Het Externe Beleid van de Europese Unie
Horizontale en institutionele ‘consistentie’ sinds het Verdrag van Lissabon
Naam student: Shaho Jabbari Eerste lezer: dr. L.K. Marácz Tweede lezer: dr. M.E. Spiering Maand en jaar van voltooiing: mei 2014 Opleiding: Master Europese Studies Universiteit van Amsterdam Collegekaartnummer: Mobiel: E-mail:
Voorwoord
Als student van het masterprogramma Europese Studies sluit ik mijn studie af met een literatuuronderzoek over het concept ‘consistentie’ met betrekking tot het externe beleid van de Europese Unie. Inspiratie voor dit onderzoek deed ik onder meer op tijdens de mastercursus Internationale Betrekkingen en de EU van dr. Huub van Baar en eerder tijdens cursussen van de bachelor Europese Studies over de rol van de Europese Unie in de internationale politiek.
Tijdens zowel mijn bachelor- als masteropleiding aan de Universiteit van Amsterdam ben ik geïnteresseerd geraakt in en in aanraking gekomen met het proces van de Europese integratie sedert het einde van de Tweede Wereldoorlog; naar mijn inziens een uitzonderlijk proces in de geschiedenis van Europese samenwerking en tevens essentieel voor de rol die de Europese Unie speelt in een sterk geglobaliseerde wereldpolitiek. Mijn belangstelling voor het externe beleid van de Europese Unie vloeit voort uit de aard van de internationale ontwikkelingen die elkaar in rap tempo opvolgen: de politieke omwenteling in de Arabische wereld, globale milieuvraagstukken, internationaal terrorisme, mensenrechtenvraagstukken etc. Mijn keuze om me in dit thema te verdiepen komt voort uit de overtuiging dat de Europese Unie met de vrede die zij heeft kunnen bewerkstelligen sedert de Tweede Wereldoorlog, alsmede de bestuursmodellen die zij hanteert, een degelijk alternatief representeert ten opzichte van conventionele internationale machten en structuren; invloedrijke internationale actoren lijken niet al te succesvol in het handhaven en bevorderen van de internationale vrede, en politici lopen nog steeds in het gareel van realpolitik.
In dit voorwoord wil ik graag een woord van dank richten aan mijn begeleiders dr. L.K. Maracz en dr. Huub van Baar bij de uitvoering van deze masterscriptie. Hun begeleiding, waardevolle aanwijzingen en kritische commentaar waren van cruciaal belang voor de totstandkoming en het succes van dit onderzoek. Dank ben ik ook verschuldigd aan vrienden voor hun feedback en controle op aspecten zoals taal- en stijlfouten. Met deze scriptie zet ik niet alleen een punt achter een periode van lang onderzoeken, lezen, typen en editen, maar sluit ik tevens mijn masterstudie
Institutionele Integratie van Europa af. Het was voor mij een buitengewoon leerzame
periode die wezenlijk bijgedragen heeft aan de ontwikkeling van zowel mijn persoon als mijn kennis van het externe beleid van de EU.
Shaho Jabbari,
Inhoudsopgave
Inleiding………..5
1. ‘Consistentie’: historische achtergrond en toepassing………...8
1.1 Juridische vs. Politieke ‘consistentie’………8
1.2 De vormen van consistentie………..13
2. Historische achtergrond: het extern beleid en ‘consistentie’ .………..16
2.1 Intergouvernementeel extern beleid (1970-1993)…..………..……….16
2.2 De institutionalisering van het externe beleid (1993-1999)………..………....20
3. Het EU externe beleid sinds het Verdrag van Lissabon.………...26
3.1 Institutionele hervormingen………...27
3.2 De afschaffing van de pijlerstructuur en het extern beleid.……….…………..34
3.3 De componenten van het externe beleid van de Unie………...36
4. Reflectie op de nut van ‘Consistentie’ in de literatuur....………..43
4.1 Overlap tussen externe bevoegdheden………..43
4.2 Institutionele consistentie...………...48
4.3 Horizontale consistentie………52
Conclusie.………..54
Literatuur.………..56
Afkortingen
EEG - Europese Economische Gemeenschap
GBVB - Gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid GVDB - Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid
EU - Europese Unie
EDEO - Europese Dienst voor Extern Optreden EPS - Europese Politieke Samenwerking
EG - Europese Gemeenschap
ASEAN - Association of Southeast Asian Nations
ARF - Asian Rhino Foundation
VEU - Verdrag betreffende de Europese Unie
VWEU - Verdrag betreffende de wering van de Europese Unie EGKS - Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
HV - Hoge Vertegenwoordiger
Inleiding
‘Who do I call if I want to call Europe?’. Toen Henry Kissinger in 1973 deze vraag stelde, leek hij een oude wond open te rijten. Het is merkwaardig dat Europa op deze in eerste instantie eenvoudig lijkende vraag lange tijd geen antwoord wist te formuleren. Met de inwerktreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 verkondigde Manuel Barroso het antwoord op Kissingers vraag eindelijk te kunnen geven: ‘so for now there is no doubt - the secretary of state of the United States should call Cathy Ashton because she is our foreign minister’.1 Catherine Ashton bekleedt het ambt dat tot
één van de voornaamste institutionele innovaties van het Verdrag van Lissabon behoort, met als doel de Europese Unie ‘op het terrein van het buitenlands en defensiebeleid één gezicht en één stem’2 te geven. Haar functie wordt betiteld als de Hoge
Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid (HV). Naast deze functie heeft het Verdrag van Lissabon in het kader van het externe beleid van de Europese Unie ook andere institutionele hervormingen gelanceerd, zoals de oprichting van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) die ondersteuning biedt aan de HV, alsmede het instellen van het ambt van de vaste voorzitter van de Europese Raad.3 Het Verdrag van Lissabon beoogt tevens meer integratie in het
EU-rechtsstelsel middels het volledige laten opgaan van de Europese Gemeenschap (EG)4 in
de Europese Unie, alsook de opheffing van de pijlerstructuur die sinds het Verdrag van Maastricht (1993) de externe bevoegdheden over drie terreinen verdeelde.5Deze
1 David Brunnstrom, ’EU says it has solved the Kissinger question’,
http://www.reuters.com/article/2009/11/20/us-eu-president-kissinger-idUSTRE5AJ00B20091120, geraadpleegd op 10 maart 2014.
2 Europa Nu, ‘Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid’,
http://www.europa-nu.nl/id/vh7dow0j4pzo/hoge_vertegenwoordiger_voor_het, geraadpleegd op 17 maart 2014.
3 Europa Nu, ‘vaste voorzitter van de Europese Raad’,
http://www.europa-nu.nl/id/vi9odd03fxha/vaste_voorzitter_van_de_europese_raad_eu, geraadpleegd op 20 maart 2014.
4 Zie bijlage 1.
5 Deze drie terreinen, ook bekend als de drie pijlers (pijlerstructuur), zijn: de Europese Gemeenschappen (EG, EGKS, EURATOM) - eerste pijler; het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – tweede pijler; en de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (PJSS) – derde pijler. In de eerste pijler werd op een communautaire wijze besloten, terwijl in de tweede en derde pijler de besluitvorming intergouvernementeel van aard was. Deze driepijlerstructuur was het resultaat van de hervormingen die in het Verdrag van Maastricht werden opgenomen; naast de drie gemeenschappen (EG, EURATOM en EGKS) heeft het Verdrag van Maastricht ook de EU opgericht (middels het Verdrag). Het EU-Verdrag/de EU omvatte beleidsterreinen die buiten de bevoegdheden van de Gemeenschappen vielen zoals buitenlandsbeleid (tweede pijler) en justitionele samenwerking (derde pijler). Bron: Europa, ‘pijlers van de EU’, http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/eu_pillars_nl.htm, geraadpleegd op 4 februari 2014.
transformatie wordt in het nieuwe Verdrag6 verder benadrukt door de toekenning van
rechtspersoonlijkheid aan de Europese Unie.7 Tot slot, het Verdrag van Lissabon
herstructureert het extern beleid zodanig dat het nu omvangrijker is dan voorheen. Het Verdrag tot de werking van de Europese Unie (VWEU) of het Werkingsverdrag voorziet onder meer in een gemeenschappelijke buitenlands en veiligheidsbeleid; gemeenschappelijke handelspolitiek; een beleid op het gebeid van ontwikkelingssamenwerking; een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid waarbij de lidstaten samenwerken op het gebied van defensie, en hun betrekkingen met derde landen coördineren.8
‘Consistentie’ is een belangrijke notie die ten grondslag ligt aan de hervormingen die in het Verdrag van Lissabon zijn gecodificeerd. Dit blijkt uit de preambule van het Verdrag waarin wordt gesteld dat ‘het door het Verdrag van Amsterdam en het Verdrag van Nice op gang gebrachte proces te voltooien teneinde de doeltreffendheid en de democratische legitimiteit van de Unie te versterken en haar optreden samenhangender9 te maken (...)’. Dit geldt evenwel voor het externe beleid van de Europese Unie. In de woorden van het Verdrag van Lissabon ziet de Unie toe ‘op de samenhang tussen de diverse onderdelen van haar externe optreden en het beleid van de Unie op andere terreinen’.10 Het multidimensionale karakter van ‘consistentie’
maakt van dit concept een onmisbare schakel in het debat over het Europese externe beleid aangezien het niet slechts juridische verplichtingen omvat, maar ook van invloed is op de formulering van de doelstellingen en de politieke koers van de Europese Unie.
