De verschillende aspecten van het externe beleid van de EU: het GBVB en het GVDB, de gemeenschappelijke handelspolitiek, ontwikkelingssamenwerking, technische samenwerking en humanitaire hulp, etc. komen in het Verdrag van Lissabon voor het eerst onder één verdragstelsel te vallen, namelijk ‘Unie voor extern optreden’. Zij blijven echter nog steeds gescheiden in de zin van besluitvormingsprocedures waaraan zij onderworpen zijn, alsmede het verschil in bevoegdheden tussen de verschillende EU- instellingen.81 Zoals het in 3.2 werd besproken, de afschaffing van de pijlerstructuur
kent nog steeds tekortkomingen aangezien het GBVB nog steeds een uitzonderlijk institutioneel karakter vormt dat aan specifieke procedures onderworpen is. In deze paragraaf zal een andere belangrijke wijziging van het Verdrag van Lissabon worden besproken, namelijk de herziening van de bevoegdheden binnen het externe beleid als 80 Peter van Elsuwege, ´ EU external action after the collapse of the pillar structure. In search of a new balance between delimitation and consistency’, Common Market Law Review, nr. 47 (2010) , p. 987, 1004.
81 S. Dagand, ‘The impact of the Lisbon Treaty on CFSP and ESDP’, European Security Review, nr. 37 (2008), p. 9.
gevolg van de afschaffing van de pijlerstructuur. De verschillende componenten van het externe beleid zullen afzonderlijk aan de orde worden gesteld.
Naar aanleiding van het mandaat van de Verklaring van Laken is een poging gedaan om de omvang van de externe bevoegdheden van de Unie op dusdanige wijze te bepalen zodat die in overeenstemming zijn met de rechtsbeginselen die aan consistentie ten grondslag liggen. In aanvulling op voorgaande bevoegdheden zijn nog enkele externe bevoegdheden erbij gekomen. Bijvoorbeeld Humanitaire Hulp (artikel 214 VWEU), Beperkende Maatregelen tegen individuen (artikel 215 VWEU), de toetreding tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (artikel 6 van het VEU), het nabuurschapsbeleid (artikel 8 VEU) en een meer uitgebreide omschrijving van het toepassingsgebied van het Gemeenschappelijk veiligheids-en defensiebeleid (artikel 42, lid 1VEU). De uitbereiding van taken en bevoegdheden hebben tot doel de consistentie van het extern beleid te bevorderen. Beperkte externe bevoegdheden belemmeren namelijk het bereiken van consistentie.
De gemeenschappelijke doelstellingen van de EU en ‘consistentie’
Een reeks van gemeenschappelijke doelstellingen en overkoepelende beginselen die gericht zijn op het verhogen van de horizontale en institutionele consistentie behoren ook tot de significante innovaties van het Verdrag van Lissabon. Deze beginselen en doelstellingen worden weergegeven en gedefinieerd in de volgende bewoordingen van artikel 3, lid 5 VEU:
In de betrekkingen met de rest van de wereld handhaaft de Unie haar waarden en belangen en zet zich ervoor in, en draagt zij bij tot de bescherming van haar burgers. Zij draagt bij tot de vrede, de veiligheid, de duurzame ontwikkeling van de aarde, de solidariteit en het wederzijds respect tussen de volkeren, de vrije en eerlijke handel, de uitbanning van armoede en de bescherming van de mensenrechten, in het bijzonder de rechten van het kind, alsook tot de strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht, met inbegrip van de inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties .82
Hoofdstuk 1 van titel V van het Verdrag inzake de ‘algemene bepalingen inzake het optreden van de Unie en specifieke instellingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid’ voegt er aan toe dat de Unie de ‘bescherming van haar 82 Artikel 3, lid 5 VEU
waarden, fundamentele belangen, veiligheid, onafhankelijkheid en integriteit’ en het ‘bevorderen van een internationaal bestel dat gebaseerd is op intensievere multilaterale samenwerking, en van goed mondiaal bestuur’ nastreeft.83 Deze beginselen en
doelstellingen die in het Verdrag van Lissabon zijn opgenomen dienen door alle betrokken partijen en actoren bij de bepaling en de uitvoering van het externe optreden in aanmerking worden genomen (art. 21, lid 3 VEU). Opvallend is dat dit artikel ook consistentie tussen de diverse onderdelen van het externe beleid van de Unie en het beleid van de Unie op andere terreinen bevestigt. Dit weerspiegelt het onderscheid tussen het intergouvernementalisme en de communautaire besluitvorming dat het dualisme van het externe beleid uit het verleden aantoont. Daarmee is het Verdrag van Lissabon duidelijk bezig het verschil in consistentie tussen de verschillende onderdelen te overwinnen. Daarnaast verkondigt het Werkingsverdrag in artikel 7 dit principe ook voor alle beleidsterreinen in aanmerking te nemen: ‘de Unie ziet toe op de samenhang tussen haar verschillende beleidsmaatregelen en optredens, rekening houdend met geheel van haar doelstellingen en met inachtneming van het beginsel van bevoegdheidstoedeling’.
