EEN EXPLORATIEVE STUDIE NAAR
DUURZAAMHEID IN DE OPENBARE
AANBESTEDING VAN LOKALE
BE-STUREN
Aantal woorden: 21731
Lukas Van holen
Stamnummer: 01303020Promotor: Prof. Dr. Ellen Wayenberg
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van:
Master of Science in de Bestuurskunde en het Publiek Management
i
PERMISSION
Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gere-produceerd worden, mits bronvermelding.
iii
Voorwoord
Dit onderzoek richtte zich op duurzaamheid in steden en gemeenten en gaat dieper in op de uitdagin-gen en problemen die lokale besturen ervaren met duurzaamheid in de openbare aanbesteding. Tij-dens mijn stage bij Gent Fair Trade, in mijn vooropleiding sociaal werk, kwam ik uitvoerig met duur-zaamheid in aanraking. Meewerken aan het Fair Fashion Fest en zo bijdragen aan de kandidatuur en winst van de ‘EU Cities for Fair and Ethical Trade Award’, maar ook het samenstellen van educatief materiaal over duurzaamheid, prikkelden mijn interesse in dit onderwerp. Het thema ‘Duurzame ste-den en gemeenten’ sprak mij dan ook onmiddellijk aan.
Het thesisonderzoek was een enorme uitdaging en opgave bij de aanvang van dit academiejaar. Dit onderzoek symboliseert dus ook een groei als onderzoeker. Het is een eerste stap in de wereld van onderzoek en is ook een boeiend leerproces geweest. Zou ik het onderzoek anders aanpakken mocht ik het opnieuw moeten uitvoeren? Het antwoord hierop is ja en nee. De keuzes die gemaakt zijn met betrekking tot het onderzoeksdesign zijn gefundeerd en waren bewuste en overwogen keuzes. Indien dit onderzoek opnieuw zou moeten uitgevoerd worden met dezelfde theoretische bagage als aan het begin van dit academiejaar, zou het er niet veel anders uitzien. Er zijn meerdere vragen die onbeant-woord blijven, maar tevens een resultaat zijn van dit onderzoek. Vragen die ook een ander onder-zoeksdesign en methodiek nodig hebben om beantwoord te worden. Het inzicht in de complementa-riteit van onderzoeksmethodes is een enorm leerrijke ervaring.
Dit onderzoek is enkel mogelijk geweest door de ondersteuning en bijdrage van verschillende mensen, die ik ook uitdrukkelijk wil bedanken. Het opleidingsonderdeel ‘Onderzoeksmethoden toegepast in publiek management en bestuurskunde’ gaf de mogelijkheid om te reflecteren en feedback te krijgen op het onderzoek door medestudenten en bracht inzichten en een houvast met zich mee. De vlotte medewerking van de verschillende ambtenaren, die ondanks de situatie, zich flexibel hebben opge-steld, interviews online hebben uitgevoerd en bovenal enorm boeiende antwoorden hebben gegeven. Mijn promotor, professor Dr. Ellen Wayenberg, die op de momenten dat de thesis even vastliep, mij met kritische inzichten weer in de juiste richting duwde. En tot slot mijn vriendin voor de moed wan-neer het even niet lukte en het scherpe oog voor taal- en spelfouten.
v
Inhoudstafel
Voorwoord ... iii
Inhoudstafel ... v
Lijst van gebruikte afkortingen ...ix
Figurenlijst ...xi
Inleiding ... 1
1. Een conceptuele verkenning van duurzaamheid ... 3
1.1 Wat is duurzaamheid? ... 3
1.1.1 Een beknopte geschiedenis van het begrip duurzaamheid ... 3
1.1.2 Aspecten van duurzaamheid ... 4
1.1.3 Duurzaamheid: een vlag die vele ladingen dekt ... 8
1.2 Fair trade en duurzame handel ... 9
1.2.1 Duurzame handel... 9
1.3 Fair trade ... 10
1.3.1 Fair trade en duurzaamheid ... 10
1.3.2 Componenten van fair trade ... 11
1.3.3 Een wildgroei aan duurzaamheidslabels ... 15
vi
1.4.1 Fair Trade Towns ... 16
1.4.2 De rol van lokale overheden... 18
1.5 Openbare aanbesteding ... 20
1.5.1 De Europese richtlijnen met betrekking tot openbare aanbesteding ... 21
1.5.2 Bijzondere bepalingen tijdens het verloop van de procedure ... 23
1.5.3 Belgische regelgeving met betrekking tot openbare aanbesteding ... 24
1.6 Van duurzaamheid tot openbare aanbesteding ... 24
1.6.1 De uitdagingen in beeld: Een indicator voor exploratief onderzoek ... 25
1.6.2 Fair-o-meter ... 26
2. Duurzaamheid, toch niet zo gemakkelijk: Een onderzoeksvraag ... 28
3. Methodiek: Een overzicht ... 30
3.1 Kwalitatief onderzoek ... 30 3.1.1 Sensitizing Concepts ... 31 3.2 Exploratief onderzoek ... 32 3.3 Grounded Theory ... 34 3.3.1 Theoretical sampling ... 34 3.3.2 Theoretical Saturation ... 35 3.3.3 Data-analyse ... 35 4. Data-analyse en rapportering... 39 4.1 De interviews ... 39
vii
4.1.1 Voorbereidende interviews ... 39
4.1.2 De interviews en het verloop van het onderzoek... 40
4.2 De uitdaging van duurzaamheid in de openbare aanbesteding ... 43
4.2.1 Budget ... 43
4.2.2 Complexiteit ... 44
4.2.3 Capaciteit... 46
4.2.4 Structurele barriers ... 48
4.2.5 Toegankelijkheid van de markt... 49
4.2.6 Communicatie... 50
4.2.7 Sleutelfiguren en beleid ... 53
4.2.8 Een stand van zaken... 54
5. Duurzaamheid in de openbare aanbesteding van lokale besturen: een substantieve theorie 55
ix
Lijst van gebruikte afkortingen
EFTA: European Fair Trade Association
FI: Fairtrade International
FLO: Fair Trade Labelling Organization
FTAO: Fair Trade Advocacy Office
IFTA: International Fair Trade Association
MDG’s: Millenium Development Goals
MEAs: Multilateral Environmental Agreements
SDG’s: Sustainable Development Goals
UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development
WFTO: World Fair Trade Organization
xi
Figurenlijst
Figuur 1: Sustainable Development Goals
Figuur 2: Relationele componenten duurzaamheid
Figuur 3: Aspects of trade certifying
Figuur 4: Principes WFTO
Figuur 5: SDG toolkit
Figuur 6: Fairtraderapport Gent 2019
Figuur 7: Stappenplan kwalitatief onderzoek
1
Inleiding
Dit exploratief onderzoek vertrekt niet van een klassieke literatuurstudie, maar vanuit een
conceptu-ele verkenning. In een eerste deel van dit onderzoek worden enkconceptu-ele concepten afgebakend. Het is
binnen deze afbakening dat verschillende elementen aan het licht kwamen en een indicatie gaven van wat interessant kan zijn om te onderzoeken. Het exploreren begint dus reeds bij aanvang van het onderzoek; zoeken naar die elementen en concepten die interessant zijn om op te nemen in een ex-ploratief onderzoek. Het resultaat van deze conceptuele verkenning is het uiteindelijke onderwerp geworden van het onderzoek, namelijk duurzaamheid in de openbare aanbesteding van lokale
be-sturen.
Er worden vier concepten aangehaald die conceptuele verkenning: duurzaamheid, fair trade, steden
en gemeenten, en de openbare aanbesteding. Deze concepten vormen een trechter waar het
uitein-delijke onderwerp een synthese van is. Fair trade is in dit onderzoek dan ook een middel om duur-zaamheid concreter en tastbaarder te maken. Het wordt als aangrijpingspunt gebruikt om steeds de koppeling te maken met duurzaamheid. Na deze vier concepten volgt een concluderend stuk dat alle bevindingen op een rij zet en enkele interessante sporen hierin aanhaalt. Binnen elk concept worden er namelijk ook enkele bedenkingen genoteerd. Het zijn deze bedenkingen die samen met relevante bronnen aanleiding geven tot de uiteindelijke probleemstelling, namelijk de vraag welke obstakels
en uitdagingen lokale besturen in Vlaanderen ervaren in het implementeren van duurzaamheid in hun openbare aanbesteding.
Enkele bronnen geven al een indicatie van wat die problemen kunnen zijn, maar het is niet de bedoeling om louter te bevestigen of deze al dan niet aanwezig zijn. De nadruk ligt hier wel degelijk op het exploratieve aspect van het onderzoek. Het gaat ook over die uitdagingen kunnen invullen; wat ze juist betekenen in de context van Vlaamse steden en gemeenten, en wat er bijvoorbeeld wordt begrepen onder de uitdaging van capaciteit. Hierbij is het ook belangrijk om oog te hebben voor uitdagingen die nog niet door bronnen zijn aangegeven.
