30 augustus 2010
STRATEGISCHE ALLIANTIE
OP DE EUROPESE GASMARKT
Een studie naar de toepasbaarheid en implicaties van de theorieën van publieke goederen en strategische allianties voor de Europese samenwerking
inzake de leveringszekerheid van gas
SCRIPTIE
EINDVERSIE Aantal woorden: 22.537 P.J.F. Huizing Studentnummer: 1470027 Telefoonnummer: +31614880095 E-mail: p.j.f.huizing@student.rug.nl Begeleider: Prof.dr. H.W. HoenSAMENVATTING
In deze scriptie is onderzocht in hoeverre de theorieën van strategische allianties voor publieke goederen toepasbaar zijn op de huidige Europese samenwerking op het gebied van gaszekerheid en tot welke implicaties deze theorieën leiden. Aan de hand van de elementen van non-rivaliteit en non-exclusiviteit kan leveringszekerheid van gas worden beschouwd als een joint product met zowel kenmerken van zuiver publieke, onzuiver publieke en private goederen. De strategische-alliantietheorieën zijn voor deze goederen in beginsel van toepassing. Aan de hand van aangepaste methodologie op basis van de strategische-alliantietheorieën van onder meer Liska, Walt, Snyder, Olson en Zeckhauser, en Sandler en Hartley, is vastgesteld dat de huidige Europese samenwerking inzake leveringszekerheid van gas is te kenmerken als een strategische gasalliantie. Daarbij zal implementatie van de voorgestelde beleidsveranderingen vanuit de Europese Commissie de alliantie nog hechter maken. Hierdoor wordt het verhoogde risico op free-ridergedrag, voortkomend uit toenemende focus op zuiver publieke-goedkenmerken van gaszekerheid, tegengegaan.
Toetsing van de kostendeling binnen de Europese gasalliantie volgens de methodes van Olson en Zeckhauser, en Sandler en Hartley toont dat de grote Europese gaslanden een disproportioneel zware bijdrage leveren in de kosten van de gasalliantie. Bij het nieuwe gaszekerheidsbeleid zal deze disproportionaliteit in beginsel verder toenemen. De belangrijkste implicaties van deze resultaten zijn dat
free-ridergedrag momenteel al een serieuze beperking geeft van de optimale werking van de Europese gasalliantie en dat deze beperking enkel kan worden opgelost door intensievere institutionalisering door middel van centralisatie en toenemende bevoegdheden van de Commissie, en minimumnormen voor bescherming en solidariteit.
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING ... 2
INHOUDSOPGAVE... 3
GEBRUIKTE AFKORTINGEN... 5
INLEIDING ... 6
HOOFDSTUK I LEVERINGSZEKERHEID VAN GAS ALS PUBLIEK GOED ... 10
1.1 Het begrip leveringszekerheid van gas... 10
1.1.1 Definitie... 10
1.1.2 Bepalende factoren ... 13
1.1.3 Het belang van leveringszekerheid van gas ... 17
1.1.4 Relevante context ... 19
1.2 Publieke goederen ... 20
1.2.1 Het begrip publiek goed ... 20
1.2.2 Non-rivaliteit en non-exclusiviteit ... 21
1.2.3 Gerelateerde begrippen... 23
1.3 Leveringszekerheid als publiek goed ... 25
1.3.1 Toetsing aan publieke-goedkenmerken... 25
1.3.2 Toepassingsbereik relevante theorieën... 29
1.4 Voorlopige conclusie... 29
HOOFDSTUK II STRATEGISCHE ALLIANTIE VOOR LEVERINGSZEKERHEID VAN GAS... 31
2.1 Strategische allianties... 31
2.1.1 Het begrip strategische alliantie ... 31
2.1.2 Totstandkoming van strategische allianties... 34
2.1.3 Vormgeving van strategische allianties... 36
2.1.4 Kostendeling binnen strategische allianties ... 37
2.2 Strategische alliantie voor leveringszekerheid van gas... 40
2.2.1 Strategische gasalliantie ... 40
2.2.2 Alliantievorming voor leveringszekerheid van gas... 44
2.2.3 Vormgeving van strategische gasallianties ... 46
2.2.4 Kostendeling binnen strategische gasallianties ... 47
2.3 Voorlopige conclusie... 49
HOOFDSTUK III STRATEGISCHE ALLIANTIE OP DE EUROPESE GASMARKT... 50
3.1 Huidige Europese samenwerking op het gebied van leveringszekerheid van gas ... 50
3.1.1 Oorspong van gemeenschapsbeleid op gebied van gaszekerheid ... 50
3.1.2 Huidig Europees gasveiligheidsbeleid ... 52
3.1.3 Nieuwe ontwikkelingen... 58
3.2 Mate van strategische gasalliantievorming ... 62
3.2.1 Huidig europees samenwerkingsniveau als alliantie... 62
3.2.2 Ontwikkeling in alliantievorming ... 63
3.3 Het publieke-goedkarakter van Europese gaszekerheid... 65
3.4.1 Ability-to-payberekening ... 67
3.4.2 Benefits-receivedberekening ... 70
3.4.3 Implicaties volgens de strategische-alliantietheorieën ... 74
3.4 Voorlopige conclusie... 75
HOOFDSTUK IV NADERE IMPLICATIES EN AANBEVELINGEN ... 76
4.1 Implicaties voor verdere samenwerking... 76
4.1.1 Implicaties op korte termijn ... 76
4.1.2 Implicaties op langere termijn... 77
4.2 Aanbevelingen voor nader onderzoek... 78
CONCLUSIE ... 80
GEBRUIKTE AFKORTINGEN
BBP Bruto Binnenlands Product
BCM Billion Cubic Metres
BNP Bruto Nationaal Product
CEPS Centre for European Policy Studies
CO2 Koolstofdioxide
CUP Cambridge University Press
DG TREN Directoraat-Generaal Transport en Energie ECN Energieonderzoek Centrum Nederland
ECT Energy Charter Treaty
EEG Europese Economische Gemeenschap EMA Emergency Management Australia ESF European Security Forum
ESMAP Energy Sector Management Assistance Programme
EU Europese Unie
GCG Gas Coördinatie Groep
HCSS The Hague Centre for Strategic Studies IAEC International Atlantic Economic Conference IEA Internationaal Energie Agentschap
INDES Insuring against Disruptions of Energy Supply IPE Internationale Politieke Economie
LNG Liquified Natural Gas
NAVO Noord-Atlantische Verdragsorganisatie
OAPEC Organization of Arab Petroleum Exporting Countries
OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OUP Oxford University Press
PbEG Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen PbEU Publicatieblad van de Europese Unie
TEN Trans-Europese Netwerken
TEN-E Trans-Europese Energienetwerken TPES Total Primary Energy Supply
UNDP United Nations Development Program
VK Verenigd Koninkrijk
VN Verenigde Naties
INLEIDING
Het belang van een veilige gasvoorziening is de afgelopen jaren sterk naar de voorgrond getreden. Al in 2000 werden in het groenboek van de Europese Commissie over de veiligheid van Europa’s energievoorziening zorgen geuit over de toenemende importafhankelijkheid van gas en de ‘structurele zwakheden’ op dit gebied van de Europese Unie.1 Gemiddeld zijn de 27 lidstaten van de EU voor 62 procent afhankelijk van import, met Rusland (23 procent), Noorwegen (18 procent) en Algerije (10 procent) als Europa’s voornaamste leveranciers. De mate van importafhankelijkheid van de verschillende lidstaten varieert echter sterk en enkele Oost-Europese landen zijn zelfs volledig afhankelijk van Rusland. Dat de grote mate van afhankelijkheid een wezenlijk risico vormt, is bewezen door de gasverstoringen van 2006, 2008 en 2009 ontstaan door het afsluiten van de Russische gastoevoer en -doorvoer naar Oekraïne. De laatste gasverstoring leidde tot (aanzienlijke) problemen in maar liefst achttien landen.2 Tegenover deze groeiende afhankelijkheidspositie staat de wens van de Europese commissie om gas aan te wijzen als voornaamste grondstof voor elektriciteitsproductie.3 In tegenstelling tot ruwe olie en steenkool wordt gas namelijk gezien als een relatief rijkelijk aanwezige, goedkope en schone bron van energie.4 Het Internationaal Energie Agentschap [IEA] schat dat Europa’s vraag naar gas tot 2030 jaarlijks met een procent zal toenemen.5 De combinatie van een groeiende vraag en groeiende importafhankelijkheid maakt het bieden van bescherming tegen eventuele bedreiging van een adequate en betrouwbare gasvoorziening van essentieel belang.
