Wmo- en AWBZ-voorzieningen

(1)

Wmo- en AWBZ-voorzieningen 2009-2012

Authors van der Torre, Ab; Putman, Lisa Download date 03/04/2022 06:18:41

Link to Item https://repository.scp.nl/handle/publications/64

(2)

(3)

Sociaal en Cultureel Planbureau Den Haag, september 2015

Wmo- en awbz-voorzieningen 2009-2012

Een nulmeting

Ab van der Torre Lisa Putman

(4)

Het Sociaal en Cultureel Planbureau is ingesteld bij Koninklijk Besluit van 30 maart 1973.

Het Bureau heeft tot taak:

a wetenschappelijke verkenningen te verrichten met het doel te komen tot een samenhangende beschrij- ving van de situatie van het sociaal en cultureel welzijn hier te lande en van de op dit gebied te ver- wachten ontwikkelingen;

b bij te dragen tot een verantwoorde keuze van beleidsdoelen, benevens het aangeven van voor- en nadelen van de verschillende wegen om deze doeleinden te bereiken;

c informatie te verwerven met betrekking tot de uitvoering van interdepartementaal beleid op het gebied van sociaal en cultureel welzijn, teneinde de evaluatie van deze uitvoering mogelijk te maken.

Het scp verricht deze taken in het bijzonder bij problemen die het beleid van meer dan één departement raken.

De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is als coördinerend minister voor het sociaal en cultureel welzijn verantwoordelijk voor het door het scp te voeren beleid. Over de hoofdzaken hiervan heeft hij/zij overleg met de minister van Algemene Zaken; van Veiligheid en Justitie; van Binnenlandse Zaken en Konink- rijksrelaties; van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; van Financiën; van Infrastructuur en Milieu; van Econo- mische Zaken; en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Zet- en binnenwerk: Textcetera, Den Haag Figuren: Mantext, Moerkapelle

Vertaling samenvatting: Julian Ross, Carlisle, Engeland Omslagontwerp: bureau Stijlzorg, Utrecht

Foto omslag: Frank Muller / Hollandse Hoogte isbn 978 90 377 0539 3

nur 740

Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 kb Hoofddorp, www.repro-recht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting pro (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 kb Hoofddorp, www.cedar.nl/pro).

Sociaal en Cultureel Planbureau Rijnstraat 50

2515 xp Den Haag (070) 340 70 00 www.scp.nl info@scp.nl

De auteurs van scp-publicaties zijn per e-mail te benaderen via de website. Daar kunt u zich ook kosteloos abonneren op elektronische attendering bij het verschijnen van nieuwe uitgaven.

(5)

Inhoud

De webversie van deze publicatie wijkt in opmaak iets af van de gedrukte, papieren versie. Bij verwijzingen naar pagina’s van deze editie daarom vermelden dat naar de webversie is verwezen.

Voorwoord 5

Samenvatting 6

1 Inleiding 10

1.1 Aanleiding 10

1.2 Vraagstelling 10

1.3 Data 12

2 Hulp en zorg voor mensen met beperkingen 14

2.1 Wet maatschappelijke ondersteuning 14

2.2 Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten 15

2.3 Veranderingen in 2015 in de hulp, ondersteuning en zorg voor mensen met

beperkingen 16

3 Totaal Wmo en awbz 18

3.1 Conclusies 25

4 Wmo-voorzieningen 26

4.1 Nieuwe cliënten Wmo 26

4.2 Totaal cliënten Wmo 28

4.3 Conclusies 35

5 Extramurale awbz-voorzieningen 37

5.1 Cliëntgroepen extramurale awbz 37

5.2 Functiecombinatiegroepen extramurale awbz 43

5.3 Urengroep extramurale awbz 55

5.4 Conclusies 69

6 Intramurale awbz-voorzieningen 73

6.1 Nieuwe cliënten intramurale awbz 73

6.2 Totaal cliënten intramurale awbz 76

6.3 Conclusies intramurale awbz-voorzieningen 81

(6)

7 Gebruik van voorzieningen verdeeld over gemeenten 82

7.1 Totaal Wmo en awbz 83

7.2 Wmo 86

7.3 Extramurale awbz 89

7.4 Intramurale awbz 93

7.5 Conclusies 95

8 Samenhang tussen de verschillende voorzieningen in de langdurige zorg 97

8.1 Verzorging en verpleging voor mensen vanaf 65 jaar 97

8.2 De andere sectoren 101

8.3 Samenvatting 102

9 Relatie tussen het gebruik van voorzieningen en gemeentelijke kenmerken 104 9.1 Leeftijdssamenstelling van de gemeentelijke bevolking 105

