Europese Unie
Het effect op ontwikkelingslanden
Student: Liesbeth Sijtsma Studentnummer: S1258354
2
Voorwoord
Op deze plaats wil ik een aantal mensen bedanken. Allereerst mijn ouders, die gedurende mijn gehele studie altijd achter mij hebben gestaan op alle mogelijke manieren. Daarnaast wil ik dhr. G.J. Lanjouw en dhr. A.R.M. Gigengack bedanken voor het begeleiden tijdens het schrijven van mijn scriptie. Tot slot wil ik iedereen hartelijk danken die stukken heeft proefgelezen, kritiek geleverd, gefungeerd als klankbord, etc. tijdens het schrijfproces.
Met vriendelijke groet,
Samenvatting
In dit onderzoek is met behulp van het Agricultural Trade Policy Simulation Model (ATPSM) onderzocht wat het effect is van de hervormingen in de Europese suikersector op verschillende soorten ontwikkelingslanden. Het ATPSM-model is een comparatief statisch, deterministisch partieel evenwichtsmodel. De ontwikkelingslanden zijn ingedeeld in zes groepen.
Als gevolg van de hervormingen stijgt de wereldmarktprijs en stijgen de binnenlandse productie- en consumptieprijzen van alle ontwikkelingslanden. Daarnaast neemt de export voor alle ontwikkelingslanden toe en daalt de import. De productie stijgt en de consumptie neemt af voor de zes groepen ontwikkelingslanden. Dit alles geldt zowel voor ruwe als witte suiker. Als gekeken wordt naar welvaart zijn de hervormingen voor bijna alle groepen ontwikkelingslanden positief voor ruwe suiker. Bij witte suiker hebben de hervormingen vooral een negatief effect op de welvaart van de verschillende groepen ontwikkelingslanden, behalve voor de groep waar onder andere Brazilië en Thailand deel van uitmaken.
INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD ... 1
SAMENVATTING ... 3
HOOFDSTUK 1: INLEIDING... 6
HOOFDSTUK 2: HET EUROPEES BELEID ... 10
2.1 DE WERELDMARKT VOOR SUIKER... 10
2.2 HET HUIDIGE BELEID VAN DE EUROPESE UNIE... 13
2.3 HERVORMINGEN NOVEMBER2005... 17
2.4 LITERATUUR OVER DE ECONOMISCHE EFFECTEN VAN HANDELSLIBERALISATIE... 19
HOOFDSTUK 3: HET ATPSM-MODEL... 24
3.1 ALGEMEEN... 24
3.2 MODELSTRUCTUUR... 26
3.3 DATA... 29
3.4 BEPERKINGEN VAN HET MODEL... 29
3.5 INDELING VAN DE ONTWIKKELINGSLANDEN IN GROEPEN... 30
3.6 SCENARIO’S... 31 HOOFDSTUK 4: RESULTATEN ... 35 4.1 SCENARIO’S... 35 4.2 PRIJZEN... 35 4.3 EXPORT... 40 4.4 IMPORT... 43 4.5 PRODUCTIE... 44 4.6 CONSUMPTIE... 46 4.7 WELVAART... 49
4.8 VERSCHILLEN TUSSEN STANDAARD-EN ARMINGTONMODEL... 55
HOOFDSTUK 5: CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ... 60
LITERATUURLIJST ... 64
AFKORTINGEN EN SYMBOLEN... 67
BIJLAGE A1: GROEPSINDELING ONTWIKKELINGSLANDEN... 69
Tabel A.1: Overzicht van de groepsindeling van ontwikkelingslanden ... 69
BIJLAGE A2: OVERZICHT OCT-LANDEN ... 71
Tabel A2: Overzicht van de verschillende ‘Overseas Countries and Territories’ (OCT). ... 71
BIJLAGE A3: DE WERELDPRIJS VOOR SUIKER... 72
Tabel A3.1: De verandering in de wereldprijs voor ruwe en witte suiker. ... 72
BIJLAGE A4: BINNENLANDSE PRODUCTIEPRIJSONTWIKKELING VAN RUWE SUIKER. 73 Tabel A4.1: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto exporterende ACP-landen. ... 73
Tabel A4.2: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto importerende ACP-landen... 73
Tabel A4.3: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto exporterende LLDC’s. ... 73
Tabel A4.4: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto importerende LLDC’s... 74
Tabel A4.6: De prijsverandering van ruwe suiker voor de rest van de ontwikkelingslanden die netto
importeren... 75
BIJLAGE A5: BINNENLANDSE PRODUCTIEPRIJSONTWIKKELING VAN WITTE SUIKER 78 Tabel A5.1: De prijsverandering van witte suiker voor netto exporterende ACP-landen. ... 78
Tabel A5.2: De prijsverandering van witte suiker voor netto importerende ACP-landen... 78
Tabel A5.3: De prijsverandering van witte suiker voor netto exporterende LLDC’s. ... 78
Tabel A5.4: De prijsverandering van witte suiker voor netto importerende LLDC’s... 79
Tabel A5.5: De prijsverandering van witte suiker voor de rest van de ontwikkelingslanden die netto exporteren. ... 80
Tabel A5.6: De prijsverandering van witte suiker voor de rest van de ontwikkelingslanden die netto importeren... 80
BIJLAGE A6: BINNENLANDSE CONSUMPTIEPRIJSONTWIKKELING VAN RUWE SUIKER ... 83
Tabel A6.1: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto exporterende ACP-landen. ... 83
Tabel A6.2: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto importerende ACP-landen... 83
Tabel A6.3: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto exporterende LLDC’s. ... 83
Tabel A6.4: De prijsverandering van ruwe suiker voor netto importerende LLDC’s... 84
Tabel A6.5: De prijsverandering van ruwe suiker voor de rest van de ontwikkelings-landen die netto exporteren. ... 85
Tabel A6.6: De prijsverandering van ruwe suiker voor de rest van de ontwikkelings-landen die netto importeren... 85
BIJLAGE A7: BINNENLANDSE CONSUMPTIEPRIJSONTWIKKELING VAN WITTE SUIKER ... 88
Tabel A7.1: De prijsverandering van witte suiker voor netto exporterende ACP-landen. ... 88
Tabel A7.2: De prijsverandering van witte suiker voor netto importerende ACP-landen... 88
Tabel A7.3: De prijsverandering van witte suiker voor netto exporterende LLDC’s. ... 88
Tabel A7.4: De prijsverandering van witte suiker voor netto importerende LLDC’s... 89
Tabel A7.5: De prijsverandering van witte suiker voor de rest van de ontwikkelings-landen die netto exporteren. ... 90
Tabel A7.6: De prijsverandering van witte suiker voor de rest van de ontwikkelings-landen die netto importeren... 90
BIJLAGE A8: VERGELIJKING RESULTATEN STANDAARD- EN ARMINGTONVERSIE VAN HET MODEL ... 93
Tabel A8.1: De verandering in export van ruwe suiker in het standaardmodel ... 93
Tabel A8.2: De verandering in export van ruwe suiker in het Armingtonmodel ... 93
Tabel A8.3: De verandering in export van witte suiker in het standaardmodel ... 93
Tabel A8.4: De verandering in export van witte suiker in het Armingtonmodel... 94
Tabel A8.5: De verandering in import van ruwe suiker in het standaardmodel... 94
Tabel A8.6: De verandering in import van ruwe suiker in het Armingtonmodel ... 94
Tabel A8.7: De verandering in import van witte suiker in het standaardmodel ... 95
Tabel A8.8: De verandering in import van witte suiker in het Armingtonmodel ... 95
Tabel A8.9: De verandering in totale welvaart als gevolg van de hervormingen in het EU-beleid ten aanzien van ruwe suiker in het standaardmodel... 95
Tabel A8.10 De verandering in welvaart als gevolg van de hervormingen in het EU-beleid ten aanzien van ruwe suiker in het Armingtonmodel ... 96
Tabel A8.11: De verandering in totale welvaart als gevolg van de hervormingen in het EU-beleid ten aanzien van witte suiker in het standaardmodel ... 96
Hoofdstuk 1: Inleiding
Het afgelopen decennium is het Europees beleid op het gebied van landbouw, het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), op grote schaal hervormd. Het oorspronkelijke beleid heeft zijn wortels in het Europa van de jaren ’50 dat van de oorlogsjaren behoorlijke schade had ondervonden. Het doel van dit beleid was het creëren van een stabiele, zelfvoorzienende agrarische sector. Door middel van gegarandeerde prijzen en subsidies werd aan boeren een stimulans gegeven om te produceren. Als gevolg van dit beleid kreeg de Europese Unie in de jaren ’80 steeds meer te maken met langdurige overschotten, die binnen de EU opgeslagen of naar landen buiten de EU geëxporteerd moesten worden. Beide mogelijkheden hebben tot hoge kosten geleid en sinds de jaren ’90 is dan ook een begin gemaakt met substantiële hervormingen. Van een systeem met steun voor overproductie is geleidelijk overgegaan naar een meer marktgeoriënteerd en milieuvriendelijk gemeenschappelijk landbouwbeleid met als doel een efficiënte en duurzame landbouwsector (www.europa.eu.int).
