Vraag nr. 122 van 18 februari 2005
van mevrouw PATRICIA CEYSENS
Dienstenrichtlijn – Internationalisering Onder-wijs en Vorming
In de schoot van de Europese Commissie wordt momenteel gewerkt aan het ontwerp van richt-lijn betreffende diensten op de interne markt (zgn. dienstenrichtlijn). Dit voorstel van richtlijn heeft tot doel alle administratieve en regelgevende belemmeringen op te heffen die momenteel het presteren van diensten in andere lidstaten dan de eigen lidstaat bemoeilijken.
Op de Raad Concurrentievermogen van 26 en 27 november 2004 vond over de richtlijn een eerste echt politiek debat plaats op ministerieel niveau. België vertolkte er het kort tevoren en moeizaam afgestemde standpunt met de deelregeringen. Het standpunt van de Vlaamse Regering kwam tot stand via de beslissingen van de Vlaamse Regering van 1 oktober en 12 november 2004.
Hoe het debat binnen de Europese Unie over de dienstenrichtlijn ook verder zal verlopen, het staat buiten kijf dat ook de dienstensectoren verder zul-len internationaliseren. Dat dergelijk besef groeit, getuige de open brief "De vergrijzing voorbij ? 12 nieuwe wegen naar welvaartsopbouw" van federaal vice-premier Johan Vande Lanotte, waarin onder punt 11 een opmerkelijk pleidooi gehouden wordt voor de internationalisering van de dienstensector en vooral van de non-profitsector.
Vlaanderen mag die boot niet missen. Integendeel, het overheidsbeleid zou proactief moeten inspelen op de opportuniteiten die de internationalisering van de dienstensectoren biedt. Die opportuniteiten zitten ook in de bevoegdheidsdomeinen Onderwijs, Opleiding en Vorming.
1. Kan de minister aangeven hoever Vlaanderen staat in de internationalisering van zijn secto-ren Onderwijs, Opleiding en Vorming ? Vindt er reeds export van diensten in die sectoren plaats ?
2. Zo niet of onvoldoende, ontwikkelt de minister initiatieven om de export te bevorderen ?
3. In welke mate maken buitenlanders (niet-ingezetenen van België) vandaag gebruik van
Vlaamse dienstverlening in onderwijs, vorming en opleiding ?
4. Welke gevaren ziet de minister in het ontwerp van Dienstenrichtlijn die de veeleer defensieve Vlaamse houding ten aanzien van die richtlijn rechtvaardigen ?
Antwoord
1. en 2. Internationalisering van het onderwijs heeft implicaties die meer omvatten dan het enkel te beschouwen in het kader van de "export van diensten" en het creëren van een onderwijs-aanbod voor 'niet-ingezetenen van België". In het leerplichtonderwijs vindt er geen export
van diensten plaats en worden er ook geen spe-cifieke inspanningen gedaan om het te expor-teren. Maar dit wil niet zeggen dat de Vlaamse basisscholen en secundaire scholen geen rol ver-vullen in het proces van internationalisering van het onderwijs. Secundaire en basisscholen, hun leerlingen en leerkrachten zijn immers uitermate actief in de Europese uitwisselingsprogramma's als Comenius en Leonardo. En het onderwijs-beleid, zowel op lokaal als op centraal vlak, vindt steeds meer plaats in een context waarin er met internationale ontwikkelingen rekening wordt gehouden.
Ook in het volwassenenonderwijs vindt er geen export van diensten plaats en worden er geen inspanningen gedaan om het Vlaamse onderwijs te exporteren. Het door de Vlaamse Gemeenschap gefinancierde volwassenen-onderwijs mag slechts ingericht worden bin-nen de grenzen van het Vlaamse en Brussels Hoofdstedelijke gewest.
kader daarvan hebben de instellingen al heel wat samenwerkingsakkoorden gesloten met buitenlandse instellingen over het gezamenlijk organiseren van onderwijsactiviteiten en de uit-wisseling van studenten en docenten.
Het structuurdecreet van 4 april 2003 heeft een regelgevend kader gecreëerd dat de instellingen ruime mogelijkheden geeft om hun onderwijs te internationaliseren: bidiplomering, gezamen-lijke diplomering, uitwisseling van studenten en docenten, gebruik van andere onderwijstaal dan het Nederlands, ... Daarenboven is de orga-nisatie van gezamenlijke opleidingen met bui-tenlandse instellingen in volle ontwikkeling via Erasmus Mundus, maar ook daarbuiten, wat ook als een vorm van export van hoger onder-wijs zou kunnen beschouwd worden.
