgestelde beperkt (zgn. transactiekosten van het toezicht).
Bij de kosten/ baten-afweging geldt als uitgangspunt dat de mogelijke economische schade/ invloed op de welvaart van misbruik van de economische machtpositie groot moet zijn. Voor de afweging van sectorspecifieke regulering ten opzichte van het generieke mededingingstoezicht moet een inschatting gemaakt worden van enerzijds de omvang van de mogelijke negatieve effecten van het eventuele misbruik van de economische machtspositie (namelijk de mogelijke omvang van de
36 Aanwijzing 6 en 49 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Regeling van de minister-president, Minister van Algemene Zaken, van 18 november 1992, nr. 92M008337, houdende vaststelling van de Aanwijzingen voor de regelgeving),
Staatsourant. 1992, 230, laatstelijk gewijzigd m.i.v. 1 januari 2005 (Regeling nr. 04M469558, Staatsourant. 2004, 213). De geconsolideerde tekst is o.a. beschikbaar op de website van het ministerie van Justitie (www.justitie.nl).
baten door regulering) en anderzijds de kosten van de sectorspecifieke regulering, namelijk de transactiekosten (bestaande uit de directe kosten van de uitvoering van het toezicht) en de mogelijke kosten n.a.v. de verstorende gevolgen van de regulering voor de dynamiek van de markt (bijvoorbeeld meer of minder prikkels tot innovatie en/ of investeringen). Randvoorwaarde hierbij is dat effectieve regulering mogelijk moet zijn.
Tenslotte moet bij de beoordeling of van sectorspecifieke regulering wenselijk is, ook gekeken worden naar eventuele relevante (internationale) verdragen en richtlijnen.
De uiteindelijke keuze voor wel of geen sectorspecifieke regulering, de invulling van de (overgangs)vorm van sectorspecifieke regulering en het opnemen van aanvullende (beleids)doelstellingen in de sectorspecifieke regulering voor de luchthaven Schiphol is de verantwoordelijkheid van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
6.3 Economische theorie regulering van netwerksectoren
Voor meeste netwerksectoren zoals gas, elektriciteit, telecommunicatie, post, drinkwater, trein etc. geldt een vorm van sectorspecifieke regulering. Deze regulering is ofwel gericht op het tot stand brengen van marktwerking (zoals in de meer dynamische netwerksectoren als telecommunicatie en energie) ofwel het beheersen van het risico op misbruik van een meer stabiele economische machtspositie (zoals in de luchtvaart). Het type regulering kan variëren van zogenaamd ‘light-handed’ to ‘heavy-‘light-handed’ regulering en diverse systemen (zoals cost-plus, rate-of-return, price-cap en yardstick/ benchmark) worden internationaal toegepast met elk eigen voor- en nadelen.
Het begrip netwerksector wordt meestal gedefinieerd39 aan de hand van een aantal karakteristieken,
namelijk:
- De aanwezigheid van (fysieke) infrastructuren waarover bedrijven producten en/ of diensten leveren aan consumenten.
- De aanwezigheid van schaalvoordelen in (een bepaald onderdeel van) de netwerksector. - De aanwezigheid van een natuurlijk of wettelijk monopolie in (een bepaald onderdeel van)
de netwerksector.
De infrastructuur betreft meestal een leidinggebonden infrastructuur (waterleidingen, kabels en rails) maar kan ook bestaan uit een netwerk van zogenaamde “ knooppunten” die zorgen voor start, afronding, conversie of routering van verplaatsingen. Voorbeelden hiervan zijn luchthavens, busstations, drinkwaterzuiveringsinstallaties en postbussen, maar ook antennes.
Schaalvoordelen treden op als de gemiddelde kosten per eenheid dalen bij een grotere productie. Voor een netwerksector geldt meestal dat het toevoegen van een extra eenheid productie of een extra gebruiker lage marginale kosten heeft.