Op statelijk niveau kunnen verscheidene maatregelen worden genomen om de leveringszekerheid van gas te vergroten, zoals het diversificeren van leveranciers, het aanleggen van opslagdepots of het bouwen van LNG-faciliteiten. Tevens vinden er gezamenlijke projecten plaats die de onderlinge infrastructuur voor de levering van gas verder uitbreiden. Ook op EU-niveau wordt samengewerkt voor vergroting van de leveringszekerheid van gas. Dit gebeurt onder meer door middel van minimumvereisten aan
1 Europese Commissie. Towards a European Strategy for the Security of Energy Supply. Groenboek.
COM(2000) 769, november 2000, 2.
2
Reuters. ‘FACTBOX-18 countries affected by Russia-Ukraine gas row’, Reuters Website, 8 januari 2009, <http://uk.reuters.com/article/idUKL54629920090108> (geraadpleegd op 15 juli 2010).
3 Europese Commissie, ‘Security of supply of natural gas’, EC Website, 3 augustus 2009,
<http://europa.eu/legislation_summaries/energy/external_dimension_enlargement/l27047_en.htm> (geraadpleegd op 15 juli 2010).
4
‘Europe switches to gas’, Euractiv Website, 15 april 2010, <http://www.euractiv.com/en/energy/europe-switches-gas> (geraadpleegd op 15 juli 2010).
lidstaten voor het opvangen van verstoringen, het plannen van nieuwe invoercapaciteit, het monitoren van de leveringszekerheid in lidstaten en het verplicht stellen van een spoedige uitwisseling van informatie over toevoerverstoringen tussen lidstaten.6 Ondanks de diverse maatregelen van de Europese Commissie is door het Europese Parlement betoogd dat door gebrek aan een eenduidig strategisch beleid de huidige mate van Europese samenwerking onvoldoende is om een werkelijk veilige gasvoorziening te bereiken.7
Deze scriptie wenst nader inzicht te verschaffen in het karakter van het bestaande samenwerkingsniveau en beoogt een eventueel gebrek aan optimale samenwerking vanuit het perspectief van de werking van allianties te verklaren. Daartoe zal worden aangesloten bij de theorieën van strategische allianties voor publieke goederen. Deze theorieën zijn onderdeel van de public-choicebenadering binnen de Internationale Betrekkingen. Deze benadering wordt ook wel aangeduid als ‘economische theorie van politiek’ of ‘(internationale) politieke economie’.8 Deze benadering beoogt (internationale) politiek te verklaren vanuit economisch oogpunt. Statelijk gedrag wordt binnen de public-choicebenadering geacht een rationele keuze te zijn op basis van kosten-batenafwegingen.9 Een optimaal nutsniveau is leidend bij beleidsbepaling. Deze positivistische benadering maakt het mogelijk verklaringen te vinden en voorspellingen te doen aan de hand van economische modellen. De prijs die hiervoor wordt betaald is de uitsluiting van niet-statelijke actoren, irrationele factoren, beperkte rationaliteit of informatievoorziening of de invloed van historische of institutionele factoren.10
Binnen de public-choicebenadering wordt in deze scriptie tiegespitst op de theorieën van strategische allianties voor publieke goederen van onder andere Olson en Zeckhauser, Sandler en Hartley, Walt, en Snyder.11 Kort gezegd bepalen deze theorieën dat er in het geval van transnationale publieke goederen strategische allianties tussen staten (kunnen) worden gesloten om de belangen zo optimaal mogelijk te behartigen. Tegelijkertijd hebben schrijvers in deze discipline aangetoond dat er binnen strategische allianties geen sprake is van optimale
6
Europese Commissie. ‘Security of supply of natural gas’.
7 Anne Laperrouze. Committee on Industry, Research and Energy, European parliament, ‘Report on the Second
Strategic Energy Review (2008/2239(INI))’, European Parliament Website, 26 januari 2009 <http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A6-2009-0013+0+DOC+XML+V0//EN> (geraadpleegd op 15 juli 2010), bepaling 5.
8 Bruno S. Frey. ‘The public choice view of international poltical economy’, International Organization 38, 1,
winter 1984, 201.
9
Bruno S. Frey. ‘The public choice view of international poltical economy’, 202.
10
Bruno S. Frey. ‘The public choice view of international poltical economy’, 222-223.
11 Mancur Olson Jr. en Richard Zeckhauser. ‘A economic theory of alliances’, The Review of Economics and
Statistics 48, 3, augustus 1966, 266-279. Todd Sandler en Keith Hartley. ‘Economics of alliances: the lessons
for collective action’, Journal of economic literature 39 (september 2001) 869-896. Stephen M. Walt. The
origins of alliances, Ithaca: Cornell University Press, 1987. Glenn H. Snyder. Alliance politics (Ithaca: Cornell University Press, 1997) en Glenn H. Snyder. ‘Alliance theory: A neorealist first cut’, Journal of International
kostendeling, maar dat er door free-ridergedrag van kleinere staten disproportioneel veel in de kosten wordt bijgedragen door grote staten (de exploitation hypothesis).12 De alliantietheorieën zijn inmiddels veelvuldig toegepast en getoetst, zij het voor het overgrote deel op het terrein van militaire samenwerking, specifiek de NAVO.13 De theorieën zouden echter tevens toepasbaar zijn op andere gebieden waar wordt samengewerkt ter behartiging van een publiek goed.14 Deze bewering zal ik toetsen door te kijken naar de toepasbaarheid op het gebied van de veiligheid van gasvoorziening. Is toepasbaarheid vastgesteld, dan leidt dit tot relevante en vooral theoretisch onderbouwde verklaringen en voorspellingen omtrent de Europese samenwerking voor leveringszekerheid van gas.
In deze scriptie staat de vraag centraal in hoeverre de theorieën van strategische allianties
voor publieke goederen toepasbaar zijn op de huidige Europese samenwerking op het gebied van gaszekerheid en tot welke implicaties deze theorieën leiden. Teneinde deze hoofdvraag te
beantwoorden, zal allereerst worden ingegaan op de vraag of leveringszekerheid van gas kan gelden als publiek goed. Hierbij wordt getoetst in hoeverre gaszekerheid voldoet aan de twee kenmerken van publieke goederen, te weten non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Naast logische analyse zal hiervoor gebruik worden gemaakt van vergelijkingen en een bespreking van de relevante literatuur. Vervolgens wordt ingegaan op het voorwaarden voor het bestaan en de verdere ontwikkeling van strategische (gas)allianties aan de hand van de bestaande theorieën. Een belangrijk element vormt de kwestie van kostendeling binnen strategische (gas)allianties. Na de ontwikkeling van een model dat de werking van gasallianties kan verklaren en voorspellen, wordt ingegaan op het huidige samenwerkingsniveau inzake gaszekerheid binnen de EU. Er zal worden benaderd of er gesproken kan worden van een Europese gasalliantie en welke ontwikkeling deze alliantie ondergaat. Verder wordt onderzocht of de voorspellingen voor kostendeling binnen strategische allianties kloppen. Om eventuele disproportionaliteit inzichtelijk te maken zal de bijdrage in de alliantiekosten (en alliantieopbrengsten) per lidstaat worden afgezet tegen de gasmarktgrootte. Ten slotte worden de implicaties van de strategische-alliantietheorieën voor de Europese samenwerking voor gaszekerheid toegelicht.
Na deze inleiding wordt in het eerste hoofdstuk benaderd in hoeverre leveringszekerheid van gas kan gelden als publiek goed en daarmee in hoeverre de theorieën over publieke goederen en strategische allianties toepasbaar zijn. Hoofdstuk twee behandelt de totstandkoming en de werking van de strategische allianties voor publieke goederen. Dit deel
12
Todd Sandler en Keith Hartley. ‘Economics of alliances: the lessons for collective action’, 869. Verwijzend naar Mancur Olson Jr. en Richard Zeckhauser. ‘A economic theory of alliances’.
13 Glenn H. Snyder. ‘Alliance theory: A neorealist first cut’, 103.
betreft een analyse en aanpassing van de bestaande theorieën, welke vervolgens worden getoetst aan de Europese samenwerking op het gebied van gaszekerheid zoals beschreven in hoofdstuk drie. Op basis van de constateringen uit het derde hoofdstuk zullen in hoofdstuk vier de nadere implicaties worden toegelicht en zullen aanbevelingen worden gedaan voor verder onderzoek. In de conclusie wordt ten slotte een eenduidig antwoord gegeven op de hoofdvraag.
Met een dergelijke opzet beoogt deze scriptie inzicht te geven in de wijze waarop Europese samenwerking inzake gasveiligheid al dan niet optimaal wordt vormgegeven. Ook kunnen de uitkomsten van deze scriptie verheldering bieden op het gebied van de bereidheid van individuele lidstaten investeringen te doen teneinde het eigen land én Europa als geheel gasveiliger te maken. Wat dat betreft is interessant of de toenemende retoriek over het belang van een gecoördineerd gasveiligheidsbeleid in werkelijkheid ook leidt tot de convergentie van behartiging van nationale belangen tot een uniform gemeenschapsbeleid. Bij al deze kwesties is van belang wie er profiteert en ook vooral wie er betaalt.