De centrale vraag van dit onderzoek richt zich daarom op ‘consistentie’. Er zal voornamelijk naar de impact van de hervormingen van het Verdrag van Lissabon worden gekeken aangaande consistentie in het Europese externe beleid. Wetenschappers en onderzoekers maken onderscheid tussen verschillende vormen van ‘consistentie’: horizontale, verticale dan wel institutionele ‘consistentie’. Dit onderzoek beperkt zich echter tot de ‘horizontale en institutionele consistentie’. Verticale ‘consistentie’ gaat over de verhoudingen tussen het extern beleid van de EU en dat van haar lidstaten. 6 Sinds het Verdrag van Lissabon stoelt de EU op de twee verdragen: Verdrag betreffende de EU (VEU) en Verdrag tot de werking van de Europese Unie (VWEU). In het VEU staan de algemene doelstellingen en beginselen van de EU beschreven, alsmede de aanwijzingen voor de uitwerking van het VWEU.
7 Artikel 47 VEU luidt: ‘de Unie bezit rechtspersoonlijkheid’.
8 R. Barents, Europees Recht, Luxemburg: Noordhof Uitgevers 2011, p. 24.
9 De term ‘samenhang’ verwijst hier naar het beginsel van ‘consistentie’. In de Nederlandse versie van het Verdrag wordt ‘samenhang’ gebruikt, terwijl in de Engelse versie ‘consistency’. In hoofdstuk 1 wordt dit nader toegelicht.
Horizontale en verticale ‘consistentie’ daarentegen richten zich op de hervormingen van beleid en instellingen van de EU om een effectiever extern beleid te ontwikkelen. Hoewel veel gezegd is over de verschillen tussen horizontale en verticale institutionele ‘consistentie’, wordt in de literatuur summier ingegaan op de indeling of categorisering van de hervormingen op basis van deze twee vormen van ‘consistentie’. Derhalve zal dit onderzoek bijdragen aan het academische debat door de hervormingen van het Verdrag van Lissabon specifieker in het licht van deze twee vormen van ‘consistentie’ te bestuderen om de praktijk van het consistentievraagstuk vanuit distinctieve invalshoeken te benaderen en zodoende deze beter in kaar te brengen. Er zal voornamelijk worden gekeken naar de horizontale ‘consistentie’ zoals het door het Verdrag van Lissabon wordt beoogd om tot eenvormiger extern beleid te komen, alsook de complementaire relatie tussen de institutionele en horizontale ‘consistentie’. In dit onderzoek zal worden ingegaan op de historische ontwikkeling van consistentie om het gebruik ervan in het juiste perspectief te plaatsen. Vervolgens zullen de vormen van ‘consistentie’ –horizontale en institutionele, die centraal staan in dit onderzoek worden geconcretiseerd.
Alvorens op deze problematiek in te gaan, zal in hoofdstuk 1 eerst aandacht worden besteed aan de Europese praktijk inzake ‘consistentie’, het intellectuele debat rondom de verschillende vormen van dit concept en het gebruik ervan in dit onderzoek; ‘Consistentie’ zal hierbij vanuit zowel een juridisch als politiek perspectief worden benaderd. Daarna zal hoofdstuk 2 zich over de ontstaansgeschiedenis van ‘consistentie’ buigen om de hervormingen van het Verdrag van Lissabon daar waar ‘consistentie’ in het geding is in de juiste context te plaatsen, alsmede de ontwikkeling van dit concept tot aan het Verdrag van Lissabon weer te geven. Naast de institutionele hervormingen zal in Hoofdstuk 3 ook de sporen van de pijlerstructuur in het Verdrag van Lissabon worden geïllustreerd om te reflecteren op de afschaffing van de pijlerstructuur die rondom het Verdrag van Maastricht werd ontwikkeld –toen ging het externe beleid voor het eerst formeel deel uitmaken van de Europese Unie. In het laatste hoofdstuk zal aan de hand van de academische discussie worden weergegeven in hoeverre de horizontale en institutionele innovaties van het Verdrag van Lissabon consistentie binnen het externe beleid van de Europese Unie gevorderd hebben.
1. ‘Consistentie’: historische achtergrond en toepassing
Menige academische bijdragen hebben ‘consistentie’, in het kader van het externe beleid van de Europese Unie (EU), tot onderwerp gehad afgelopen decennia. Het is tevens een veelvuldig besproken thema door zowel Europese als nationale politici en besluitvormers. ‘Consistentie’ als concept is echter omringd door enige ambiguïteit aangezien het vanuit verschillende dimensies verklaard wordt en geen eenduidige definitie kent onder wetenschappers en besluitvormers. Naast de juridische en de politieke toepassing wordt consistentie in de literatuur onderverdeeld in verschillende vormen en lagen. In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de historische context rondom het gebruik van consistentie om de ontwikkeling ervan in het juiste perspectief te plaatsen. Vervolgens zullen de vormen van ‘consistentie’ die centraal staan in dit onderzoek, wat betreft het externe beleid van de EU, worden geconcretiseerd.
1.1. Het juridische vs. het politieke gebruik van ‘consistentie’
In de literatuur wordt consistentie enerzijds als een juridisch beginsel van de EU benaderd, en anderzijds als een begrip met een politiek karakter toegepast. Hoewel de meeste onderzoekers binnen de discipline van internationale betrekkingen van de EU de juridische uitlegging van consistentie als startpunt nemen, zijn in de literatuur ook andere uitgangspunten aan te treffen. Daar waar Gauttier consistentie niet als een gevestigd juridisch concept beschouwt11, pleit Tietje voor de notie dat consistentie tot
een van de constitutionele beginselen van de EU behoort12. Hierna wordt daarom
antwoord gegeven op de vraag in hoeverre consistentie een juridisch dan wel een politiek concept is.
De politieke ‘consistentie’
Alvorens op de uitlegging van de verschillende vormen van consistentie in te gaan, zal eerst het politieke perspectief waaruit ‘consistentie’ benaderd wordt, worden uitgewerkt om het politieke belang van ‘consistentie’ weer te geven. In het kader van de Europese Politieke Samenwerking (EPS)13 werd ‘consistentie’ volgens Nuttall in drie
11 Pascal Gauttier, ‘Horizontal Coherence and the External Competences of the European Union’, European Law Journal, nr. 10 (2004), p. 23-24.
12 C. Tietje, ‘The Concept of Coherence in the Treaty on European Union and the Common Foreign and Security Policy’, European Foreign Affairs Review, nr. 2 (1997), p. 212.
13 De EPS is de eerste vorm van samenwerking tussen de EU-lidstaten op het terrein van het extern beleid. Die werd in 1970 in het leven geroepen. Het maakte geen deel uit van de formele Europese besluitvorming omdat het geen deel uitmaakte van de procedures van de EU en slechts een
verschillende contexten gebruikt. Ten eerst, consistentie had betrekking op het uitgangspunt dat de beleidsvorming van de EPS en die van de EU14 elkaar niet moesten
contrasteren, of met andere woorden niet inconsistent met elkaar moesten zijn. Volgens Nuttall is het gebruik van ‘consistentie’ in deze betekenis als oppervlakkig te beschouwen indien het niet in andere contexten werd gebruikt; aangezien in de praktijk de EPS en de EU elkaars beleid zelden tegenspraken noch belemmerden. Daarom zou het gebruik van consistentie in deze zin onbegrijpelijk zijn geweest.
Daarnaast werd consistentie gehanteerd om gemeenschappelijke instrumenten toe te passen teneinde gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken. In deze betekenis werd de positieve werking van consistentie benadrukt waarbij meer interactie tussen de EPS en de EU gewenst was om daarmee de krachten te bundelen en zodoende doeltreffender op te treden. Terwijl in de eerste betekenis de negatieve werking centraal staat – niet optreden als het optreden inconsistentie veroorzaakte, legt de tweede betekenis meer nadruk op de positieve werking van ‘consistentie’; dus actief optreden om consistentie te bevorderen.