In 2003 is uiteindelijk een radicale hervorming van het GLB goedgekeurd. Het nieuwe beleid is meer in overeenstemming met wat consumenten en belastingbetalers willen. De subsidies zijn niet langer afhankelijk van de omvang van de productie, maar een zogenaamde ontkoppelde steun wordt nu los van de productie aan de boeren betaald. Bovendien moeten boeren aan bepaalde eisen op het gebied van milieu, voedselveiligheid en diervriendelijkheid voldoen (www.europa.eu.int).
Eén van de laatste sectoren waar tot voor kort nog het systeem van de afgelopen 40 jaar gold, was de suikersector. In februari 2006 is hier echter verandering in gekomen met het besluit van de EU-ministers om deze sector aan grondige hervormingen te onderwerpen. Het doel van deze hervormingen is om de suikersector in lijn te brengen met de rest van het Europees landbouwbeleid en om op de lange termijn een duurzame en concurrerende suikersector te handhaven.
de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Volgens de drie genoemde landen houdt de EU zich niet aan de afspraken, die tijdens de Uruguay Round zijn gemaakt over de maximale hoeveelheid suiker, die met behulp van subsidies geëxporteerd mag worden. De klacht werd aan het einde van 2004 gegrond verklaard door een WTO-panel.
8 Het voorgaande leidt tot de centrale vraag:
“Wat is het effect van de wijziging in het landbouwbeleid op het gebied van suiker in de Europese Unie op de prijzen, export, import, productie en consumptie van ruwe en witte suiker en de welvaart in verschillende soorten ontwikkelingslanden?”
Om het effect van de hervormingen in het Europees suikerbeleid op de suikersector van de verschillende soorten ontwikkelingslanden te meten wordt gebruik gemaakt van het Agricultural Trade Policy Simulation Model (ATPSM) (Peters en Vanzetti, 2004). Dit model kan wijzigingen in handelsbeleid simuleren en kan vervolgens de effecten op een groot scala aan indicatoren berekenen. Het model is een partieel evenwichtsmodel in de zin dat het de effecten slechts berekent voor de sector in kwestie. Daarnaast omvat het model niet alleen een standaardmodel, maar kan het ook een Armingtonaanname maken, waarbij er onderscheid wordt gemaakt tussen producten die binnenlands geproduceerd zijn en die geïmporteerd worden. Hierbij wordt aangenomen dat deze producten niet perfect substitueerbaar zijn.
De verschillende soorten ontwikkelingslanden zijn in te delen in verschillende groepen. De eerste groep bestaat uit een aantal landen uit Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan. Met deze landen heeft de EU in het huidige beleid een voorkeursovereenkomst. De tweede groep zijn de Least Developed Countries (LLDC). Om in deze groep te vallen moeten de landen volgens de Verenigde Naties een laag inkomen hebben, voldoen aan de criteria van een zwakke ‘human resource base’ en een kwetsbare economie (www.un.org). De derde en laatste groep bestaat uit de rest van de ontwikkelingslanden, die in het ATPSM-model als ontwikkelingslanden worden aangegeven. Deze drie groepen zijn vervolgens gesplitst in landen die netto suiker importeren dan wel exporteren (zie voor een volledig overzicht bijlage 1). In de data gekoppeld aan het model is de EU nog niet uitgebreid met de tien leden die in mei 2004 tot de Unie zijn toegetreden. Voor het gemak is dit in het huidige onderzoek zo gelaten.
worden. Tot slot zal kort de literatuur over de economische effecten van handelsliberalisatie besproken worden.
In hoofdstuk 2 komt het ATPSM-model, waarmee de simulaties uitgevoerd zullen worden, aan de orde. Dit is een partieel evenwichtsmodel waarmee effecten van veranderingen in handelsbeleid gesimuleerd kunnen worden. Achtereenvolgens zullen de belangrijkste aannames van het model, de modelstructuur, een beschrijving van de data, de beperkingen van het model, de indeling van de ontwikkelingslanden in groepen en de berekening van de verschillende scenario’s besproken worden.
Hoofdstuk 3 bevat allereerst een kort overzicht van de scenario’s, vervolgens worden de effecten op prijzen, export, import, productie, consumptie en welvaart uitgebreid behandeld. In de laatste paragraaf wordt ingegaan op de verschillende uitkomsten tussen het gebruik van een standaardversie van het model en de Armingtonvariant.
Hoofdstuk 2: Het Europees beleid
2.1 De wereldmarkt voor suiker
De wereldmarkt voor suiker is één van de meest verstoorde productmarkten. Vooral de Europese Unie, Japan en de Verenigde Staten hebben hier de hand in. De producenten in deze landen krijgen een prijs, die veel hoger ligt dan de wereldmarktprijs als gevolg van productiequota, importbeperkingen en garantieprijzen. Om een voorbeeld te noemen, de hoge bescherming van de eigen markt door de EU, heeft haar in 1976 van een natuurlijke netto-importeur in een netto exporteur veranderd.
Op dit moment zijn de grootste producenten op de wereldmarkt voor suiker Brazilië, de EU, India en China. Zij verzorgen in totaal bijna 50 % van de wereldproductie in de suikersector (zie tabel 1.1). Tevens vormen deze landen, weliswaar in een andere volgorde, de top vier van suiker-consumerende landen. Een volgende vergelijking is te maken op het gebied van export en import. De belangrijkste exporteurs van suiker zijn Brazilië, Thailand, de EU en Australië, terwijl Rusland, de EU, Indonesië en Korea het meest importeren.
Tabel 1.1 Verdeling van suikerproductie en -consumptie 2003/2004 Belangrijkste producerende landen Witte suiker equivalent Belangrijkste consumerende landen Witte suiker equivalent
Land/regio Miljoenen tonnen Land/regio Miljoenen tonnen
Brazilië 26,472 India 19,236
Europese Unie (25) 19,701 Europese Unie (25) 18,169
India 14,802 China 11,610
China 10,890 Brazilië 10,473
Verenigde Staten 8,015 Verenigde Staten 8,934
Thailand 7,281 Rusland 6,730 Mexico 5,448 Mexico 5,574 Australië 5,255 Indonesië 3,817 Cuba 2,530 Japan 2,385 Zuid-Afrika 2,305 Thailand 2,221 Rusland 2,093 Argentinië 1,598 Indonesië 1,913 Zuid-Afrika 1,526
Rest van de wereld 29,744 Rest van de wereld 46,855
Tabel 2.2 De verdeling van suikerimport en -export 2003/2004
Belangrijkste importerende landen Belangrijkste exporterende landen
Land/regio Miljoenen tonnen witte suiker equivalent Land/regio Miljoenen tonnen witte suiker equivalent Rusland 4,087 Brazilië 15,786
Europese Unie (25) 3,327 Thailand 5,117
Indonesië 2,245 Europese Unie (25) 4,576
Korea 1,623 Australië 3,679
Verenigde Staten 1,552 Cuba 2,008
Japan 1,473 Zuid-Afrika 1,061
Canada 1,457 Korea 0,345
China 1,168 Argentinië 0,192
India 0,659 Verenigde Staten 0,115
Bron: http://www.oecd.org/dataoecd/55/44/32980897.xls
Een belangrijk aspect van de suikermarkt is de prijsontwikkeling. De prijzen op de wereldmarkt voor suiker fluctueren sterk. Dit is het gevolg van de kenmerken van de reactie van de vraag en het aanbod van suiker op prijsveranderingen. Een stijging van de suikerproductie als gevolg van stijgende prijzen vereist aanzienlijke investeringen en het kost enige tijd totdat de nieuwe productiecapaciteit beschikbaar is. Zodra dat het geval is, zal bij een prijsdaling de productiecapaciteit volledig benut blijven om de vaste kosten te spreiden. Verder is de suikerproductie relatief star in verband met interventiebeleid (Koo, 2002). Binnen de EU is er sprake van een gegarandeerde prijs, waardoor de producenten geen gevolg geven aan veranderingen in de wereldmarktprijs voor suiker, want voor hen geldt nog steeds dezelfde prijs. De fluctuaties van de interne markt verdwijnen door deze subsidies volledig als gevolg vande afscheiding van de interne markt van de wereldmarkt. Hierdoor hangen handelsstromen minder af van de condities op de wereldmarkt en meer van het interne beleid van het land dat de subsidie verstrekt. De prijs op de wereldmarkt fluctueert hier vervolgens weer sterk door (OECD, 2002). Daarnaast reageert de vraag langzaam op prijsveranderingen, omdat er niet snel een substituut voor suiker is.
12
steeds iets boven die van ruwe suiker. Wat dan het meest opvalt in de afgelopen 20 jaar is het grote verschil tussen die wereldprijs en de interventieprijs binnen de EU (zie figuur 1). In 2004 was de interventieprijs bijvoorbeeld US$ 782,31, terwijl de wereldprijs veel lager was, namelijk US$ 251,90. Dit grote verschil is te wijten aan het feit dat de Europese producenten de garantie hebben van een vaste prijs. Het verschil met de wereldprijs wordt door middel van exportrestituties opgevangen (zie paragraaf 1.2 voor uitleg hoe dit in zijn werk gaat). Dit proces werkt marktverstorend in de zin dat Europese producenten eigenlijk niet kunnen concurreren met producenten met lagere productiekosten in andere suikerproducerende landen. Toch produceert de EU voor de wereldmarkt, waardoor het aanbod veel hoger komt te liggen dan het zou liggen in afwezigheid van subsidies. Als gevolg van het grotere aanbod van suiker komt de wereldmarktprijs voor suiker lager te liggen dan wanneer er binnen de EU geen gebruik van subsidies gemaakt wordt.