Het Gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB)
Het GBVB omvat van oudsher kwesties die zich bezighouden met veiligheid, defensie en diplomatie. In het Verdrag van Lissabon bestaat echter de mogelijkheid dat het GBVB ‘alle gebieden van het buitenlandse beleid’ kan bestrijken (art 24, lid 1VEU). In het verleden werd deze mogelijkheid echter door specifieke doelstellingen van het GBVB beperkt, waaronder de internationale vrede en veiligheid, alsmede door de communautaire voorrangsregel van (ex art 47 VEU)84. Echter lijkt het met het Verdrag
van Lissabon erop dat de reikwijdte van het GBVB uitgebreid wordt. Het omvat vermoedelijk de aspecten van het buitenlandse beleid die niet meer expliciet louter onder specifieke externe juridische grondslagen vallen, zoals milieu, migratie of energie. Gezien de brede werkingssfeer van de andere dimensies van het extern beleid, alsmede de plicht van het Hof van Justitie om over de grens tussen beleidsterreinen te oordelen (Art.40 VEU), wordt de mogelijkheid van een oprukkend GBVB op andere beleidsterreinen echter geminimaliseerd.
83 (art. 21, lid 2, paragrafen a en h, VEU) 84 EG-Verdrag
De bevoegdheid van de Unie op het gebied van het GBVB worden in art. 2, lid 4 VWEU genoemd. Deze bevoegdheden maken geen deel uit van de exclusieve bevoegdheden van art. 3 VEU, noch vallen zijn onder de ‘gedeelde’ (art. 4 VEU) of 'ondersteunende' bevoegdheden (art. 6 VWEU). Andere beleidsterreinen met duidelijke buitenlandse implicaties en die tot de exclusieve bevoegdheden van de Unie behoren zijn onder andere: douane-unie, gemeenschappelijke handelspolitiek en het recht op het sluiten van bepaalde internationale overeenkomsten. De terreinen die tot de ‘gedeelde’ bevoegdheden behoren zijn: ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp. In de desbetreffende bepalingen van het Verdrag van Lissabon wordt het GBVB tussen de gedeelde en ondersteunende bevoegdheden geplaatst. Het plaatsen van het GBVB buiten de exclusieve bevoegdheidsverdeling reflecteert de speciale en unieke rol van dit beleidsterrein.
Sommige auteurs zijn van mening dat het feit dat het GBVB nog steeds nog niet volledig geïntegreerd is in het EU-recht, alsmede de speciale status die zij bezit, signalen geeft van de voortzetting van de voorkeur aan intergouvernementalisme. Zij vinden dat het niet-GBVB extern beleid wordt gekenmerkt door "de checks and balances' van de trias politica terwijl het GBVB gedomineerd wordt door de instellingen die getypeerd kunnen worden als de uitvoerende macht. Zo is de speciale status van het GBVB niet ongewoon en is beter te verklaren door het unieke karakter van het buitenlands beleidsuitvoering dan via de intergouvernementele-communautaire tweedeling.
Gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid (GVDB)
Met de inwerktreding van het Verdrag van Lissabon werd het voormalige Europees en veiligheids- en defensiebeleid (EVDB) omgedoopt in het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). Het GVDB weerspiegelt een aantal hervormingen die tot doel hebben bestaande praktijken te institutionaliseren. Het GVDB neemt een bijzondere positie binnen het Verdrag van Lissabon in die gekenmerkt wordt door verschillende politieke procedures, financiële regelingen, en regels die betrekking hebben op de wijze van stemmen. Deze onderscheiden status bevestigt de uiteenlopende pogingen om de lidstaten op de rol die de Unie op het gebied van veiligheid en defensie moet spelen te wijzen. Het GVDB valt formeel binnen het domein van de Europese Raad. Algemene verantwoordelijkheid en coördineren van taken voor het GVDB liggen
bij de HV en het Politiek en Veiligheidscomité (PSC), het Militair Comité van de EU (EUMC) en de Militaire Staf van de EU (EUMS).85
Wat de organisatorische structuren van het GVDB betreft dient de HV onder toezicht van de Raad in combinatie van het PSC te handelen. Het Verdrag van Lissabon heeft de institutionele samenstelling van het GVDB nauwelijks gewijzigd. Het PSC blijft het voornaamste orgaan binnen het GVDB dat de missies beheert, alsmede zorg draagt voor de coördinatie van de civiele en militaire aspecten van deze missies.
Het Verdrag van Lissabon probeert de consistentie van de activiteiten van de lidstaten binnen het domein van veiligheid en defensie te versterken. De invoering van een clausule van wederzijdse defensie en een solidariteit, reflecteert de bereidheid van de lidstaten om op elke daad van externe agressie of een situatie met nadelige gevolgen, gezamenlijk te reageren. De clausule van de wederzijdse verdediging verplicht de lidstaten in tijden van agressie tegen een andere lidstaat deze met ‘alle middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand te verlenen’ (art. 42, lid 7 VEU). Daarentegen verplicht de solidariteitsclausule de lidstaten om alle middelen in te zetten waar zij over beschikken, met inbegrip van militaire middelen, om de bedreigingen gericht tegen één of meerdere lidstaten zoals een terroristische aanslag, of natuurlijke ramp tegen te gaan (art. 222 VWEU).
De Gemeenschappelijke Handelspolitiek
De gemeenschappelijke handelspolitiek kan als de meest ontwikkelde dimensie van het externe beleid van de EU worden aangemerkt. Het valt al sinds het Verdrag van Rome onder de exclusieve bevoegdheid van de EU. Met betrekking tot de materiële werkingssfeer van de bevoegdheden van de gemeenschappelijke handelspolitiek kunnen sinds het Verdrag van Lissabon twee functies worden onderscheiden: enerzijds de voortzetting van het bestaande acquis communautaire en anderzijds de uitbreiding ervan. De handhaving van het acquis is vastgelegd in Artikel 207, lid 1 van het Werkingsverdrag. Hierin worden vijf onderwerpen gereguleerd die onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen: het sluiten van handelsovereenkomsten, tariefwijzigingen, exportbeleid, maatregelen om de handel te beschermen en het uniformiseren van maatregelen betreffende de liberalisatie van de interne markt. Deze lijst wordt verder uitgebreid door drie nieuwe terreinen: het sluiten van overeenkomsten 85 Europa Nu, Militair Comité van de Europese Unie (EUMC), http://www.europa-
met betrekking tot de handel op het gebied van de dienstensector, de commerciële aspecten van intellectuele eigendom, en directe investeringen in het buiteland. Zo wordt het belangrijkste subject van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) geëvenaard.86
Terwijl het Verdrag van Lissabon geen grote veranderingen in de doelstellingen van de gemeenschappelijke handelspolitiek brengt zoals het in het Verdrag van Nice het geval was, zal het gemeenschappelijke handelspolitiek volgens het nieuwe Verdrag echter wel ‘in het kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie’ moeten worden gevoerd (art. 207, lid 1VWEU ) . Ook de capaciteit om te onderhandelen en overeenkomsten met derde landen aangaande commerciële aspecten van intellectuele eigendom en de directe buitenlandse investeringen ( art. 207, lid 4 VWEU ) dienen in overeenstemming met de beginselen en doelstellingen van het externe beleid van de EU te worden uitgeoefend. Deze bepalingen worden als een positieve maatregel bij het vergemakkelijken en bevorderen van het principe van consistentie aangemerkt. Bovendien, als deze bepalingen gewaardeerd worden zoals ze gemotiveerd zijn, zal het traditionele doel van de gemeenschappelijke handelspolitiek om de internationale handel te liberaliseren, hetgeen volgens sommige auteurs vaak niet meer is geweest dan een middel om economische en politieke belangen van de EU te bevorderen, de deur open doen voor een meer normatieve EU handelsagenda.87 In dat
geval zou de mondiale commerciële en economische macht van de Unie omwille het bevorderen van mensenrechten en de fundamentele vrijheden, milieubescherming en duurzame ontwikkeling kunnen worden ingezet.