De derde betekenis van consistentie had betrekking op elementen zoals macht en bevoegdheden. In deze zin van ‘consistentie’ waren er stemmen die het externe optreden onder de autoriteit van het deel van de EU wilden plaatsen dat destijds volgens hen de meeste legitimatie genoot, namelijk de EU-lidstaten. Er heerste immers een debat over de beperking van supranationale autoriteiten of instellingen, wier bevoegdheden aanvankelijk economisch van aard waren. In die zin werd het gebruik van consistentie ingezet in de strijd tussen de EU-lidstaten en de Europese supranationale instellingen die een sterkere positie op dit terrein nastreefden.15
Ook de achtergrond waartegen ‘consistentie’ is ontstaan is hier noemenswaardig, alsook de impact van internationale ontwikkelingen op de vormgeving van ‘consistentie’. ‘Consistentie’ kreeg na de Koude Oorlog namelijk steeds meer belangstelling als gevolg van allerlei ontwikkelingen. Ten eerste, het Verdrag van Maastricht (1993) transformeerde de Europese samenwerking van een louter economisch bond in een Europese Unie waarvan ook het Gemeenschappelijke Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) deel ging uitmaken van de Europese
intergouvernementele aangelegenheid was. In 2.1, onder ‘de Europese Politieke Samenwerking’ wordt de EPS nader besproken.
14 Met de EU wordt hier de formele besluitvorming van de Europese instellingen bedoeld die toen voornamelijk uit de Europese Economische Gemeenschap bestond.
institutionele structuren. Hiermee doopte het Verdrag van Maastricht het GBVB om van een informele samenwerking in de vorm van de EPS in een geïnstitutionaliseerde samenwerking. Omdat het externe beleid sindsdien deel is gaan uitmaken van het formele beleid van de EU, zijn steeds meer mensen gaan nadenken over meer consistentie in het externe beleid van de EU. Daarnaast maakte het einde van de Koude Oorlog een eind aan aspecten van ‘high politics’ en ‘law politics’16 die als prerogatieven
van het nationale beleid werden geacht. Omdat het einde van de Koude Oorlog een reële bedreiging was die een distinctief nationaal veiligheidsbeleid behoefde, werd het extern beleid steeds meer een onderdeel van de activiteiten van de EU. Ook mede doordat de pijlerstructuur die door het Verdrag van Maastricht werd gelanceerd veel overlap met zich mee bracht tussen de bevoegdheden van de verschillende pijlers wat het externe beleid betreft, dus daarmee ook een toename van inconsistentie in het externe beleid, ontstond meer vraag naar een consistent extern beleid. Tot slot, de toenemende externe betrekkingen van de EU met andere regionale organisaties zoals ASEAN en ARF, alsmede andere landen en regio’s waar de EU nauwe relatie mee heeft, doen de stemmen naar meer consistentie rijzen.
Als gevolg van deze ontwikkelingen zoals hierboven is uiteengezet is ‘consistentie’ een centrale positie gaan innemen in de hervormingen die het Verdrag van Lissabon teweeg bracht, waardoor ‘consistentie’ actueler is dan ooit.17
De juridische ‘consistentie’
Ondanks de lange circulatie van consistentie in de drie betekenissen zoals hierboven is geschetst, werd consistentie pas met de Europese Akte (1986)18 voor het eerst in een
officieel document van de EU opgenomen. Sinds de Europese Akte, maken alle Verdragen melding van ‘consistentie’ als een wezenlijk beginsel in het EU externe beleid. De vraag naar consistentie is derhalve niet van een recente datum. Artikel 30, lid 5 van de Europese Akte luidde:
16 Voor de betekenis van deze termen zie: http://www.ask.com/question/meaning-of-high-and-low-politics, geraadpleegd op 6 mei 2014.
17 Simon Duke, ‘Consistency as an Issue in EU External Activities’, Working Paper 2006,
http://aei.pitt.edu/542/1/99w06.pdf, geraadpleegd op 29 februari 2014, p. 3.
18 De Europese Akte werd in februari 1986 ondertekend en trad op 1 juli 1987 in werking. Dit was de eerste grote revisie van het EEG-Verdrag. Het EEG-Verdrag werd samen met het Euratom-Verdrag opgericht tijdens de zogenoemde Verdragen van Rome (1957). Bron: Europa, ‘de Europese Akte’,
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_singleact_nl.htm, geraadpleegd op 3 februari 2014.
The external policies of the European Community and the policies agreed in de European Political Co-operation must be consistent. The presidency and the Commission, each within its own sphere of competence, shall have special responsibility for ensuring that such consistency is sought and maintained.19
Vanwege het juridische belang van de Europese verdragen op grond waarvan verschillende termen en bepalingen uitgelegd worden, dient voor het gebruik van ‘consistentie’ aanvankelijk in het Verdrag van Lissabon te worden gekeken. ‘Consistentie’ wordt in het Verdrag van Lissabon op twee niveaus toegepast. Er wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen een algemene en een specifieke toepassing van de term consistentie. Het Verdrag van Lissabon20 stelt consistentie als een doelstelling
teneinde de continuïteit van het beleid en het optreden van de EU te verzekeren waarbij art. 13 van het Verdrag betreffende de EU (VEU) op de algemene toepassing van consistentie doelt als een beginsel dat door het Europese institutionele kader beoogd dient te worden:
de Unie beschikt over een institutioneel kader, dat ertoe strekt haar waarden uit te dragen, haar doelstellingen na te streven, haar belangen en de belangen van haar burgers en van de lidstaten te dienen, en de samenhang, de doeltreffendheid en de continuïteit van haar beleid en haar optreden te verzekeren.
Daarentegen omvat artikel 21(3) VEU de specifieke toepassing van consistentie, dat wil zeggen consistentie met betrekking tot het externe beleid van de EU. Dit Verdragsartikel stelt dat de Unie zal toezien op de ‘samenhang tussen de diverse onderdelen van haar externe optreden en tussen het externe optreden en het beleid van de Unie op andere terreinen’. Het is niet eenvoudig van deze verdragstekst, het zij de algemene het zij de specifieke toepassing, juridische rechten en plichten ten aanzien van consistentie af te leiden. In het algemeen biedt het Verdrag echter geen eenduidig criterium voor het bereiken van meer consistentie als een specifieke doelstelling. Derhalve dient ‘consistentie’ meer als het product van een politiek proces worden beschouwd dan een bindend juridisch beginsel.21
19 Hans-Joachim Glaesner, ‘The Single European Ac: Attempt At An Appraisal’, Fordham International Law Journal, nr. 10, aflevering. 3 (1986), pp. 1-59.
20 Zie bijlage 1
21 Simon Duke, ‘Consistency as an Issue in EU External Activities’, Working Paper 2006,
De ambiguïteit in het gebruik van de term consistentie wordt verder versterkt aangezien verschillende taalversies van het Verdrag niet allen dezelfde term gebruiken. In de Engelse versie van het Verdrag wordt van consistency gesproken waar de Duitse en Franse versies respectievelijk Koharenz en cóherence gebruiken. Hierdoor worden
coherentie en consistentie in de literatuur, evenals in de praktijk van de Europese Unie
door elkaar gebruikt. Soms als synoniemen van elkaar, en in andere gevallen met verschillen in de betekenissen. Hoewel het verschil tussen coherentie en consistentie het onderwerp is geweest van een nauwkeurig juridisch onderzoek, schijnt de variatie vanuit een politiek perspectief niet veel gewicht te hebben. Beide termen verwijzen namelijk naar gecoördineerd optreden om de doelstelling om met één stem te spreken te verwezenlijken. ‘Coherentie’ wordt door Krenzler als volgt omschreven: ‘Co-ordinated coherent behaviour based on agreement among the Union and its member states, where comparable and compatible methods are used in pursuit of a single objective and result in an uncontradictory (foreign) policy’. Elsuwege definieert ‘consistentie’ als synergie en toegevoegde waarde tussen de verschillende handelingen van de Unie. Het principiële idee van ‘synergie’ van Elsuwege en ‘uncontradictory (foreign) policy’ van Krenzler verschillen naar mijn ziens qua doelstelling nauwelijks van elkaar. Beide beogen meer coördinatie in de breedste zin van het woord. In de verwijzing naar artikel 21, lid 3 VEU hebben sommige auteurs de voorkeur om coherentie te gebruiken in plaats van consistentie omdat zij coherentie als een breder en flexibeler concept opvatten dan consistentie dat is; dit zou een verklaring kunnen zijn van hun voorkeur om consistentie niet als een breed juridisch beginsel te beschouwen. Duke doet een suggestie om met deze verschillen in termgebruik om te gaan:
The difference between consistency and coherence has been the subject of legal scrutiny but viewed from a political perspective, the terms are not significantly at variance since they both point out to the direction of coordinated activities with the objective of ensuring that the Union speaks with a single voice.22
Aangezien er geen consensus bestaat over ‘consistentie’ als een juridisch concept, alsook dat dit concept doorgaans vanuit een politiek perspectief benaderd wordt zoals Duke dat stelt, zal ook in dit onderzoek een politiek perspectief worden gehanteerd. In dit onderzoek zal ‘consistentie’ worden gebruikt – en niet ‘coherentie’, of ‘samenhang’. 22 Simon Duke, ‘Consistency as an Issue in EU External Activities’, Working Paper 2006,
Echter wordt in dit onderzoek een flexibele betekenis aan de term consistentie toegekend, namelijk in de definitie die Elsuwege geeft dat ‘consistentie’ zoals in het Verdrag wordt gebruikt synergie en toegevoegde waarde tussen de verschillende handelingen van de Unie inhoudt.23 Daarom zullen institutionele en horizontale
hervormingen die als efficiënt of effectief worden gemotiveerd ook worden besproken. Hoewel deze brede definitie van Elsuwege geen concrete toepassing van dit concept vaststelt, zal de uitwerkging van ‘consistentie’ naar verschillende vormen als leidraad in dit onderzoek gelden.
