Er is een trend van steeds meer wisselwerking tussen verschillende externe bevoegdheden waar te nemen. Dit werd onder de voormalige structuur van de EU als
cross-pillarisation omschreven. Hoewel het Verdrag van Lissabon de pijlerstructuur
heeft afgeschaft, geeft de specifieke positie van het GBVB ruimte voor verschuivingen en overlap in de externe bevoegdheden. De overlap komt voor in zowel het GBVB als andere beleidsterreinen die niet onder de dimensie van het GBVB vallen; bijvoorbeeld de export van goederen voor dubbel gebruik, de handel in kleine en lichte wapens, toename van het aantal civiele operaties van het GBVB, de nauw verwante terrorismebestrijding waaronder sancties tegen particulieren worden gericht in plaats van derde landen, het nieuw opgerichte Europese Nabuurschap (ENB), de toename in bewustwording van het belang van het veiligheidsaspect van energiebeleid etc. Het fenomeen van overlap tussen bevoegdheden hetgeen inherent is aan de voormalige pijlerstructuur heeft implicaties bij de keuze van de juiste juridische grondslag. Hierna zullen twee concrete voorbeelden worden besproken teneinde de overlap tussen extern beleid op het gebied van het GBVB en extern beleid met een niet GBVB dimensie te illustreren.
Europese Nabuurschap (ENB)
Het ENB is een voorbeeld van een Europees beleid waarin ‘consistentie’ centraal staat. Het bundelt een aantal juridische instrumenten, alsmede bilaterale overeenkomsten en financiële steun waardoor een beleidsstructuur ontstaat met eigen doelstellingen. Doelstellingen die zich over het geheel van het EU-beleid strekken. Het ENB kende voorheen geen verdragsgrondslag. Verschillende beleidsinstrumenten uit alle drie de pijlers waren bijeen gecomponeerd met het doel om een geïntegreerde structuur aan te leggen omwille brede beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Het ENB werd formeel
in 2003 gelanceerd nadat in juni van dat jaar de Raad de aanbevelingen van de Commissie aannam en de algemene doelstellingen van het ENB schetste.90
Het is opvallend dat de aangekondigde doelstellingen omtrent het ENB eerst de inhoudelijke doelstellingen tot thema heeft en vervolgens zich over de instrumenten buigt. Sedert 2004 worden stabiliteit, veiligheid en welvaart als de voornaamste doelstellingen van het ENB verkondigd.91 Er waren kortom geen juridische
instrumenten die ten grondslag lagen aan de oprichting van het ENB en daarom zich voornamelijk op semi-juridische instrumenten baseert zoals de rapporten van de Commissie, uitvoeringsplanen en de aanbevelingen van de Raad en de Europese Raad.92
Daarnaast worden andere vormen van juridische instrumenten voor het ENB toegepast zoals bilaterale overeenkomsten tussen de EU en landen die tot de EU willen toetreden of de samenwerking op een bepaald terrein wensen aan te gaan. Omdat er geen specifieke juridische eisen waren gesteld aan de aanbevelingen van de Raad of de rapporten van de Commissie die toonaangevend zijn voor beleidsontwikkeling, worden in deze documenten moeiteloos verschillende elementen die tot de beschikking van het EU-beleid liggen ingezet. Hierbij valt te denken aan elementen uit alle drie de pijlers om de doelstellingen van het ENB te verwezenlijken. Verordening (EG) nr. 1638/200693
van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2004 houdende algemene bepalingen tot invoering van een Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument geeft een opsomming van de mogelijke instrumenten die het ENB tot zijn beschikking heeft94:
De partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten, de associatieovereenkomsten en andere bestaande dan wel toekomstige overeenkomsten waarbij een betrekking met partnerlanden tot stand wordt gebracht, alsook de relevante mededelingen van de Commissie en conclusies van de Raad waarin de richtsnoeren voor het beleid van de Europese Unie jegens de genoemde landen uiteen worden gezet, vormen voor de programmering van de bijstand van de Gemeenschap uit hoofde van 90 Het derde jaarlijkse rapport van de Commissie over SAP, 202/2, 30 maart 2004, p 5.
91 M. Cremona, The European Neighbourhood Policy: More than a Partnership?, in: M. Cremona, Developments in EU External relations Law, Oxford: Oxford University Press 2008, p. 252.