Uitdagingen: • Budget • Complexiteit • Capaciteit • Structurele barrières • Toegankelijkheid van de markt • Communicatie
2 Het doel is om op basis van narratieve interviews een beeld te scheppen van die realiteit van duur-zaamheid in de openbare aanbesteding. Het is die realiteit, die aangereikte begrippen en data, die dan ook aanleiding moeten geven tot een substantieve theorie. Niet zozeer een theorie die ongelooflijk vernieuwende inzichten met zich meebrengt, maar net een die begrippen samenbrengt in die speci-fieke context van duurzaamheid. Het is deze substantieve theorie, die een aanleiding moet geven tot mogelijke verdere vraagstelling, die theoretische kaders en inzichten kan betrekken bij dit thema, die nieuwe invalshoeken in beeld kan brengen, om duurzaamheid in lokale besturen en hun aanbesteding verder te onderzoeken.
3
1.
Een conceptuele verkenning van duurzaamheid
1.1 Wat is duurzaamheid?
1.1.1 Een beknopte geschiedenis van het begrip duurzaamheid
In 1972 publiceerde The Ecologist ‘A Blueprint For Survival’, waar een onderzoeksgroep aan experts schreef dat de toenmalige industriële manier van leven met het ethos van continue groei niet houd-baar was. Een radicale verandering is nodig om de overleving van de mens in stand te houden. Een oneindige groei is onmogelijk als er een eindig aantal grondstoffen is. De publicatie van The Ecologist (1972) gaf geen rooskleurig beeld van de toekomst: tekortkomende voedselvoorzieningen, uitputting van grondstoffen, ontwrichting van ecologische systemen, en een ineenstorting van de maatschappij, zijn voorbeelden die ze gaven over de mogelijke toekomst wanneer er geen drastische veranderingen plaatsvonden. De principes voor een stabiele maatschappij waren dan volgens hen:
“(1) minimum disruption of ecological processes; (2) maximum conservation of mate-rials and energy – or an economy of stock rather than flow; (3) a population in which recruitment equals loss; and (4) a social system in which the individual can enjoy, rather than feel restricted by the first three conditions.”
Deze publicatie kwam er naar aanleiding van de ‘UN Conference on the Human Environment at
Stock-holm’ in juni 1972. De onderwerpen die hier aan bod kwamen, waren onder andere de acties die
ondernomen moesten worden om de vervuiling van de oceanen tegen te gaan, het belang van her-nieuwbare bronnen van energie en grondstoffen, en een rationele planning om met uitputbare grond-stoffen om te gaan, om er maar enkele op te noemen. De aanbevelingen, die uitgingen van het actie-plan dat was opgesteld voor deze bijeenkomst, gaan voornamelijk over de verwezenlijking van inter-nationale samenwerking en uitvoerig onderzoek naar de bedreigingen die overheden in de toekomst
moeten confronteren. Belangrijk hierbij op te merken, is dat het gaat over individuele staten, die
sa-menwerken, maar wel nog altijd zelf de verantwoordelijkheid dragen voor hun grondgebied (UN, 1972).
Sindsdien is het belang van duurzaamheid als agendapunt sterk gegroeid. In een artikel over het defi-niëren van duurzaamheid haalt Basiago (1995) nog voorbeelden aan van de relevantie van het onder-werp. In 1987 werd er opnieuw een oproep naar duurzame ontwikkeling gedaan door de ‘UN World Commission on Environment and development’. In 1992 was er ‘The Rio Declaration on Environment
4 and Development’ tijdens de ‘United Nations Conference on Sustainable Development’ die ook in 2012 is doorgegaan.
Op die bijeenkomst in Rio de Janeiro in 2012 werden ook de ‘Sustainable Development Goals’ (SDG’s) in het leven geroepen door de Verenigde Naties; een set aan universele doelstellingen die het hoofd moeten bieden aan dringende uitdagingen die gaan over politiek, economie en milieu. Deze kwamen er ter vervanging van de ‘Millenium Development Goals’ (MDG’s) die voornamelijk gericht waren op armoede. De SDG’s zijn hier een vervolg op; zeventien thema’s die gaan van de bestrijding van onge-lijkheid, tot verantwoordelijke consumptie en productie, tot het klimaat. De SDG’s werden aanvaard in 2015 in New York en gelanceerd tijdens de Parijse klimaatconferentie van 2015 (United Nations Development Programme, 2019).
Figuur 1: Sustainable Development Goals (United Nations Development Programme, 2019)
1.1.2 Aspecten van duurzaamheid
Het begrip duurzaamheid is relatief stabiel gebleven doorheen de jaren, maar Becker (2012) erkent ook dat er een normatieve betekenis is van het begrip duurzaamheid. Het wordt in een positief dag-licht geplaatst en het is hoe de maatschappij zich op lange termijn idealiter zou oriënteren, met andere woorden een duurzame ontwikkeling. Hoewel het begrip al lang bestaat, is duurzaamheid als ‘de norm’ een recent fenomeen, hierbij dragen de SDG’s zeker hun steentje bij. Het is een waardegeladen
5
begrip geworden volgens Becker (2012), wat in contrast staat met de neutrale blik van de wetenschap,
maar wat erkent dat in dit thema het moeilijk is om deze los van elkaar te zien. Ten slotte identificeert Becker (2012) het belang van relaties binnen het begrip duurzaamheid en geeft dit schematisch weer in onderstaand figuur.
Figuur 2: Relationele componenten duurzaamheid (Becker, 2012)
(i) De relatie tussen mensen en hun tijdsgenoten
(ii) De relatie tussen de mensen die nu leven en de toekomstige generaties (iii) De relatie tussen mensen en de natuur
Becker (2012) merkt ook op dat de relaties tussen het individu en de drie componenten niet uitslui-tend gemaakt worden door het individu alleen, maar ook door de maatschappij. Dit hangt sterk af van de omgeving en de context van het individu. Het normatief aspect is hier belangrijk. Heeft duurzaam-heid een positieve connotatie in de maatschappij? Wordt duurzaamduurzaam-heid gefaciliteerd door verschil-lende actoren in de omgeving? Hoe gemakkelijk is het om die beslissing tot duurzaamheid te maken? De relatie met de toekomstige generaties gaat bijvoorbeeld ook over de wetenschap en technologie die we nalaten, en de inspanningen die al gemaakt worden. Dus het concept van “relatie” gaat veel verder dan enkel een individuele verantwoordelijkheid.
Becker (2012) merkte ook op dat de definiëring van het begrip duurzaamheid sterk afhankelijk was van de invalshoek waaruit het benaderd werd. Basiago (1995) identificeerde een aantal dimensies binnen gepubliceerde literatuur om het begrip duurzaamheid te definiëren. Hij identificeerde vijf
6 methodes om duurzaamheid te identificeren: een biologische, economische, sociologische,
planma-tige en ethische methode.
Een biologische benadering van duurzaamheid ligt in een onderscheid tussen duurzame ecosystemen
en simpele menselijke systemen (Miller, 1988). Het ecosysteem is in staat om zichzelf in stand te houden en het menselijke systeem heeft actief onderhoud nodig. Een tweede begrip binnen deze be-nadering is dat van biodiversiteit. Wilson (1994) identificeerde een aantal voordelen van biodiversi-teit: het houdt ecosystemen in stand en gezond, een groot deel is nog niet verkend en bestudeerd, wat een bron aan gewassen, geneesmiddelen en informatie kan zijn. Het snelle verlies aan die biodi-versiteit heeft echter slechte gevolgen voor de economie en de kwaliteit van het leven. Basiago (1995) stelt dat de economie verweven is met de omgeving en er volledig afhankelijk van is. De menselijke systemen zoals een economie hebben er dus baat bij dat die ecosystemen ook in balans blijven. Het is de basis van onze economische activiteiten.
Dat verband tussen de economie en de omgeving wordt ook duidelijk gemaakt in de economische
benadering van duurzaamheid. Millbrath (1989) heeft het over hoe de moderne economie gebaseerd
is op een groeimodel en dat dit groeimodel steunt op een continu gebruik van natuurlijke grondstof-fen. Het dilemma van de uitputbaarheid van die grondstoffen doet zich hier voor. Het is een groei ten koste van de natuur. Repetto (1992) haalt aan dat er binnen de moderne boekhouding weinig tot geen rekening wordt gehouden met de waarde van deze natuurlijke grondstoffen op lange termijn; winst wordt geboekt ten koste van natuurlijk kapitaal. Een nieuwe kijk op dit economische model is nodig. In de conventionele economie worden drie elementen van productie erkend: land, arbeid en kapitaal. Gilman (1994) geeft in een alternatief model vijf vormen van kapitaal: environmental, human,
socio-organizational, manufactured and credit capital. Hij benadrukt de interactie tussen deze verschillende
vormen aan kapitaal, en belangrijk om hier mee te nemen is dat deze niet ten koste van elkaar mogen gaan.