Fig 2.1: Prijsontwikkeling van EU-suikerprijzen t.o.v. wereldprijzen:
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 jaar in U S $ p e r to n
Interventieprijs witte suiker (US$ per ton) Wereldprijs ruwe suiker (US$ per ton) Wereldprijs witte suiker (US$ per ton)
2.2 Het huidige beleid van de Europese Unie
Bij de start van de ‘Common Market Organisation’ (CMO) in de suikersector in 1968 was het doel voornamelijk het veiligstellen van een eerlijk inkomen voor de producenten binnen de Gemeenschap en zelfvoorziening binnen de gemeenschap. In dit beleid zijn sindsdien slechts minimale veranderingen aangebracht.
Op dit moment vormen twee beleidsmaatregelen de basis van het Europese beleid in de suikersector. Enerzijds is er een quotaregeling, waarbij een maximum gesteld wordt aan de te produceren hoeveelheid suiker per land voor de Europese markt. Aan de andere kant wordt er gewerkt met een markt- en prijsregeling, die inhoudt dat bietentelers en suikerproducenten een gegarandeerde prijs voor hun product krijgen, binnen het quotum. De grootte van het totale quotum is 17.4 miljoen ton voor de 25 lidstaten van de EU samen en het bestaat voor 82 % uit A-quotum en voor 18% uit B-quotum. Elke lidstaat heeft hiervan zowel een A-quotum als een B-quotum. Het A-quotum is gelijk aan de hoeveelheid suiker die een land produceerde voor de invoering van de suikermarktordening in 1968. Tevens is het gebaseerd op de Europese consumptie. Het B-quotum biedt beperkt de mogelijkheid om extra suiker te produceren voor de Europese markt. De suiker die geproduceerd wordt buiten deze twee quota samen, wordt C-suiker genoemd en moet binnen een bepaalde termijn door de producenten onbewerkt geëxporteerd worden. De kosten zijn dan voor eigen rekening en bovendien valt C-suiker niet onder het interventieprijsschema (EC, 2004).
De gegarandeerde minimumprijs is sinds 1993 € 46,72 per ton voor A-suikerbieten en € 32,42 voor B-A-suikerbieten. Deze minimumprijs is de prijs die suikerfabrikanten moeten betalen voor suikerbieten aan de boeren. Voor de suikerproducenten geldt een interventieprijs, die ieder jaar wordt vastgesteld op 1 juli en is sinds 1993 bevroren op € 631,90 per ton voor witte suiker en € 523,70 per ton voor ruwe suiker. Voor deze prijs moeten de interventie-instanties de suiker kopen in het geval dat suikerproducenten het aanbieden. Dit is in de laatste 25 jaar slechts één keer gebeurd: 15000 ton in 1986 (EC, 2004).
14
wereldprijs) om de producenten toch de garantie van de interventieprijs te kunnen geven. Naast exportrestituties worden er nog productierestituties uitgekeerd aan industriële bedrijven die zogenaamd non-food produceren, bijvoorbeeld medicijnen, lijm en plastics.
Het laatste onderdeel van het beleid zijn de heffingen die van kracht zijn. Allereerst zijn er productieheffingen, die door de suikerproducenten betaald moeten worden om suiker binnen de EU te mogen produceren en aan te mogen bieden. Hiermee worden de kosten van de exportrestituties gedekt. Daarnaast zijn er importheffingen van kracht op de import van ruwe suiker, witte suiker en producten waarin suiker is verwerkt, die de EU binnenkomt. Deze heffingen zijn vast, volgens de ‘General Agreement on Tariffs and Trade’ (GATT) en geven de zekerheid dat de prijzen binnen de Europese Unie constant blijven. Ze liggen op een zodanig niveau dat niet-preferentiële importen uitgesloten worden (www.danisco.com).
Allereerst omvat de bescherming van de suikersector aan de importzijde een vaste heffing van € 419 per ton. Daarnaast is er een extra heffing die varieert afhankelijk van de wereldprijs. Deze heffing wordt alleen toegepast als de representatieve prijs, dat is de c.i.f. importprijs zonder de vaste heffing, kleiner is dan de gemiddelde prijs van importen in de unie, de ‘trigger price’. De representatieve prijs ligt dichtbij de wereldprijs terwijl in de afwezigheid van niet-preferentiële importen de ‘trigger price’ gelijk is aan de garantieprijs van preferentiële importen (EC, 2004).
De extra heffing dekt een deel van het verschil tussen de representatieve prijs en de ‘trigger price’. In 2003 was het gemiddelde van de representatieve prijs € 191 per ton en de extra heffing was € 115 per ton (€ 240 en € 87 per ton respectievelijk in 2002).
Ter illustratie, in 2003 was de vaste heffing gelijk aan € 419 per ton, de representatieve prijs lag dichtbij de wereldprijs en was € 191 per ton. De ‘trigger price’ was gelijk aan de garantieprijs voor preferentiële importen en was € 531 per ton. Als laatste was de extra heffing € 115 per ton. De representatieve prijs was derhalve lager dan de ‘trigger price’ en zodoende moest naast de vaste heffing ook de extra heffing betaald worden. De uiteindelijke prijs die de importeurs dan zouden rekenen was € 725 (EC, 2004).
Oceaan. (Overzicht in bijlage A1) De overeenkomst, het zogeheten Sugar Protocol, werd voor de eerste keer vastgesteld op de Lomé-conventie, gehouden in 1975. Deze overeenkomst houdt in dat aan de ACP-landen de garantie wordt gegeven om vaste hoeveelheden suiker tegen preferentieprijzen af te zetten op de Europese markt, voor een onbepaalde tijdsperiode. In 2000 liep de Lomé-conventie af en kwam de Cotonou-conventie er voor in de plaats. Onder het Protocol profiteren de ACP-landen van ontheffing van het betalen van importheffingen op suiker. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen rietsuiker, ruwe of witte suiker. De suiker wordt in de EU verkocht voor een prijs die vrij te onderhandelen is tussen de koper en verkoper. Als die niet verkocht kan worden voor een prijs gelijk aan of hoger dan de garantieprijs, koopt de EU de suiker. Dit wordt gedaan door de interventie-instantie of andere instanties die hiervoor zijn aangewezen door de EU, maar dit mechanisme is nog nooit toegepast (www.acpsugar.org; EC, 2004).
Deze overeenkomst lijkt heel aantrekkelijk voor de landen die suiker aanbieden, maar moet wel gezien worden in het licht van de situatie op het moment van invoeren. Er was namelijk sprake van een EU-prijs, die lager lag dan de wereldprijs (zie figuur 1). Dit kwam doordat op dat moment het aanbod op de wereldmarkt daalde en de consumptie steeg (www.yale.edu). De Europese Gemeenschap was net uitgebreid met Groot-Brittannië en mede daardoor was de productie van de EU te laag. De Britse suikerraffinaderijen waren gespecialiseerd in het verwerken van ruwe suiker en hun toevoer moest zeker gesteld worden. Om toch een redelijke prijs voor hun importen te
betalen, is Europa toen deze overeenkomst aangegaan. Ondanks dat de situatie op de wereldmarkt geheel veranderd is (wereldmarktprijs veel lager dan de EU-interventieprijs), is de oorspronkelijke overeenkomst niet aangepast in Cotonou in 2000 (EC, 2004; www.eftafairtrade.org).
De garantieprijs voor de ACP-landen wordt elk jaar door het Europees Parlement vastgesteld en bedraagt € 523,70 per ton voor ruwe suiker, oftewel net zo hoog als de interventieprijs van de EU. Voor witte suiker bedraagt de garantieprijs € 645,50 per ton, dat is de afgeleide interventieprijs die toegepast wordt op het Verenigd Koninkrijk (EC, 2004).
16
de wereld toegang tot haar markten. Alle producten, behalve wapens mogen naar de EU geëxporteerd worden, vrij van heffingen. Er zijn voor drie producten overgangsregelingen, namelijk voor bananen, suiker en rijst. Voor suiker zullen de tarieven tussen 2006 en 2008 langzaam worden afgebouwd, met 20%, 50% en 80%. Vanaf juli 2009 zullen de heffingen op suiker helemaal verdwijnen. Ondertussen bestaat er wel een quotum dat ingevoerd mag worden, zonder daar importheffingen voor te betalen. Dit is voor 2005/2006 vastgesteld op 129.751 ton (www.europa.eu.int; EC, 2004).