Wanneer de Vlaamse volksvertegenwoordiger export van onderwijs echter eng omschrijft als een vestiging van een Vlaamse instelling in het buitenland, zonder samenwerking met een buitenlandse instelling, dan is er tot op heden slechts één voorbeeld daarvan, namelijk een ves-tiging in Dubai van de EHSAL (Economische
Hogeschool Sint-Aloysius – red.).
De oprichting van een buitenlandse vestiging is binnen de huidige regelgeving niet zo evident. In principe kunnen enkel vrije universiteiten of hogescholen een vestiging openen in het buiten-land en dan nog maar alleen binnen bepaalde perken.
3. Uit het voorgaande blijkt dat er nauwelijks sprake is van "export" in de enge zin van Vlaamse onderwijsdiensten. Bijgevolg kan ik ook geen cijfermateriaal bieden over niet- inge-zetenen van België die daarvan gebruik maken. Het departement Onderwijs beschikt enkel over cijfermateriaal van het aantal Nederlanders die niet in Vlaanderen wonen maar er wel onder-wijs volgen.
4. Met de "veeleer defensieve Vlaamse houding" refereert de Vlaamse volksvertegenwoordiger aan de standpunten van de Vlaamse Regering van 1 oktober 2004 en 12 november 2004 omtrent het voorstel voor een richtlijn betref-fende diensten op de interne markt, hierna de richtlijn genoemd. Naar aanleiding van die
standpunten heeft mijn kabinet in samenwer-king met de administratie een impactanalyse gemaakt en vastgesteld dat de toepassing van de richtlijn op het domein onderwijs meer vra-gen oproept dan antwoorden kunnen gegeven worden op basis van de voorliggende teksten. Op donderdag 3 en vrijdag 4 maart verscheen
in de pers dat de Commissie de dienstenrichtlijn wil wijzigen. Volgens die berichtgeving zouden enkele sociale correcties uitgevoerd worden. Bepaalde sectoren zoals gezondheidszorg en openbare diensten zouden uit de tekst verdwij-nen. Aan de hand van een nieuw voorstel van richtlijn zullen de huidige standpunten herbeke-ken worden.
1. De werkingssfeer
Ten eerste biedt de richtlijn geen duidelijkheid over het feit of onderwijs binnen haar werkings-gebied valt.
Artikel 2 van de richtlijn regelt de werkings-sfeer van de richtlijn. Het eerste lid bepaalt dat de richtlijn van toepassing is op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd. Het tweede en derde lid van artikel 2 omschrijven een aantal domeinen die expliciet worden uitgesloten van de werkingssfeer. Het domein onderwijs wordt hier niet vermeld. Artikel 4 van de richtlijn bevat evenwel een
defi-nitie van het concept dienst en omschrijft het als "elke economische activiteit,*.., zoals bedoeld
in artikel 50 van het Verdrag, die bestaat in een dienstverrichting waarvoor een economische tegenprestatie wordt ontvangen". Wat moet
wor-den verstaan onder "economische activiteif" of
"economische tegenprestatie"* wordt in de
richt-lijn niet verduidelijkt.
In de consideransen van de richtlijn wordt ech-ter verduidelijkt: "bij activiteiten die de overheid
zonder economische tegenprestatie in het kader van haar sociale, culturele, opvoedkundige en justitiële taak verricht,is er geen sprake van een vergoeding. Deze activiteiten vallen daarom niet onder de definitie in artikel 50 van het Verdrag en behoren dus niet tot de werkingssfeer van deze richtlijn."
Ook in de "explanatory note on the activi-ties covered by the proposal" van de Europese ______
Commissie, waarin ze een antwoord tracht te geven op enkele bezorgdheden van de lidstaten, gaat de Commissie verder in op de werkings-sfeer van de richtlijn. De Commissie benadrukt dat de definitie van "dienst" een expliciete ver-wijzing bevat naar artikel 50 van het Verdrag. In die zin dient ook rekening gehouden te wor-den met de interpretatie die hieraan wordt gege-ven in de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie.