9.2 Opleidingsniveau van de gemeentelijke bevolking 106

9.3 Inkomensniveau van de gemeentelijke bevolking 107

9.4 Huishoudsamenstelling van de gemeentelijke bevolking 108 9.5 Samenstelling van de gemeentelijke bevolking qua herkomst 109 9.6 Aandoeningen en beperkingen van de gemeentelijke bevolking 111

9.7 Omgevingskenmerken van de gemeente 113

9.8 Samenvatting 114

Summary 116

Bijlagen (te vinden via www.scp.nl bij het desbetreffende rapport) Bijlage A Gebruikte data

Bijlage B Zorgzwaartepakketten

Bijlage C Aanvullende resultaten awbz-voorzieningen Bijlage D Beschrijvende statistiek bij hoofdstuk 9

Literatuur 120

Publicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau 122

(7)

Voorwoord

De op 1 januari 2015 tot stand gebrachte overheveling van zorgtaken van het rijk naar gemeenten en zorgverzekeraars heeft naar verwachting ingrijpende gevolgen voor zowel de totale omvang van de langdurige zorg als voor de relatieve aandelen van zorgvoorzie- ningen daarbinnen. Om de toekomstige ontwikkelingen te kunnen duiden, is eerst een nulmeting van de periode voorafgaande aan de hervormingen in de langdurige zorg noodzakelijk. Dit rapport biedt deze nulmeting, die uitgebracht wordt op verzoek van het minis- terie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, directie Maatschappelijke Ondersteuning.

Het rapport schetst een beeld van de ontwikkelingen in het gebruik van de langdurige zorg in de periode 2009-2012. In deze periode werd de zorg verstrekt op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz).

Verder brengt dit rapport de verdeling over gemeenten van de zorgintensiteiten – aantal cliënten per hoofd van de gemeentelijke bevolking – van verschillende Wmo- en awbz- voorzieningen in kaart, evenals de samenhangen van die zorgintensiteiten met elkaar en met relevante gemeentekenmerken.

Het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) is met name veel dank verschuldigd aan de leve- ranciers van data, het Centraal Administratie Kantoor (cak), het Centrum Indicatiestelling Zorg (ciz), het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs), Vektis, de Bureaus Jeugdzorg, Jeugdzorg Nederland, de aan enquêtes deelgenomen Nederlandse gemeenten en het onderzoeks- en adviesbureau i&o Research.

Prof. dr. Kim Putters Directeur scp

(8)

Samenvatting

Wmo- en AWBZ-voorzieningen 2009-2012

Een nulmeting

Dit rapport schetst een beeld van de ontwikkelingen in het gebruik van de langdurige zorg in de periode 2009-2012. In deze periode werd de zorg verstrekt op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz).

Daarnaast brengt dit rapport de verdeling van de verschillende vormen van langdurige zorg over gemeenten in kaart, evenals de gemeentekenmerken waarmee die verdeling samen- hangt en de onderlinge samenhang tussen verschillende zorgtypen in gemeenten. Een overzicht hiervan is van belang vanwege de overheveling van een deel van de langdurige zorg per 1 januari 2015 naar de gemeenten. Omdat deze Wmo- en awbz-monitor de periode 2009-2012 bestrijkt, zijn de uitkomsten nog niet beïnvloed door de ingrijpende veranderingen in de langdurige zorg die op 1 januari 2015 van kracht werden. Dit rapport is daarom te beschouwen als een nulmeting.

Het rapport bevat een systematisch en compleet overzicht van de over vele administra- tieve databestanden en eigen scp-enquêtes verbrokkelde informatie over de verschillende vormen van langdurige zorg. Het gaat daarbij om informatie over vier of vijf jaren, die betrokken is van het Centraal Administratie Kantoor (cak), het Centrum Indicatiestelling Zorg (ciz), het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs), Vektis, de Bureaus Jeugdzorg, Jeugdzorg Nederland, Nederlandse gemeenten en het onderzoeks- en adviesbureau i&o Research. Het vergde zeer intensieve en tijdrovende bewerkingen om deze gegevens te koppelen, te controleren, en geschikt te maken voor analyse en publicatie. Cijfers kunnen door definitieverschillen enigszins afwijken van elders gepubliceerde cijfers, zoals die van de monitor Langdurige Zorg van het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs). Uitgebreide samenvattingen van de bevindingen uit de verschillende hoofdstukken staan aan het einde daarvan. We geven in deze algemene samenvatting uitsluitend de hoofdpunten weer.