Zoals hierboven is aangegeven, bieden de Verdragen geen eenduidige criteria tot het bereiken van consistentie binnen het EU externe beleid. Wat wordt er dan met consistentie bedoeld? Hierna wordt daarom ingegaan op de uitwerking van het concept ‘consistentie’ in de literatuur om de betekenis van ervan te verduidelijken, alsmede het object van dit onderzoek nader te specificeren.
1.2 Vormen van consistentie: verticale, horizontale en institutionele consistentie Cremona illustreert ‘consistentie’ als een notie met drie verschillende niveaus. Consistentie kan worden gezien als: (1) conflictvermijding tussen normen die mogelijk met elkaar in strijd treden of staan, alsook tussen deze normen en andere beleidsterreinen van de EU; (2) een doeltreffende taakverdeling tussen actoren en instrumenten wat de afbakening van de spelregels en bevoegdheden betreft; (3) Synergie tussen normen, actoren en instrumenten. Het onderscheid tussen actoren en instrumenten komt ook elders in de literatuur naar voren in de zin van het onderscheid tussen ‘institutionele en horizontale consistentie’.24
Het concept consistentie wordt in de literatuur uitgewerkt door het onderscheid tussen ‘verticale en horizontale consistentie’. ‘Horizontale consistentie’ omvat de implementatie van het externe beleid op het niveau van de EU dat soms gezien wordt als het combineren van het GBVB met andere terreinen van het externe beleid van de EU; in het proces van beleidsimplementatie vereist het VEU institutionele aanvulling, conflictvermijding en samenwerking. Portela en Raube definiëren horizontale consistentie als het systematische resultaat van een proces waarbij verschillende EU 23 Peter van Elsuwege, ’EU external action after the collapse of the pillar structure. In search of a new balance between delimitation and consistency’, Common Market Law Review, nr. 47 (2010) , p. 1014.
24 Cremona, M., ‘Coherence through Law: What difference will the Treaty of Lisbon make?’, in: C. Portela en K. Raube, Six Authors in Search of a Notion: (In)Coherence in EU Foreign Policy and its Causes, Hamburg Review of Social Sciences, nr. 3 (2008), p. 17.
beleidsterreinen tot één geheel worden gevormd. Verticale consistentie daarentegen omvat de relatie tussen de EU en haar lidstaten. Verticale ‘consistentie’ legt ook meer de nadruk op coördinatie en de participatie van een groot aantal actoren zoals belangengroepen, regeringen, internationale organisaties en diverse Europese instellingen. Hierdoor wordt verticale consistentie als het product van lange onderhandelingen omschreven en veel ingewikkelder proces. Bij verticale consistentie staat harmonie tussen het EU en nationale externe beleid centraal. 25
Consistentie wordt door Nuttal verder uitgewerkt. Hij stelt dat het consistentievraagstuk van het EU extern beleid niet in isolement kan worden bestudeerd, want: ‘the so-called problem of “consistency” is in fact a complex one, being in reality a nexus of different problems the solutions to which are various and not always compatible’. Langs deze beredenering komt hij tot een onderscheid tussen drie vormen van consistentie: (I) horizontale consistentie: de consistentie van de na te streven doelstellingen van de verschillende beleidsterreinen; (II) institutionele consistentie: verschillende actoren in het externe beleid streven niet alleen dezelfde doelen na, maar passen ook gemeenschappelijke methoden om hun doelstellingen te bereiken; (III) verticale consistentie: de mate waarin het nationale beleid en dat van de EU elkaar tegemoet komen.26
Consistentie kan volgens Hill27 ook anders worden benaderd. Hij betoogt dat
consistentie vanuit vijf verschillende perspectieven kunnen worden geconceptualiseerd: (I) Pijlerstructuur; (II) ‘Brussels institutions with prerogatives in the realm of the EU’s polices’(III) ‘the articulation and management of diverse EU policies’ (IV) De relatie tussen het centrum van het EU externe beleid en de periferie (delegaties van de EU in verschillende delen van de wereld) (V) De relatie tussen de EU in haar lidstaten.
In dit onderzoek staan de horizontale en institutionele consistentie centraal zoals door Nuttal wordt geclassificeerd, omdat Nuttal een flexibeler gebruik van ‘consistentie’ hanteert die verschillende perspectieven van ‘consistentie’ kan omvatten. Perspectieven I en III van Hill zullen als leidraad worden genomen in het concretiseren van de horizontale ‘consistentie’ van Nuttal in dit onderzoek. Bij institutionele 25 C. Portela en K. Raube, ‘Six Authors in Search of a Notion: (In)Coherence in EU Foreign Policy and its Causes’, Hamburg Review of Social Sciences, nr. 3 (2008), p. 5.
26 Simon Nuttal, “consistency” and the CFSP: a categorization and its consequences,
http://www.lse.ac.uk/internationalRelations/centresandunits/EFPU/EFPUpdfs/EFPUworkingpaper2001-1.pdf, geraadpleegd op 20 januari 2014, p. 10.
27 Georgiana Ciceo, ‘the CFSP and the inexhaustible quest for its institutional consistency’, Studia UBB. Europaea, nr. 1 (2012), p. 40-41.
consistentie zullen voornamelijk de institutionele hervormingen van het Verdrag van Lissabon in het kader van het externe beleid onder de loep worden genomen om te schetsen in hoeverre deze hervormingen de consistentie van het externe beleid hebben bevorderd. Verticale consistentie valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
2. Historische achtergrond: de ontwikkeling van het externe beleid in
het licht van ‘consistentie’
In dit hoofdstuk zal een historische analyse worden gegeven van de ontwikkelingen inzake het externe beleid van de EU, alsook de pogingen om meer consistentie in haar externe beleid te realiseren. De bespreking van consistentie zal worden verdeeld over drie fasen die overeenkomen met drie perioden in de evolutie van de EU. Bij de eerste fase (2.1) zullen de pogingen van de EU teneinde tot meer consistentie te komen in de periode vanaf de EPS (1970) tot aan het Verdrag van Maastricht (1993) worden besproken. Vervolgens zal de institutionalisering van het externe beleid met de inwerktreding van het Verdrag van Maastricht (1993) tot aan het Verdrag van Amsterdam (1999) worden behandeld (2.2.). De derde fase treedt in werking met de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon en wordt daarom in hoofdstuk 3 afzonderlijk behandeld.28
2.1 Intergouvernementeel extern beleid (1970-1993)
De lidstaten van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS)29
ondertekenden op 25 maart 1957 de Verdragen van Rome die uit twee verdragen bestonden: de Europese Economische Gemeenschap (EEG) en Euratom.30 Hiermee
beoogden de leden van de EGKS een Europese interne markt in het leven te roepen met als voornaamste doelen vrij verkeer van goederen en gemeenschappelijk landbouw- en handelsbeleid tot stand te brengen. De doelstellingen van de EEG werden in de loop der jaren – ofschoon geleidelijk en soms met tegenslagen – grotendeels verwezenlijkt. Hoewel het EEG-Verdrag de notie van consistentie niet expliciet noemde, werden de beginselen die ten grondslag hieraan lagen echter wel met consistentie geassocieerd. Zo 28 Deze verdeling in drie fasen is geïnspireerd door het werk van Barent. Hij onderscheid drie fasen van de totstandkoming van de EU-Verdragen. Deze drie fasen komen ook overeen met drie belangrijke veranderingen in het externe beleid van de EU. zie R. Barents, Europees Recht, Luxemburg: Noordhof Uitgevers 2011, p. 18.