Die spanning tussen de omgeving en het economisch model dat gebaseerd is op continue groei heeft echter ook een sociale dimensie. Hamilton (1991) gelooft dat er een politieke strategie achter zit. Er is steeds minder ruimte om te vervuilen. Bedrijven gaan zich echter gaan focussen op bevolkingsgroe-pen die weinig tot niet in opstand zouden komen tegen die vervuiling. Hamilton (1991) heeft het hier over ouderen, mensen zonder hogere opleiding en arme regio’s met beperkt inkomen, om maar en-kele op te noemen. Hij situeert deze strategie op nationaal niveau waar minderheden of gemargina-liseerde groepen geviseerd worden, maar ook op internationaal niveau, waar vervuilende industrieën
7 vaak in armere landen opereren. Farmer (1995) heeft een alternatief model van duurzame economie ontwikkeld. Volgens haar is zo’n duurzame economie: holistic, diverse, fractal and evolutionary. Het houdt een inclusieve aanpak in waar er zowel met vraag en aanbod rekening wordt gehouden (tegen-over enkel aanbod), waar er een marktonafhankelijkheid wordt gecreëerd, non-hiërarchische struc-turen op alle niveaus van de economie te vinden zijn, en er gestreefd wordt naar diversiteit, gelijkheid en een eerlijke verdeling van winst en kapitaal.
In de vierde dimensie heeft Basiago (1995) het over planning methods of defining sustainability. Dit
planmatig element gaat vooral over de ruimtelijke dimensie van duurzaamheid op stedelijk en
regio-naal niveau. Calthorpe (1993) haalt onder andere het probleem aan van de “suburban sprawl”, het
fenomeen van de grote voorsteden en buitenwijken die zich ver en wijd uitspreiden. Het gaat hier dan voornamelijk over de verkeersdruk die hier ontstaat, gebrek aan open ruimte en vervuiling. Het pro-bleem wordt hier vooral geschetst binnen de context van de grote metropolissen in de Verenigde Staten, maar er wordt ook een belangrijke rol en verantwoordelijkheid gelegd bij steden.
In de vijfde dimensie gaat het over het ethische aspect van duurzaamheid. Er is een zekere
verant-woordelijkheid van de maatschappij ten opzichte van de natuur die genomen moet worden. Scherp (1994) zegt dat het verlies van biodiversiteit en vooral diersoorten niet kan worden omgekeerd en dat grondstoffen niet aangevuld kunnen worden. Met andere woorden, die verantwoordelijkheid gaat over het behoud van het natuurlijk kapitaal. Maar dit natuurlijk kapitaal kan eventueel aangevuld
worden of vervangen worden door menselijk kapitaal, zolang dit in verhouding is met elkaar. Verder
stelt hij ook dat er een afweging gemaakt moet worden in het behoud van natuurlijk kapitaal. Som-mige zaken dragen niet bij tot het ondersteunen van de mens in haar bestaan, “The wolf is slain to
save the flock.” Zo’n definiëring van duurzaamheid heeft natuurlijk een impact op hoe men omgaat
met grondstoffen en natuurlijk kapitaal. Gaat het enkel over het behoud van die zaken die nuttig zijn
voor de mens of de natuur in haar geheel? Basiago (1995) zegt dat er een afweging gemaakt moet worden tussen het status quo van kapitalisme, waar het enkel gaat over de vervangbaarheid van grondstoffen, en een ‘filosofische revolutie’ waar het milieu in zijn geheel een gelijkwaardige mede-speler is. Basiago (1995) ziet vier componenten in het begrip duurzaamheid:
“futurity (a concern for the welfare of future generations), equity (the fair sharing of economic benefits and burdens within and between generations), global environmen-talism (a recognition of the global dimension of ecological problems associated with
8
use or depletion of natural capital by one or some at the cost of others) and biodiversity (the maintenance of the integrity of ecological processes and systems).”
1.1.3 Duurzaamheid: een vlag die vele ladingen dekt
Duurzaamheid gaat dus over het economisch model en onze consumptie, en hoe dit een invloed uit-oefent op ons milieu, grondstoffen en biodiversiteit. Maar zoals duidelijk werd uit het ethische aspect om het begrip te definiëren, kan dit nog altijd tot ruime interpretaties leiden. Zoals Scherp (1994) het definieert, is duurzaamheid vooral interessant als het in functie van de mensheid en haar bestaan is. Niet al het natuurlijk kapitaal was noodzakelijk, dus het behoud van biodiversiteit zou eerder selectief kunnen gebeuren. Daartegenover zijn er andere stemmen (Millichap, 1993; Shiva, 1992) die het heb-ben over een morele plicht om te waken over het natuurlijk kapitaal en het behouden van de natuur haar cyclussen, processen en ritmes. Maar er komt ook een sociale dimensie kijken bij duurzaamheid. Het gaat ook over het geven van gelijke kansen aan de toekomstige generatie, zonder dat de huidige generatie aan kansen moet ingeven. Tegelijk is er echter een ongelijkheid die in acht dient genomen te worden. Hamilton (1991) gaf al aan dat niet alle huidige generaties genoten van gelijke kansen wat betreft duurzaamheid. Hoe garandeer je dan zoiets naar toekomstige generaties?
Het blijft nog steeds een heel breed begrip, het omvat economisch, natuurlijk en sociaal kapitaal en gaat over de kansen die men aan de toekomst wil geven. Uit de literatuur wordt er tot een zekere consensus gekomen wat betreft de definiëring van duurzaamheid of toch wat het doel van die duur-zaamheid is, schematisch weergegeven door Becker (2012). Maar Becker (2012) had het ook over duurzaamheid als een waardegeladen begrip. Consensus over de invulling of interpretatie van
duur-zaamheid lijkt er op het eerste gezicht niet onmiddellijk te zijn, of misschien anders verwoord, de invulling van het begrip zal sterk afhangen van de waarden en achtergrond van verschillende indi-viduen. Dit is belangrijk om mee te nemen in dit onderzoek. Simpelweg mensen bevragen over
duur-zaamheid kan tot ruime interpretaties en antwoorden leiden. Voor de een zit duurduur-zaamheid in een toegankelijk openbaar vervoer, voor de ander in grondige hervormingen in ons consumptiemodel en voor nog iemand anders staat het klimaat centraal. Duurzaamheid kan dus op verschillende manieren vorm krijgen en een verdere afbakening van het begrip is dus nodig. In het volgende hoofdstuk wordt het concept van fair trade gebruikt om een volgende afbakening te maken van het brede begrip duur-zaamheid.
9
1.2 Fair trade en duurzame handel
1.2.1 Duurzame handel
Een van de strategieën die de Europese Commissie voor ogen heeft om de SDG’s te behalen is een grotere nadruk op extern optreden (Europese Commissie, 2019a). Door gebruik te maken van
han-delsovereenkomsten en internationale onderhandelingen wil de EU haar eigen normen ook extern promoten. Ook samenwerking met internationale organisaties is een spoor dat wordt verkend. De EU
vereist ook dat duurzaamheid een aspect is dat wordt meegenomen doorheen heel het beleid. Meer specifiek wordt het belang van dit begrip onderstreept in haar handelsbeleid waar economische ont-wikkeling hand in hand gaat met sociale rechtvaardigheid, respect voor mensenrechten en hoge stan-daarden voor werkcondities en milieunormen (Europese Commissie, 2019b). Handel is dus een kanaal waarlangs duurzaamheid kan worden gepromoot. Het Trade Development Centre (2019) omschrijft
duurzame handel als volgt:
“We spreken over duurzame handel als het handelsverkeer van goederen en diensten sociale, economische en ecologische voordelen oplevert volgens de basisregels van duurzame ontwikkeling:
• het scheppen van economische waarde;
• verminderen van armoede en ongelijkheid;
• het bewaren en hergebruiken van natuurlijke rijkdommen
Door het woord 'duurzaam' te gebruiken, leggen de initiatiefnemers van deze systemen niet alleen de nadruk op fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden maar ook op het feit dat het handelsverkeer echt rekening houdt met de ecologische hulpbronnen en met een stre-ven om grondstoffen te bewaren en te hergebruiken.
Duurzame handel is een ruim begrip: eerlijke handel en bio zijn specifieke modellen van duurzame handel.”
Er kunnen hier verschillende nadrukken gelegd worden. Er kan bijvoorbeeld duurzame handel zijn die meer nadruk legt op de impact op het klimaat en de natuur. In een artikel van EURACTIV (2012) blijkt dat de EU een voorstander is van het implementeren van milieunormen in de World Trade Organisation. Maar ook reeds bestaande overeenkomsten (Multilateral environmental
10
agreements, MEAs) hebben een impact op handelsovereenkomsten, zoals het Kyoto protocol, de
biodiversiteit conventie enzovoort. Sinds 2003 mogen ook afgevaardigden van de United Nations
Environment Programme en de secretaris van de MEAs, onderhandelingen van het WTO over het
milieu bijwonen. Maar handel gaat ook over sociale problematiek. In datzelfde artikel van EURAC-TIV (2012) wordt er ook gesproken over de impact van de globaliserende industrie op werkomstan-digheden wereldwijd. Terwijl in sommige delen van de wereld deze omstanwerkomstan-digheden erop vooruit-gingen, zijn deze in andere delen erop achteruitgegaan, voornamelijk in Azië en Zuid-Amerika. Het is rond deze problematiek van oneerlijke en ongelijke werkomstandigheden dat fair trade een be-langrijk begrip is geworden.