De andere overeenkomsten zijn het zogenaamde ‘Balkan Initiative’, een overeenkomst met OCT-landen (Overseas Countries and Territories) en de MFN-suikerovereenkomst (Most Favoured Nation). Onder het ‘Balkan Initiative’ waren aan het eind van 2001 alle importheffingen voor producten, inclusief suiker, afkomstig uit Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, voormalig Joegoslavië, Macedonië, Servië en Montenegro, afgeschaft. Dit heeft geleid tot een import in de EU van 300.000 ton suiker. Inmiddels is de voorkeurspositie van Servië en Montenegro opgeheven. Met de OCT-landen, waarvan er twaalf Brits zijn, zes Frans, twee verbonden met Nederland en één met Denemarken, is in 1991 afgesproken dat voor de suiker die zij importeren geen tarieven gelden (overzicht OCT-landen in bijlage A2). Vooral de Nederlandse Antillen en Aruba maken gebruik van deze regeling.
Op het moment dat de EU uitgebreid werd met Finland in 1995, kwam een nieuwe overeenkomst tot stand. Deze werd bekend als de ‘Most Favoured Nation’ (MFN) overeenkomst, refererend aan het GATT principe waarbij landen niet kunnen discrimineren tussen hun handelspartners. Als men het ene land een speciale gunst doet, dan moet men dit ook aan de rest van de WTO leden verstrekken. Onder deze overeenkomst is het toegestaan om 85.463 ton ruwe rietsuiker te importeren waarvoor een lager tarief van € 98 geldt. Het grootste deel van dit MFN-quotum is aan Cuba en
Brazilië toegekend (EC, 2004; www.competition-commission.org.uk;
www.guysuco.com; www.wto.org).
exporteert met behulp van exportsubsidies dan onder de Uruguay Round Agreement is afgesproken. Tevens stelde het panel dat de export van C-suiker door de EU gebaat is bij de exportsubsidies, doordat het kruislings gesubsidieerd wordt door de opbrengsten uit A-en B-suiker (www.europa.eu.int; Huan-Niemi A-en Kerkelä, 2005). Deze subsidie werkt als volgt. De relatief hoge EU-prijzen maken het voor de boeren en producenten van suiker mogelijk om de vaste kosten van de teelt en productie te dekken. Bovendien kunnen ze op deze manier een goed inkomen verdienen uit het telen of produceren van quotumsuiker. Hierdoor kunnen ze C-suiker telen/produceren en vervolgens exporteren op basis van de marginale kosten benadering. Dit werkt zo lang de marginale kosten lager zijn dan de gemiddelde wereldmarktprijs voor suiker. Hiermee stimuleert het beleid van de EU de productie van C-suiker (www.dfat.gov.au). Mede door dit dispuut kwam men binnen de EU tot de conclusie dat de suikersector toe was aan vernieuwing.
Na langdurige voorbereidingen zijn in juni 2005 door de Europese Commissie een aantal hervormingen in het Europese beleid voor de suikersector voorgesteld. Deze hebben met name betrekking op de suikerprijs en het productiequotum. In november 2005 hebben de ministers van landbouw van de verschillende Europese lidstaten hierover vergaderd en zijn een aantal besluiten genomen, die in de volgende paragraaf besproken worden.
2.3 Hervormingen november 2005
Het nieuwe regime dat geldig zal zijn van 2006 tot 2014/2015, zonder verdere herzieningsclausule, bevat allereerst een prijsverlaging van 36 % voor witte suiker, verdeeld over vier jaar. Een daling van 20 % in het eerste jaar, 27,5 % in het tweede, 35 % in jaar drie en 36 % in het laatste jaar. Het doel van deze prijsdaling is om duurzaam evenwicht in de markt te verzekeren. Voor deze prijsverlaging zullen de boeren gemiddeld voor 64,2 % gecompenseerd worden, gebaseerd op de uiteindelijke prijsdaling van 36 %. Deze steun zal in de bedrijfstoeslag opgenomen worden. Ontvangers van die toeslag moeten aan bepaalde milieu- en grondbeheernormen voldoen.
18
achteraf als compensatie voor inkomensverlies de markt niet verstoort. Al eerder werd genoemd dat hoge interne prijzen leiden tot het produceren van niet-competitieve suiker binnen de EU. Dit heeft gevolgen voor de wereldmarktprijs voor suiker, namelijk dat die door het grotere aanbod van suiker lager komt te liggen dan het aanbod bij een lagere interne prijs. Bij het achteraf compenseren van het inkomensverlies voor boeren is er geen sprake van marktverstoring. Boeren en suikerproducenten reageren op veranderingen in de wereldprijs en passen daar hun aanbod op aan. Pas na dit marktproces krijgen zij de compensatie voor het verlies aan inkomen en het heeft dan ook geen invloed op hun beslissingen omtrent de hoeveelheid die ze produceren.
In de landen die tenminste de helft van hun quota opgeven, bestaat de mogelijkheid om een extra gekoppelde betaling van 30 % van het inkomensverlies te doen aan producenten voor maximaal vijf jaar. Tevens mag er beperkt nationale steun gegeven worden.
In het nieuwe systeem worden de A- en B-quota samen één productiequotum. Het quotum verdwijnt helemaal. Om toch een bepaalde productie in C-quotumproducerende landen te handhaven zal er een extra hoeveelheid van 1,1 ton beschikbaar worden gemaakt. Hiervoor zal € 730 per ton betaald moeten worden.
Bovendien zal het interventiesysteem veranderen in een periode van vier jaar en de interventieprijs zal daarbij uiteindelijk vervangen worden door een referentieprijs. Mocht de marktprijs lager uitvallen dan de referentieprijs, dan zal dit opgevangen worden door een regeling voor particuliere (tijdelijke) opslag.
durende heffing, die betaald moet worden door houders van de quota (www.europa.eu.int).
2.4 Literatuur over de economische effecten van handelsliberalisatie
In de literatuur over de effecten van handelsliberalisatie is er een onderscheid te maken tussen onderzoek op het gebied van de effecten op enerzijds de eigen productie en export en anderzijds op de markttoegang voor andere landen. Koo (2002) en Van Berkum, De Bont, Van Everdingen en Jager (2005) keken naar het effect van handelsliberalisatie op respectievelijk de markt van de Verenigde Staten en die van de Europese Unie. In studies door Milner et al. (2004), Van der Mensbrugghe et al. (2003) en Van Berkum, Roza en Van Tongeren (2005) is vooral gekeken naar het effect op de markttoegang voor andere landen. In een aantal andere studies worden beide effecten meegenomen (Elobeid en Beghin, 2005; Frandsen et al., 2003; Huan-Niemi en Kerkelä, 2005).
Daarnaast kan een onderscheid gemaakt worden tussen de manier waarop er naar de effecten van handelsliberalisatie wordt gekeken. Bij het onderzoek wordt zowel gebruik gemaakt van partiële evenwichtsmodellen als van ‘Computable General Equilibrium’ (CGE) modellen. Bij partiële evenwichtsmodellen wordt alleen gekeken naar het effect van een verandering in het beleid op één sector, in dit geval die van suiker. Met behulp van CGE modellen wordt daarentegen een algemene evenwichtssituatie gezocht, waarin alle sectoren van de economie meegenomen worden. Ze houden rekening met de verschillende alternatieven voor het gebruik van middelen in economieën. Hierdoor verspreiden de effecten van het beleid zich, maar is er wel ruimte voor de aanpassingsmogelijkheden van andere sectoren (Huan-Niemi en Kerkelä, 2005).
20
Van Berkum, De Bont, Van Everdingen en Jager (2005) onderzochten wat de gevolgen van de Europese hervormingen zijn voor de Europese boeren en producenten. Zij kwamen tot de conclusie dat het inkomen van de bietentelers binnen de EU sterk zal dalen als gevolg van de beleidsaanpassing. Een sterke daling van de bietenprijs heeft volgens hen het gevolg dat het voortbestaan van de suikerproductie binnen de EU bedreigd wordt.
Milner, Morgan en Zgovu (2004) hebben specifiek onderzoek gedaan naar het effect van de hervormingen in het suikerbeleid van de EU op ACP-landen. Ook daar komt uit naar voren dat sommige landen uit deze groep, Afrikaanse landen met een relatief laag inkomen, erop vooruitgaan, terwijl andere landen er niet bij gebaat zijn. Deze verschillen zijn het gevolg van de huidige ongelijke verdeling van de preferentiële quota onder de landen die onder het protocol vallen. Daarnaast hangt het effect af van de mate waarin de landen afhankelijk zijn van de EU-exportmarkt en andere exportmarkten. Landen die slechts een kleine proportie van hun suikerproductie naar de EU exporteren, hebben voordeel bij het stijgen van de wereldprijs voor suiker als gevolg van de verlaging van de exportsubsidies binnen de EU. Het nadeel van dit onderzoek is dat er alleen naar het effect op ACP-landen gekeken wordt, terwijl de hervormingen ook gevolgen hebben voor andere ontwikkelingslanden.
scenario’s heeft opgenomen. Hierdoor is slechts in beperkte mate het effect van de Europese hervormingen zichtbaar.