Ontwikkelingssamenwerking
Ontwikkelingssamenwerking behoort tot het gedeelde beleid van de Unie, dat wil zeggen dat de lidstaten gezamenlijk samen met en de Unie verantwoordelijk zijn voor ontwikkelingssamenwerking. Oorspronkelijk viel ontwikkelingssamenwerking onder de hoede van de EG en derhalve deel uitmaakte van de communautaire pijler van de EU. Kenmerkend voor de ontwikkelingssamenwerking is de complementaire functie – het is aanvullend in plaats van vervangend; het vervangt de inspanningen van een lidstaat niet. 86 Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘de TRIPS-overeenkomst valt onder de exclusieve bevoegdheid van de EU’, http://www.minbuza.nl/ecer/nieuws/2013/07/de-trips-overeenkomst-valt-onder-de- exclusieve-bevoegdheid-van-de-eu.html, geraadpleegd op 3 april 2014.
87 S. Keukeleire en J. MacNaughtan, The Foreign Policy of the European Union, Basingstoke: Palgrave Macmillan 2008, p. 34.
Na de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon in 2009 werd de belangrijkste doelstelling van ontwikkelingssamenwerking als volgt geformuleerd: ‘de vermindering en uitroeiing van armoede’(art. 208 VWEU). De structuren voor de aanpak van ontwikkelingssamenwerking zijn ook institutioneel hervormd waarbij de voormalige directoraten DG Ontwikkeling en DG Europe Aid tot één directoraat zijn samengevoegd (DG Ontwikkelingssamenwerking, DG DEVCO). Daarnaast bepaalt het Verdrag van Lissabon dat het geheel van het EU-beleid rekening moet houden met de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking.
De ontwikkelingssamenwerking faciliteert de ‘consistentie’ van het buitenlands beleid als een instrument voor om andere externe doelstellingen van de Unie de behalen.
Bijvoorbeeld, het gedrag van de ontwikkelingssamenwerking kan ook tegemoet komen aan veiligheidsbelangen van de Unie, zoals in de eerste plaats bepaald is in het kader van het GBVB. In lijn met algemene trends in de ontwikkelingshulp, kon een steeds meer groeiende ‘securitisering’88 van de bepalingen inzake ontwikkelingshulp van de
EU worden waargenomen afgelopen jaren. Zo heeft de Unie ontwikkelingshulp steeds meer als politiek instrument gebruikt om specifieke doelstellingen binnen het buitenlands- en veiligheidsbeleid te verwezenlijken, zoals democratisering, conflictpreventie en de bevordering van de mensenrechten en de rechtsstaat.89
88 ‘representation of the other as an existential threat (Securitization). Diez, Thomas, “Constructing the Self and Changing Others: Reconsidering ‘Normative Power Europe’.” Millennium: Journal of
International Studies (2005), 33, pp. 613-36.
4 Reflectie op de nut van ‘consistentie’ in de literatuur
Dit hoofdstuk heeft consistentie in de praktijk van het externe beleid sinds het Verdrag van Lissabon tot onderwerp. Dit zal aan de hand van twee concrete voorbeelden besproken worden, namelijk het Europese Nabuurschapsbeleid en de Beperkende Maatregelen die de EU kan nemen. Daarnaast zal een reflectie worden gegeven van de institutionele en horizontale consistentie in het extern beleid van de EU sinds het Verdrag van Lissabon.