1.3 Fair trade
1.3.1 Fair trade en duurzaamheid
Tijdens de tweede United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) in 1968 werd er geargumenteerd dat handel de basis moet zijn voor de ontwikkeling in de derde wereld (Wilkinson, 2007). In de tweede helft van de jaren 80 begon de fair trade beweging zich te institutionaliseren, in 1987 werd de European Fair Trade Association opgericht (EFTA) en in 1989 werd de International
Fair Trade Association opgericht (IFTA). In de jaren die volgden, werden nog een reeks aan organisaties
opgericht die fair trade ondersteunen en promoten. De Fair Trade Labelling Organization International (FLO), beter gekend als Fairtrade International (FI), hield zich voornamelijk bezig met het erkennen en toekennen van het fair trade label aan producten en producenten (Wilkinson, 2007).
FINE, een informele associatie tussen Fairtrade Labelling Organizations International (FLO), Internati-onal Fair Trade Association (nu de World Fair Trade Organization), Network of European Worldshops, en European Fair Trade Association, vier grote fair trade netwerken, hebben het volgende als definitie aanvaard:
"Fair trade is a trading partnership, based on dialogue, transparency and respect, that seeks greater equity in international trade. It contributes to sustainable development by offering better trading conditions to, and securing the rights of, marginalized pro-ducers and workers – especially in the South. Fair trade organizations, backed by con-sumers, are engaged actively in supporting producers, awareness raising and in
11
campaigning for changes in the rules and practice of conventional international trade" (FINE, 2001).
Deze definitie haalt onmiddellijk al een aantal elementen aan die in het voorgaand hoofdstuk aan bod kwamen. Het betreft handel en gaat over economie, en de ongelijkheid die er bestaat in internationale handel heeft te maken met de sociale dimensie van duurzame ontwikkeling.
De SDG’s zijn hier ook relevant, zo komen er een aantal in overeenstemming met de doelen van fair
trade: Decent Work and Economic Growth (SDG 8), Reduced inequalities (SDG 10), Responsible
Con-sumption and Production (SDG 12) en Partnerships (SDG 17). Maar fair trade gaat ook over het
tegen-gaan van armoede (SDG 1), gendergelijkheid (SDG 5) en actie tegen klimaatverandering (SDG 13). Fair trade maakt zeker een onderdeel uit van de discussie over duurzaamheid en duurzame ontwikkeling.
1.3.2 Componenten van fair trade
In de fair trade beweging kunnen een aantal componenten worden geïdentificeerd. Wilkinson (2007) spreekt over:
“(i) the organization of alternative trading networks; (ii) the marketing of Fair Trade labelled products through licensed conventional traders and retailers; and (iii) the cam-paign-based promotion of Fair Trade to change both purchasing practices and the rules of conventional trade.”
Het eerste aspect heeft betrekking op de consument en producent dichter bij elkaar brengen, en de
producent ook direct betrekken in het verkoopproces van het product. Op deze manier wil men een sociaal netwerk opbouwen rond het product en de verkoop ervan. Een voorbeeld hiervan zijn de
we-reldwinkels die activisme en traditionele verkoop van producten verbinden (Wilkinson, 2007). Het tweede aspect is dat waar velen mee vertrouwd zijn als het gaat over fair trade. Het gaat over de fair trade producten die de conventionele markt betreden. Door het toekennen van labels aan
pro-ducenten, verkopers en producten kunnen deze producten ook in conventionele supermarkten ver-kocht worden. Voordien moesten consumenten naar “alternatieve” winkels om fair trade producten te kunnen kopen (Renard, 2003). Om de verkoop van fair trade producten te stimuleren was het dus
12 belangrijk dat deze producten ook in gewone supermarkten verkocht konden worden. Verder bleek ook dat het belangrijk was om meer in te spelen om het humanitaire aspect, dan de politieke overtui-ging. Een antwoord hierop was het Max Havelaar label, dat garandeerde dat de hogere prijs die aan-gerekend werd ten voordele was van de producenten (Renard, 2003). Sindsdien zijn er meerdere la-bels gelanceerd, Fairtrade International is verantwoordelijk voor het toekennen van deze lala-bels en het bieden van licenties aan producenten en importeurs om deze te gebruiken.
Om zo een label te ontvangen moet er voldaan worden aan voorwaarden en standaarden. Deze stan-daarden zijn talrijk. Er zijn er voor producten; arbeidsomstandigheden, onderverdeeld per product; en industrie. Dieper ingaan op al deze standaarden is niet de focus van dit onderzoek, een algemene
standaard door Fairtrade International (2019) houdt het volgende in:
• Transparency: All terms and conditions of
Fairtrade transactions are detailed in contracts signed by the producers and buyers.
• Fair price: Producers receive at least a Fairtrade
Minimum Price, which aims at covering aver-age costs of sustainable production, or the mar-ket price, whichever is higher.
• Fairtrade Premium: On top of the price,
produc-ers receive a Fairtrade Premium, which they can
invest in their own development, according to their needs.
• Market information for planning: Producers receive sourcing plans and information about
market prospects, to enable them to better plan their activities.
• Pre-finance: Producers have access to pre-finance, to help them fund their operations. • Trading with integrity: Operators along the Fairtrade supply chains do not engage in unfair
trading practices.
• Labour and environment: Traders in Fairtrade supply chains comply with labour and
environ-mental law.
• Standards related to use of materials from the Hazardous Materials List (HML)
Belangrijk om op te merken is dat er meerdere labels bestaan. De standaard hierboven is gegeven door de organisatie Fairtrade International dat haar eigen label heeft. Het betekent dat voor pro-ducten die het label dragen er een eerlijke prijs en een premium bovenop de prijs is betaald.
13 Producenten die deze producten verkopen worden regelmatig geaudit door de onafhankelijke
orga-nisatie FLOCERT die een controlerende functie heeft op de fair trade markt (Fairtradewinds, 2019).
Andere labels kunnen kiezen om hun eigen criteria op te richten en dat heeft ook implicaties op de producten die deze labels ontvangen. De meest vertrouwde producten die een fair trade label ont-vangen zijn vaak voeding. Voor vele andere producten is het echter te moeilijk om de volledige
pro-ductielijn te controleren, van grondstof tot afgewerkt product. Het Fair for Life label wordt
bijvoor-beeld toegekend aan organisaties en bedrijven en niet aan producten. Waardoor er juist veel transpa-rantie nodig is over het hele productieproces om dit label te verkrijgen. Dit kan het echter moeilijk maken voor de consument om te onderscheiden wat verschillende labels juist betekenen. Onder-staande afbeelding geeft de belangrijkste aspecten voor het toekennen van fair trade labels weer (Fairtradewinds, 2019).
Figuur 3: Aspects of trade certifying (Fairtradewinds, 2019)
De erkenning als zijnde fair trade, kan ook door aansluiting bij een overkoepelende organisatie gega-randeerd worden. De World Fair Trade Organization is zo een organisatie waar bedrijven zich bij kun-nen aansluiten, “The Global Community of Fair Trade Enterprises” (WFTO, 2019). Bedrijven die zich aansluiten worden bezocht en geverifieerd door peers en onafhankelijke auditors, en getoetst op de tien principes van fair trade van de World Fair Trade Organization. Wanneer bedrijven en organisaties lid zijn van de WFTO, kunnen ze het label op al hun producten gebruiken.
14 Figuur 4: Principes WFTO (WFTO, 2019)
Het derde en laatste aspect is “the campaign-based promotion of Fair Trade to change both purchas-ing practices and the rules of conventional trade” (Wilkinson, 2007). Tijdens de tweede UNCTAD in 1968 werd er gesproken van “Trade not Aid” als basis voor het aangaan van de economische onge-lijkheid tussen Noord en Zuid. In de plaats van afhankelijk te zijn van donaties en steun, veranderde de mentaliteit naar het betalen van een prijs die het Zuiden in staat zou stellen om zelf in te staan voor hun verdere ontwikkeling. Het sociale element en het marktprincipe vonden elkaar in deze
redene-ring (Renard, 2003). Eerder al kwam de morele plicht en verantwoordelijkheid ter sprake wanneer
het ging over duurzaamheid (Millichap, 1993; Shiva, 1992), maar ook bij fair trade speelt dit een grote rol. Het gaat hier dan over de politieke en morele keuzes die consumenten maken. Dit werd ook ge-identificeerd als een belangrijk onderdeel binnen de bestaande literatuur over fair trade (Lyon, 2006).