Het Europees Hof van Justitie heeft in verschil-lende arresten reeds uitspraak gedaan over de vraag of onderwijsactiviteiten onder het begrip "diensten" vallen zoals bedoeld in het Verdrag. In het Humbel-arrest2 stelt het Hof expliciet dat
"cursussen, in het kader van het nationale
onder-wijsstelsel, gegeven aan een technisch instituut behorende tot het secundair onderwijs, niet als diensten in de zin van art 59 van het EEG-verdrag kunnen worden aangemerk"t. Verder stelde het
Hof dat "het wezenlijke kenmerk van vergoeding
hierin bestaat dat zij de economische tegenpresta-tie van de betrokken dienst vormt. Bij cursussen gegeven in het kader van het nationale onder-wijsstelsel is dit afwezig, aangezien enerzijds de staat bij de organisatie en de handhaving van een dergelijk stelsel niet de bedoeling heeft tegen ver-goeding werkzaamheden te verrichten doch ten behoeve van de bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige taa vevalt, en anderzijds het betrokken stelsel in de regel wordt gefinancierd uit de staatskas en niet door de leerlingen of hun ouders, Aan de aard van deze werkzaamheid doet overigens niet af het feit dat de leerlingen of hun ouders soms worden verplicht een vergoeding of een schoolgeld te betalen ten einde tot op zekere hoogte de werkingskosten van het stelsel te dra-gen".
Bovendien bevestigt het Hof van Justitie zijn rechtspraak ook voor het gesubsidieerd hoger onderwijs in het arrest Wirth/Landeshauptstadt Hannover3 dat "onderricht aan een hogeschool
die voornamelijk met overheidsmiddelen wordt gefinancierd geen dienstverrichting is in de zin van art. 60 van het verdrag".
2. Vergunningen
Artikels 9 en volgende van de richtlijn bevat-ten een aantal bepalingen inzake vergunnin-gen in het kader van de vrijheid van vestiging van dienstverleners. Artikel 4 van de richtlijn omschrijft "vergunningsstelsel" als "elke
proce-dure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formeel of stilzwijgend besluit betreffende de toe-gang tot of de uitoefening van een dienstenacti-viteit".
In se legt Vlaanderen geen enkele specifieke procedure of verplichting op aan aanbieders van onderwijs. Dit impliceert niet dat alle aan-bieders gefinancierd of gesubsidieerd worden door de overheid, en evenmin dat de diploma's die zij uitvaardigen door de overheid erkend worden.
Wanneer aanbieders door de staat erkende getuigschriften of diploma's willen uitrei-ken, moeten die compatibel zijn met de in Vlaanderen opgelegde curricula of kwaliteitsei-sen, inbegrepen de diverse vormen van controle daarop. Ook indien zij een financiering vanwege de overheid wensen te verkrijgen moeten zij vol-doen aan de geldende financierings- of subsidi-eringsvoorwaarden.
De richtlijn stelt niet duidelijk of dergelijk eisen en voorwaarden kunnen gezien worden als ver-gunningsvoorwaarden zoals bedoeld in de arti-kels 9 en volgende. Ik ben echter van mening dat de kwaliteitseisen en de erkennings- en financieringsvoorwaarden voor een onderwijs-systeem niet zomaar kunnen gelijkgesteld wor-den met een vergunningsstelsel dat geldt voor handelsgerichte activiteiten.
Artikel 9 a) van de richtlijn bepaalt dat "het
ver-gunningsstelsel voor de betrokken dienstverrich-ter geen discriminerende werking mag hebben".
Artikel 14 van de richtlijn bevat een aantal
"ver-boden eisen, waaronder discriminerende eisen die direct of indirect verband houden met de nationa-liteit,..., waaronder met name a) een nationali-teitseis voor de dienstverrichter, zijn personeel, de aandeelhouders of de leden van de organen van beheer of toezicht."