HOOFDSTUK I
LEVERINGSZEKERHEID VAN GAS ALS PUBLIEK GOED
In dit eerste hoofdstuk wordt benaderd in hoeverre leveringszekerheid van gas kan gelden als publiek goed en daarmee in hoeverre de Internationale Politieke Economie (IPE) theorieën over publieke goederen en strategische allianties toepasbaar zijn. Allereerst zal het begrip leveringszekerheid worden uiteengezet, door in te gaan op de gehanteerde definities, de bepalende factoren, het belang van leveringszekerheid en de relevante context. Vervolgens zullen de kenmerken van publieke goederen worden behandeld. Door leveringszekerheid van gas te toetsen aan deze kenmerken kan ten slotte worden vastgesteld of aan de voorwaarden voor toepasbaarheid van de theorieën over publieke goederen en strategische alliantievorming wordt voldaan.
1.1 HET BEGRIP LEVERINGSZEKERHEID VAN GAS
1.1.1 DEFINITIE
Voordat vastgesteld kan worden of leveringszekerheid van gas kan gelden als publiek goed dient dit begrip eerst te worden gedefinieerd. De beschikbare literatuur hanteert verschillende visies ten aanzien van de exacte betekenis van leveringzekerheid (security of supply in het Engels). Zo spreekt Luciani over de garantie dat alle gas volumes beschikbaar zijn tegen een redelijke prijs.15 Egenhofer en Legge gebruiken een ruimere definitie waarin leveringszekerheid bestaat uit ‘een verscheidenheid aan methodes gericht op het verzekeren tegen leveringsrisico’s’ en ‘een strategie voor rendabel risicobeheer door overheden, bedrijven en consumenten’.16 Volgens Stern draait leveringszekerheid om de bedreiging van levering en de verstoring van prijsniveaus als gevolg van risico’s verbonden aan de bronnen van gasleveranties, doorvoer van gas en de bestaande infrastructuur.17 Chevalier stelt dat een standaard definitie van leveringszekerheid van energie luidt: ‘een stroom van energievoorziening die tegemoetkomt aan de vraag op een manier en tegen een prijsniveau
15
Giacomo Luciani. ‘Security of supply for natural gas markets: What is it and what is it not? Insuring against
Disruptions of Energy Supply [INDES] Working Paper No. 2, maart 2004, 2. Centre for European policy Studies [CEPS] website, <http://www.ceps.be> (geraadpleegd op 10 juli 2010).
16
Christian Egenhofer en Thomas Legge. Security of Energy Supply: A question for policy or the markets?
Report of a CEPS Working Party. Brussel: CEPS, 2001, 3.
17 Jonathan Stern. Security of European natural gas supplies: The impact of import dependence and
waardoor het verloop van de economie en de duurzaamheid van het milieu niet wordt verstoord’.18
Er bestaan ook verschillen in de noties van leveringszekerheid van gas zoals deze door wetgevers en beleidsmakers worden toegepast. De Europese Commissie [hierna Commissie] koppelt leveringszekerheid niet alleen aan ononderbroken fysieke beschikbaarheid en een betaalbare prijs, maar ook direct aan een goed functioneren van de economie, aandacht voor milieukwesties en duurzame ontwikkeling.19 In zijn algemeenheid behelst leveringszekerheid volgens het Internationaal Energie Agentschap [IEA] ‘een adequate levering van energie tegen een redelijke prijs’.20 Op de laatstgenoemde definitie is de IEA later echter teruggekomen. Niet alleen is moeilijk vast te stellen wat moet worden verstaan met ‘adequaat’ of ‘redelijk’ (zeker bij 27 EU-lidstaten met elk een eigen energiebehoefte), ook zou een dergelijke definitie geen blijk geven van de verschillen die bestaan tussen leveringszekerheid van gas en leveringszekerheid van olie.21 Volgens de IEA ligt het zwaartepunt van de veiligheidsrisico’s ten aanzien van gaslevering, in tegenstelling tot de risico’s ten aanzien van levering van olie, niet zozeer op prijsschommelingen en (onverwachte) veranderingen in de wereldhandel maar op mogelijke fysieke tekorten.22 Een passende definitie voor leveringszekerheid van gas volgens IEA is daarom ‘het tot een acceptabel niveau terugbrengen van potentiële risico’s of consequenties van een verstoring in gaslevering of het niet-beschikbaarheid van levering’.23
Vergelijking van de verschillende definities toont aan dat drie aspecten van het begrip leveringszekerheid onderdeel vormen van de meeste begripsomschrijvingen.24 Ten eerste behelst leveringszekerheid een strategie. Deze strategie is erop gericht de risico’s verbonden met gasproductie, -toevoer en -gebruik te verminderen of af te dekken. Nadrukkelijk wordt in definities niet het woord ‘beleid’ gebruikt, omdat dit geen ruimte zou laten voor directe
18
De originele, Engelstalige definitie luidt: ‘a flow of energy supply to meet demand in a manner and at a price level that does not disrupt the course of the economy in an environmental sustainable manner’. Jean-Marie Chevalier. ‘Security of energy supply for the European Union’, European Review of Energy Markets 1, 3, november 2006, 2.
19
Europese Commissie. Green Paper Towards a European strategy for the security of energy supply, Brussel: Europese Commissie, 2000, 3.
20 IEA. Energy Technology Policy, Parijs: OESO/IEA, 1985, 9. IEA website
<http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/1980/etp85.pdf> (geraadpleegd op 10 juli 2010).
21
IEA. The IEA Natural Gas Study, Parijs: OESO/IEA, 1995, 23-24. IEA website
<http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/1990/nat_gas1995.pdf> (geraadpleegd op 10 juli 2010).
22 IEA. The IEA Natural Gas Study, 25. 23 IEA. The IEA Natural Gas Study, 31. 24
Christian Egenhofer e.a. ‘European Energy Security: What should it mean? What to do?’, European Security
betrokkenheid van anderen dan de overheid.25 Ten tweede ligt er een afweging tussen kosten en risico’s aan deze strategie ten grondslag, waardoor risicobeheer de achtergrond vormt van leveringszekerheid. De vraag is hoeveel geïnvesteerd moet worden in veiligheidssystemen en aanvullende infrastructuur om een eventuele verstoring van gaslevering op te vangen. Het derde aspect is dat leveringszekerheid bestaat uit fysieke beschikbaarheid van gas, aangevuld met een prijselement.26 Gas zal namelijk altijd beschikbaar zijn zolang er genoeg voor wordt betaald.27 Omdat de risico’s van een beperkte gaslevering niet minder zijn bij een sterk stijgende gasprijs (en daarmee de onmogelijkheid voor mensen om aankoop van voldoende gas te veroorloven) dan bij een fysieke verstoring, dient een strategie voor veilige gaslevering zich tevens te richten op het prijsniveau.
In aansluiting op deze analyse zal deze scriptie de volgende definitie van leveringszekerheid van gas hanteren: de strategie van rendabel risicobeheer gericht op het terugbrengen of afdekken van leveringsrisico’s gerelateerd aan de fysieke beschikbaarheid en de betaalbaarheid van gas.
In afwijking van de uniforme Engelse term security of supply, maakt de Nederlandse wetgever een onderscheid tussen voorzieningszekerheid enerzijds en leveringszekerheid anderzijds.28 Volgens een studie van het Energieonderzoek Centrum Nederland [ECN], wordt het verschil tussen beide begrippen bepaald door de termijn waarop problemen in de beschikbaarheid van gas zich voordoen.29 Leveringszekerheid ziet daarbij op de korte termijn en voorzieningszekerheid op de lange termijn.30 Aangezien een dergelijk onderscheid niet
25
Christian Egenhofer e.a. ‘Market-based Options for Security of Energy Supply’, 2-3.
26 Hierin verschilt de IEA van mening, omdat er in de wereld van gaslevering gebruik wordt gemaakt van
langlopende contracten tussen producenten en consumenten die significante prijsschommelingen onwaarschijnlijk maken. IEA. The IEA Natural Gas Study, 25.
27
Giacomo Luciani. ‘Security of supply for natural gas markets’, 2.
28 Zie bijvoorbeeld de naam van het betreffende dossier (29023) voor kamerstukken: ‘voorzienings- en
leveringszekerheid energie’. Overheidswebsite <https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/29023> (geraadpleegd 10 juli 2010).