Consumenten gebruiken hun koopkracht om ethische en politieke uitspraken te doen en zich te verzetten tegen die marktpraktijken die afgekeurd worden. Het gaat hier met andere woorden over
een vorm van activisme. Peattie en Samuel (2016) hebben het meer specifiek over een activisme dat gericht is op de markt. De meest substantiële vorm hiervan is consumentenactivisme, waaronder ook fair trade consumptie valt (Shreck, 2005). Michelletti (2003) situeert dit op het niveau van de indivi-duele consument en formuleert dit als volgt:
“It represents actions by people who make choices among producers and products with the goal of changing objectionable institutional or market practices. Their choices are based on attitudes and values regarding issues of justice, fairness, or non-economic issues that concern personal and family well-being and ethical or political assessment of favourable and unfavourable business and government practice.”
15 Giddens (1991) spreekt hier van een life politics, wat gaat over de politics van keuzes en levensstijl. De keuze die consumenten bewust maken om bepaalde producten te verkiezen boven andere, berust vaak op hoe de consument kijkt naar de wereld. Ethische consumptie stelt consumenten in staat om voor zichzelf de haves en have-nots dichter bij elkaar te brengen in de vorm van economische relaties (Dolan, 2005). De markt wordt gebruikt als middel om bepaalde sociale en politieke doelstellingen te behalen.
1.3.3 Een wildgroei aan duurzaamheidslabels
Wilkinson (2007) merkt op dat deze drie componenten echter niet los van elkaar staan en enigszins
complementair werken. Alternatieve handelsnetwerken bieden een platform voor producenten om
hun product aan te bieden op een markt, die kan garanderen dat ze een eerlijke prijs betaald krijgen door het toekennen van labels. Tegelijk zorgt dit ervoor dat fair trade producten toegankelijker zijn geworden voor consumenten en vaker geconfronteerd worden met die ethische en politieke keuzes die herhaald worden in campagnes.
Uit verschillende conceptualisaties en definities blijkt dat fair trade een nauwe aansluiting vindt met
duurzaamheid. De doelstellingen die worden vooropgesteld binnen deze alternatieve handelsvorm
gaan voornamelijk dieper in op de sociale component van duurzaamheid, en zijn tegenwoordig even belangrijk. Op het einde van het eerste hoofdstuk bleef duurzaamheid een onderwerp dat heel breed te interpreteren was. Wanneer het dan gaat over het consumeren van duurzame producten was dit moeilijk in te vullen. Het is hier dat het concept van fair trade een meerwaarde biedt. Het bestaan van labels, zowel fair trade als andere, maakt het gemakkelijker voor deze producten om op de conven-tionele markt te worden aangeboden en ook voor de consument om deze te identificeren. Door
on-afhankelijke audits en controle biedt het een zekere garantie dat deze producten voldoen aan
ver-schillende standaarden en dat deze een eerlijke prijs bieden aan de producenten. Tegelijk maakt dit het ook gemakkelijk om deze producten te associëren met duurzaamheid. De verscheidenheid aan
labels kan er echter voor zorgen dat het identificeren van de producten en de betekenis van het label moeilijker wordt. De website labelinfo.be, een samenwerking tussen Eos Wetenschap, Eos Tracé,
Net-werk Bewust verbruiken vzw, en CODUCO (Labelinfo, 2019), voorziet een gids voor duurzaamheidsla-bels en duurzame producten. Ruim 106 laduurzaamheidsla-bels komen hier aan bod en de website maakt dan ook nog eens het onderscheid tussen labels, reclame en pictogrammen. In die laatste twee categorieën is er
16 vaak weinig tot geen externe controle waardoor de betrouwbaarheid in vraag kan gesteld worden (Labelinfo, 2019).
Duurzaamheid is met het concept van fair trade, en met de introductie van duurzaamheidslabels, een pak tastbaarder en toegankelijker. Toch blijven er valkuilen bestaan, een wirwar aan (nep)labels en fenomenen zoals greenwashing maken het niet altijd even duidelijk voor consumenten. Labels grondig analyseren bij elke aankoop lijkt dan ook een hele opgave en kan ook complex blijven. In het volgende hoofdstuk wordt de rol van lokale overheden besproken in het verhaal van duurzaam consumeren.
1.4 Duurzaamheid, steden, en gemeenten
1.4.1 Fair Trade Towns
In April 2000 werd Garstang in het Verenigd Koninkrijk de eerste Fair Trade Town in de wereld. De lokale Oxfam groep kwam met het idee na jaren van campagne voeren. Alle belangrijke actoren in de gemeenschap: de burgemeester, schooldirecteurs, eigenaars van winkels en mensen aan het hoofd van geloofsgemeenschappen werden uitgenodigd door deze Oxfam groep en samen zouden ze zich inzetten om de eerste Fair Trade Town te worden. De vijf criteria waaraan een gemeente moet
vol-doen om die titel te krijgen zijn (Fair Trade Towns, 2019a):
1. Local council passes a Resolution supporting Fair Trade and agreeing to use Fair Trade products.
2. Fair Trade products are readily available in the area’s shops & served in local cafes/catering establishments.
3. Fair Trade products are used by a number of local work places & community or-ganisations (faith groups, schools, universities etc).
4. Attract media coverage & popular support for the campaign.
5. A local Fair Trade steering group is convened to ensure continued commitment to its Fair Trade Town status.
17 Het fenomeen verspreidde zich nadien wereldwijd, met ondertussen 2030 Fair Trade Towns, in 33 landen (Fair Trade Towns, 2019a). Zo is er in Vlaanderen hetzelfde principe van Fair Trade Towns onder de naam Fairtradegemeenten. Onder het initiatief van Fairtrade Belgium, Oxfam-Wereldwinkels, Vre-deseilanden en later 11.11.11 werd het gelijkaardige concept aan dat van Fair Trade Towns gelanceerd (Fairtradegemeenten, 2019). In tegenstelling tot de Britse variant wordt er hier geopteerd voor zes
criteria waar gemeenten aan moeten voldoen om de titel te verkrijgen. Het zesde bijkomende
crite-rium is dat de gemeente een initiatief lanceert om lokale consumptie en productie aan te moedigen.
Het resultaat is een uitgebreid netwerk aan gelokaliseerde fair trade markten (Malpass et al, 2007). Fair Trade Towns worden beschouwd als een innovatieve vorm van marketingnetwerk (Nicholls & Opal, 2005) en als belangrijke nieuwe fase in de ontwikkeling van fair trade als markt (Alexander & Nicholls, 2006). Volgens Fair Trade Towns is er ook de verantwoordelijkheid van lokale overheden om zich in te zetten voor een duurzame ontwikkeling en dit te promoten. Fair trade wordt gezien als een mogelijkheid voor lokale overheden om aan die duurzame ontwikkeling te doen. In het Verenigd Koninkrijk wordt er ook gebruik gemaakt van een Best Value and Sustainability Checklist opgesteld door de Society of Local Authority Chief Executives (SOLACE) om de duurzaamheid van een lokale over-heid te testen. Hierin wordt het gebruik en aankopen van fair trade producten gezien als “het juiste
signaal sturen” (Fair Trade Towns, 2019b).
Fair Trade Towns bracht ook een gids uit voor lokale overheden om duidelijk te maken waarom het ondersteunen van fair trade belangrijk is en wat die lokale overheden concreet kunnen doen. De gids benadrukt dat fair trade producten sterk toenemen in aantal en dat de verkoop ervan elk jaar sterk stijgt (Fair Trade Towns, 2019b). Er wordt ook geargumenteerd dat het ondersteunen van fair trade een manier is om duurzame ontwikkeling te promoten. Joakim Reiter, de secretaris-generaal van de United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) ziet fair trade ook als een mogelijk-heid om duurzame ontwikkeling te promoten (Fair Trade Advocacy Office, 2016): “Fair Trade is an
example of the active and inclusive partnerships we need in our pursuit of the SDGs. Fair Trade pro-motes sustainable and equitable production and consumption patterns that keep our planet healthier and our societies more inclusive.”
18
1.4.2 De rol van lokale overheden
In het Europees project Smart Food Cities for Development werd een toolkit ontwikkeld om aan de hand van fair trade te werken aan verschillende SDG’s (Fair Trade Advocacy Office, 2016). Deze toolkit is gericht op lokale overheden en hun rol in het bereiken van die strategische ontwikkelingsdoelstel-lingen. De toolkit identificeert vijf lokale beleidsdomeinen waarop deze lokale overheden kunnen in-spelen om daarmee fair trade te promoten (Fair Trade Advocacy Office, 2016).