In een netwerksector is veelal sprake van een economische machtspositie met betrekking tot de infrastructuur. Deze machtspositie kan voortvloeien uit de economisch-technologische
karakteristieken van de productiestructuur (zgn. natuurlijke monopolie40) of uit de wet- en
regelgeving (zgn. wettelijk monopolie).
Voor luchthavens in het algemeen en Schiphol in het bijzonder zijn de genoemde drie karakteristieken van toepassing. Toegang tot de infrastructuur van de luchthaven Schiphol is vereist voor luchtvaartactiviteiten en de activiteiten nauw verbonden met de luchtvaartactiviteiten. Voor luchthavens als Schiphol gelden schaalvoordelen, en voor NVLS geldt bovendien een wettelijk monopolie op grond van de exclusieve exploitatievergunning die door de Nederlandse overheid is verstrekt. De sectorspecifieke regulering van netwerksectoren is gedeeltelijk een historisch gegroeide situatie. De sectorspecifieke regulering houdt meestal verband met toegang tot de reeds aangelegde infrastructuur (veelal in het verleden aangelegd door een staatsmonopolie of op basis van een exclusieve concessie) en de aanleg van nieuwe infrastructuur. Daarbij wordt aangenomen dat sprake is van een natuurlijk monopolie en dat de infrastructuur niet of nauwelijks dupliceerbaar is. De regulering is meestal gericht op het creëren van transparantie, non-discriminatoire en redelijke toegangsvoorwaarden en tarieven. Het doel van deze regulering is om de zogenaamde gebonden afnemers te beschermen tegen mogelijk misbruik van de machtspositie door de aanbieder van diensten die via de netwerk-infrastructuur geleverd worden.
6.4 Beoordeling wenselijkheid sectorspecifieke regulering
Deze paragraaf geeft de beoordeling van de wenselijkheid van sectorspecifieke regulering voor de twee onderzochte markten. Allereerst wordt per markt de wenselijkheid van sectorspecifieke regulering voor de markt als geheel beoordeeld en vervolgens de wenselijkheid van sectorspecifieke regulering voor de uitgesplitste activiteiten van NVLS voor de betreffende markt.
6.4.1
Markt voor het ter beschikking stellen van de infrastructuur
aan luchtvaartmaatschappijen en
andere gebruikers
Zoals in hoofdstuk 3 is vastgesteld beschikt NVLS over een economische machtspositie op de markt voor het ter beschikking stellen van de infrastructuur aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers.
Zonder de huidige regulering (namelijk de Wet luchtvaart) zou NVLS in staat zijn om
luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers de toegang tot de luchthaven te bemoeilijken en de tarieven te verhogen. NVLS heeft dus de mogelijkheid om zowel via uitsluiting als uitbuiting misbruik te maken van de economische machtspositie.
De prikkel voor uitsluiting van concurrenten (andere luchthavens) is vanzelfsprekend sterk om de economische machtspositie te beschermen, hoewel hiervoor niet of nauwelijks mogelijkheden zijn door de hoge verzonken kosten die met luchthavens verbonden zijn. Overigens heeft NVLS een exclusieve exploitatievergunning gekregen van de overheid voor de exploitatie van de luchthaven Schiphol en is toegang van concurrentie wettelijk niet mogelijk. De prikkel voor uitsluiting van gebruikers zal niet erg sterk zijn omdat NVLS zelf niet actief is als luchtvaartmaatschappij en het toelaten van meer luchtvaartmaatschappijen leidt tot meer omzet en winst voor de vier business areas van Schiphol. Meer vliegverkeer leidt tot een hoger volume en daarmee hogere absolute opbrengsten voor de business area Aviation en anderzijds o.a. via hogere passagiersaantallen tot meer opbrengsten in andere business areas (Consumers, Real Estate, Alliances & Participations). Overigens gelden hier wel milieubeperkingen op de volumegroei via het toegestane aantal vliegbewegingen en de geldende geluidsnormen.
