Het Verdrag van Lissabon kan als een hoeksteen worden gezien in de lancering van nieuwe juridische instrumenten en procedures om consistentie van het EU externe optreden te vergroten. De althans formele afschaffing van de pijlerstructuur, de reorganisatie van EU externe bevoegdheden74 en in het leven roepen van een
rechtspersoonlijkheid voor de Unie zijn wezenlijke hervormingen om het consistentievraagstuk het hoofd te bieden. Overeenkomstig artikel 1 VEU treedt de Unie ‘in de plaats van de Europese Gemeenschap’.75 Op grond van deze bepaling heeft een
fusie tussen de Unie en de EG plaats gevonden. Deze fusie draagt bij aan de vereenvoudiging van het rechtssysteem van de EU zowel intern als extern. Extern, dat wil zeggen op het niveau van het internationaal recht. Het impliceert dat de Unie de bevoegdheden van de EG heeft overgenomen waardoor de Unie derde landen en internationale organisaties geïnformeerd heeft dat vanaf de inwerktreding van het Verdrag van Lissabon de Unie naast haar huidige bevoegdheden en taken de bevoegdheden van de EG overneemt.76
Deze fusie is ook bepalend voor de academische discussie tussen enerzijds de opvatting dat het GBVB een autonoom intergouvernementeel juridische rechtsorde is die onderworpen is aan het internationale recht en anderzijds de aanhangers van de notie dat de EU een unitair rechtsstelsel vormt. Volgens het Verdrag van Lissabon is de EU op het VEU en het VWEU gestoeld; beide verdragen hebben volgens art. 1, lid 3 VEU dezelfde ‘juridische waarde’. Voorafgaand aan het Verdrag van Lissabon vormde de ambiguïteit rondom de juridische rechtspersoonlijkheid van de EU, alsmede de autonome juridische positie van de EG een werkelijke obstakel in de internationale rol 74 De reorganisatie van de externe bevoegdheden van de EU zal in hierna in 3.3 nauwkeurig worden besproken.
75 Artikel 1 VEU
76 G. Bono, ‘The organization of the external relations of the European Union in the Treaty of Lisbon’, in P. Koutrakos, The European Union’s external relations a year after Lisbon, Cleer Working Papers 2011/3, p. 13.
van de EU. De invoering van de rechtspersoonlijkheid en de afschaffing van de voormalige pijlerstructuur maakte een eind aan de verdeeldheid betreffende de taken en bevoegdheden in de voormalige Verdragen. De EU treedt niet meer op in twee hoedanigheden. In de zaak Paasenger Name Records oordeelde het Hof dat een akkoord tussen de EU en de Verenigde Staten onterecht op grond van het EG-Verdrag was gesloten. De onderhandelingen moesten namelijk op grond van het EU-Verdrag verlopen waardoor de Verenigde Staten met een nieuwe onderhandelingspartner te maken had.77 De invoering van een rechtspersoonlijkheid wordt aangeprezen door
sommige waarnemers omdat het de EU een sterkere internationale identiteit zou hebben verlenen, alsook transparantie in haar beleid naar derde landen bevorderd.
Onderscheid tussen het GBVB en andere externe bevoegdheden
Het Verdrag van Lissabon introduceert een nieuwe bepaling die onderscheid maakt tussen het GBVB en andere dimensies van het externe beleid in termen van bevoegdheden. Naast artikel 1, lid 2 VWEU waarin staat dat de twee verdragen dezelfde juridische waarde hebben, vormt artikel 40 VEU (vervangt oud artikel 47 VEU) een duidelijke breuk met de voormalige scheiding tussen de verschillende pijlers van de EU. Wetenschappers omschrijven oud artikel 47 VEU als een poging om de communautaire besluitvorming tegen een ‘intergouvernementele besmetting’.78 te beschermen. Oud
artikel 47 VEU had namelijk de taak om te voorkomen dat er inbeuk werd gemaakt op communautaire besluitvorming. Met de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon lijkt er een nieuw evenwicht tussen het GBVB en de andere bevoegdheden van het EU extern beleid te ontstaan. Een evenwicht dat meer in overeenstemming is met de invoering van juridische rechtspersoonlijkheid van de Unie, alsmede het belang dat het GBVB in het nieuwe Verdrag krijgt.
De afschaffing van de pijlerstructuur is echter gedeeltelijk geschied. Want het GBVB, zoals in het voorgaande werd besproken, wordt nog steeds aan speciale procedures en regels onderworpen. Het GBVB valt niet onder de gewone wetgevingsprocedure (codecisie), alsook de uitsluiting van het Hof van toezicht op naleving van artikel 40 VEU.79 Met ander woorden, ondanks de reeks nieuwe
77 Arresten C-317/04 en C-318/04, Europees Parlement vs. Raad en Commissie, 2006
78 Peter van Elsuwege, ’ EU external action after the collapse of the pillar structure. In search of a new balance between delimitation and consistency’, Common Market Law Review, nr. 47 (2010) , p. 987, 1002.
maatregelen in het Verdrag van Lissabon om gemeenschappelijke doelstellingen te benadrukken en nieuwe institutionele mechanismen te lanceren om meer consistentie te behalen, zet de scheiding tussen het GBVB en andere componenten van het externe beleid zich voort.
Hoewel de nieuwe bepaling met betrekking tot de gelijke juridische waarde tussen de twee verdragen vanuit een politiek perspectief een progressief statement lijkt, creëert het op het juridische vlak wel enige verwarring. Het ontbreken van duidelijke criteria en richtlijnen om het verschil tussen het GBVB en andere componenten van het externe beleid aan te duiden maakt de keuze voor de juiste rechtsgrondslag bij beslissingen lastig. In het arrest Titanium Dioxie oordeelde het Hof dat het kiezen van een rechtsgrondslag gebaseerd moet zijn op objectieve factoren die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Deze eis kan lastig toegepast worden als de grens tussen het GBVB en de andere externe bevoegdheden wazig dan wel ongedefinieerd is. In de afwezigheid van concrete doelstellingen van het GBVB, de overlap tussen verschillende bevoegdheden en de nauwe verbondenheid tussen de verschillende componenten van het externe beleid wordt de toepassing van dit criterium van het Hof, namelijk toetsbare objectieve factoren, niet eenvoudig.80