29 Op 18 april 1951 ondertekenden Nederland, België, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk en Italië de Parijse Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). De
totstandkoming van de EGKS vloeide voort uit het Schuman-plan (9 mei 1951). Vanwege het belang van kolen- en staalindustrie destijds, wordt de EGKS als een belangrijke eerste stap richting de Europese samenwerking beschouwd. Bron: Europa, EGKS-Verdrag,
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_ecsc_nl.htm, geraadpleegd op 20 maart 2014.
30 De Verdragen van Rome (meervoud) omvatten de twee verdragen: de EEG en de Euratom. In dit onderzoek zal de Euratom niet behandeld worden omdat het vanwege zijn specifieke aard geen relevantie biedt voor het onderwerp van dit onderzoek.
bepaalde artikel 5 van de EEG dat de lidstaten zich moesten onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van dit verdrag belemmerden:
Member States shall take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of this Treaty or resulting from action taken by the institutions of the Community. They shall facilitate the achievement of the Community's tasks.
They shall abstain from any measure which could jeopardise the attainment of the objectives of this Treaty. 31
Aanvankelijk beperkten de bevoegdheden van de EEG wat betreft het terrein van extern beleid zich tot de dimensie van handel. In de beroemde zaak Van Gend en Loos (1963)32
verklaarde het Hof van Justitie van de EU (Hof) dat de EEG als een nieuwe rechtsorde in het internationale recht moest worden beschouwd; een jaar na deze uitspraak bepaalde het Hof dat de EEG degelijk over de juridische capaciteit beschikte om de lidstaten op het internationale vlak te representeren – louter voor het handelsbeleid.
It cannot therefore be accepted that, in a field such as that governed by the understanding in question, which is covered by export policy and more generally by the common commercial policy, the Member States should exercise a power concurrent to that of the Community, in the Community sphere and in the international sphere. The provisions of Articles 113 and 114 concerning the conditions under which, according to the Treaty, agreements on commercial policy must be concluded show clearly that the exercise of concurrent powers by the Member States and the Community in this matter is impossible.33
De handelsbevoegdheden van de EEG werden voornamelijk in het kader van de Gemeenschappelijke Handelspolitiek uitgeoefend. De Gemeenschappelijke Handelspolitiek behoort momenteel tot een van de meest ontwikkelde beleidsterreinen van het Europese externe beleid waarop de EU sinds de oprichting van de EEG een exclusieve bevoegdheid heeft ontwikkeld. De EU treedt op namens haar lidstaten betreffende het internationale handelsbeleid. De EU-lidstaten zijn niet meer bevoegd
31 Art. 5 Verdrag van Rome, bron:
http://en.wikisource.org/wiki/Treaty_establishing_the_European_Economic_Community
32 T.W.B. Beukers, H.J. van Harten, S. Prechal, Het recht van de Europese Unie in 50 klassieke arresten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 22-28
buiten de EU, individueel, handelsbeleid ten opzichte van derde landen en andere internationale organisaties te voeren.
De eerste internationale betrekkingen van de EEG beperkten zich daarom tot handel met derde landen. Het externe beleid van de EEG mocht zich dan ook niet buiten dit domein treden. Omdat de eerste Verdragen weinig aandacht aan de afbakening van de externe bevoegdheden tussen de EEG en de lidstaten besteedden, waren er onduidelijkheden over wanneer de EEG dan wel de lidstaten bevoegd waren om extern te treden. Het debat op dit terrein werd voornamelijk door de jurisprudentie van het Hof in gang gezet.34 Na een aantal uitspraken van het Hof in de jaren 1970, zoals Kramer,
Haegeman, International Fruit Company en ERTA kreeg de externe dimensie van de EEG meer belangstelling en tegelijkertijd nam de samenwerking tussen de lidstaten en de EU binnen de Europese Politieke Samenwerking (EPS) gestaag toe.
De Europese Politieke Samenwerking (EPS)
Reeds in de jaren 50 en 60 bestond bij de lidstaten van de EEG het streven om de economische samenwerking met een politieke dimensie uit te bereiden. Deze wens leidde ertoe dat de EPS in 1970 opgericht werd om het de lidstaten mogelijk te maken hun externe beleid met elkaar te coördineren en zodoende kwamen een aantal gemeenschappelijke standpunten tot stand, in het bijzonder met betrekking tot de ontwikkelingen in het Midden-Oosten. Echter maakte de EPS geen deel uit van het formele Europese besluitvorming, destijds de EEG .35 Dit zou een verklaring kunnen
zijn voor de destijdse voorkeur van de lidstaten om dit terrein aan de intergouvernementele besluitvorming te onderwerpen. Hierdoor is er een soort schisma ontstaan tussen enerzijds de intergouvernementele besluitvorming binnen EPS waar de lidstaten het laatste woord hadden en anderzijds de economisch georiënteerde communautaire besluitvorming binnen de EEG waarin de Europese Commissie (Commissie) het belangrijkste orgaan was; dit dualisme in besluitvorming legde de kiem voor de latere pijlerstructuur. De EU-Verdragen kenden tot aan het Verdrag van Lissabon geen bepalingen die de bevoegdheden van de Commissie binnen het domein van het externe beleid afbakenden; behoudens het sluiten van internationale 34 A. Ott en R. Wessel, The EU’s External Relations Regime: Multilevel Complexity in an Expanding Union in The European Union and its Neighbours: a legal appraisal of the EU's policies of stabilisation,
partnership and integration. Den Haag: Asser Press 2006, p. 20.
35 Europa, ‘Europese Politieke Samenwerking’,
http://www.europa-nu.nl/id/vh7dovq6bxo2/europese_politieke_samenwerking_eps?noframes=1, geraadpleegd op 1 januari 2014.
overeenkomsten en voeren van onderhandelingen met derde landen die wel duidelijk onder de bevoegdheden van de Commissie vielen. De rol van de Commissie was daarom sterk afhankelijke van de praktijk en ontwikkelde zich naar gelang de omstandigheden.
Gepaard met de oprichting van de EPS, creëerde de toename van de internationale activiteiten van de EU meer behoefte voor consistentie in het externe beleid. In de EPS lag de nadruk wat consistentie betreft op het negatieve36 aspect ervan
–de EPS en de EEG moesten elkaars beleid en beslissingen niet tegenspreken noch annuleren.37
De Europese Akte (1986)
De idee van consistentie werd in de Europese Akte (1986) voor het eerst officieel benoemd. Artikel 30, lid 5 van de Europese Akte bepaalde dat ‘het buitenlands beleid van de Europese Gemeenschappen en het in het kader van de Europese Politieke Samenwerking overeengekomen beleid moeten onderling samenhang vertonen’.38 In de
preambule van dit verdrag werd ook het belang om met één stem te spreken benadrukt: ‘de verantwoordelijkheid die op Europa rust om te trachten steeds meer met één stem te spreken en eensgezind en solidair op te treden ten einde zijn gemeenschappelijke belangen en onafhankelijkheid doeltreffender te verdedigen’. In de Europese Akte was de taak om de ‘horizontale consistentie’ te verbeteren voorbehouden aan de Commissie aangezien deze bevoegd was het voorzitterschap binnen de Raad te adviseren. Op zijn beurt werd het voorzitterschap assistentie verleend op dit terrein door de EPS-secretariaat dat uit een vijftal leden bestond. De EPS moest de conclusies die van belang waren voor de EEG aan het voorzitterschap in de Raad rapporteren. Verder werd ‘consistentie' als succeselement van het Raadvoorzitterschap gezien dat op basis van het rotatiesysteem iedere 6 maanden wisselde. Zo verklaarde Geoffrey Howe gedurende het voorzitterschap van het Verenigde Koninkrijk in 1986 succes te hebben geboekt in het bevorderen van consistentie: ‘our Presidency has had considerable success in ensuring consistency between EPC and Community activity in the spirit of the Single European
36 Voor meer over de negatieve- en positieve werking van ‘consistentie’ zie 1.1, Politieke Consistentie
37 Simon Duke, ‘Consistency as an Issue in EU External Activities’, Working Paper 2006,
http://aei.pitt.edu/542/1/99w06.pdf, geraadpleegd op 29 februari 2014, p. 2.