In een artikel voor het Landbouw Economisch Instituut (LEI) onderzoeken Van Berkum, Roza en Van Tongeren (2005) het effect van de EU-hervormingen op ontwikkelingslanden. Zij doen dit aan de hand van modelsimulaties (CGE model), landenstudies en een literatuuronderzoek. De belangrijkste resultaten uit hun rapport zijn dat de gevolgen per ontwikkelingsland verschillend zijn. Voor de ACP-landen als groep zullen de opbrengsten uit export naar de EU afnemen. De landen die nu het meest van het Sugar Protocol (zie paragraaf 1.3) profiteren, zullen ook het meeste verlies lijden. Deze groep landen heeft echter wel de mogelijkheid om haar export naar andere ontwikkelingslanden uit te breiden. De gemiddelde prijs van suiker daalt echter teveel om een stijging in het gezamenlijk nationaal inkomen te realiseren.
Voor de landen die onder de ‘Everything But Arms’ overeenkomst vallen, zullen de hervormingen volgens dit onderzoek een lichte stijging in de export als gevolg hebben. In de simulatie neemt de export met 211.000 ton toe, terwijl de Europese Commissie een schatting van 500.000 heeft staan. Een aantal ontwikkelingslanden, waaronder Brazilië krijgt echter te maken met een stijging van de export, met name naar andere ontwikkelingslanden (Van Berkum et al., 2005). De simulaties zijn gedaan met behulp van de oorspronkelijke voorstellen. Dit geeft dan ook een enigszins vertekend beeld en naar verwachting zal het effect in de realiteit kleiner zijn, omdat de hervormingen minder drastisch zijn uitgevallen dan oorspronkelijk het plan was. Daarnaast is ook hier gebruik gemaakt van een CGE-model wat kan leiden tot kleinere prijseffecten en grotere effecten op het gebied van productie en consumptie (Elobeid en Beghin, 2005).
22
Een volledige of gedeeltelijke versoepeling van het Europese suikerregime heeft volgens Frandsen et al. (2003) tot gevolg dat de economische waarde van het hebben van preferentiële toegang tot de Europese markt afneemt. Dit komt door afnemende quotumrentes als gevolg van de daling van de interventieprijs binnen de EU (de quotumrente is het verschil tussen de prijs binnen de EU en de wereldprijs). Hierdoor is de gegarandeerde prijs, die de ACP-landen krijgen, lager dan voor de hervormingen. Volgens de auteurs neemt de waarde van de export van de groep ACP-landen als geheel toe, in tegenstelling tot wat Van Berkum et al. (2005) beweren. Tevens levert het dalen van de garantieprijs voor suiker in de EU andere ontwikkelingslanden voordeel op. Dit is een gevolg van betere toegang tot de Europese markt en vermindering van de concurrentie met gesubsidieerde exporten. Positief aan dit onderzoek is dat er specifiek onderzocht is wat de effecten zijn van prijsdalingen en quotareducties binnen de EU op een aantal ontwikkelingslanden. Echter, er is gewerkt met een CGE-model en dat heeft volgens Elobeid en Beghin (2005) invloed op de uiteindelijke grootte van de effecten. Zij stellen in hun rapport dat CGE-modellen kleinere effecten op de prijs voorspellen en grotere effecten op productie en consumptie dan partiële evenwichtsmodellen. Dit verschil is voornamelijk te wijten aan de structuur van de twee soorten modellen. Doordat er bij CGE-modellen niet alleen wordt gekeken naar de invloed van handelsliberalisatie op de sector waarin deze plaatsvindt, maar ook naar het effect ervan op andere sectoren van de economie, zal het prijseffect kleiner zijn. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat het effect ook weg kan lekken naar de rest van de economie. Bij partiële evenwichtsmodellen kan het effect van een hervorming niet wegvloeien naar andere sectoren en zal het prijseffect groter zijn.
producerende landen hier voordeel van. Bij alle gesimuleerde scenario’s is de EU de grote verliezer.
Hoofdstuk 3: Het ATPSM-model
3.1 Algemeen
Voor het onderzoek naar de effecten van de hervormingen in het Europese suikerbeleid op diezelfde sector in ontwikkelingslanden zal gebruik gemaakt worden van het Agricultural Trade Policy Simulation Model (ATPSM). Het ATPSM-model is in 1988 ontwikkeld door de UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) in samenwerking met de FAO (United Nations Food and Agricultural Organization). Het doel van het model is om economische effecten van veranderingen in handelsbeleid in de agrarische sector te evalueren. Het model wordt beschreven door Peters en Vanzetti (2004).
Het ATPSM-model is een deterministisch, comparatief statisch, partieel evenwichtsmodel. Deterministisch wil zeggen dat er geen stochastische schokken of andere onzekerheden in zijn opgenomen. Het is een partieel evenwichtsmodel, omdat er niet gelet wordt op het effect van veranderingen in het handelsbeleid voor één sector op andere sectoren van de economie. Het model is comparatief, omdat alleen de begin en eindsituatie met elkaar worden vergeleken. Er wordt geen aandacht besteed aan het proces waardoor de eventuele verandering tot stand komt. Tot slot is het statisch, omdat er geen tijdsdimensie toegevoegd is aan de implementatie van beleidsmaatregelen of het verloop van hun effect. De reden voor deze simplificaties is dat ze de mogelijkheid bieden een gedetailleerde specificatie van de meest relevante agrarische effecten te geven.
stellen aan nul. Van de wereldprijs worden vervolgens groothandelsprijzen en prijzen op het niveau van de boerderij afgeleid. Tot slot geeft het model schattingen van de veranderingen in winsten die gemaakt worden via ‘Tariff Rate Quotas’ (TRQ’s). Binnen een TRQ is het geoorloofd om een bepaalde hoeveelheid import onder een laag tarief in te voeren. Het is zelfs mogelijk dat helemaal geen importtarief betaald hoeft te worden. Alles wat echter buiten dit quotum geïmporteerd wordt, valt onder een hoger of zelfs prohibitief tarief. Alle effecten worden door het model geschat als wijzigingen ten opzichte van 2000. Voor dit onderzoek zijn vooral de veranderingen in handelsvolume, handelswaarde, welvaart en prijzen van belang.
Het model is gericht op standaard-wijzigingen in het handelsbeleid voor landbouw, zoals verlagingen van de tarieven, subsidies en veranderingen in quota. Om te bestuderen wat de effecten zijn voor ontwikkelingslanden van de hervormingen van 2005 in het Europees beleid in de suikersector, is vooral de mogelijkheid om een verandering in subsidies en tarieven te simuleren van belang. Dit zijn namelijk de veranderingen die doorgevoerd zullen worden.
Zoals gebruikelijk in de literatuur over het meten van de effecten van veranderingen in het handelsbeleid, worden de subsidies in dit model gemeten aan de hand van hun ‘ad-valorem tariff equivalent’, dat wil zeggen het corresponderende tarief, in termen van een vast percentage van de waarde (Bora, Kuwahara en Laird, 2002; http://stats.oecd.org). In ATPSM zijn exportsubsidies en exportquota intrinsiek aan elkaar gekoppeld. Als het exportquotum gelijk is aan de totale export, is de subsidie per eenheid export gelijk aan de totale uitgaven aan subsidie gedeeld door het quotum. Het corresponderende tarief is dan de ratio tussen de subsidie per eenheid en de wereldmarktprijs.
Is de omvang van de export daarentegen groter dan het productiequotum, dan wordt de subsidie simpelweg een overdracht van welvaart, omdat de extra exporten voor de wereldmarktprijs worden verkocht en de binnenlandse marktbescherming elimineren. In dat geval wordt aangenomen dat de subsidie de totale export bestrijkt. De subsidie per eenheid is dan de totale waarde van de subsidie gedeeld door het exportvolume.
26
evenwichtsmodel is, betekent dat het alleen rekening houdt met de veranderingen in de agrarische sector. Hierdoor is het mogelijk om het effect van de hervormingen in het Europees suikerbeleid op de suikersector in ontwikkelingslanden te simuleren en de resultaten te analyseren.
3.2 Modelstructuur
Aangezien in de ATPSM-data een land vaak zowel importeur als exporteur van een product is, wordt er gebruik gemaakt van een samengesteld tarief om de binnenlandse consumptie- en productieprijzen te schatten. Eerst wordt een “domestic tariff equivalent wedge” (td) berekend als een gewogen gemiddelde van de twee tarieven: het tarief
equivalent van de exportsubsidie (tx) en het importtarief (tm). De gewichten hierbij zijn de
exporten (X) en importen (M).
td= (Xtx+ Mtm) / (M + X)
Vervolgens wordt een “domestic consumption tariff equivalent” (tc) berekend als een
gewogen gemiddelde van het importtarief en het tarief voor de binnenlandse markt (td).
Sdis in deze vergelijking het binnenlandse aanbod, terwijl D de binnenlandse vraag is.
tc= (M tm + Sdtd) / D
Tot slot wordt er een “producer price wedge” (tp) berekend als gewogen gemiddelde van
het tariefequivalent van de exportsubsidie en de “domestic tariff equivalent wedge”. De gewichten zijn de exporten (X) en de binnenlands geconsumeerde binnenlandse productie (Sd). Het tariefequivalent van de binnenlandse steun (ts) wordt hier bij opgeteld.
