De behoefte aan institutionele integratie heeft de aanzet gegeven tot allerlei institutionele hervormingen die met het Verdrag van Lissabon een feit werden. De belangrijkste institutionele hervormingen in het kader van het extern beleid zijn de instellingen of functies die de fusie tussen de verschillende pijlers zoals uiteengezet in het voorgaande hoofdstuk mogelijk hebben gemaakt. Hierbij valt met name te denken aan de HV die met zijn of haar dubbele rol de verantwoordelijkheid heeft meer 100 Arrest C-130/10 Europees Parlement vs. Raad.
consistentie in het externe beleid te realiseren. Daarnaast beoogt de invoering van een vaste voorzitter van de Europese Raad, samen met de Europese Raad, meer consistentie middels de vaststelling van strategische belangen en algemene doelstellingen op het gebied van het GBVB en andere terreinen.
Echter vormt de HV bij uitstek de belangrijkste instantie teneinde de consistentie van het Europese externe beleid te versterken. De HV beoogt dit te realiseren door de kloof met betrekking tot de externe bevoegdheden tussen de Commissie en de Raad te verkleinen. De HV krijgt in het Verdrag van Lissabon naast de aanzienlijke bevoegdheden bij het vaststellen van de agenda van het externe beleid ook de positie van de hoogste diplomaat van de EU die als de voornaamste vertegenwoordiger van de EU naar buiten toe optreedt. Daarom wordt veel van de HV verwacht aangaande het bevorderen van de geloofwaardigheid van de EU bij internationale betrekkingen. Ondanks het optimisme dat de aanzienlijke bevoegdheden van de HV tot meer consistentie in het externe beleid kunnen bewerkstelligen, vreest men dat die ook spanningen tussen de verschillende EU instellingen zou kunnen veroorzaken. Sommige wetenschappers stellen dat de hybride positie van de HV binnen de Commissie als coördinator van het beleid van de Commissie -daar waar het een externe dimensie heeft, tot spanningen tussen de HV en de voorzitter van de Commissie kan leiden, alsmede tussen verschillende actoren binnen de Commissie.101 De spanning tussen de HV en de
voorzitter van de Commissie is in het geding wanneer het om het waarborgen van consistentie gaat. Het Verdrag van Lissabon stelt namelijk ook de voorzitter van de Commissie verplicht om de consistentie van het beleid van de Commissie te verwezenlijken. Artikel 17 (6) VEU stelt de voorzitter verplicht om ‘de samenhang, de doeltreffendheid en het collegiale karakter’ van het optreden van de Commissie te waarborgen. Gezien de scala aan beleid met externe dimensie dat binnen de Commissie tot stand komt lijkt het onwaarschijnlijk dat de voorzitter de coördinatie hiervan aan de HV overlaat; hetgeen mogelijk tot conflicten tussen de HV en de voorzitter kan komen.
Bovendien moet de HV zich aan de Europese Raad verantwoorden waardoor zijn of haar geloofwaardigheid zal afhangen van de mate waarin hij of zij het belang van de Europese Raad en de nationale belangen bij het vormen van het externe beleid zal betrekken waardoor de HV meer aan de zijde van de Europese Raad zal staan dan 101 G. Avery, The new architecture for EU foreign policy, in: G. Avery et al, The
people’s project? The new EU Treaty and the prospects for future integration. Challenge Europe, nr. 17 (2007), Brussels: European Policy Centre, p. 20.
een balans tussen de Commissie en de Europese Raad vormen. (re 90) Daarom zal de HV zich gedwongen zien om zijn of haar taken te prioriteren waardoor het reduceren van inconsistentie tussen het GBVB en andere externe beleidsterreinen, oftewel tussen de eerste en tweede pijler, belemmerd wordt.102
De op de HV na belangrijkste institutionele wijziging van het Verdrag van Lissabon betreft de aanstelling van een vaste voorzitter van de Europese Raad. Hoewel het Verdrag zwijgt over de rol van de vaste voorzitter om consistentie te bevorderen, kan de vaste voorzitter echter een belangrijke rol vervullen in het versterken van consistentie tussen de verschillende terreinen van het externe beleid. Het mandaat van de vaste voorzitter om de Unie extern te vertegenwoordigen inzake het GBVB, alsmede de verantwoordelijkheid om de agenda van het buitenlands beleid van de Europese Raad te vormen heeft significante gevolgen voor de consistentie van het EU externe beleid. De vaste voorzitter kan om verschillende redenen een positieve impact hebben op de institutionele consistentie. Het Verdrag van Lissabon legt namelijk de nadruk op het belang van samenwerking tussen de vaste voorzitter van de Europese Raad en de voorzitter van de Commissie om de continuïteit van het werk van de Europese Raad te garanderen. Daarnaast zal de vaste voorzitter vanuit zijn positie als de voorzitter van de vergaderingen van de Europese Raad grote invloed hebben bij het bepalen van de agenda binnen de Europese Raad; deze positie zal bijdragen aan het overeenstemmen van het buitenlands beleid van de lidstaten met de doelstellingen van het externe beleid van de Unie. Echter zullen de bevoegdheden van de vaste voorzitter betreffende zowel de vorming van het externe beleid als de externe vertegenwoordiging van de Unie voor conflicten kunnen zorgen met de HV. Hierdoor is het van cruciaal belang dat er een positieve wisselwerking plaatsvindt tussen de vaste voorzitter en de HV om een consistent EU extern beleid tot stand te brengen.