92 Ibid, p. 263.
93 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1398784673277&uri=CELEX:32006R1638
94 Europa, Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (2007-2013),
http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/eastern_eur ope_and_central_asia/r17101_nl.htm, geraadpleegd op 1 april 2014.
deze verordening een alomvattend beleidskader. Gemeenschappelijk overeengekomen actieplannen of andere gelijkwaardige documenten zijn belangrijke referentiepunten bij het stellen van bijstandsprioriteiten.(artikel 3 van de verordening)
In tegenstelling tot de voormalige situatie, heeft het Verdrag van Lissabon een bepaling ingevoerd (artikel 8 VEU) die de relatie tussen de EU en haar buren reguleert. Noemenswaardig aan dit artikel is de plaats die het inneemt, het maakt namelijk deel uit van de algemene bepalingen van Titel I van het Verdrag tot de oprichting van de EU (VEU) waarin de beginselen en de doelstellingen van de EU zijn opgenomen. Het ENB wordt hiermee losgekoppeld van de communautaire besluitvorming in het algemeen en van de gewone wetgevingsprocedure in het bijzonder welk in het VWEU geregeld zijn.
Naast het invoeren van een specifieke bepaling over het ENB, brengt het Verdrag van Lissabon ook institutionele aanpassingen aan het ENB met zich mee. De Commissie heeft herhaaldelijk benadrukt dat het succes van het ENB afhankelijk is van de inzet van een diversiteit van zowel interne – als externe beleidsinstrumenten. Dit suggereert nogmaals het belang dat de Commissie aan consistentie in het ENB hecht als een beleid met een externe dimensie.95De vaste voorzitter van de Europese Raad die de
bevoegdheid geniet om de EU in het kader van het ENB te vertegenwoordigen, heeft zich ook regelmatig uitgelaten over onderwerpen die betrekking hebben op de buurlanden van de EU. Echter speelt de HV een centrale rol in het ENB, in het bijzonder omdat de HV op de ondersteuning van de EDEO kan rekenen. De organisatorische structuur van de EDEO laat zien dat twee geografische directoraten (MD III en MD IV) zich over het ENB buigen.96 Het Verdrag van Lissabon heeft ook
een bepaling ingevoerd ( artikel 8, lid 2 VEU), waarmee het afsluiten van specifieke overeenkomsten met naburige landen juridisch mogelijk wordt. Het hangt echter van de reikwijdte van de doelstellingen en het belang van de specifieke samenwerking af en de vraag of deze bepaling als wettelijke grondslag kan dienen.
Het ENB is echter het onderwerp van kritiek geweest omdat zij halfslachtige beloftes zou hebben gedaan en niet over effectieve institutionele instrumenten zou beschikken om daadwerkelijke politieke transformaties te bewerkstelligen.97 Niettemin,
95
96 Zie voor de organisatiediagram van de EDEO:
http://www.eeas.europa.eu/background/docs/organisation_en.pdf, geraadpleegd op 23 april 2014.
97 S. Blockmans, ‘Friend or foe? Reviewing EU relations with its neighbours post Lisbon’, in: P. Koutrakos, The European Union’s external relations a year after Lisbon, Cleer Working Papers (2011/3), p. 113.
het ENB wordt door de Raad als een kern van het externe beleid van de EU aangemerkt.98
Beperkende maatregelen
Aangaande het nemen van beperkende maatregelen jegens niet-statelijke actoren of personen was er voorafgaande het Verdrag van Lissabon gebrek aan een specifieke rechtsgrondslag. Om beperkende maatregelen te kunnen nemen werd er een pragmatische oplossing gezocht door middel van een combinatie van de artikelen 60, 301 en 308 van de EG. Artikel 301 EG richt zich op maatregelen tegen derde landen in het kader van het GBVB:
In geval van gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden dat volgens de bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie die betrekking hebben op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, is vastgesteld, meebrengt dat de Gemeenschap moet optreden om de economische betrekkingen met één of meer derde landen te onderbreken of geheel of gedeeltelijk te beperken, neemt de Raad de nodige urgente maatregelen. De Raad besluit hiertoe met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie
In combinatie met artikel 60 EG werd artikel 301 EG ingezet om beperkende maatregelen betreffende het kapitaal- en het betalingsverkeer te kunnen nemen. Het inzetten van een diversiteit aan instrumenten van zowel het GBVB als de communautaire pijler werpt het licht op het verschil in doelstellingen die deze twee bepalingen nastreefden: enerzijds leverden het GBVB de juridische basis voor het nemen van een politieke beslissing om economische betrekkingen met derde landen te verbreken (in de zin van art. 301 EG), terwijl de uitvoering van deze bepaling onder de communautair pijler geschiedde (in de zin van art. 60 EG). Artikel 60 EG luidt namelijk dat:
Indien in gevallen als bedoeld in artikel 301, een optreden van de Gemeenschap nodig wordt geacht, kan de Raad volgens de procedure van artikel 301 ten aanzien van de betrokken derde landen de nodige urgente maatregelen betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer nemen.