Het feitelijke model is opgebouwd uit een systeem van vergelijkingen die voor vraag, aanbod, export en import in bepaalde agrarische goederen in verschillende landen staan. Het standaardsysteem bestaat uit vier vergelijkingen:
(1) D^i,r= ηi,i,r[ P^w i+ ( 1 + t^c i,r)] + ∑ ηi,j,r[ P^w j+ ( 1 + t^c j,r)]
Met behulp van deze vergelijking wordt de relatieve verandering in de vraag naar product i in land r (D^i,r)verklaard uit de zowel de mate waarin de wereldprijs (Pw) van hetzelfde
goed verandert als de relatieve wijziging in het geldende tarief. De invloed hiervan hangt af van de vraagelasticiteit (η i,i,r). Tevens hangt de binnenlandse vraag af van de wijziging
in de wereldprijs en het tarief van en de kruislingse prijselasticiteiten van de vraag (ηi,j,r)
ten opzichte van andere agrarische goederen (aangeduid met j ≠ i). Een ^ achter een variabele betekent een relatieve verandering.
(2) S^i,r= ei,i,r[ P^w i+ (1 + t^p i,r)] + ∑ εi,j,r[ P^wj+ ( 1 + t^p j,r)]
Het binnenlandse aanbod (S i,r) verandert op een manier die vergelijkbaar is met de
wijziging in de binnenlandse vraag. Echter, in plaats van vraagelasticiteiten worden nu aanbodelasticiteiten gebruikt (ei,i,r, ei,j,r).
(3) ΔX i,r= γi,rΔS i,r
De absolute verandering van de export van goed i in land r (ΔX i,r) wordt bepaald door de
ratio tussen export en productie (γ i,r) en het absolute aanbod van hetzelfde goed. Een Δ
voor een variabele geeft aan dat het om een absolute verandering gaat.
(4) ΔM i,r= D i,rD^i,r– S i,rS^i,r+ ΔX i,r
Tot slot verklaart de vierde vergelijking de absolute verandering van de import (ΔM i,r)
28
In dit stelsel is vergelijking 4 de ‘market clearing equation’. Als de productie samen met de importen gelijk zijn aan binnenlandse consumptie en exporten is het model in evenwicht.
Het model kan aangepast worden tot een Armingtonversie, waarbij de derde en vierde vergelijking zich wijzigen. Bij een Armingtonversie van een model wordt niet automatisch aangenomen dat binnenlandse productie en import perfect substitueerbaar zijn.
(3) ΔX i,r= ΔM i,r- D i,rD^i,r + S i,rS^i,r
Het gevolg van deze aanpassing is dat de absolute verandering in de export nu niet meer alleen afhankelijk is van de binnenlandse productie. Ook de import en de binnenlandse vraag hebben nu invloed op de export. Bij de importvergelijking wordt een onderscheid gemaakt tussen de binnenlandse prijs en de prijs van importen. Bij een stijging van de binnenlandse prijs van product i, zal Anewhoger zijn dan Ainiten zal de import stijgen.
(4) ΔM i,r = (Anew/ (1 + Anew))D i,rD^i,r – ( Ainit/ (1 + Ainit) - Anew/ (1 + Anew)) D i,r
(Hierbij geldt dat Ay = ((am/ ad)(Pd/ Pm)y)si,r, (Pd/ Pm)y= (Pw(1 + td)/(Pw(1 + tm))y, s =
de Armingtonelasticiteit tussen importen en binnenlands geproduceerde producten, y = init staat voor initiële waarden en y = new geeft de waarde aan die na de beleidsveranderingen geldt) Bij deze versie van het model is vergelijking 3 de ‘market clearing equation’.
Met behulp van matrixberekeningen wordt dit stelsel van vergelijkingen opgelost. In het evenwicht geldt dat ∑ (ΔXn – ΔMn) = 0 en aan de hand daarvan wordt de
3.3 Data
De data die gebruikt worden in dit onderzoek zijn afkomstig van de database die gekoppeld is aan het ATPSM-model. In deze database zijn data opgenomen van verschillende bronnen, onder andere International Financial Statistics, FAO Trade Yearbook, UNCTAD, Agricultural Market Access Database (AMAD). In totaal zijn er 162 landen in het model opgenomen, waarvan er één ‘Rest van de wereld’ is genoemd, in essentie een residu om de oorspronkelijke database in balans te brengen. De EU is in dit model nog een Unie met 15 lidstaten. In mei 2004 zijn er tien extra staten toegelaten tot lidmaatschap van de EU en deze zijn in het huidige onderzoek toegevoegd aan het land EU-15. Het gevolg hiervan is dat het model nog 152 landen bevat. Daarnaast bevat het model 35 agrarische producten waarvan voor dit onderzoek vooral het product suiker van belang is (Peters en Vanzetti, 2004).
3.4 Beperkingen van het model
Eén van de nadelen van het model is dat er geen tijdsdimensie in is opgenomen. Hierdoor kan er niets gezegd worden over de tijdsduur waarin economische effecten volledig gerealiseerd zullen zijn. De algemene interpretatie is echter dat het gaat om effecten op de lange termijn, met de implementatie verspreid over een aantal jaren. De elasticiteiten die gebruikt zijn om de reactie van vraag en aanbod op prijsveranderingen weer te geven, zijn dan ook geschat op basis van een tijdspad van 10 jaar.
30
jaren afgebouwd. Dit is niet zo zeer een probleem van dit specifieke model, maar van modellen die gebruik maken van aanbod- en vraagelasticiteiten in het algemeen.
Daarnaast is er in het model geen ruimte voor een exportsubsidie die op een lager niveau wordt toegepast dan het importtarief op hetzelfde product. Dit zou de subsidie overbodig maken, omdat er dan niet geëxporteerd zal worden. De prijs voor de exportproducten is nog te hoog ten opzichte van de wereldprijs om concurrerend te zijn op de wereldmarkt.
Bovendien is de mogelijkheid dat boeren voor de subsidies betalen niet in het model opgenomen. Dit leidt tot een lagere prijs op het niveau van de boerderij ten opzichte van de groothandelsprijs. De reden voor het weglaten van deze mogelijkheid is dat er vaak problemen zijn met data van exportsubsidies. Daarom is er gebruik gemaakt van de berekening van subsidies zoals die in paragraaf 2.1 is beschreven.
Tot slot hebben sommige landen in het model geen data over hun beleid. De kwaliteit van de data is vooral een probleem als er met veel landen en producten rekening gehouden moet worden (Peters en Vanzetti, 2004).
3.5 Indeling van de ontwikkelingslanden in groepen
de lagere tarieven die gelden bij de voorkeursovereenkomst met de ACP-landen. De groep is wel apart in de resultaten opgenomen.
Tot slot is de rest van de ontwikkelingslanden in een aparte groep opgenomen. In de database van het ATPSM-model worden de landen ingedeeld in drie groepen namelijk ‘Developed’, ‘Developing’ en ‘Least Developed’. De rest van de ontwikkelingslanden zijn de ‘Developing’ landen, tenzij ze al in de ACP-landengroep zijn opgenomen.
Elke groep is weer onderverdeeld in netto-exporteurs en netto-importeurs. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen de import en export van ruwe of witte suiker (zie voor een overzicht van de verschillende groepen landen bijlage A1).
3.6 Scenario’s
De hervormingsplannen uit november bevatten een aantal regelingen die in verschillende scenario’s in het model gesimuleerd zullen worden. De daling van de interventieprijs zal verspreid over vier jaar doorgevoerd worden. In het eerste jaar zal dit een daling van 20% betekenen, in het tweede jaar is de prijs gedaald met 27,5%, het volgende jaar met 35% en in het laatste jaar met in totaal 36%. Aangezien een daling van de interventieprijs niet rechtstreeks in het model opgenomen kan worden, is er berekend wat de corresponderende afname van exportsubsidies is (fig. 3.1). Het verschil tussen de wereldmarktprijs voor suiker en de interventieprijs staat hierbij gelijk aan de exportsubsidie. Deze is berekend aan de hand van het verschil tussen de gemiddelde prijs in de EU, oftewel de interventieprijs (Pi) en de gemiddelde wereldprijs (Pw) tussen 2001
32 Figuur 3.1: Berekening van daling in de subsidie
Pi S 36% Subsidie 55% Pinew Pw D O Q
Voor de landen die een voorkeursovereenkomst hebben met de EU in het oorspronkelijk beleid zal het verlagen van de interventieprijs ook gevolgen hebben. Voor hen geldt na de hervormingen namelijk een lagere garantieprijs, die evenredig loopt met de daling in de interventieprijs. Het totale importquotum blijft hetzelfde als in de oorspronkelijke situatie. Deze verandering heeft vooral gevolgen voor de zogenaamde quotumrente die deze landen voor de hervormingen kregen. De quotumrente is het verschil tussen de garantieprijs en de wereldprijs, vermenigvuldigd met het totale importquotum. In het model is echter niet de mogelijkheid om een daling in de garantieprijs op te nemen. Om die reden is er gezocht naar een tariefequivalent, die hetzelfde effect heeft als de verlaging in de garantieprijs.