______
2 Arrest van 27 september 1988 in zaak C-263/86, Belgische Staat/Humbel en Edel.
De erkennings-, fïnancierings- en
subsidiërings-voorwaarden stellen geen discriminerende eisen m.b.t. de nationaliteit. Wel wordt bepaald dat de onderwijstaal in principe het Nederlands is4. Bovendien moet het bestuurs-, onderwijzend en administratief personeel van een onderwijs-inrichting het bewijs leveren van hun kennis van het Nederlands5. Bij de bespreking van het structuurdecreet hoger onderwijs is uitgebreid aandacht besteed aan de taalregeling. Er is gekozen voor een beperkte mogelijkheid tot het inrichten van anderstalige cursussen. Zodoende werd het Nederlands beschermd als cultuurtaal en wetenschappelijke taal, en wordt anderzijds de mogelijkheid gelaten om daarnaast lessen in een andere taal te organiseren.
In die zin kan de taaieis die in het
structuur-decreet wordt bepaald niet gezien worden als een discriminerende eis of als een verdoken nationaliteitseis. Bovendien leveren we heel wat inspanningen via onder meer de GOK-onder-steuning, OKAN, taalvaardigheidsonderwijs en OETC om anderstaligen aansluiting te doen vinden bij de onderwijstaal (GOK: gelijkeon-derwijskansen; OKAN: onthaalklas anderstalige nieuwkomers; OETC: Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur – red.).
3. Oorsprongslandbeginsel
Artikels 16 en volgende van de richtlijn regelen het zogenaamde oorsprongslandbeginsel. Het eerste lid van artikel 16 bepaalt dat "de
dienst-verrichters alleen moeten voldoen aan de natio-nale bepalingen van hun lidstaat van oorsprong. Het betreft niet alleen de nationale bepalingen m.bJ. de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit, maar ook de kwaliteit of de inhoud van de dienst".
Wanneer we dit beginsel toepassen op het domein onderwijs, doet dit opnieuw heel wat vragen rijzen. Kan een buitenlandse aanbieder van onderwijs die enkel voldoet aan de bepalin-gen van het land van oorsprong ook aanspraak
maken op financiering vanwege de Vlaamse overheid? Dienen de diploma's of getuigschrif-ten die een dergelijke onderwijsinstelling uitreikt dan ook door de Vlaamse overheid erkend te worden? Wat met de kwaliteitscontrole die door de Vlaamse overheid gedaan wordt, die zou op dergelijke onderwijsinstellingen niet van toepas-sing zijn? Wat met leerkrachten uit andere lan-den, gelden voor hen geen beroepsprofielen? Vervolgens kan men zich ook de vraag stellen
hoe dit beginsel zich verhoudt tegenover andere initiatieven die men op Europees niveau speci-fiek voor onderwijs heeft genomen, denken we maar aan de Bolognaverklaring hoger onderwijs van 17 juni 1999 en de Kopenhagenverklaring v a n 2 9 e n 3 0 n o v e m b e r 2 0 0 2 . D e Bolognaverklaring is immers een intentiever-klaring om een Europese hogeronderwijsruimte tot stand te brengen mede als antwoord op de globale competitie en werd medeondertekend door de Vlaamse Gemeenschap. De Verklaring van Kopenhagen, eveneens ondertekend door de Vlaamse Gemeenschap, voorziet acties voor de Europese samenwerking inzake beroepson-derwijs en -opleiding.
4. Kwaliteit van de diensten
Artikels 26 en volgende van de richtlijn bevat-ten een aantal bepalingen die de kwaliteit van de diensten moet garanderen naar de afne-mers toe. Artikel 31 bepaalt "dat lidstaten in samenwerking met de Commissie begeleidende maatregelen treffen om dienstverrichters aan te moedigen vrijwillig de kwaliteit van de diensten te waarborgen, met name: a) door hun activitei-ten te laactivitei-ten certificeren of evalueren door onaf-hankelijke organisaties (...)".
Wat betreft de controle op de kwaliteit van het hoger onderwijs bestaat er in navolging van de Bolognaverklaring en in samenwerking met Nederland een systeem van visitaties en accre-ditatie door een onafhankelijk orgaan, zoals wordt voorgeschreven door artikel 31, a) van de richtlijn.