1. Openbare aanbesteding: Lokale overheden kunnen door fair trade
pro-ducten te kopen, rechtstreeks bijdragen aan de vraag naar deze propro-ducten. Maar ook door samen te werken met lokale fair trade actoren en experts in bestaande netwerken kan de lokale overheid een actievere rol opnemen om fair trade in de belangstelling te plaatsen. Op die manier dragen ze bij aan SDG 12 dat gaat over de promotie van duurzame consumptie en productie. Een voorbeeld hiervan is de
Public Procurement Policy van Parijs waar de lokale overheid zaken opneemt in
haar beleid zoals het voorzien van fair trade uniformen, fair trade producten en eten aanbieden op recepties, maar ook aan het personeel, maar ook een
Respon-sible Procurement Charter waarbij ambtenaren verantwoorde en duurzame
open-bare aanbestedingen moeten promoten (Fair Trade Advocacy Office, 2016). 2. Lokale economische ontwikkeling: Door fair trade te promoten en dit op te nemen in een beleid kan de lokale overheid ook lokale particuliere actoren (zoals
winkels, bedrijven en organisaties) bewustmaken van het belang van die duur-zaamheid. Het zijn die private actoren die duurzame en fair trade producten nog meer zichtbaar kunnen maken voor een groter publiek. De lokale overheid kan die actoren ondersteunen die fair trade producten beschikbaar willen maken door nauw met hen samen te werken en een platform te bieden. Een voorbeeld hiervan
is de stad Gent die duurzame en eerlijke mode, en de lokale handelaren die dit
verkopen, in de belangstelling plaatst. Door het organiseren van een uitgebreide campagne en een Fair Fashion Fest waar meer dan 3000 bezoekers kunnen ken-nismaken met fair trade kledij (Fair Trade Advocacy Office, 2016).
3. Internationale samenwerking: Door deel te nemen aan internationale
sa-menwerkingsnetwerken rond fair trade (zoals Fair Trade Towns) kunnen deze lo-kale overheden gemakkelijker en sneller kennis uitwisselen met elkaar, maar ook
19 op een grotere schaal fair trade gaan promoten. Een voorbeeld hiervan is het
ge-decentraliseerde samenwerkingssysteem in Frankrijk, waar lokale overheden de bevoegdheid hebben om samenwerkingsovereenkomsten te sluiten met andere internationale lokale overheden, zolang dit in lijn is met het beleid van de centrale overheid. (Fair Trade Advocacy Office, 2016).
4. Sensibilisering: Lokale overheden kunnen ook hun capaciteiten inzetten om lokale campagnes of educatieve programma’s te ondersteunen of zelf te
organi-seren. Ze kunnen ook training programma’s en workshops aanbieden, winkels in de omgeving aanmoedigen om fair trade producten te verkopen of subsidies uit-reiken aan initiatieven die zelf fair trade willen promoten. Een voorbeeld hiervan
is de Fair Trade Capital Award in Duitsland. Het federaal ministerie van
economi-sche samenwerking reikt deze prijs uit aan de lokale overheid die een voorbeeld is op vlak van engagement naar een duurzame ontwikkeling (Fair Trade Advocacy Of-fice, 2016).
5. Multi-stakeholder engagement: Lokale overheden staan er niet alleen voor
in hun opdracht om duurzaamheid en fair trade te promoten en ondersteunen.
Door samen te werken met andere actoren en partners op het lokale niveau, zo-als handelaren, actiegroepen, non-profits en onderwijsinstellingen, kan er nog
meer bereikt worden. De taak van de lokale overheid hier is dan de nodige inves-teringen maken om het voor die verschillende actoren mogelijk te maken rond dit thema te werken. Een voorbeeld hiervan is de Bicol regio in de Filipijnen. Fair trade is daar nog een vrij nieuw concept, maar tijdens een jaarlijks festival dat lokale pro-ducenten en handelaars in de belangstelling plaatst komen verschillende actoren samen en is de aandacht voor de mensen achter de producten een belangrijk ele-ment. Er wordt een link gelegd tussen toerisme, lokale producenten en consumen-ten om zo de sociale dimensie beter in kaart te brengen (Fair Trade Advocacy Of-fice, 2016).
Deze vijf punten zijn niet de enige manieren waarop lokale overheden een bijdrage kunnen leveren, maar de toolkit die ontwikkeld werd door Fair Trade Advocacy Office brengt binnen deze vijf punten wel een aantal belangrijke elementen van fair trade samen en houdt rekening met de verschillende actoren die een bijdrage kunnen leveren. Ook hier wordt er benadrukt dat fair trade niet iets exclusief is. De Fair Trade Gemeenten campagne in Vlaanderen nam een zesde criteria op met een focus op
20 lokale handel en korte keten. Fair Trade Towns heeft het ook meermaals over “sustainable
develop-ment”, en de link met de SDG’s is nooit ver weg. Deze toolkit hoeft dus ook niet gezien te worden als
iets dat exclusief van toepassing is op fair trade. Het gaat over duurzame consumptie, waar fair trade nu eenmaal een sterke pijler in is. Deze vijf punten staan ook niet los van elkaar. Door het voeren van een duurzame openbare aanbesteding, ondersteun je ook de duurzame lokale economie, geef je een duidelijk sensibiliserend signaal naar andere actoren en zal een multi-stakeholder engagement wel snel volgen. In dit onderzoek wordt er gekozen om verder in te zoomen op de openbare aanbesteding
van lokale besturen. Lokale besturen nemen producten af van de markt en dit is iets waar ze
recht-streeks een impact kunnen hebben. In het volgende hoofdstuk komt dit onderwerp verder aan bod.
Figuur 5: SDG toolkit (FTAO, 2016)
1.5 Openbare aanbesteding
De Fairtrade Foundation (2019) omschrijft public procurement, ofwel openbare aanbesteding, als het proces waarmee de publieke sector goederen en diensten aankoopt. Dit kan gaan over eten en
IT-21 materiaal en afvalverwerking. Het duurzamer maken van deze openbare aanbesteding is geleidelijk aan gegroeid en is iets waar Fair Trade Towns zich actief op inzet. De Vlaamse overheid (2020) heeft
het over bepaalde diensten, leveringen of werken die de overheid wil bestellen bij ondernemingen.
In dat geval moet er een zekere regelgeving gevolgd worden. Deze regelgeving is op Europees niveau bepaald en is van toepassing op alle overheden van België, zowel op federaal, regionaal, als lokaal niveau. In het volgende stuk wordt deze wetgeving besproken. Er dient opgemerkt te worden dat
hier niet de wetgeving in zijn totaliteit besproken wordt. Aangezien dit niet het opzet is van dit
on-derzoek, werden enkel deze artikels en delen besproken die relevant werden geacht voor het onder-zoek. De relevantie van dit hoofdstuk, is het zich vertrouwd maken met de technisch juridische
as-pecten van de openbare aanbesteding, zodat dit geen obstakel vormt in het verdere onderzoek.
Maar ook het feit dat de nieuwe wetgeving uit Europa in 2014 enkele belangrijke toevoegingen heeft gedaan om duurzaamheid in de openbare aanbesteding toegankelijker te maken voor besturen.
1.5.1 De Europese richtlijnen met betrekking tot openbare aanbesteding
Op 26 februari 2014 werden twee richtlijnen aangenomen door het Europees Parlement en De Raad van de Europese Unie die er op gericht waren om de procedures rond public procurement te vereen-voudigen en flexibeler te maken. EU-landen hadden tot april 2016 de tijd om deze richtlijnen om te zetten naar nationale wetgeving (Europese Commissie, 2019c). Richtlijnen zijn die rechtshandelingen die een bepaald doel vastleggen dat alle EU-landen moeten bereiken (europa.eu, 2020). Deze twee nieuwe richtlijnen zijn: “Directive 2014/24/EU on public procurement” en “Directive 2014/25/EU on
procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services”. Het doel van
de nieuwe richtlijnen was voornamelijk om bepaalde maatschappelijke doelstellingen gemakkelij-ker te kunnen opnemen en het proces te vereenvoudigen voor aanbestedende diensten. Het gaat
hier dan voornamelijk over de bescherming van het milieu, sociale verantwoordelijkheid, innovatie, het bestrijden van de klimaatverandering en openbare gezondheidszorg (European Commision, 2019c). Het voorbeeld van fair trade wordt rechtstreeks vermeld in overweging 97 waar duidelijk wordt gemaakt dat lokale overheden gunningscriteria of contractvoorwaarden kunnen hanteren voor onder meer factoren die verband houden met productie, verrichting of verhandeling of een specifiek proces in een ander stadium van het product, zelfs als deze factoren niet tot de materiële essentie van het werk, de levering of dienst behoren. Verder wordt er ook uitdrukkelijk vermeld dat:
22
“Conform de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie omvat dit ook gunningscriteria of contractvoorwaarden betreffende de levering of het gebruik van fair-tradeproducten tijdens de uitvoering van de te gunnen opdracht. Criteria en be-dingen inzake handel en de voorwaarden daarbij kunnen bijvoorbeeld inhouden dat het bewuste product een fair-tradeproduct moet zijn, en dat geëist wordt dat de pro-ducent een minimumprijs ontvangt en de meerprijs bij hem terechtkomt.”