De uitlegging van het Gerecht99 in de arresten Kadi en Yusuf laten zien hoe
verschillende rechtsgrondslagen voor verwarring in beleid kunnen zorgen. In beide arresten ging het om resoluties van de EG die tot doel hadden resoluties van de Veiligheidsraad van de VN in het kader van terrorismebestrijding om te zetten. Het ging voornamelijk om het bevriezen van tegoeden van personen en ondernemingen die als terroristische entiteiten beschouwd werden en werden op een ‘terroristenlijst’ geplaatst. Om internationale besluiten van de Veiligheidsraad in Europese regelgeving om te zetten hebben zowel de EG als de EU hiertoe allerlei besluiten, waaronder ook besluiten op grond van artikel 60, 301 en 308 EG.
In het geval Kadi baseerde het Gerecht zijn oordeel op artikel 60 EG waarbij de EG bevoegd was om maatregelen in het kader van het GBVB tegen derde landen te nemen, alsook artikel 301 waarbij de EG bevoegd was om economische betrekkingen met derde landen te verminderen of zelfs onderbreken. Er kwam de vraag naar voren of artikel 308 EG als rechtsgrondslag kon gelden bij het nemen van beperkende maatregelen jegens personen of ondernemingen. Bij het inzetten van 308 EG is het echter vereist om ‘een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken’, aldus artikel 308 EG. Volgen het Hof kon de ‘flexibiliteitsclausule’ van artikel 308 EG de EG niet van de nodige bevoegdheid voorzien omdat de genomen maatregelen zich niet op doelstellingen van artikel 2 en 3 EG zouden richtten, dus de doelstellingen van de EG. Met het afwijzen van artikel 60 en 308 EG afzonderlijk als de juiste rechtsgrondslagen voor het nemen van sancties, maakte het Gerecht duidelijk dat de combinatie van alle drie bepalingen wel een rechtsgrondslag konden vormen in de bestreden verordening. Het Gerecht legde de artikelen 60 en 301 EG zodanig dat die een brug konden vormen tussen de doelstellingen van de EG en de EU, waarbij de EG kon optreden om doelstellingen van het GBVB te bevorderen dat een domein was van het EU-Verdrag toen. Als de specifieke bevoegdheden van de EG ontoereikend zijn om de doelstellingen van de doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken, kan de EG in dat geval zijn toevlucht tot artikel 308 EG nemen. Artikel 308 EG biedt een aanvullende rechtsgrondslag om de belangen van het GBVB te behartigen, dus in de redenering van het Gerecht vormen de drie artikelen samen de juiste rechtsgrondslag.
Het Verdrag van Lissabon voorziet nu in een expliciete rechtsgrondslag inzake het nemen van beperkende maatregelen (smart actions) middels artikel 75 VWEU (ex 60 EG) en 215, lid 2 VWEU (ex 301 EG). Volgens Elsuwege zijn beide bepalingen 99 Dit is het gerechtshof in de eerste aanleg en maakt deel uit van het Hof van Justitie van de EU
geïnspireerd door Kadi. Beide bepalingen dienen verschillende doelstellingen binnen het juridische kader van de Unie. Artikel 75 VWEU maakt het mogelijk maatregelen te nemen om doelstellingen op het gebied van vrijheid, veiligheid en justitie. Daarentegen doelt artikel 215 VWEU op deel V van het Werkingsverdrag over het externe optreden van de Unie en autoriseert de implementatie van besluiten op het gebied van het GBVB. Voorts zijn er procedurele verschillen voor het nemen van beperkende maatregelen bij de toepassing van deze bepalingen. Bij de toepassing van artikel 215, lid 2, VWEU besluit de Raad bij gekwalificeerde meerderheid op gemeenschappelijk voorstel van de HV en de Commissie. Het Europees Parlement heeft slechts het recht om hierover geïnformeerd te worden. Daarentegen wordt bij de toepassing van artikel 75 VWEU de gewone wetgevingsprocedure toegepast. Dit creëert ambiguïteit rondom de rechtsgrondslag in de relatie tussen art. 75 VWEU en art. 215, lid 2 VWEU. Dit wordt zichtbaar in het kader van Verordening 881/2002/EG waarbij beperkende maatregelen genomen werden jegens personen en entiteiten die geassocieerd werden met Osama bin Laden, Al-Qaida en Taliban. De commissie had het voorstel gedaan om deze verordening op basis van artikel 215, lid 2 te nemen dat het EP geen recht gaf om geraadpleegd te worden. Het EP diende hier bezwaar tegen en vorderde de toepassing van artikel 75 VWEU om dat volgend het EP dit de juist grondslag vormde aangezien de verordening de bestrijding en preventie van terrorisme tot doel had.100
Het nemen van restrictieve maatregelen tegen niet-statelijke actoren of individuen is een goed voorbeeld van een beleidsterrein waarbij sprake is van overlappende bevoegdheden. Terwijl nagestreefd wordt om middels het voldoen aan de eisen van consistentie een effectiever beleid te voeren, kunnen de bepalingen tot juridische ambiguïteit leiden tijdens het kiezen voor een rechtsgrondslag.