29
J. de Joode en F. Touber. ‘Verkenning naar de voorzienings- en leveringszekerheid van de Nederlandse gasvoorziening in de periode tot 2020’, ECN rapport, ECN-E--08-049, juli 2008, 8-9. ECN website <http://www.ecn.nl/docs/library/report/2008/e08049.pdf> (geraadpleegd op 10 juli 2010).
30
Er bestaat evenwel onduidelijkheid over dit onderscheid tussen beide begrippen met betrekking tot beschikbaarheid van elektriciteit. Waar de ECN leveringszekerheid relateert aan (kortetermijn-) betrouwbaarheid van netten en voorzieningszekerheid met (langetermijn-) investeringen in voldoende productiecapaciteit, stelt netbeheerder TenneT dat het begrip leveringszekerheid gaat om ‘het langetermijnevenwicht tussen vraag en aanbod’en expliciet niet om ‘kortetermijnonderbrekingen van de stroomlevering als gevolg van storingen in het net’. Het begrip voorzieningszekerheid heeft volgens TenneT een veel bredere betekenis, waarbij de focus ligt op de gehele energieketen van brandstof, conversie, transport en levering.
voorkomt in de beschikbare Engelstalige literatuur en het hanteren van de twee begrippen bij een abstracte, theoretische behandeling enkel resulteert in verwarring, zal in deze scriptie slechts worden gesproken over leveringszekerheid, waarbij zowel de beschikbaarheid op de korte termijn als de lange termijn wordt bedoeld.31
1.1.2 BEPALENDE FACTOREN
De aanwezigheid of mate van leveringszekerheid van gas wordt bepaald aan de hand van de bestaande leveringsrisico’s enerzijds en de mogelijkheid deze risico’s en hun gevolgen te ondervangen anderzijds.
1.1.2.1 Leveringsrisico’s
Het ‘gevoelige’ karakter van gasvoorziening, voortkomend uit de grote impact van verstoringen op de economie en politiek van een staat, gecombineerd met de internationale handelsstromen, doorgaans politiek onstabiele exportlanden en schadelijkheid voor het milieu maakt dat de levering van gas aan een grote verscheidenheid aan risico’s onderhevig is. In de literatuur worden de risico’s op verschillende wijzen geclassificeerd. Traditioneel wordt er een onderscheid gemaakt tussen kortetermijn- en langetermijnrisico’s.32 Kortetermijnrisico’s worden voornamelijk geassocieerd met de operationele veiligheid van gaslevering.33 Deze veiligheid kan verstoord worden door ongelukken, terroristische aanslagen, extreme weeromstandigheden of technisch falen van de systemen of infrastructuur. Langetermijnrisico’s betreffen de strategische veiligheid van gaslevering, maar ook de langetermijnbeschikbaarheid van gas en de capaciteit van de aanwezige infrastructuur. Relevante risico’s op dit gebied zijn embargo’s, marktverstoringen, force majeure situaties (oorlogen, revoluties, opstanden) of depletie.
Enigszins in dezelfde lijn hanteert Horsnell een onderscheid tussen onderbrekingen van levering door (langdurige) ‘discontinuïteit’ en (kortstondige) verstoringen.34 Discontinuïteit
publicaties/technische_publicaties/rap_mon_leveringszekerheid/leveringszekerheid_2004_2012.aspx> (geraadpleegd op 10 juli 2010).
31
Waar in deze scriptie wordt gesproken over ‘veiligeid van gasvoorziening’ wordt hetzelfde bedoeld als leverinszekerheid van gas.
32 Christian Egenhofer e.a. ‘European Energy Security’, 6. IEA. The IEA Natural Gas Study, 25-27. 33
In tegenstelling tot Egenhofer legt Stern geen direct verband tussen kortetermijnrisico’s en operationele veiliheid aan de ene kant en langetermijnrisico’s en strategische veiligheid aan de andere kant. Stern beschouwt de vier factoren als onderdeel van twee verschillende dimensies. Jonathan Stern. Security of
European natural gas supplies, 6.
34
Paul Horsnell. ‘The probability of oil market disruption: With an emphasis on the Middle East’, Japanese
kan voortkomen uit een beleidsverandering van productielanden (beleidsdiscontinuïteit) of uit de dynamiek van vraag en aanbod in geval van een vraagoverschot op regionaal of nationaal niveau (fundamentele discontinuïteit). Verstoringen zijn het gevolg van force majeure situaties, export restricties of embargo’s.
Een andere classificatie, deels gebaseerd op Horsnell, wordt gemaakt door Andrew-Speed e.a.35 Zij onderscheiden risico’s met een mondiale impact van risico’s met een regionale of nationale impact. De eerste categorie bestaat uit beleidsdiscontinuïteit, fundamentele discontinuïteit, force majeure verstoringen, exportverstoringen en verstoringen door een embargo tegen een exportstaat. Verstoringen door een embargo tegen één of meerdere importstaten, logistieke verstoringen en verstoringen van de locale markt vallen onder de tweede categorie.
Het meest volledige overzicht van de mogelijke risico’s voor leveringszekerheid van gas wordt gegeven door Egenhofer & Legge.36 Risico’s voor gasvoorziening kunnen onderverdeeld worden in politieke, economische, milieugerelateerde en technische risico’s. Het volgende schema geeft weer welke gebeurtenissen tot deze risico’s kunnen leiden.
Politieke risico's
i. Embargo tegen een specifieke gasexporteur
ii. Internationale marktverstoring door regulatoir falen iii. Force majeure
iv. Embargo tegen importlanden
Economische risico's
v. Negatieve publieke opinie over omvangrijke gasprojecten vi. Onvoldoende infrastructuur
vii. Tekort aan productiecapaciteit
Milieugerelateerde risico's
viii. Ontploffing van een belangrijke gaspijplijn ix. Escalatie van broeikaseffect
Technische risico's
x. Technisch falen door extreme weeromstandigheden of slecht onderhoud37
<http://www.rice.edu/energy/publications/docs/JES_ProbabilityOilMarketDisruption.pdf> (geraadpleegd op 11 juli 2010). Zijn classificatie is gericht op leveringszekerheid van olie maar is naar analogie tevens van belang voor leveringszekerheid van gas.
35 Philip Andrews-Speed, Xuanli Liao en Roland Dannreuther. ‘China’s energy security policy’, Adelphi series,
International Institute for Strategic Studies 42, 346 (2002), 13. Hun classificatie is eveneens gericht op leveringszekerheid van olie en niet van gas.
36
Christian Egenhofer en Thomas Legge. Security of Energy Supply, Annex I.
37 Dit schema is een aangepast versie van het overzicht van Egenhofer & Legge. Christian Egenhofer en Thomas
Het is belangrijk om te realiseren dat importafhankelijkheid van gas op zichzelf geen risico vormt.38 Zolang een gasimporteur al zijn gas ontvangt van één stabiele, bevriende gasstaat, kan namelijk zeker sprake zijn van een adequate leveringszekerheid. Luciani heeft zelfs aangetoond dat bij een effectief Europees beleid de importafhankelijkheid van Russisch gas juist kan zorgen voor grotere zekerheid.39 Toch is de algemene overtuiging binnen Europa dat moet worden voorkomen dat de afhankelijkheid teveel neigt naar één exportstaat, uit angst voor te grote (politieke) risico’s.40
1.1.2.2 Mogelijkheden om leveringsrisico’s te ondervangen
De aanwezigheid van een veilige gasvoorziening wordt tevens bepaald door de mogelijkheden om de leveringsrisico’s weg te nemen of te ondervangen. De leveringszekerheidstrategie van staten, bedrijven en consumenten dient gericht te zijn op het vergroten van deze mogelijkheden. Er bestaan er verscheidene omstandigheden en maatregelen die het ontstaan van een verstoring in de gaslevering kunnen voorkomen of in elk geval tot een minimum kunnen beperken. Zo is het onderhouden van goede diplomatieke betrekkingen met exportpartners een zeer effectieve manier om het openhouden van de gaskraan te garanderen.41 Militaire bescherming van gevoelige gebieden zoals de Straat van Hormuz, de straat van Malakka, de zee rond Somalië of het Suezkanaal kan voorkomen dat de LNG-handelsroutes worden bedreigd.42 Op een lokaal niveau kunnen terroristische aanslagen
38 Zo stelt de Europese Commissie in haar Green Paper dat ‘[m]et het bevorderen van de continuïteit van de
voorziening wordt niet beoogd tot een maximale autonomie op energiegebied te komen of de energieafhankelijkheid tot een minimum te beperken, maar wel de aan die afhankelijkheid verbonden risico's terug te dringen’. Europese Commissie. Green Paper: Towards a European strategy for the security of energy
supply, Brussel: Europese Commissie, 2000, 11.