Onder aanbestedende diensten wordt verstaan: de staats-, regionale en lokale overheidsinstanties,
publiekrechtelijke instellingen of samenwerkingsverbanden bestaande uit één of meer van deze over-heidsinstanties of publiekrechtelijke instellingen (art. 2 lid 1 Richtlijn 2014/24/EU). De richtlijn heeft betrekking op verschillende overheidsopdrachten gaande van werken tot diensten, de belangrijkste in deze context zijn de overheidsopdrachten voor leveringen. Deze hebben betrekking op de aankoop, leasing, huur of huurkoop, met of zonder verkoopoptie, van producten (art. 2 lid 8 Richtlijn 2014/24/EU). Verder verstaat men als ondernemer elke natuurlijke rechtspersoon of openbaar li-chaam, of combinatie van deze personen en/of lichamen, met inbegrip van alle tijdelijke samenwer-kingsverbanden van ondernemingen, die de uitvoering van werken en/of een werk, de levering van producten en/of het verlenen van diensten op de markt aanbieden (art. 2 lid 10 Richtlijn 2014/24/EU).
Belangrijk op te merken is dat er enkele drempelbedragen zijn. Deze richtlijn is enkel van toepassing op die opdrachten die het drempelbedrag overschrijden. Het drempelbedrag voor overheidsopdrach-ten voor werken ligt op 5 186 000 EUR; het bedrag voor overheidsopdrachoverheidsopdrach-ten voor leveringen en diensten voor centrale overheidsinstanties is 134 000 EUR; en het bedrag voor overheidsopdrachten door niet-centrale overheidsinstanties is 207 000 EUR (art. 4 Richtlijn 2014/24/EU). Wanneer het dan gaat over lokale overheden en de aankoop van producten ofwel leveringen blijken dit vrij hoge
be-dragen en zou er kunnen geconcludeerd worden dat deze richtlijnen nagenoeg geen invloed hebben
op deze beslissingen. Er valt echter op te merken dat in het geval van opdrachten die gebaseerd zijn op een raamovereenkomst het vaak gaat over opdrachten van een langere termijn, maar niet langer dan vier jaar (art. 33 Richtlijn 2014/24/EU). In die gevallen kunnen bedragen alsnog hoger uitvallen. Deze richtlijnen hebben ook een invloed op ramingen, hier wordt verder dieper op ingegaan. De
Bel-gische wet inzake overheidsopdrachten is ook een omzetting van die richtlijnen en bouwt er verder
op voort (art.1 Wet inzake overheidsopdrachten van 17 juni 2016), dus de bespreking van het
23
1.5.2 Bijzondere bepalingen tijdens het verloop van de procedure
Artikel 18 van de Richtlijn 2014/24/EU bepaalt dat aanbestedende diensten, ondernemers moeten behandelen op een gelijke en niet-discriminerende manier en dit op een transparantie en
proporti-onele wijze. Wanneer het nu gaat over de aankoop van producten, en meer bepaald fair trade
pro-ducten, heeft dit een aantal implicaties. Publieke instanties kunnen niet specifiek producten kopen met het Fairtrade label, aangezien dit een handelsmerk is. Dit zou andere fair trade producenten en verkopers uitsluiten en dat betekent dat er geen gelijke behandeling is van die ondernemers.
Wanneer het gaat over de gunning van een opdracht moeten een aantal criteria in acht worden ge-nomen. Artikel 67 van de Richtlijn 2014/24/EU bepaalt dat de economisch meest voordelige inschrij-ving wordt vastgesteld op basis van de prijs of kosten op basis van de kosteneffectiviteit zoals de le-venscycluskosten. Deze levenscycluskosten zijn onder andere de kosten in verband met de verwer-ving, gebruikskosten, en onderhoudskosten. Maar ook kosten toegerekend aan externe milieueffec-ten zoals broeikasgasemissies of andere verontreinigende emissies (art. 68 lid 1 Richtlijn 2014/24/EU). Verder worden ook criteria zoals de kwaliteit in acht genomen. Dit gaat dan over functionele kenmer-ken; toegankelijkheid; sociale-, milieu- en innovatieve kenmerkenmer-ken; de klantenservice of technische bij-stand (art 67 lid 2 Richtlijn 2014/24/EU). Daarbovenop wordt er ook nog bepaald dat factoren die te maken hebben met onder andere het specifieke productieproces in rekening gebracht worden (art 67 lid 3 Richtlijn 2014/24/EU).
Ten slotte is er artikel 43 dat bepaalt dat aanbestedende diensten die het voornemen hebben om
werken, leveringen of diensten met specifieke milieu, sociale, of andere kenmerken aan te kopen; zij in de technische specificaties, de gunningscriteria of de contractvoorwaarden; een specifiek keurmerk eisen, als bewijs van overeenstemming met de vereiste voorschriften. Deze eisen mogen enkel be-trekking hebben op criteria die verband houden met het voorwerp van de opdracht; gebaseerd zijn op objectief controleerbare en niet-discriminerende criteria; vastgesteld zijn in een open en transpa-rante procedure waaraan alle belanghebbenden kunnen deelnemen, dat voor alle betrokken partijen toegankelijk is; en de keurmerkeisen moeten vastgesteld zijn door een derde partij (art. 43 lid 1 Richt-lijn 2014/24/EU). Belangrijk om hierbij op te merken is dat alle keurmerken die aan de keurmerkeisen voldoen in overweging moeten genomen worden.
24
1.5.3 Belgische regelgeving met betrekking tot openbare aanbesteding
Op 30 juni 2017 trad de nieuwe regelgeving inzake overheidsopdrachten in werking, het gaat hier voornamelijk over de Wet inzake overheidsopdrachten van 17 juni 2016 en het Koninklijk Besluit plaat-sing overheidsopdrachten in de klassieke sectoren van 18 april 2017. Deze regelgeving voorziet de gedeeltelijke omzetting van onder andere richtlijn 2014/25/EU en 2014/24/EU die hierboven is be-sproken. Verder wordt er gespecificeerd dat ondernemers de nationale wetgeving met betrekking tot milieu- sociaal en arbeidsrecht dienen na te leven. Ook in de Belgische wetgeving zijn dezelfde proce-dures van toepassing zoals in de Richtlijn 2014/24/EU bepaald. Ook artikel 43 in de Richtlijn 2014/24/EU wordt volledig overgenomen in de Belgische wetgeving en wijkt niet af van het oorspron-kelijk artikel.
1.6 Van duurzaamheid tot openbare aanbesteding
In de literatuurstudie wordt duidelijk dat het begrip duurzaamheid een breed begrip is. Het kan op
verschillende domeinen worden toegepast en heeft daardoor ook verschillende implicaties. Becker
(2012) gaf duurzaamheid schematisch weer en trachtte op die manier de essentie van het begrip te vatten. Basiago (1995) benadrukte verder het belang van de invalshoek waaruit men het begrip be-naderde, en identificeerde vijf invalshoeken: een biologische, economische, sociologische, planma-tige en ethische. In dat opzicht blijft duurzaamheid een brede noemer. Een duurzame maatschappij kan dus op verschillende manieren bereikt worden. Gaat het over duurzaam openbaar vervoer, het behouden van natuur en biodiversiteit, een ecologische voetafdruk of eerder groene energie? Maar ook de sociale rechten van mensen, eerlijke arbeidsomstandigheden en gendergelijkheid behoren tot de noemer duurzaamheid. De Verenigde Naties lanceerden in 2015 de Sustainable Development
Goals (United Nations Development Programme, 2019), concrete doelstellingen om gericht aan
duur-zaamheid te kunnen werken, om het net iets meer tastbaar te kunnen maken. Een onderzoek gericht op duurzaamheid kan dus vele kanten uit en is in dat opzicht ook genoodzaakt om sterk te gaan afba-kenen.
De fair trade beweging is reeds actief sinds voor het bestaan van SDG’s, hun acties en inspanningen kunnen echter gemakkelijk ingedeeld worden volgens die SDG’s. Fair trade blijkt dus zeker ook sterk
25 veel actoren aan het werk. Van de individuele consument, tot de vele internationale belangenbehar-tigers en de producent. Er zijn redelijk wat aangrijpingspunten om deel te nemen aan het fair trade verhaal. Lokale besturen zijn ook een groeiende belangrijke actor binnen de fair trade beweging. Met het ontstaan van de Fair Trade Towns beweging in het Verenigd Koninkrijk (Fair Trade Towns, 2019a) werd de rol van die lokale overheden steeds meer benadrukt. Ze kunnen actiegroepen oprichten, fair trade promoten door campagnes te voeren op lokaal niveau, de bevolking sensibiliseren, en interna-tionaal gaan samenwerken. Ze kunnen echter ook zelf consument zijn, via de openbare aanbesteding.