38 Artikel 30, lid 5 Europese Akte. Bron: http://www.rug.nl/bibliotheek/support/law-library/document-instructions/europeanact2.pdf
Act’.39 Ook tijdens de Europese Raad Rhodes werd geconcludeerd dat
gemeenschappelijke standpunten en optreden de sleutel waren tot meer consistentie tussen het externe beleid van de EEG en het beleid dat door de EPS was ontwikkeld. Deze aannames en verklaringen demonstreerden het toenemende belang dat men aan consistentie van het EU externe beleid steeds ging hechten. De EPS die zich grotendeels met het veiligheidsaspect van het externe beleid bezig hield, werd tot aan de invoering van het GBVB in het Verdrag van Maastricht als synoniem voor coördinatie van het externe beleid gezien.40
2.2 Het Verdrag van Maastricht en de institutionalisering van het externe beleid41
(1993-1999)
Het Verdrag van Maastricht42 wordt gezien als het verdrag dat de Europese Unie tot
stand bracht - een Unie die over meer gaat dan alleen economische samenwerking: ‘bij dit Verdrag richten de hoge verdragsluitende partijen tezamen een Europese Unie op, hierna “Unie” te noemen’ (art. 1 VEU). De pijlerstructuur was de voornaamste institutionele hervorming die door het Verdrag van Maastricht werd ingevoerd. De pijlerstructuur omvatte drie pijlers. Enerzijds de communautaire EG (1ste pijler) en
anderzijds het intergouvernementele GBVB (2de pijler) en de JHA (3de pijler). Hiermee
is het externe beleid van de EU voor het eerst formeel deel gaan uitmaken van de rechtsorde van de EU en tevens twee juridische stelsels ontstaan: het EG-Verdrag en het EU-Verdrag, met de EU bestaande uit bepalingen betreffende de werking van de EG in combinatie met het beleid uit de tweede en derde pijlers. Dit model werd als een soort tempelconstructie gezien met de notie dat de Unie een dak was die op drie pijlers was gestoeld. Hier werd in artikel 1, lid 3 VEU vastgesteld dat ‘de Unie is gegrond op de Europese Gemeenschappen, aangevuld met het beleid en de samenwerkingsvormen die bij dit Verdrag worden ingesteld’.
De externe bevoegdheden van de EU werden derhalve in twee verschillende kaders uitgeoefend: de exclusieve bevoegdheden van de EG, oftewel de communautaire 39 Simon Duke, ‘Consistency as an Issue in EU External Activities’, Working Paper 2006,
http://aei.pitt.edu/542/1/99w06.pdf, geraadpleegd op 29 februari 2014, p. 8.
40 Ibidem, p.8.
41 De externe dimensie van economische samenwerking maakte al deel uit van de EU structuren. Met institutionalisering van het externe beleid doel ik op het coördineren van externe beleid zoals bij de EPS 42 Het Verdrag van Maastricht bestond uit het EU-Verdrag en de EG-Verdrag. EG staat hier voor ‘Economische Gemeenschap’ en verlangde de voormalige EEG. De tweede en derde pijler werden in de EU geregeld, terwijl in het EG-Verdrag de thema’s van de eerste pijler werden gereguleerd.
besluitvorming, en het intergouvernementele GBVB. Wat het GBVB betreft verleende het EU externe beleid destijds de voorkeur aan veiligheids- en diplomatie gerelateerde vraagstukken. Pogingen om het GBVB in de EG te laten integreren gedurende de Intergouvernementele Conferenties mislukten wegens tegenzin aan de kant van de lidstaten uit angst meer soevereiniteit aan de EU te moeten afstaan. Het externe beleid van de EU was dus verdeeld over verschillende besluitvormingsprocedures uit zowel het EG-Verdrag (eerste pijler) en het EU-Verdrag (tweede en derde pijlers), in het bijzonder titel V en VI van het verdrag.
Het Verdrag van Maastricht was het eerste verdrag dat wezenlijke institutionele mechanismen lanceerde om het tekort aan ‘consistentie’ het hoofd te bieden. Zo bepaalde het EU-Verdrag dat de ‘betrekkingen tussen de lidstaten en tussen de volkeren van de lidstaten samenhangend en solidair te organiseren’.43 Artikel 3 van hetzelfde
Verdrag bepaalde dat de Unie over één institutioneel kader beschikte ‘dat de
samenhang en de continuïteit van het optreden gericht op het verwezenlijken van de
doelstellingen van de Unie verzekert, en tegelijk het acquis communautaire in acht neemt en ontwikkelt’.
Met betrekking tot het externe optreden, bepaalde artikel 3 dat de Unie in het bijzonder zorg moest dragen voor de ‘samenhang van haar beleid op het gebied van externe betrekkingen, veiligheid, economie en ontwikkeling’. De Raad en de Commissie werden verantwoordelijk geacht om deze samenhang te verzekeren, alsook samen daartoe te werken. Zij moesten, ‘overeenkomstig hun onderscheiden bevoegdheden’, zorg voor de uitvoering van dat beleid dragen. Met de oprichting van de EU en de invoering van het GBVB als een integraal onderdeel van de EU, werden meer bevoegdheden aan de Raad en de Commissie overgedragen die voorheen voorbehouden waren aan het presidentschap van de Raad. De Raad en de Commissie werden ook in het Verdrag van Amsterdam (1999) weer met de taak om meer consistentie in het externe optreden te creëren, toevertrouwd.
Bevoegdheidsverdeling tussen de pijlers
De afbakening van de bevoegdheden tussen de verschillende pijlers vormde een groot vraagstuk in de EU-rechtsorde voorafgaand aan het Verdrag van Lissabon. De aanwezigheid van overlap tussen verschillende rechtsgronden die gebruikt konden 43 Artikel 1 VEU
worden teneinde de doelstellingen van de EG dan wel de EU te verwezenlijken zorgde voor conflicten tussen de pijlers. De verdeling van bevoegdheden tussen de EG en de EU werd bepaald door artikel 47 van het EU-Verdrag.
De bevoegdheden van de EU (tweede pijler) zouden ‘onverminderd de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap’ uitgeoefend worden (art. 29 VEU); niets in het EU-Verdrag zou afbreuk doen aan de Europese Gemeenschappen, waaronder ook de Europese Gemeenschap (art. 47 EU-Verdrag). Artikel 47 EU-Verdrag werd als een inbreuk beschouwd op het adagium ‘lex posterior derogat legi priori’44 omdat het niet
van toepassing was op de verhouding tussen nationaal recht en EU-recht. Derhalve werden de bepalingen van art. 29 en art. 47 VEU zodanig geïnterpreteerd dat de tweede-en derde pijler getweede-en inbreuk mochttweede-en dotweede-en op de bevoegdhedtweede-en van de EG.
In het licht van dit debat over de bevoegdheidsverdeling tussen de EG en de overige pijlers kan worden betoogd dat een aantal uitspraken van het Hof een soort hiërarchische relatie hebben gevormd tussen enerzijds de EG en anderzijds de andere pijlers. In de zaak Airport Transit Visas beriep de Commissie zich op art. 230 EG tegen een besluit van de Raad van 4 maart 1996 inzake transitregelingen genomen door middel van een besluitvormingsprocedure uit de tweede pijler.45 De Commissie was van
mening dat het besluit van de Raad op grond van art. 100c EG moest geschieden; dit zou de Commissie de bevoegdheid hebben verleend om te bepalen welke derde landen burgers in bezit van een visum moesten zijn bij het inreizen. Het Hof bepaalde dat het besluit volgens de juiste rechtsgrondslag moest worden genomen; besluiten die op basis van een rechtsgrondslag uit het VEU worden genomen dienen niet in strijd te zijn met de bevoegdheden die het VEU aan de EG heeft verleend. Ook in de zaak Environmental Criminal Sanctions oordeelde het Hof dat de Raad in strijd met art. 47 VEU had gehandeld omdat de Raad een besluit onder de derde pijler had geplaatst, terwijl de EG overeenkomstig art. 175 EG moest beslissen.
In ECOWAS oordeelde het Hof dat bij maatregelen die twee doelstellingen beogen, alsmede onlosmakelijk aan elkaar verbonden zijn zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, voorrang niet verleend wordt aan het GBVB.46 Zoals
ook in Kadi naar voren kwam waren het GBVB en de EG ondanks de gemeenschappelijke doelstellingen en institutionele kader twee geïntegreerde maar ook 44 Nieuwe wet heeft voorrang boven oudere wet, http://en.wikipedia.org/wiki/Lex_specialis,
geraadpleegd op 3 mei 2014.