39 Dit beleid zou er op gericht moeten zijn duidelijk onderscheid te maken tussen (kleinschalige) gasgebruikers
die voor hun dagelijkse activiteiten afhankelijk zijn van gasconsumptie en industriële gasgebruikers die gemakkelijk kunnen overstappen van gas naar een nadere vorm van energie en geen onmiddelijke bescherming behoeven in het geval van een verstoring van de gaslevering. Toenemende gasafhankelijkheid van Rusland kan er volgens Luciani voor zorgen dat het aandeel van de tweede groep groter wordt ten opzichte van de eerste ‘prioriteitsgroep’, wat resulteert in grotere energiezekerheid. Giacomo Luciani. ‘Security of supply for natural gas markets’, 15-16. Zie ook Christian Egenhofer e.a. ‘European Energy Security’, 9.
40 In de woorden van het Europees Parlement ‘[a]fhankelijkheid van invoer is niet noodzakelijk een slechte zaak
noch is het economisch ondoelmatig mits er diverse bronnen zijn, geen enkele leverancier een overheersende positie heeft en we voldoende goederen en diensten kunnen produceren om ervoor te betalen’. Europees Parlement. ‘Verslag over het Groenboek van de Commissie “Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening” (COM(2000) 769 – C5-0145/2001 – 2001/2071(COS))’, Commissie industrie, externe handel, onderzoek en energie, 17 oktober 2001, Toelichting.
41
Giacomo Luciani. ‘Security of Supply for Natural Gas Markets’, 7. Christian Egenhofer e.a. ‘Market-based Options for Security of Energy Supply’, 7.
worden voorkomen door fysieke bescherming van LNG-installaties en pijpleidingen.43 Reserve capaciteit in de infrastructuur zorgt dat er aan een grotere vraag kan worden voldaan voordat een gastekort door onvoldoende capaciteit ontstaat. Energiebesparing en –efficiëntie beperken het risico op gastekorten vanwege depletie of verstoringen door escalatie van milieuproblemen zoals het broeikaseffect.44 Ten slotte kan technische falen worden voorkomen door regelmatig onderhoud en kwaliteitstoezicht op de infrastructuur en gasinstallaties.
Mocht een verstoring in de gasvoorziening zich eenmaal hebben voorgedaan, zijn er verschillende omstandigheden en maatregelen die de effecten van een gasverstoring kunnen minimaliseren. Allereerst is van belang dat er een adequaat monitoringssysteem aanwezig is waardoor een verstoring van de gaslevering op een zo vroeg mogelijk tijdstip kan worden gesignaleerd. Dit dient aangevuld te worden met systemen voor spoedige reactie op noodsituatie (rapid emergency response).45 De volgende stap is het ondervangen van de weggevallen gastoevoer. Deels kan dit door simpelweg over te stappen op een andere bron van energie. Doorgaans zijn het de industriële gasgebruikers die flexibel genoeg zijn om over te schakelen op een alternatieve energiebron.46 Voor de afnemers die niet op een andere vorm bron kunnen overstappen, zal gas ofwel uit nationale opslagfaciliteiten (of gasvelden, indien aanwezig) ofwel via andere aanvoerroutes uit het buitenland worden gehaald.47 Diversificatie in exportpartners zorgt ervoor dat de impact van het wegvallen van één exportland beperkt blijft. Diversificatie in aanlevering (supply flexibility) garandeert alternatieve mogelijkheden van gaslevering wanneer één aanvoerroute, bijvoorbeeld een bepaalde pijplijn of LNG-faciliteit, is uitgevallen. Leveringszekerheid van gas is daarom niet alleen gebaat bij diverse gasaanbieders en voldoende importcapaciteit, maar ook bij alternatieve mogelijkheden voor transmissie.48 Een laatste belangrijke factor in het verkleinen van de effecten van een verstoring in de gasvoorziening is een goed functioneren van de interne gasmarkt en de aanwezigheid van voldoende interconnectie (onderlinge verbondenheid van infrastructuur
43 Vooral de Verenigde Staten [VS] zijn actief met de ontwikkeling van programma’s gericht op de beveligin van
energie-infrastructuur tegen aanslagen en sabotage. Jean-Marie Chevalier. ‘Security of energy supply for the European Union’, 8.
44
Jean-Marie Chevalier. ‘Security of energy supply for the European Union’, 15-16.
45 IEA. The IEA Natural Gas Study, 27-29.
46 Giacomo Luciani. ‘Security of Supply for Natural Gas Markets’, 11. 47
Voor wat betreft de opvang van gastekorten uit nationale opslagfaciliteiten is van belang dat deze niet enkel gericht zijn op seizoensgerichte schommelingen maar ook dienen als strategische reserve voor onverwachten tekorten. IEA. The IEA Natural Gas Study, 149.
voor gaslevering).49 Naarmate de interconnectie en de flexibiliteit van de Europese gasmarkt groter zijn, zal een eventuele klap beter kunnen worden geabsorbeerd door medelidstaten met een capaciteitsoverschot.50 Belangrijke voorwaarden voor een dergelijke absorptie zijn echter wel een uniforme regulering en de aanwezigheid van onderlinge ‘solidariteit’.51 Deze elementen zullen later in deze scriptie uitvoeriger behandeld worden bij de bespreking van de huidige Europese samenwerking op het gebied van veilige gasvoorziening.
1.1.2.3 Kostenafweging
De voorgaande twee factoren, de leveringsrisico’s en de mogelijkheden om deze risico’s en de gevolgen ervan te beperken, geven invulling aan de afwegingen die gemaakt moet worden om te komen tot een effectief en adequaat risicobeheer. Onvermijdelijk komt hierbij nog een derde factor kijken: de kosten. Het is duidelijk dat de leveringszekerheid van gas kan worden vergroot door substantiële strategische gasreserves te houden of door een aanvullende pijplijn of LNG-faciliteit aan te leggen. De kosten van dergelijke maatregelen zijn echter aanzienlijk en zullen alleen gemaakt worden wanneer er politieke en commerciële overtuiging bestaat dat zulke kosten opwegen tegen de resulterende risicovermindering. Voor deze overweging zijn niet alleen de kosten van maatregelen en de opbrengsten van bescherming tegen leveringsrisico’s van belang. Het is daarnaast noodzakelijk een inschatting te maken van de kans dat een bepaalde verstoring in gaslevering zich voordoet en een benadering van de impact van een dergelijke verstoring op de politiek, de economie en het milieu van de betreffende staat.
1.1.3 HET BELANG VAN LEVERINGSZEKERHEID VAN GAS
In het Europese energiebeleid neemt leveringszekerheid een even voorname plaats in als mededinging en duurzaamheid.52 De economieën van de lidstaten functioneren alleen bij een gedegen en betrouwbare toevoer van energie. Daarmee is ook de binnenlandse en buitenlandse politieke stabiliteit afhankelijk van beschikbaarheid van betaalbaar olie, gas en elektriciteit. Tevens ligt het belang van een veilige energievoorziening in de sociale impact die een verstoring kan hebben. Het dagelijkse leven van individuele consumenten kan
49
Christian Egenhofer e.a. ‘European Energy Security’, 10. Giacomo Luciani. ‘Security of Supply for Natural Gas Markets’, 4.
50 IEA. The IEA Natural Gas Study, 177.
51 Jean-Marie Chevalier. ‘Security of energy supply for the European Union’, 18-20. Giacomo Luciani. ‘Security
of Supply for Natural Gas Markets’, 9-10.
52
De drie doelstellingen vormen de pilaren van het Europese energiebeleid. Europese Commissie. Green Paper:
drastisch veranderen wanneer niet langer vertrouwd kan worden op benzine bij de pompstations of gas voor de verwarming. Op macro-economisch niveau kan een onderbreking van energielevering resulteren in hoge inflatie, verstoringen van de betalings- en handelsbalans, hoge werkloosheid en zwak ondernemers- en consumentenvertrouwen.53
Een verstoring van de gasvoorziening heeft andere gevolgen dan een verstoring van de olievoorziening.54 In tegenstelling tot olie is het gebruik van gas voor een groot deel vervangbaar door gebruik van alternatieve energiebronnen. Omdat gashandel daarnaast een regionaler karakter heeft van de mondiale handel in olie, zal de impact van een verstoring in de gasvoorziening een beperktere geografische spreiding hebben. Daarentegen kan het tamelijk flexibele olietankertransport gemakkelijker worden aangepast op veranderingen in de locatie van de vraag dan de rigide infrastructuur voor gas.