In figuur 3.2 is SACP de aanbodcurve van de ACP-landen in de oorspronkelijke
situatie, met de hoge garantieprijs (Pg1) van gemiddeld $678,94 tussen 2001 en 2004. Sw
de ‘subsidie’ die de ACP-landen krijgen van de EU. De verlaging hierin is vervolgens 54,82 %. ((244,42/445,89)*100%) De tussentijdse verlagingen leveren respectievelijk 30,45%, 41,87% en 53,29% op. Deze worden tegelijk met de corresponderende verlagingen in de interventieprijs ingevoerd. Een scenario bestaat dus uit een verlaging in de subsidie en een verlaging in het tariefequivalent van de garantieprijs.
Figuur 3.2: Berekening daling in garantieprijs
P SACP Sw Pg1 36 % Pg2 Pw O QACP Q
Het effect van deze verlaging in de garantieprijs wordt vervolgens gelijk verondersteld aan een verlaging van het tarief buiten het quotum. Dit is een verlaging van het tarief van t1 naar t2 dat geldt voor de rest van de wereld. Hierdoor wordt de quotumrente (eerst
34 Figuur 3.3: Berekening daling in tariefequivalent
P Pw+ t1 36 % A 55 % Pw+ t2 Pw B Dimp O QACP Q
Hoofdstuk 4: Resultaten
4.1 Scenario’s
Met behulp van het ATPSM-model zijn vier scenario’s gesimuleerd, elk scenario zowel met het standaardmodel als met de Armingtonversie. In het eerste scenario is er sprake van een daling in de interventieprijs van de EU van 20% en een gelijktijdige daling van de garantieprijs voor de ACP-landen. Deze daling is eveneens 20%. Aangezien het model slechts standaardaanpassingen in handelsbeleid kan simuleren is er voor de daling in de interventieprijs een subsidiedaling berekend van 30,80% (afgerond 31%). Voor de afname van de garantieprijs voor ACP-landen is aangenomen dat deze afname gelijk is aan een daling in het tarief buiten het quotum, die uitkomt op 30,42% (afgerond 30%). De berekening hiervan is in hoofdstuk 3 weergegeven. Scenario 1a is met de normale versie van het model gesimuleerd terwijl scenario 1b met de Armingtonversie is gesimuleerd. In een Armingtonmodel wordt onderscheid gemaakt tussen dezelfde producten van verschillende herkomst. De Armingtonelasticiteit geeft daarbij de mate aan waarin deze verschillende ‘soorten’ producten gesubstitueerd kunnen worden. Een Armingtonmodel wijkt hierin af van de aanname van perfecte substitutie die gangbaar is in traditionele handelsmodellen (Lloyd en Zhang, 2006).
In scenario 2a en 2b is sprake van een daling in de subsidie van de EU van 42,35% (afgerond 42%) en een daling van het tarief buiten het quotum van 41,87% (afgerond 42%). In het derde scenario neemt de subsidie af met 53,90% (afgerond 54%) en het tarief buiten het quotum met 53,29% (afgerond 53%). In het vierde en laatste scenario daalt de subsidie met 55,44% (afgerond 55%) terwijl het tarief buiten het quotum afneemt met 54,82% (afgerond 55%).
4.2 Prijzen
36
ruwe suiker (zie bijlage A3). De oorzaak van het verschil tussen ruwe en witte suiker ligt in het feit dat de EU met name veel witte suiker exporteerde in de oorspronkelijke situatie. Hierdoor bleef de wereldprijs kunstmatig laag en het effect van de afname van de interventieprijs en daarmee ook de subsidies binnen de EU is dan ook veel groter voor witte suiker dan voor ruwe suiker.
Fig. 4.1 De verandering in de wereldmarktprijs voor ruwe en witte suiker
2 5 0 2 6 0 2 7 0 2 8 0 2 9 0 3 0 0 3 1 0 3 2 0 3 3 0 3 4 0 1 2 3 4 S c e n a r i o w e re ld m a rk tp ri js i n d o ll a rs ruw e s uik er w i t t e s uik er
Bron: Simulaties met ATPSM
Naast een effect voor de wereldmarktprijs hebben de hervormingen indirect ook effecten op de binnenlandse productieprijs en de binnenlandse consumptieprijs. In het model is het niet mogelijk om dit per landengroep te simuleren, omdat dit over binnenlandse prijzen gaat. Per groep is gekeken naar de verschillende landen die in de groep zijn opgenomen, waarna de meest opvallende resultaten worden besproken (zie voor de resultaten bijlagen A4, A5, A6 en A7).
Swaziland, Ivoorkust, Kenia, Brazilië, Cuba en Nigeria). Voor de meeste van deze landen geldt dat al in het eerste scenario de import volledig verdwijnt. De verandering in de binnenlandse productieprijs is afhankelijk van de verandering in de wereldmarktprijs en die in het binnenlandse productietarief. In het model geldt dat als een land een bepaald goed alleen exporteert de binnenlandse productieprijs gelijk is aan de wereldmarktprijs en het tariefequivalent van de exportsubsidie. Als een land een bepaald goed alleen importeert is de binnenlandse productieprijs gelijk aan de wereldmarktprijs en het importtarief.
Een grotere stijging van de binnenlandse productieprijs dan de stijging in de wereldmarktprijs kan alleen veroorzaakt worden door een toename in het binnenlandse productietarief. Dit binnenlands productietarief is afhankelijk van de import- en exporttarieven en van de import en export. Bij het eerste scenario heeft het verdwijnen van de import een grotere invloed dan bij de andere scenario’s. Daardoor stijgt de binnenlandse productieprijs dan sterker dan de wereldmarktprijs. Bij het tweede, derde en vierde scenario is de invloed van de import in verhouding kleiner en dus stijgt de binnenlandse productieprijs even sterk als de wereldmarktprijs.
Bij het onderzoeken van de veranderingen in de binnenlandse productieprijs voor witte suiker, zijn er meer bijzondere dingen te zien dan bij ruwe suiker. Van de ACP-landen die netto gezien exporteren, tonen de landen met initieel een hogere productieprijs, ook een hogere stijging dan de stijging in de wereldprijs. (Voorbeelden zijn Barbados, Trinidad en Tobago en Zambia.) Een aantal landen binnen deze groep ziet daarentegen zijn binnenlandse productieprijs met hetzelfde bedrag veranderen als de wereldmarktprijs. Van de netto importerende ACP-landen stijgt de binnenlandse productieprijs altijd meer dan de wereldprijs. Vooral Kenia springt hier in het oog, door een stijging in zijn binnenlandse productieprijs met $12. Zij hebben ook de hoogste initiële productieprijs, die hoger ligt dan de oorspronkelijke wereldmarktprijs.
38
hebben ook de hoogste initiële prijzen. Voor de rest ligt de wijziging tussen die in de wereldprijs en die van Guinea en Sierra Leone in.
Onder de rest van de ontwikkelingslanden die netto exporteren, is de verandering voor de meeste landen identiek aan die van de wereldmarktprijs. Opvallende uitschieter is Polen, met een uiteindelijke stijging met $12. Verder hebben Tsjechië, India en Kirgizië een iets grotere toename dan de wijziging in de wereldmarktprijs. Bij de netto-importeurs vallen met name China, Mexico, Marokko, Namibië, Hongarije, Filippijnen, Roemenië, Slowakije, St. Vincent en Oekraïne op met een minimale prijsstijging van $10. Een aantal van deze landen, namelijk Polen, Tsjechië en Hongarije zijn in mei 2004 toegetreden tot de EU. Deze toetreding is niet in het onderzoek meegenomen. Voor hen zal de uitkomst van de hervormingen in werkelijkheid dan ook anders zijn dan het model simuleert. De hervormingen leiden volgens de resultaten uit het model binnen de EU tot een daling in de binnenlandse productieprijs van $164. Als de hervormingen ook voor de nieuwe lidstaten gelden zal het resultaat van Polen, Tsjechië en Hongarije dichter bij de daling van de Europese productieprijs liggen.
leiden de hervormingen binnen de EU volgens het model tot een daling in de binnenlandse consumptieprijs van ruwe suiker van $96.
Als de binnenlandse consumptieprijzen van witte suiker bestudeerd worden, blijkt dat deze meer afwijken van de verandering in de wereldmarktprijs voor witte suiker, dan bij ruwe suiker het geval was. Bij de netto exporterende ACP-landen valt vooral op dat de hervormingen in de EU voor Trinidad en Tobago vanaf scenario 1 een groter effect op de binnenlandse consumptieprijs hebben. Daarnaast zien Barbados en Zambia hun binnenlandse consumptieprijs uiteindelijk iets meer stijgen dan de wereldprijs. ($8 in plaats van $7) De binnenlandse consumptieprijs stijgt bij alle netto importerende ACP-landen meer dan de wereldprijs. Echte uitschieter is Kenia, met een uiteindelijke stijging van $12 in zijn binnenlandse consumptieprijs. De oorzaak hiervan is dat deze prijs in Kenia in de beginsituatie veel hoger ligt dan de wereldmarktprijs. Deze hogere prijs in de beginsituatie is een gevolg van tarieven die door Kenia in de oorspronkelijke situatie worden geheven en de invloed hiervan op de binnenlandse consumptieprijs.