45 Arrest C-170/96, Commissie vs. Raad, 12 mei 1998.
afzonderlijke rechtsordes.47 Jurisprudentie van het Hof in combinatie van art. 47 VEU,
alsook de ruime interpretatie van het EG beleid, heeft in de praktijk de reikwijdte van het GBVB in grote mate beïnvloed. Derhalve heeft de pijlerstructuur het GBVB tot een nauw gedefinieerd extern optreden gereduceerd.48
De eenvormigheid van de EU-rechtsorde: de EG en de EU
Parallel aan de verdeeldheid tussen de intergouvernementele en communautaire pijlers was er een debat gaande onder rechtsgeleerden of de EG en de EU, op basis van twee afzonderlijke verdragen, als een unitaire rechtsorde gezien moesten worden. Sommigen stelden dat besluiten die op basis van de tweede en derde pijler werden genomen onder de noemer internationaal publiekrecht dienden te worden geplaats; omdat de besluiten als overeenkomsten tussen de verdragsluitende lidstaten werden gezien en niet als secundair recht van een internationale organisatie.49 Het voornaamste argument was dat
de EU niet over een internationale rechtspersoonlijkheid beschikte, aangezien in het VEU een expliciet bepaling daartoe ontbrak, en bevatte geen bepalingen waaraan men de rechtspersoonlijkheid van de EU kon ontlenen.
Daarentegen vonden andere wetenschappers dat de EU wel degelijk een eenvormige rechtsorde vormde, waarvan de Gemeenschappen (EG, EGKS, EURATOM), het GBVB en de JBZ als subsystemen aangemerkt konden worden. Volgens von Bogdandy vormden de pijlers geen aparte organisaties, maar verschillende capaciteiten met specifieke juridische instrumenten en procedures inhielden. Hierdoor vormden alle verdragen, en het daarvan afgeleide recht, een eenvormige rechtsorde, aldus von Bogdandy.50 Er waren een tal van argumenten die de eenheid van het
EU-recht ondersteunden. Deze benadrukten de doelstellingen zoals aangekondigd in artikel 2 VEU, het zelfverklaarde institutionele kader in artikel 3 VEU, de Europese Raad als een orgaan dat algemene politieke beleidslijnen stelt in artikel 4 VEU, de verwijzing naar het belang van consistentie in de Verdragen (zie 1.1), de bepalingen betreffende
47 Arrest T-315/01 Kadi v. Raad en Commissie, 2005.
48 Joni Heliskoski, ‘Small arms and light weapons within the Union’s pillar structure: An analysis of Art 47 of the EU Treaty’, European Law Review, nr. 33 (2008), pp. 908, 912.
49 C. Herrmann, Much Ado about Pluto, in: M. Cremona en B. de Witte, EU Foreign Relations Law – Constitutional Fundamental, Oxford: Hart Publishing 2008, p. 19, 21.
50 A. von Bogdandy, ‘The legal case for Unity: The European Union as a Single Organisation with a Single Legal System’, Common Market Law Review, nr. 36 (1999), pp. 887-910.
nauwere samenwerking van artikel 43 EU-Verdrag, en de oprichting van de EU sedert het Verdrag van Maastricht.51
Bij de vraag of de EU al dan niet over eenvormige rechtstelsel beschikt dient bij het antwoord de rechtsbron eerst worden aangewezen –de bron waaruit rechtshandelingen van de EU voortvloeien.52 Hebben alle rechtshandelingen van de EU,
uit de verschillende pijlers, hun legitimiteit aan één en dezelfde bron ontleend? Met andere woorden, kunnen alle juridische instrumenten en rechtshandelingen van het EU secundaire recht zoals verordeningen, richtlijnen, gemeenschappelijke optreden, gemeenschappelijke standpunten tot een bron worden herleid? Overeenkomstig de Verdragen staat het vast dat alle secundaire rechtshandelingen hun legitimiteit aan procedures zoals die in de verdragen zijn vastgelegd. Echter, er is een zekere mate van onzekerheid of EG-Verdrag en titel V en titel VI van het EU-Verdrag uit dezelfde bron voortvloeien. Op het eerste gezicht leek het erop dat het bestaan van twee verschillende verdragen het bestaan van dezelfde rechtsbron uitsluit, en dat het afzonderlijke handelingen van de wetgevende macht van de lidstaten toonaangevend was.53 Volgens
Herrmann kan de EG- en EU-wetgeving herleid worden tot een enkele bron, namelijk die van de collectieve wil van de lidstaten. In de formele zin betekent dit dat EG en de EU tot dezelfde rechtsorde behoren, ook al wordt de koppeling op het hoogst niveau van de rechtsorde gemaakt. Echter wordt de rechtsorde van EU in de rechtsspraak van het Hof in de zaak Yusuf54 als geïntegreerde maar tegelijkertijd afzonderlijk aangemerkt.
‘Consistentie’ in de aanloop naar het Verdrag van Lissabon
Het consistentieprobleem werd sinds het Verdrag van Maastricht, en later het Verdrag van Amsterdam, op verschillende niveaus bestreden. Ten eerste, aangaande bureaucratische institutionele hervormingen werd er één juridische kader ingevoerd, de tempelconstructie van de EU, die de mogelijkheid creëerde om gemeenschappelijke instellingen in alle drie pijlers te gebruiken. De Raad en de Commissie kregen de taak het consistentievraagstuk aan te pakken dat voorheen tot de verantwoordelijkheden van het EU voorzitterschap behoorde. Ten tweede, met de lancering van de pijlerstructuur werden in de tweede pijler allerlei rechtsinstrumenten ontwikkeld teneinde het externe 51 C. Herrmann, Much Ado about Pluto, in: M. Cremona en B. de Witte, EU Foreign Relations
Law – Constitutional Fundamental, Oxford: Hart Publishing 2008, p. 19, 25.
52 Ibid, 36
53 Ibid, 37
optreden van de EU te coördineren; de voornaamste instrumenten waren de ‘gemeenschappelijke standpunten’ en ‘gemeenschappelijk optreden’.55 Ten slotte, de
invoering van het consistentiebeginsel dat als een hulpmiddel gaan fungeren om de uitoefening van verschillende bevoegdheden op het terrein van externe betrekkingen te organiseren. De bewoordingen van de Verdragsbepalingen, alsook de jurisprudentie van het Hof wezen op een oude scheiding tussen federalisme en intergouvernementalisme. Dit impliceerde dat de externe betrekkingen, waarin het EG-Verdrag (titel V) voorzag, zelfstandig tot stand moesten komen.56 Integendeel, de plicht tot consistentie
veronderstelt dat het gunstig is om de verschillende externe bevoegdheden dusdanig te gebruiken dat die in het belang zijn van de Unie als geheel.
Ondanks de verbeteringen in consistentie als gevolg van de institutionele hervormingen in het Verdrag van Maastricht bleven de mogelijkheden om een consistent extern beleid te voeren echter beperkt. Significante veranderingen werden pas met het Verdrag van Lissabon geïntroduceerd. Daarom zal hierna worden ingegaan op de vraag in hoeverre het Verdrag van Lissabon de ‘horizontale en institutionele consistentie’ in het EU externe beleid verbeterde?
55 T. Christiansen, ‘Intra-institutional politics and inter-institutional relations in the EU: towards coherent governance?’, Journal of European Public Policy, nr. 8 (2001), p. 122.
56 Alan Dashwood, Article 47 TEU and the Relationship between First and Second Pillar Competences, in Alan Dashwood en Marc Maresceau, The Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge University Press 2008, p. 70-73.
3 Het EU externe beleid sinds het Verdrag van Lissabon
Na het Nederlandse en Franse ‘nee’ op de Europese Grondwet in 2005 werd het Verdrag van Lissabon als alternatief voorgesteld teneinde de bestaande oprichtingsverdragen te hervormen. Hoewel het Verdrag van Lissabon tegen het einde van 2008 door alle parlementen van de lidstaten geratificeerd zou moeten zijn, werd deze vastgestelde termijn echter niet gehaald omdat de Ieren in een referendum in 2008 hiertegen stemden. Een jaar later werd dit besluit herroepen toen de Ieren in een ander referendum eindelijk ten gunste van dit Verdrag stemden.
Het Verdrag van Lissabon heeft wezenlijke hervormingen op het terrein van het EU externe beleid teweeggebracht. Ten eerste, er zijn allerlei institutionele innovaties ingevoerd zoals het ambt van de Hoge Vertegenwoordiger, de vaste voorzitter van de Europese Raad, alsmede de lancering van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). De tweede ingrijpende verandering is de afschaffing van de pijlerstructuur waar het Verdrag van Maastricht op gefundeerd was. Ook heeft de EU voortaan een rechtspersoonlijkheid die juridische eenheid van het EU beleid beoogt. Het onderscheid tussen het GBVB en andere terreinen of dimensies van het externe beleid geschiedt thans op andere basis dan onder de voormalige pijlerstructuur. Het GBVB was voorheen namelijk aan de intergouvernementele pijler onderworpen, terwijl het externe beleid dat voornamelijk uit de economische dimensie bestond binnen de communautaire pijler werd geregeld, namelijk de eerste pijler.57 Tot slot, het concept van ‘consistentie’ wordt
in het Verdrag van Lissabon als een instrument gebruikt om de bevoegdheden van de EU op het terrein van buitenlandse betrekkingen, alsmede de andere dimensies van het externe optreden vorm te geven. 58
Aanvankelijk zullen hierna de voornaamste institutionele hervormingen inzake het EU externe beleid in het Verdrag van Lissabon aan de orde komen. Daarna zal de fusie tussen de EG en de EU, namelijk dat tussen de eerste en tweede pijler, die door het Verdrag van Lissabon beoogd wordt aan de orde worden gesteld; hierbij ligt de nadruk op de mate van ‘consistentie’ die uit deze fusie voortvloeit om het externe beleid van de EU effectiever te maken. Tot slot zal worden ingegaan op de voornaamste componenten van het externe beleid van de EU zoals die in het Verdrag van Lissabon zijn vastgesteld. 57 Christiansen, T., ´Intra-institutional politics and inter-institutional relations in the
EU: towards coherent governance?´, Journal of European Public Policy, nr. 8 (2001), p. 755-757.