Welke concrete gevolgen een kortstondige verstoring van de gastoevoer kan hebben, wordt geïllustreerd door de nasleep van de explosie van een gascentrale in Victoria, Australië, in 1998. Technische falen van een warmtewisselaar veroorzaakte daar een gascrisis van negentien dagen waar vier miljoen mensen schade van hebben ondervonden.55 Meer dan een miljoen huishoudens zaten wekenlang zonder verwarming van huis en water. Ook werden 89.000 bedrijven afgesloten van gaslevering. Ondernemingen die gebruik maakten van gas werden genoodzaakt de productie te staken. De totale kosten van de ramp voor de lokale economie zijn vastgesteld op 1,3 miljard Australische dollar (900 miljoen euro).56
Tot enkele jaren geleden hebben zich in de mondiale gasindustrie nooit grote importverstoringen voorgedaan.57 In 2006 is hier verandering in gekomen door het afsluiten van de Russische gastoevoer naar Oekraïne als gevolg van onenigheid over tarieven. Europese landen werden geraakt doordat Oekraïne (genoodzaakt) gas bestemd voor doorvoer aftapte en gebruikte voor eigen consumptie.58 Ondanks de zeer beperkte duur van de interruptie (drie dagen), leidde het incident tot serieuze diplomatieke spanning tussen de EU en Rusland.59
53 Valeria Costantini en Francesco Gracceva. ‘Social costs of energy disruptions’, INDES Working Paper No. 6,
maart 2004, 2. CEPS website, <http://www.ceps.be> (geraadpleegd op 11 juli 2010).
54
IEA. The IEA Natural Gas Study, 24-25.
55
‘Longford Gas Plant accident and Victorian gas supply crisis’, Emergency Management Australia [EMA]
disasters database, Attorney-General’s Department, 1 september 2009. EMA disasters database website <http://www.ema.gov.au/ema/emadisasters.nsf> (geraadpleegd op 12 juli 2010).
56
Mike Roarty. ‘Natural Gas: Energy for the New Millennium’, Research Paper 5 1998-99, Science, Technology, Environment and Resources Group, Parlement van Australië, December 1998. Parlementaire website <http://www.aph.gov.au/library/pubs/rp/1998-99/99rp05.htm> (geraadpleegd op 12 juli 2010).
57 Giacomo Luciani. ‘Security of Supply for Natural Gas Markets’, 15. IEA. The IEA Natural Gas Study, 24. 58
Pami Aalto (ed.). The EU-Russian energy dialogue: Europe's future energy security, The International Political Economy of New Regionalisms, Hampshire: Ashgate, 2008, 89.
59 Zo werd door de toenmalige Poolse minister-president gepleit voor een ‘Euro-Atlantisch Energie
Ook werd na de gebeurtenis de ontwikkeling van alternatieve energiebronnen en doorvoerroutes bovenaan op de Europese energieagenda gezet.60 In de winters van 2008 en 2009 draaide Rusland wederom de gaskraan naar het desbetreffende buurland dicht. De laatste gascrisis duurde dertien dagen en leidde tot (aanzienlijke) problemen in maar liefst achttien landen.61 Duidelijk is dat hoe langer een verstoring duurt, des te groter de dreiging voor de economische, politieke en sociale stabiliteit in een getroffen staat. Al snel raken daarmee ook geopolitieke belangen en verhoudingen betrokken bij een ernstige verstoring van gaslevering. 1.1.4 RELEVANTE CONTEXT
Leveringszekerheid van gas is relevant voor individuele huishoudens, (energie)bedrijven, industrieën, lokale overheden, staten en regio’s.62 Al deze partijen zijn afhankelijk van een betrouwbare en voorspelbare stroom van betaalbaar gas. De bijbehorende verantwoordelijkheid ligt niet alleen bij de overheid, maar wordt, tot op zekere hoogte, gedeeld met energiebedrijven en private (groot)gasgebruikers.63 Om die reden moet leveringszekerheid van gas niet (enkel) gezien worden als overheidsbeleid, maar als gecoördineerde strategie. Een veilige gasvoorziening is zelfs een relevante kwestie op mondiaal niveau. Het uitputten van ’s werelds gasreserves leidt noodzakelijkerwijs tot een moment waarop gas alleen nog beschikbaar zal zijn tegen onrendabele kosten. Het is de verantwoordelijkheid van de gezamenlijke wereldbevolking te zorgen dat tot aan dit moment zo efficiënt en milieuvriendelijk mogelijk gebruik gemaakt wordt van de resterende gasbronnen en dat de uiteindelijke overgang naar alternatieve energiebronnen zo geleidelijk en veilig mogelijk verloopt.
Deze scriptie zal zich richten op de veilige gasvoorziening van staten en de, al dan niet in de praktijk aanwezige, gemeenschappelijke Europese notie van leveringszekerheid van gas.
Nichol, Steven Woehrel en Bernard A. Gelb. ‘Russia’s cut-off of natural gas to Ukraine: Context and implications’, in: Ulric R. Nichol. Focus on politics and economics of Russia and Eastern Europe, New York: Nova Science Publishers, 2007, 64.
60
Jim Nichol e.a. ‘Russia’s cut-off of natural gas to Ukraine’, 64.
61
Niet alleen zaten mensen zonder verwarming, ook moesten sommige (elektriciteits)fabrieken en zelfs ziekenhuizen worden gesloten. In Slowakije werd zelfs de noodtoestand uitgeroepen. Reuters, ‘FACTBOX-18
countries affected by Russia-Ukraine gas row’, Reuters Website, 8 januari 2009,
<http://uk.reuters.com/article/idUKL54629920090108> (geraadpleegd op 12 juli 2010).
62
Jean-Marie Chevalier. ‘Security of energy supply for the European Union’, 5.
63 De gedeelde verantwoordelijkheid wordt goed geïllustreerd door de verplichting voor industriële
1.2 PUBLIEKE GOEDEREN
Bepalend voor de toepasbaarheid van de strategische-alliantietheorieën is in hoeverre leveringszekerheid van gas kan gelden als een publiek goed. Alvorens dit te toetsen in paragraaf 1.3, zal deze paragraaf ingaan op het begrip ‘publiek goed’ en de kenmerken waar publieke goederen aan voldoen.
1.2.1 HET BEGRIP PUBLIEK GOED
De theorie over publieke goederen (ook wel collectieve goederen) is naar de voorgrond van politieke economie gebracht in de jaren ’50 van de vorige eeuw. Voor die tijd werd een publiek goed simpelweg beschouwd als een door de overheid geproduceerd goed dat algemeen beschikbaar is ten behoeve van de bevolking.64 In 1954 veranderde Samuelson deze definitie radicaal door de betekenis afhankelijk te maken van een specifieke eigenschap.65 Volgens hem zijn publieke goederen (in zijn woorden ‘collectieve consumptiegoederen’) goederen die gemeen hebben dat elke individuele consumptie van dat goed niet leidt tot een vermindering van de consumptie van dat goed door elk ander individu.66 Dit element wordt tegenwoordig aangeduid met de term ‘non-rivaliteit’. Voorbeelden van publieke goederen die Samuelson gebruikte om zijn theorie te illustreren zijn defensie, televisie-uitzendingen en vuurtorens. Al snel werd van non-rivaliteit een tweede kenmerk van afgeleid, namelijk de omstandigheid dat wanneer één individu een publiek goed heeft aangeschaft, een tweede individu niet buitengesloten kan worden van het genot ervan (‘non-exclusiviteit’).67 Dit is een gevolg van de inherente positieve externaliteiten van de desbetreffende goederen.
64 Randall G. Holcombe. ‘A theory of the theory of public goods’, The Review of Austrian Economics, Springer,
10, 1 (1997), 3. Ludwig van Mises Institute website <http://mises.org/journals/rae/pdf/rae10_1_1.pdf> (geraadpleegd op 13 juli 2010). Deze definitie strookt niet met de hedendaagse opvatting dat publieke goederen worden gekenmerkt door non-exclusiviteit en/of non-rivaliteit. Zo bestaan er goederen zonder deze eogenschappen die toch door de overheid worden geproduceerd en bestaan er goederen met deze kenmerken die niet door overheid worden geproduceerd. Randall G. Holcombe. ‘A theory of the theory of public goods’, 1. Desondanks wordt de verouderde definitie soms nog steeds gebruikt. Zie bijvoorbeeld Mancur Olson Jr. en Richard Zeckhauser. ‘An economic theory of alliances’, 267 of Jan Tinbergen. ‘On collective and part-collective goods’, De Economicst 132, 2 (1984), 1.
<http://publishing.eur.nl/ir/repub/asset/10061/1984Economist.pdf> (geraadpleegd op 13 juli 2010).
65
Randall G. Holcombe. ‘A theory of the theory of public goods’ 3.
66 De originele, Engelstalige tekst luidt: ‘[goods] which all enjoy in common in the sense that each individual's
consumption of such a good leads to no subtractions from any other individual's consumption of that good’. Paul A. Samuelson. ‘The pure theory of public expenditure’, Review of Economics and Statistics 36 (november 1954) 387.