Onder de netto exporterende LLDC’s is alleen de uiteindelijke stijging voor Burkina Faso iets hoger dan de stijging in de wereldprijs. Voor de andere landen in deze groep is de stijging net zo groot als die in de wereldprijs. Bij de netto importerende LLDC’s vallen met name Angola, Djibouti, Gambia, Haïti en Sierra Leone op met een uiteindelijke stijging in de binnenlandse consumptieprijs variërend van $10 tot $15. De verandering in deze prijs ligt voor de rest van de landen tussen de wereldprijsstijging en de eerder genoemde stijging in. Ook voor deze groepen geldt dat een hogere initiële binnenlandse consumptieprijs, als gevolg van binnenlandse tarieven, tot een hogere stijging leidt.
40
Voor de netto importerende landen onder de rest van de ontwikkelingslanden blijkt dat de meeste landen een sterkere stijging in hun binnenlandse consumptieprijs vertonen dan de stijging in de wereldprijs. Uitschieters zijn Mexico en Namibië, met een toename van $14 en $15. De reden hiervoor is dat zij in de oorspronkelijke situatie een binnenlandse consumptieprijs voor witte suiker hebben die veel hoger is dan de wereldprijs.
In het ATPSM-model zijn de binnenlandse prijzen een functie van de wereldmarktprijs, binnenlandse steunmaatregelen, tarieven, subsidies en quota. De oorzaak van het feit dat er landen zijn waarbij de binnenlandse productieprijs sterker stijgt dan de wereldmarktprijs is dat de tarieven, subsidies, etc. in het model opgenomen zijn als hun ‘ad-valorem’ tariefequivalent. Dit wil zeggen dat er een vast percentage van de waarde van de geïmporteerde goederen betaald of ontvangen wordt. Bij een stijging van de wereldmarktprijs zal ook het absolute tarief stijgen en daarmee is de stijging van de binnenlandse productieprijs van sommige landen sterker dan de stijging in de wereldmarktprijs.
4.3 Export
Tabel 4.1 De verandering in export van ruwe suiker
Scenario 1a 2a 3a 4a
EU -726a -1012 -1280 -1325
ACP-landen netto exporteurs 13651 19295 24548 25453
ACP-landen netto importeurs 13525 19070 24233 25122
LLDC netto exporteurs 40211 56243 71151 73731
LLDC netto importeurs 56885 79447 100468 104081
Rest Ontwikkelingslanden netto exporteurs 1464055 2048582 2592469 2686381 Rest Ontwikkelingslanden netto importeurs 225930 323140 413939 429939 a) Gemeten in tonnen (1 ton = 1000 kg).
Bron: Simulaties met ATPSM
De resultaten zijn echter wel verschillend in de grootte van de toenames. Voor de ACP-landengroepen neemt de export het minst toe, zowel voor de netto exporteurs als voor de netto importeurs. De toenames van deze twee groepen zijn van vergelijkbare grootte. Ook de LLDC’s vertonen een stijging in hun export naarmate de hervormingen verder worden doorgevoerd. Deze stijging is groter dan die van de ACP-landen. De beide groepen met de rest van de ontwikkelingslanden zien hun export het meest toenemen. Er is hier wel een groot verschil tussen de netto exporteurs en de netto importeurs. De eerstgenoemde groep heeft een verandering in de export die bijna zes maal zo groot is als die van de netto importeurs. Dit komt vooral door landen als Brazilië, India, en Colombia. In het model hangt een stijging in de export samen met een stijging in de productie. Als bijvoorbeeld de helft van de productie in de initiële situatie wordt geëxporteerd, dan zal ook de helft van de verandering in productie geëxporteerd worden.
Tabel 4.2 De verandering in export van witte suiker
Scenario 1a 2a 3a 4a
EU -156996a -216467 -275538 -283468
ACP-landen netto exporteurs 36828 58063 81964 84576
ACP-landen netto importeurs 1693 2329 2969 3120
LLDC netto exporteurs 1179 1630 2072 2135
LLDC netto importeurs 406 561 1377 1562
Rest Ontwikkelingslanden netto exporteurs 1108346 1567059 2031854 2096768 Rest Ontwikkelingslanden netto importeurs 30379 55052 80457 84628 a) Gemeten in tonnen.
42
Bij de export van witte suiker valt op dat binnen elke landengroep, de netto exporteurs een grotere stijging laten zien dan de netto importeurs. Met name het verschil tussen deze twee bij de groep met de rest van de ontwikkelingslanden is enorm. Ook hier is een steeds positievere verandering in de export te zien naar mate de interventie- en garantieprijs meer dalen.
4.4 Import
Als gekeken wordt naar de import blijkt dat over het algemeen de landengroepen een daling laten zien in de import als gevolg van de hervormingen. De reden hiervoor is dat de wereldmarktprijs gedurende de vier verschillende scenario’s steeds sterker stijgt en dat is dan ook te zien in een deel van de resultaten. Wat wel opvalt is dat de veranderingen in de import van ruwe suiker voor de ACP-landengroepen en de netto exporteurs onder de LLDC’s in de standaardversie van het model bij alle scenario’s gelijk blijven.
De daling in de import is het grootst bij de netto importeurs onder de rest van de ontwikkelingslanden. De afname is het kleinst bij de netto importeurs van de groep LLDC’s.
Tabel 4.3: De verandering in import van ruwe suiker
Scenario 1a 2a 3a 4a
EU 2039993a 2847858 3599534 3729337
ACP-landen netto exporteurs -603 -603 -603 -603
ACP-landen netto importeurs -484 -484 -484 -484
LLDC netto exporteurs -257 -257 -257 -257
LLDC netto importeurs -180 -197 -212 -214
Rest Ontwikkelingslanden netto exporteurs -12361 -12504 -12637 -12660 Rest Ontwikkelingslanden netto importeurs -134696 -180316 -222389 -229348 a) Gemeten in tonnen.
Bron: Simulaties met ATPSM
44 Tabel 4.4 De verandering in import van witte suiker
Scenario 1a 2a 3a 4a
EU 2218270a 3063967 3896156 4012338
ACP-landen netto exporteurs -30389 -33571 -35434 -35421
ACP-landen netto importeurs -63628 -87792 -111704 -114895
LLDC netto exporteurs -1137 -1568 -1996 -2054
LLDC netto importeurs -42363 -58571 -73774 -75873
Rest Ontwikkelingslanden netto exporteurs -165225 -191784 -204893 -206479 Rest Ontwikkelingslanden netto importeurs -658650 -897848 -1130399 -1163218 a) Gemeten in tonnen.
Bron: Simulaties met ATPSM
4.5 Productie
Bij het bestuderen van de resultaten van de veranderingen in de productie die het gevolg zijn van de hervormingen van het Europese suikerbeleid springen de volgende zaken in het oog. Globaal gezien neemt de productie van ruwe suiker voor alle ontwikkelingslanden steeds meer toe naarmate de hervormingen verder doorgevoerd worden. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat de productiekosten van suiker voor deze landen niet veranderd zijn, terwijl de prijs die zij voor de geproduceerde suiker op de wereldmarkt krijgen wel telkens hoger wordt dan in de oorspronkelijke situatie. Verder neemt over het algemeen de productie voor de netto exporteurs meer toe dan die van de netto importeurs. De LLDC-landen vormen hierop een uitzondering, die waarschijnlijk veroorzaakt wordt doordat de netto exporteurs in deze groep een kleinere initiële productie hebben (4.872.523 ton) dan de netto importeurs in deze groep (6.606.186 ton). In de andere landengroepen hebben de netto exporteurs juist een hogere initiële productie dan de netto importeurs.
Voor de ACP-landen daarentegen is de productie van ruwe suiker slechts in geringe mate gebaat bij de hervormingen in de EU. Deze twee landengroepen hebben de laagste toename van de productie van ruwe suiker van de zes verschillende landengroepen. Deze landen zien enerzijds de wereldmarktprijs stijgen, maar anderzijds daalt de garantieprijs die zij binnen de EU krijgen. Het stijgen van de wereldmarktprijs is positief voor landen die veel exporteren naar andere ontwikkelingslanden en heeft een positief effect op de productie van ruwe suiker. Voor de landen in deze groep die vooral afhankelijk zijn van de export naar de EU zal de productie niet sterk toenemen, omdat zij een lagere prijs krijgen dan in de oorspronkelijke situatie.
Tabel 4.5 De verandering in productie van ruwe suiker
Scenario 1a 2a 3a 4a
EU -894445a -1246112 -1576839 -1631813
ACP-landen netto exporteurs 8130 11342 14342 14853
ACP-landen netto importeurs 7876 10985 13892 14385
LLDC netto exporteurs 22910 31960 40412 41853
LLDC netto importeurs 32475 45287 57275 59304
Rest Ontwikkelingslanden netto exporteurs 834248 1163661 1471491 1523841 Rest Ontwikkelingslanden netto importeurs 201856 281585 356057 368742 a) Gemeten in tonnen.
Bron: Simulaties met ATPSM