De controle op de kwaliteit van het leerplicht-onderwijs, het deeltijds kunstleerplicht-onderwijs, het volwassenenonderwijs en de centra voor leer-lingenbegeleiding gebeurt in Vlaanderen ech-ter door de onderwijsinspectie, die rechtstreeks ______
4 Zie art. 90 en 91 van het decreet betreffende de herstruc-turering van het hoger onderwijs i.v.m. bepalingen inzake de bestuurstaal en de onderwijstaal in hogescholen en uni-versiteiten en art. 4 van de wet van 30 juli 1963 houdende taalregeling in het onderwijs.
ressorteert onder de Vlaamse minister bevoegd voor Onderwijs en Vorming. Uit artikel 31 van de richtlijn, maar ook uit het oorsprongsland-beginsel kan men afleiden dat een dergelijke controle die van overheidswege wordt ingericht niet van toepassing kan zijn op buitenlandse onderwijsverstrekkers. Aangezien er tot nu toe geen enkele harmonisering op Europees niveau bestaat op het vlak van de kwaliteit van het onderwijs, zeker niet wat het leerplichtonder-wijs betreft, zouden deze bepalingen wel eens een heel nefaste invloed kunnen hebben op de kwaliteit van het Vlaamse onderwijs.
Conclusie
Ik pleit ervoor kwaliteitsstandaarden verder toe te passen voor alle met onderwijs gerelateerde diensten die onder de bevoegdheid van de over-heid vallen en ze dus resoluut buiten de markt-logica te houden. Enkel een goed systeem van kwaliteitszorg kan borg staan voor democratisch en relevant onderwijs. Kwaliteitsinstellingen moeten worden beschermd tegen instellingen die diploma's als een handelswaar afleveren. De bescherming van kwaliteitsinstellingen houdt tegelijk een bescherming in van de leerlingen en studenten.
Daarom pleit ik voor een uitsluiting van het domein onderwijs van het toepassingsgebied van de richtlijn. Een expliciete uitsluiting zou immers duidelijkheid bieden over het feit of het domein onderwijs al dan niet binnen de wer-kingssfeer van de richtlijn valt. Louter op basis van de bepalingen van de richtlijn is dit immers niet duidelijk. Bovendien ligt de uitsluiting van onderwijs in de lijn van de consideransen bij de richtlijn en de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie. Op basis daarvan kan men besluiten dat het onderwijs dat door de over-heid erkend en gesubsidieerd/gefinancierd wordt, en dat dus niet tegen een economische tegenprestatie wordt verstrekt, niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt Bovendien laat ook de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie nog heel wat vragen onbeantwoord, bijvoorbeeld:
Onderwijs is niet automatisch kosteloos voor de participerende partij. Het Hof sprak zich reeds uit over onderwijsinstellingen die "voorname-lijk met overheidsmiddelen gefinancierd
wor-den", maar dit is een redelijk vaag begrip. Wat is voornamelijk? Moet de overheid voor 90%, 80%, 50% subsidiëren? Belangrijk is dat het gaat om een niet-economische tegenprestatie. Om te vermijden dat de bijdragen geleverd door ouders en/of studenten in de toekomst toch als economische tegenprestatie bekeken zullen wor-den moet onderwijs uit het toepassingsgebied. Vooral in het kader van het hoger onderwijs is
de grens tussen economische en niet-economi-sche dienst soms erg vaag, onder andere door gemengde financiering, een systeem waar men toch meer en meer gebruik van wil maken in de toekomst.
Bovendien biedt een verwijzing naar de recht-spraak van het Europees Hof van Justitie geen voldoende garantie. Rechtspraak is in principe immers dynamisch van aard, het is enkel één van de mogelijke interpretaties van het Verdrag en kan evolueren naargelang evoluties plaats-vinden op andere gebieden (politiek, econo-misch, technologisch,...). Door een expliciete uitsluiting creëer je rechtszekerheid voor de lidstaten door ze te verzekeren dat onderwijs steeds aan het principe van subsidiariteit (art. 149 EU-verdrag)6 gebonden zal blijven. Het is immers niet ongewoon dat rechtspraak van het Hof van Justitie wordt omgezet in regelgeving7. Naast de resultaten van de impactanalyse
bestaat er ook een principieel argument om te pleiten voor een expliciete uitsluiting van onderwijs. De richtlijn betreffende de diensten van de interne markt is immers een richtlijn die in een economische realiteit tot stand gekomen is, met als doel de grensoverschrijdende levering van diensten en de concurrentie te stimuleren om zodoende een betere kwaliteit en een goed-______
6 "De Gemeenschap draagt bij tot de ontwikkeling van
onder-wijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen zo nodig hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de ver-antwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid."
7 Naar aanleiding van de wijziging in de rechtspraak van