67 De afleiding van het tweede kenmerk van non-exclusiviteit (en het concept van free-ridergedrag) is al
De afgelopen decennia is de theorie van publieke goederen op vele aspecten bekritiseerd, aangepast en aangevuld. Zo was het Margolis die als reactie op Samuelson de retorische vraag stelde ‘bestaan er collectieve consumptiegoederen’?68 Hij betoogde dat zelfs onderwijs, ziekenhuizen, snelwegen, politiediensten en rechtssystemen niet voldoen aan de non-rivaliteitseis van Samuelson.69 Wat zou anders het bestaan van wachtlijsten, files en overvolle agenda’s van rechtbanken en politieofficieren verklaren? Als antwoord op deze kritiek is het concept ontwikkeld van een spectrum met (theoretische) puur publieke goederen aan de ene kant en (theoretische) puur private goederen aan de andere kant.70 Goederen moeten aldus gezien worden als een mengsel van ‘publiekheid’ en ‘privaatheid’.71 Later is de theorie van publieke goederen uitgebreid door onderscheid te maken tussen puur publieke goederen, semipublieke goederen en quasipublieke goederen.72 Deze en gerelateerde begrippen worden toegelicht in subparagraaf 1.2.3.
1.2.2 NON-RIVALITEIT EN NON-EXCLUSIVITEIT
De twee hoofdkenmerken van publieke goederen zijn non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Deze twee eigenschappen worden tevens gezien als voorwaarden voor karakterisering als publiek goed. Schrijvers zijn het echter oneens over de vraag of bij publieke goederen sprake moet zijn van zowel non-rivaliteit als non-exclusiviteit, of dat aanwezigheid van één van beide eigenschappen voldoende is.73 Samuelson sprak in zijn publicatie van 1954 enkel over non-rivaliteit. Sommige auteurs hanteren nog steeds alleen dit kenmerk.74 De tweede eigenschap van non-exclusiviteit werd door Margolis als vanzelfsprekende bijkomstigheid aangemerkt.75 Tinbergen daarentegen stelt dat de hedendaagse theorie de omgekeerde gedachte aanhangt, namelijk dat non-rivaliteit logisch voortvloeit uit non-exclusiviteit.76 Beide noties zijn door Head en later door Peston weerlegd door aan te tonen dat goederen (1) non-rivaliserend en
68
Julius Margolis. ‘A comment on the pure theory of public expenditure’, 247.
69
Julius Margolis. ‘A comment on the pure theory of public expenditure’, 247.
70 Samuelson kwam zelf al in met deze reactie in 1969. P. A. Samuelson. ‘Pure theory of public expenditure and
taxation’, in: J. Margolis en H. Guitton (Eds.). Public economics, New York: St. Martin’s Press, 1969, 98-123. De gedachte van een publiek-privaatspectrum vormt een standard onderdeel van veel hedendaagse theorieën van publieke goederen. Michael Pickhardt. ‘Abstract: Fifty years after Samuelson's “The pure theory of public expenditure”’, Submission for presentation at the 52nd International Atlantic Economic Conference [IAEC],
Philadelphia, VS, 12-14 oktober 2001, 3. IAEC website
<http://www.iaes.org/conferences/past/philadelphia_52/prelim_program/h00-1/pickhardt.pdf> (geraadpleegd op 13 juli 2010).
71 John Hudson en Philip Jones. ‘“Public goods”: An exercise in calibration’, Public Choice 124 (2005) 268. 72 Jan Tinbergen. ‘On collective and part-collective goods’, 172.
73
Randall G. Holcombe. ‘A theory of the theory of public goods’ 1 en 3.
74
Jan Tinbergen. ‘On collective and part-collective goods’, 171.
non-exclusief, (2) non-rivaliserend en exclusief, (3) rivaliserend maar non-exclusief en (4) rivaliserend en exclusief kunnen zijn.77 Hoewel enkele schrijvers nog uitgaan van de combinatie van non-rivaliteit en non-exclusiviteit, lijkt het merendeel, waaronder de voor strategische-alliantietheorieën relevante Olson en Zeckhauser, de opvatting te volgen dat sprake is van publieke goederen bij aanwezigheid van één of beide eigenschappen.78 Deze scriptie sluit aan bij de laatstgenoemde interpretatie.
1.2.2.1 Non-rivaliteit
Het eerste kenmerk wordt door Olson en Zeckhauser gedefinieerd als de omstandigheid dat als een goed beschikbaar is voor één persoon in de groep, het met weinig of geen marginale kosten beschikbaar kan worden gemaakt voor andere leden van de groep. 79 Holcome gebruikt in navolging van Samuelson een iets andere formulering door te stellen dat non-rivaliteit betekent dat als een goed is geproduceerd voor één persoon, aanvullende consumenten het goed kunnen consumeren zonder de consumptie door bestaande consumenten te verminderen.80 Voorbeelden van non-rivale goederen zijn radio- of televisie-uitzendingen. Het individuele genot van dergelijke goederen gaat niet verloren naarmate er meer van geconsumeerd wordt. Zwembaden, snelwegen, mobiele netwerken of nationale defensie, worden normaliter ook onder non-rivale goederen geschaard, ook al vermindert consumptie door één individu deels de mogelijke consumptie van andere consumenten.81 De reden dat toch wordt gesproken van non-rivaliteit is gelegen in het feit dat in verhouding met de totale beschikbaarheid, consumptie door één individu slechts een minimale vermindering van de mogelijke consumptie door anderen als gevolg heeft.
77
Voorbeelden van non-rivale, exclusieve goederen (ook wel ‘clubgoederen’) zijn sateliettelevisie of zwembaden, voorbeelden van rivale, non-exclusieve goederen (ook wel ‘common pool resources’) zijn visserij of gezondheidszorg. John Hudson en Philip Jones. ‘“Public goods”’, 268. J. G. Head. ‘Public goods and public policy’, Public Finance 17 (1962) 197–219. M. Peston. Public goods and the public sector, Londen: Macmillan, 1972.
78 Hudson en Jones gaan nog uit van beide kenmerken. John Hudson en Philip Jones. ‘“Public goods”’, 267.
Holcombe, Head, en Olson en Zeckhauser gaan uit van één of beide eigenschappen. Randall H. Holcombe. ‘Public goods theory and public policy’, The Journal of Value Inquiry 34 (2000), 274. John G. Head. ‘Public goods and public policy’. Mancur Olson Jr. en Richard Zeckhauser. ‘An economic theory of alliances’, The
review of economics and statistics 48, 3 (augustus 1966) 267.
79 Mancur Olson Jr. en Richard Zeckhauser. ‘An economic theory of alliances’, 267. 80
Randall H. Holcombe. ‘Public goods theory and public policy’, 274.
81
1.2.2.2 Non-exclusiviteit
Het tweede kenmerk wordt door Olson en Zeckhauser omschreven als de omstandigheid dat wanneer het gemeenschappelijke doel van publieke goederen is bereikt, iedereen die dit doel deelt automatisch zal meeprofiteren, ofte wel niet-betalers kunnen niet gemakkelijk kunnen worden uitgesloten van consumptie’.82 Een goed voorbeeld van een non-exclusief goed is vuurwerk. Het probleem verbonden aan non-exclusiviteit van publieke goederen is free-ridergedrag, wat betekent dat ondanks het bestaan van een collectieve behoefte, er op individueel niveau een rationele neiging bestaat niet of niet voldoende bij te dragen aan de totstandkoming van het goed.83 De free-riders kunnen namelijk ook zonder te delen in de kosten volledig genieten van het goed wanneer het eenmaal tot stand is gekomen. Dit probleem zal in het volgende hoofdstuk uitgebreider aan de orde komen in het kader van de kostendeling van strategische allianties.
1.2.3 GERELATEERDE BEGRIPPEN
In de economische literatuur over publieke goederen wordt een aantal schijnbaar vergelijkbare termen gehanteerd. Om verwarring te voorkomen worden de meest gebruikte begrippen hieronder kort toegelicht.
1.2.3.1 Zuiver publieke goederen
Zuiver publieke goederen zijn goederen die zowel volledig rivaliserend als volledig non-exclusief zijn, zoals lucht of radio- en televisie-uitzendingen. De term wordt gebruikt door auteurs die wegen, bioscopen of parken bijvoorbeeld niet beschouwen als (zuivere) publieke goederen vanwege de mogelijkheid van verstopping of volledige bezetting.84
1.2.3.2 Quasipublieke goederen
Goederen die de private componenten van rivaliteit en exclusiviteit gedeeltelijk in zich hebben, maar die door ingrijpen van de overheid algemeen beschikbaar worden gesteld, worden aangeduid met de term quasipublieke goederen.85 Door middel van subsidiëring wordt de financiële drempel verlaagd en daarmee de mogelijke exclusiviteit tegengegaan. Onderwijs is het belangrijkste voorbeeld van dit soort goederen. Zou de overheid niet interveniëren, dan
82
Mancur Olson Jr. en Richard Zeckhauser. ‘An economic theory of alliances’, 267.