De prikkel voor uitbuiting is wel sterk op grond van de het verwachte winstmaximaliserende gedrag van een marktpartij met een economische machtspositie. Daarbij is ook in het rapport van GAP naar voren gekomen dat de omvang van tarieven gering is ten opzichte van de kostenstructuur van de gehele bedrijfskolom zodat makkelijker een tariefstijging winstgevend doorgevoerd kan worden. Overigens mag een beperkt tegenwicht vanuit de andere business areas verwacht worden, omdat een substantiële prijsstijging in de business area Aviation tot lagere passagiersaantallen kan leiden en daarmee tot dalende opbrengsten in de andere business areas. Ten slotte geldt dat bij misbruik gegeven het belang voor de Nederlandse economie van de luchthaven Schiphol, aanzienlijke mogelijke schade verwacht mag worden.
Bij de invoering van de Wet luchtvaart41 was het kabinet is van mening dat artikel 24 van de
Mededingingswet (Mw) onvoldoende aanknopingspunten bood voor het toezicht op de tarieven en voorwaarden:
“ In de luchtvaartsector stelt de NVLS als luchthavenexploitant de tarieven en
voorwaarden voor het gebruik van Schiphol vast. Gelet op de ervaring met het huidige tarievenregime is het te verwachten dat, zonder nadere regels, de gebruikers regelmatig een klacht bij de NMa zullen indienen. De Mededingingswetis in dergelijke gevallen niet effectief, mede vanwege langdurige procedures. Bovendien maakt de Mw ingrijpen slechts mogelijk wanneer laakbaar gedrag zich al heeft voorgedaan.
Het kabinet wil juist misbruik van marktmacht ten aanzien van tarieven en voorwaarden vooraf voorkomen en acht daarom de Mededingingswetgeen geschikt instrument. De conclusie dat artikel 24 van de Mededingingswet niet het juiste instrument is om gevestigde ondernemingen met een machtspositie in netwerksectoren te normeren op het gebied van prijspolitiek, wordt onderstreept door de SER.42
Gelet op het voorgaande is gekozen voor sectorspecifieke regulering, als uitwerking van het algemene mededingingsrecht (lex specialis). De sectorspecifieke regels zijn mede gericht op het voorkómen van misbruik van marktmacht ten aanzien van tarieven en voorwaarden.“
Deze overwegingen zijn naar de mening van de NMa nog steeds valide. Bovendien is uit de huidige regulering gebleken dat regulering mogelijk is tegen beperkte kosten (met name de
transactiekosten van het huidige toezicht slechts enkele medewerkers aan de zijde van NVLS en bij de toezichthouder NMa), zodat de kosten/ baten afweging in het voordeel uitvalt van
sectorspecifieke regulering.
De activiteiten van NVLS voor de markt voor het ter beschikking stellen van infrastructuur aan luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers worden gereguleerd onder de Wet luchtvaart. Vanuit de Europese commissie gaat de EU richtlijn luchthavengelden43 gelden, deze richtlijn is veel
minder verstrekkend dan de huidige regulering.
Sectorspecifieke regulering van de markt voor toegang tot infrastructuur aan
luchtvaartmaatschappijen en andere gebruikers en daarmee van de luchtvaartactiviteiten blijft wenselijk.
6.4.2 Markt voor toegang tot de infrastructuur voor
grondafhandelaars en andere organisaties
Zoals in hoofdstuk 4 is vastgesteld beschikt NVLS over een economische machtspositie op de markt voor het verlenen van toegang tot de infrastructuur voor grondafhandelaars en andere organisaties.
Zonder de huidige regulering (namelijk de EU richtlijn groundafhandeling) zou NVLS in staat zijn om grondafhanderlaars en andere organisaties de toegang tot de luchthaven te bemoeilijken. Bovendien staat het NVLS vrij om (eventuele) toegangsprijzen te vragen. NVLS heeft de
42 SER, Advies nr.03/ 06, Evaluatie en aanpassing Mededingingswet, 2003.