Dit bleek echter niet altijd even gemakkelijk te zijn geweest, zo is de provincie Leuven door Douwe
Egberts voor de rechter gedaagd in 2009 “omdat de aanbesteding voor de levering van koffie en thee gebeurde op basis van duurzaamheidscriteria die enkel beantwoorden aan het Fair Trade Label” (De Morgen, 2009). In 2014 keurde de Europese Unie twee nieuwe verordeningen goed met als onder-werp de openbare aanbesteding. In deze verordeningen werd er aandacht geschonken aan die moei-lijkheid en werd het mogelijk om zekere gunningscriteria en voorwaarden op te nemen. Er werd zelfs expliciet vermeld dat dit ook van toepassing was op de categorie van fair trade. Dit wil echter niet zeggen dat dit probleem is opgelost en lokale besturen zonder problemen fair trade of andere duur-zame producten kunnen aankopen.
1.6.1 De uitdagingen in beeld: Een indicator voor exploratief onderzoek
De Fair Trade Advocacy Office voerden in 2018 een studie uit om
uitda-gingen voor lokale besturen te identificeren met betrekking tot dit Fair
Trade beleid (FTAO, 2018). De inleiding van het rapport beklemtoont het belang van die Sustainable Development Goals en focust binnen de studie op productie en consumptie binnen het thema van duurzaamheid. De stu-die van de FTAO ging op zoek naar de barrières stu-die lokale besturen
ont-moedigen om meer fair trade op te nemen in hun openbare aanbeste-ding. Uit het rapport blijkt dat de volgende elementen een uitdaging
vor-men voor lokale besturen (FTAO, 2018).
• Budgettaire beperkingen: Vaak zijn de budgetten gemandateerd en ambtenaren die verantwoorde-lijk zijn voor de openbare aanbesteding voelen zich genoodzaakt en ervaren druk om de goedkoopste
Uitdagingen: • Budget • Complexiteit • Capaciteit • Structurele barrières • Toegankelijkheid van de markt • Communicatie
26 leverancier te kiezen. Dit is ook het geval wanneer duurzame alternatieven goedkoper zijn op lange termijn.
• Complexiteit: Bij voornamelijk kleinere administraties is er niet altijd de tijd, en de nodige expertise en kennis over het thema aanwezig. Ook speelt de splitsing tussen milieu en sociale indicatoren een rol waar er soms een overweging moet worden gemaakt en het niet even duidelijk is hoe deze te combineren. Ook blijkt dat desondanks de veranderingen op wetgevend vlak om dit proces te vereen-voudigen en versoepelen, het niet altijd even duidelijk is hoe die criteria op te nemen. Ook kan een fragmentatie tussen nationaal, regionaal en lokaal niveau een uitdaging zijn.
• Gebrek aan capaciteit: De geconsulteerde stakeholders in de studie gaven aan dat openbare aan-besteders nood hebben aan meer richtlijnen, training en een netwerk met de nodige expertise om fair trade criteria op te nemen in tenders. De vrees om niet in overeenstemming te zijn met de wet ont-moedigt aanbesteders van het opnemen van die sociale en duurzaamheidscriteria. Die individuele ca-paciteit heeft dus ook veel te maken met die complexiteit van het thema maar ook de mogelijkheid om die kennis te verwerven, de werkdruk of een te kort aan personeel.
• Structurele barrières van lokale overheden: Een gebrek aan flexibiliteit en de bureaucratische aard van het aanbestedingsproces kan het ook moeilijk maken om substantiële veranderingen door te voe-ren. Indien de openbare aanbesteding ook gedecentraliseerd is kan dit ook een terughoudend effect hebben op het opnemen van fair trade in tenders.
• Gebrek aan voorraad: Producten moeten beschikbaar zijn in die mate dat lokale overheden die no-dig hebben. Fair trade leveranciers hebben ook niet altijd de nono-dige kennis over de procedures en hebben ook niet altijd de nodige capaciteit om op tenders in te gaan. Ook is het niet altijd mogelijk om aan de vraag van de lokale overheden te voldoen, dit is vaker het geval bij grote steden.
• Gebrek aan communicatie: Het kan ook zijn dat lokale overheden niet de nodige capaciteit hebben om te communiceren over fair trade en het belang hiervan om dit op te nemen in de openbare aan-besteding. Ook is het niet gemakkelijk om aan kwantitatieve gegevens te komen over de impact van duurzame aankopen, wat ook niet helpt bij het aantonen van het belang van fair trade binnen de openbare aanbesteding.
1.6.2 Fair-o-meter
Fairtradegemeenten, de Belgische afdeling van Fair Trade Towns, stuurde een enquête rond, de
27 besturen vulden deze enquête zelf in, en kregen op basis van de antwoorden een individueel rapport opgestuurd. Deze rapporten staan beschikbaar op de website van fair-o-meter (2019). Uit de resulta-ten van de Fair-O-Meter (2019) enquête blijkt dat de gemiddelde score in de verschillende categorieën eerder aan de lage kant ligt. Zo blijkt uit onderstaand fair trade rapport van Gent op basis van gegevens van de Fair-O-Meter enquête. De laagste gemiddelde score is deze voor eerlijk aankoopbeleid. Deze resultaten doen vermoeden dat er dus moeilijkheden worden ervaren binnen deze categorieën voor lokale besturen. De resultaten van de verschillende steden zijn toegankelijk via de website van fair-o-meter.
Figuur 6: Fairtraderapport Gent 2019 (Fair-O-Meter, 2019)
Een belangrijke toevoeging hier is dat niet alle lokale besturen deze enquête hebben ingevuld en de
methode van scoring door fairtradegemeenten niet volledig in detail wordt verduidelijkt. De resulta-ten van deze enquêtes worden dus niet als een zwart op witte weergave van de realiteit in Vlaanderen beschouwd. Dit was ook geen wetenschappelijk onderzoek. Maar samen met de opmerkingen die reeds aan bod kwamen in de conceptuele verkenning, en het rapport van de FTAO, geeft dit wel een indicatie dat er wel degelijk problemen kúnnen bestaan. Hierin wordt de waarde van de resultaten
28
2.
Duurzaamheid, toch niet zo gemakkelijk: Een onderzoeksvraag
Er is een zeker contrast waar te nemen in de conceptuele verkenning. De SDG’s maken duurzaamheid een pak concreter, maar tegelijk brengen die verschillende invalshoeken ook een zekere onenigheid
en ambiguïteit met zich mee. Fair trade en duurzaamheidslabels brengen een toegankelijkheid met
zich mee wat betreft duurzaam consumeren, maar een wildgroei aan labels, reclame en pictogram-men maken het weer een pak complexer. Lokale besturen blijken op het eerste gezicht dan een sterke rol te spelen in die duurzame ontwikkeling, die de nodige capaciteit bieden om met die complexiteit om te gaan. Een nieuwe wetgeving maakt het dan nog eens toegankelijker om duurzaamheidscriteria een plaats te geven in de openbare aanbesteding. En toch blijkt dit niet zo vanzelfsprekend te zijn, zoals het rapport van de FTAO en de resultaten van de fair-o-meter indiceren. De vraag lijkt zich dan te stellen: hoe zit het nu?
Het FTAO-rapport geeft een duidelijk overzicht van welke uitdagingen uit de bevraging naar boven kwamen. De data werd verzameld binnen de context van enkele Europese evenementen rond fair trade en via de consultatie van negen vertegenwoordigers van lokale overheden in Europa. Het was dus een heel brede bevraging op geografisch vlak. Maar ook bij steden die zich al aanzienlijk engageren rond fair trade en ook de capaciteit hiervoor hebben. De resultaten van de Fair-O-Meter zijn echter een indicator dat er ook in Vlaanderen zekere barrières en uitdagingen worden ervaren wat betreft
fair trade en duurzaamheid in de openbare aanbesteding.
Dit exploratief onderzoek gaat enerzijds proberen nagaan in welke mate die resultaten vanop een Europees niveau ook terugkomen op een meer lokaal niveau. De bevindingen van het rapport van
de FTAO zullen in dat opzicht een leidraad vormen voor het onderzoek. De uitdagingen die zij in kaart brachten worden gebruikt als vertrekpunt. Dit onderzoek wil daar niet bij stoppen. Het wil ook een
diepere invulling kunnen geven aan die uitdagingen en problemen. Wat betekent een gebrek aan
capaciteit nu net? Hoe wordt dit ingevuld in de specifieke context van Vlaamse steden en
gemeen-ten? Hoe wordt er omgegaan met die complexiteit? Het is dus de bedoeling om dieper in te gaan op
deze uitdagingen, maar ook de mogelijkheid open te laten dat er misschien wel andere problemen en uitdagingen zijn die niet aan bod kwamen in het rapport van de FTAO.
Zoals ondertussen meerdere keren is vermeld, wil dit onderzoek niet uitsluitend stilstaan bij fair trade binnen de openbare aanbesteding. Fair trade wordt gebruikt als aangrijpingspunt, het maakt het