Naast de HV en de vaste voorzitter van de Europese Raad zoals hierboven besproken behoort de externe dienst voor het Europese optreden (EDEO) tot de derde institutionele wijziging in van het Verdrag van Lissabon. De EDEO kan als een kruisingsproduct worden beschouwd dat samengesteld is uit het Secretaris-Generaal van de Raad van de EU en diplomaten die afkomstig zijn van de nationale diplomatieke diensten – bedoeld om de verticale consistentie van het Europese externe beleid te 102 J. Gaspers, ‘The quest for European Foreign Policy Consistency and the Treaty of Lisbon’,
bevorderen. Hoewel het Verdrag van Lissabon slechts één verdragsbepaling bevat over de EDEO waarin de inhoud van de functie en de samenstelling ervan wordt bepaald, beoogt de EDEO een onmisbare rol te spelen in het versterken van consistentie middels een sterke informatie-uitwisseling tussen de verschillende Europese actoren.103
Niettemin blijft de institutionele samenstelling van de EU ingewikkeld, alsook een trend om de coördinerende bevoegdheden van het externe beleid aan velerlei actoren te verlenen. Naast de HV, de vaste voorzitter van de Europese Raad en de EDEO zijn de andere Unie-instellingen ook verantwoordelijk voor ‘consistentie’. De Raad Algemene Zaken is verantwoordelijk voor het waarborgen van consistentie in zijn eigen werk, alsook in alle andere Raadsformaties (art. 16(6) VEU). Daarnaast dient de Commissie zorg te dragen voor de externe vertegenwoordiging – met uitzondering van het GBVB (art. 17 (1) VEU). Naast de HV zijn ook de commissarissen verantwoordelijke voor sommige aspecten van het externe beleid: handel, ontwikkelingswerk en humanitair hulp etc.104
De notie van ‘consistentie’ suggereert dat verschillende bevoegdheden kunnen zodanig worden ingezet zodat die elkaar wederzijds aanvullen waardoor die de algehele consistentie van het externe beleid van dienst kunnen zijn. De verdere ontwikkeling en reorganisatie van het externe beleid van de EU in het Verdrag van Lissabon vormt vanuit een politiek oogpunt een logische poging om meer consistentie in het externe beleid te bereiken. De nieuwe verdragsbepalingen maken echter geen einde aan de verschillen tussen het GBVB en andere terreinen van het externe beleid waardoor de spelregels van de werking van de eerste en tweede pijler die voorheen golden zich voortzetten; hetgeen niet ten goede komt van de institutionele consistentie. Het invoeren van nieuwe en prestigieuze ambten of vertegenwoordigers vergemakkelijkt het afbakenen van de onderlinge bevoegdheden niet waardoor het lastiger wordt om de omschrijving van deze verschillende functies te omvatten. In het algemeen biedt het Verdrag echter geen eenduidig criterium voor het bereiken van consistentie als een specifieke doelstelling. De mechanismen die ontwikkeld zijn om consistentie te bewerkstelligen kunnen ingewikkeld lijken en veel zal afhangen van de bereidheid van de verschillende actoren om conflicten te vermijden.(92) Het wordt verwacht dat de 103 J. Lieb en A. Maurer, ‘The ‘how’ of the EEAS: variables, priorities, timelines’, in: G. Avery et al, The EU Foreign Service: how to build a more effective common policy, EPC Working Paper No. 28, Brussels: European Policy Centre 2007, p. 67.
104 Simon Duke, ‘Consistency as an Issue in EU External Activities’, Working Paper 2006,
ingewikkelde structuur van de EU zich daarom ook na het Verdrag van Lissabon zal voortzetten.