58 Alan Dashwood, Article 47 TEU and the Relationship between First and Second Pillar Competences, in Alan Dashwood en Marc Maresceau, The Law and Practice of EU External Relations: Salient Features of a Changing Landscape, Cambridge University Press 2008, p. 70-73
3.1 Institutionele ‘consistentie’
Het Verdrag van Lissabon heeft drie belangrijke institutionele hervormingen doorgevoerd: de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid van de EU (HV); de vaste voorzitter van de Europese Raad en de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). Hierna zal nader worden ingegaan op de functie en de rol van deze drie instituties en zal hun bijdrage aan de versterking van consistentie van het externe beleid van de EU worden uiteengezet. Vervolgens zal de wisselwerking tussen deze instellingen worden geanalyseerd. In het bijzonder zal de EDEO als een wezenlijke institutionele actor in termen van consistentie en geloofwaardigheid van de EU als een internationale actor worden behandeld; in het verlengde hiervan zal ook de externe vertegenwoordiging van de EU aan de orde worden gesteld.
De Hoge Vertegenwoordiger
De oorsprong van de functie van de HV gaat terug op de Europese Grondwet. Met het oog op meer integratie tussen de verschillende actoren binnen het EU extern beleid werd de functie van de EU Minister van Buitenlandse Zaken in het algemeen als één van de voornaamste institutionele innovaties beschouwd die door de ontwerpers van de Europese Grondwet geïntroduceerd was.59 Derhalve wordt het Duitse voorzitterschap
van de EU in 2007 door velen geprezen omdat het erin slaagde om een juridische basis in het Verdrag van Lissabon op te nemen betreffende de HV; een functie die heel erg op het ambt van de EU Minister van Buitenlandse Zaken leek die door de Europese Grondwet beoogd werd. De wijziging van de ambtstitel ‘Minister van Buitenlandse Zaken’ uit de Europese Grondwet in de ‘HV’ in het Verdrag van Lissabon kan grotendeels als een tegemoetkoming aan het Verenigde Koninkrijk worden beschouwd.60 Echter zijn de verdragsbepalingen die betrekking hebben op de
bevoegdheden en taken van de HV in het Verdrag van Lissabon vrijwel identiek aan die
59 J. Lieb en A. Maurer, ‘The ‘how’ of the EEAS: variables, priorities, timelines’, in: G. Avery et al, The EU Foreign Service: how to build a more effective common policy, EPC Working Paper No. 28, Brussels: European Policy Centre 2007, pp. 65–73.
60 J. Bátora, ‘Does the European Union transform the institution of diplomacy?’ Journal of European Public Policy, nr. 12 (2005), pp. 44–66.
van de overeenkomstige verdragsbepalingen aangaande de EU Minister van Buitenlandse Zaken in de Europese Grondwet.
Met de inwerktreding van het Verdrag van Lissabon is het extern beleid van de EU de volgende aspecten gaan bestrijken: het Gemeenschappelijke buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB); de gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid (GVDB); de gemeenschappelijke handelspolitiek; ontwikkelingssamenwerking en economische, financiële en technische samenwerking met derde landen.61 Hoewel het
Verdrag van Lissabon de taak om meer consistentie binnen deze terreinen te verwezenlijken aan de Raad en de Commissie toevertrouwt, heeft de invoering van de functie van de HV de grens tussen deze twee organen echter vervaagd. De HV bevindt zich namelijk tussen deze twee instellingen in de hoedanigheid van een permanente voorzitter van de Raad in de configuratie van de Raad Algemene Zaken en vicepresident van de Commissie. Dit kan als een institutionele wijziging worden aangemerkt die het hoofd tracht te bieden aan de dualistische aard van het EU externe beleid – de tegenstelling tussen het intergouvernementalisme (Commissie) en de communautaire besluitvorming (Raad). Opvallend is dat de afschaffing van de pijlerstructuur door middel van de fusie tussen de EG en de EU zich ook tegen dit dualisme van de EU richt. Met het wijzen op deze overeenkomst in doelstellingen heeft de onderzoeksmethode die zich op zowel de institutionele als de horizontale consistentie richt zijn vruchten afgeworpen. De afschaffing van de pijlerstructuur wordt in 3.2 besproken.
Na de instemming van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (art. 18 VEU) en de goedkeuring van het Europees Parlement (17.7 VEU) wordt de HV door de Europese Raad benoemd. De HV is verantwoordelijk voor het Gemeenschappelijke Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Unie, alsmede het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (art. 18, lid 2 VEU). Artikel 18, lid 4 VEU draagt de HV ook op om zorg te dragen voor consistentie binnen het externe beleid: ‘hij ziet toe op de samenhang van het externe optreden van de Unie’.
Daarnaast zorgt ook de Raad Algemene Zaken voor de consistentie tussen de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties; dit is vanzelfsprekend aangezien de HV sinds de inwerktreding van het Verdrag van Lissabon de permanente voorzitter van de Raad Algemene Zaken is geworden. Dit geeft de HV een dubbele rol. Enerzijds wordt de HV door de Europese Raad benoemd om als mandataris van de Raad het 61 Vijfde deel Externe optreden van de Unie en titel V VEU
GBVB ten uitvoer te brengen, anderzijds is de HV de vicevoorzitter van de Commissie en zodoende ‘belast met de taken van de Commissie op het gebied van de externe betrekkingen en met de coördinatie van de overige aspecten van het externe optreden van de Unie’ (art. 18, lid 4 VEU). Deze dubbele hoedanigheid van de HV zou ten gunste kunnen komen van meer consistentie tussen de Raad en de Commissie in gevallen waarin zij onderling sterk van richting verschillen inzake het externe optreden van de Unie.
Waar wordt met de term ‘coördinatie’ in art. 18(4) VEU op gedoeld? Er werd gedurende de Intergouvernementele Conferentie van 2004 extensief gediscussieerd over de definitie van consistentie. Sommige EU-lidstaten hadden de voorkeur dat de HV zich met consistentie binnen de externe betrekkingen en het GBVB bezig zou houden. Deze benadering werd uiteindelijk afgewezen omdat het de externe bevoegdheden van de Commissie zoals de gemeenschappelijke handel, ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp ondergeschikt zou maken aan de Raad en daarmee dus aan het intergouvernementele GBVB.62
Het dient te worden verhelderd dat de HV verantwoordelijk is voor de consistentie binnen het externe optreden van de Unie in algemene zin - brede mandaat van de HV wordt door sommigen onterecht als een omvangrijke zeggenschap van de HV over de vier externe beleidsterreinen van de Commissie geïnterpreteerd (Ontwikkeling; Uitbereiding en Nabuurschap; Internationale samenwerking, humanitaire hulp en crisis ; en handel). Hoewel dit tot een inperking van de bevoegdheden van sommige commissarissen van de Commissie leidt, dient het brede mandaat van de HV meer als een coördinerende taak te worden gezien die de versterking van de consistentie tussen alle beleidsterreinen van de Commissie met een externe dimensie nastreeft.63 Daarom is de HV verantwoordelijk voor het GBVB en het
GVDB binnen de Raad en niet bevoegd over alle andere terreinen van het externe beleid. Bijvoorbeeld, de externe betrekkingen op het terrein van internationale handel, en ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp worden nog steeds door de Commissie voorbereid en uitgevoerd. Met andere woorden, de HV is verantwoordelijk
62 Simon Duke, ‘Consistency as an Issue in EU External Activities’, Working Paper 2006,
http://aei.pitt.edu/542/1/99w06.pdf, geraadpleegd op 29 februari 2014, p. 8.
63 G. Avery en A. Missiroli, ‘Forword’, in: G. Avery et al, The EU Foreign Service: how to build a more effective common policy, EPC Working Paper nr. 28, Brussels: European Policy Centre 2007, pp. 6–8.