83 Mancur Olson, The logic of collective action: public goods and the theory of groups, Harvard Economic
Studies (Cambridge: Harvard University Press, 1965) 124, 11.
84
John Hudson en Philip Jones. ‘“Public goods”’, 267-268. Jan Tinbergen. ‘On collective and part-collective goods’, 171.
85 Jan Tinbergen. ‘On collective and part-collective goods’, 172. Dit concept is in de jaren ’70 van de vorige
zorgt marktwerking voor een evenwicht tussen vraag en aanbod tegen een prijs waarbij noodzakelijkerwijs sommige kinderen worden buitengesloten van genot van onderwijs. Onderwijssubsidie maakt het mogelijk dat iedereen gelijke toegang krijgt tot het goed. Een alternatieve, bredere interpretatie van de term quasipublieke goederen die soms wordt gehanteerd, behelst goederen die door technische aanpassing exclusief gemaakt kunnen worden (clubgoederen) of goederen die rivaliserend zijn door de mogelijkheid van congestie (gedeeltelijke publieke goederen of common pool resources).86
1.2.3.3 Semipublieke goederen
Semipublieke goederen zijn goederen die de kenmerken hebben van publieke goederen, maar waarvan de reikwijdte van het genot (en daarmee het aantal consumenten) beperkt is. Dit zijn bijvoorbeeld goederen die enkel in een specifiek geografisch gebied geconsumeerd kunnen worden.87
1.2.3.4 Gedeeltelijk publieke goederen
Tinbergen heeft naast quasi- en semipublieke goederen nog een derde categorie van ‘onzuivere’ publieke goederen geïdentificeerd: gedeeltelijk publieke goederen (part-collective
goods).88 Dit zijn goederen die niet (volledig) non-rivaliserend zijn, omdat overmatige
consumptie de consumptie door anderen beperkt. Tinbergen noemt onder andere politiediensten, transportinfrastructuur, sociale zekerheid en gezondheidszorg.89
1.2.3.5 Joint products
In de context van theorieën van publieke goederen wordt onder joint products verstaan goederen die voor sommigen publieke voordelen (non-rivaliserend en non-exclusief) en voor anderen private voordelen (rivaliserend en exclusief) opleveren.90 Voorbeelden zijn defensie-uitgaven die gebruikt worden voor het controleren van koloniën of voor het afwenden van
86
Bruno de Borger en André van Poeck. Algemene economie, vijfde druk, Antwerpen: De Boeck, 2004, 270 of André van Poeck. Economische politiek: principes en ervaringen, vierde druk, Apeldoorn: Garant, 2007, 47.
87 Jan Tinbergen. ‘On collective and part-collective goods’, 172. Het concept is bedacht door Drèze. Zie J.H.
Drèze. Investment under private ownership: Optimality, equilibrium and stability, Louvain-la-Neuve: Core, 1974. Fesmire en Beauvais omschrijven semi-publieke goederen als ‘goederen die tot nut zijn van minstens twee personen mar niet tot nut van alle personen’. James M. Fesmire en Edward C. Beauvais. ‘Budget size in a democracy revisited: The public supply of public, private, and semi-Public Goods’, Southern economic
journal 45, 2 (1978), 479.
88
Jan Tinbergen. ‘On collective and part-collective goods’, 171, 174-175.
binnenlandse terroristische aanslagen.91 Dergelijke uitgaven leiden tot veiligheid die op nationaal niveau kan worden aangemerkt als een publiek goed. Binnen een internationale defensieorganisatie, zoals de NAVO, zijn dergelijke uitgaven echter vooral van privaat belang voor de desbetreffende lidstaat. Het analysemodel voor joint products maakt het mogelijk het al dan niet publieke karakter van verschillende aspecten van goederen voor verschillende partijen vast te stellen.
1.2.3.6 Clubgoederen
Clubgoederen zijn non-rivale goederen waarvan consumptie kan worden uitgesloten. Net als publieke goederen is er bij dergelijk goederen een positieve externaliteit aanwezig, zodat aanschaf door één zonder aanvullende kosten consumptie door anderen met zich mee kan brengen. Veelal door fysieke toegangsbeperking (tolpoortjes) of technische systemen (zoals
scrambling bij satelliettelevisie) wordt het genot van anderszins publieke goederen beperkt tot een bepaalde groep.92 De exclusiviteit van clubgoederen geldt alleen voor personen die geen onderdeel vormen van de groep, daarbinnen is het goed non-exclusief.
1.2.3.7 Common pool resources
Een laatste relevante categorie goederen wordt gevormd door common pool resources.93 Deze goederen zijn het tegenovergestelde van clubgoederen omdat ze wel non-exclusief maar niet non-rivaliserend zijn.94 De rivaliteit is een gevolg van het kwantitatief beperkte karakter van het goed. Visserij wordt veelal als voorbeeld genomen van common pool resources. Een vis die door één visser is gevangen, kan niet langer door een andere visser worden gevangen. De term is vergelijkbaar met de ‘gedeeltelijk publieke goederen’ van Tinbergen.
1.3 LEVERINGSZEKERHEID ALS PUBLIEK GOED
1.3.1 TOETSING AAN PUBLIEKE-GOEDKENMERKEN
Teneinde het karakter van leveringszekerheid van gas vast te stellen, zal getoetst worden in hoeverre sprake is van de twee kenmerken non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Bij deze toetsing dient onderscheid gemaakt te worden tussen nationale leveringszekerheid en Europese leveringszekerheid.
91 Todd Sandler en keith Hartley. ‘Economics of alliances’, 876. Andere voorbeelden die Sandler en Hartley
geven zijn ontwikkelingshulp, wetenschappelijke uitvindingen of behoud van het regenwoud.
92
Richard Cornes en Todd Sandler. The theory of externalities, public goods, and club goods, Cambridge: Cambridge University Press [CUP], 1996, 34.
1.3.1.1 Leveringszekerheid van gas op nationaal niveau
Gas is een goed dat kwantificeerbaar is en dat slechts eenmaal geconsumeerd kan worden. Als persoon A een bepaalde hoeveelheid gas gebruikt om zijn huis te verwarmen dan zal persoon B geen gebruik kunnen maken van datzelfde goed. Levering van gas is daarmee een rivaliserend goed. Ook zal persoon B in beginsel niet kunnen genieten van consumptie van gas zonder daarvoor te betalen. Betaalt hij zijn gasrekeningen niet dan kan hij gemakkelijk worden afgesloten van gasvoorziening. Levering van gas als een rivale en exclusieve dienst heeft daarmee een privaat karakter.
Leveringszekerheid van gas is een zeer verschillend goed. Het betekent dat persoon A kan rekenen op een betrouwbare en betaalbare gasvoorziening zodra hij de gaskraan opendraait. Om dit mogelijk te maken zal de overheid reserves houden, extra capaciteit beschikbaar houden, regelmatig onderhoud plegen, een gediversificeerd gasimportbeleid voeren en goede betrekkingen met exportpartners onderhouden. De veiligheid van gasvoorziening die dergelijke maatregelen genereren komt niet enkel ten goede aan persoon A. Ook persoon B en anderen profiteren mee van de garantie van gasvoorziening aan persoon A, zonder extra marginale kosten. Daarnaast is het praktisch onmogelijk om anderen dan persoon A buiten te sluiten van het genot van een verminderd risico op gasstoringen. Dit is een gevolg van de aaneengesloten nationale infrastructuur voor gasvoorziening.95
Het karakter van veiligheid van gasvoorziening is vergelijkbaar met het karakter van militaire veiligheid. Als nationale defensie eenmaal tot stand is gekomen, profiteren nieuwe onderdanen daar automatisch van mee. Het genot van nationale veiligheid wordt voor persoon A ook niet minder als persoon B het goed consumeert. Daarnaast is het praktisch onmogelijk om individuen buiten te sluiten van nationale veiligheid. Op basis van deze kenmerken kan nationale veiligheid, en naar analogie ook veiligheid van gasvoorziening, aangemerkt worden als publiek goed.
Bij deze redenering dient echter een kanttekening geplaatst te worden. Veel auteurs betogen namelijk dat er bij defensie wel degelijk sprake kan zijn van rivaliteit.96 Bij een
95 Een analoge redenering kan toegepast worden met betrekking tot leveringszekerheid van elektriciteit als
publiek goed. Malcolm Abbott. ‘Is the security of electricity supply a public good?’, The Electricity Journal 14, 7 (augustus-september 2001), 33.
96