Het aantal nieuwe cliënten nam af en het totale aantal cliënten nam toe

Een belangrijke bevinding van het rapport is dat het aantal mensen dat voor het eerst een beroep op zorg deed, is afgenomen. Het maakt hierbij niet uit of dat een beroep op de Wmo-voorziening huishoudelijke hulp betreft of op de extramurale of intramurale awbz- zorg. Over de gehele linie nam het aantal cliënten dat in de periode 2009-2012 een beroep op zorg deed af. Met name het aantal nieuwe cliënten huishoudelijke hulp laat een sterke daling zien: over de gehele periode nam dit met een vijfde af. Tegenover de afname van het aantal nieuwe cliënten staat een toename van het totale beroep op zorg in de periode 2009-2012. Ook daarvoor geldt dat dit over de gehele linie zo was, dus zowel het totale aantal cliënten dat een beroep deed op de Wmo-voorziening huishoudelijke hulp als het

(9)

totale aantal cliënten dat in aanmerking kwam voor de extramurale en intramurale awbz- voorzieningen is toegenomen.

De tegengestelde ontwikkeling in het aantal nieuwe cliënten en het totale aantal cliënten duidt erop dat mensen langer gebruik bleven maken van zorg. Aan de daling van het aantal nieuwe cliënten in de zorg lagen waarschijnlijk beleidswijzigingen ten grondslag die in de periode 2009-2012 of daarvoor zijn ingegaan. Ook vóór 2015 zijn pogingen gedaan om de kosten voor de zorg in de hand te houden en om meer nadruk te leggen op ‘eigen regie’ en

‘eigen verantwoordelijkheid’. Het beleid gericht op extramurale voorzieningen, het streven om mensen die zorg nodig hebben zo lang mogelijk zelfstandig thuis te laten blijven

wonen, is daar een voorbeeld van. Dergelijk beleid zou ertoe geleid kunnen hebben, dat mensen minder makkelijk in zorg instroomden en dat alle personen die aanspraak maakten op zorg ook echt langdurig zorg nodig hadden.

Gemeenten kenden duidelijke verschillen in aanspraak op zorg

Een andere belangrijke bevinding van het rapport is dat het aandeel van de gemeentelijke bevolking dat gebruikmaakte van een voorziening, de zogenoemde zorgintensiteit, per gemeente aanzienlijk verschilde. Met name als het ging om het nieuwe gebruik van de Wmo-voorzieningen zijn grote verschillen waar te nemen. De zorgintensiteiten van nieuwe cliënten van Wmo-voorzieningen (gemiddeld 0,7%) konden per gemeente een factor tien verschillen, terwijl die van awbz-voorzieningen (gemiddeld 2,1%) maximaal slechts een factor drie verschilden.

Binnen de Wmo-voorzieningen is de variatie het laagst bij de huishoudelijke hulp die in natura werd verstrekt. De andere voorzieningen, hulpmiddelen en voorzieningen, en alfa- hulpen en persoonsgebonden budgetten (pgb’s) voor huishoudelijke hulp kenden een grotere spreiding. Verder zien we binnen de awbz-voorzieningen een relatief grote variatie in zorgintensiteit bij cliënten die een pgb voor extramurale awbz hebben aangevraagd en bij cliënten die een beroep deden op extramurale jeugd-ggz.

Enkele andere bevindingen op een rij

Bij de huishoudelijke hulp (hh) die viel onder hh1 – bij de meeste gemeenten betrof dit een- voudige hulp –, is de stijging van het totale gebruik duidelijk hoger dan bij de huishoudelijke hulp die viel onder hh2 – meestal de organisatie van het huishouden. Gemiddeld nam per jaar het totale aantal cliënten van hh1 met 8% toe, terwijl het totale aantal cliënten van hh2 per jaar afnam met gemiddeld 12%. Deze ontwikkelingen reflecteren de verschuiving van hh2 naar hh1, die sinds de invoering van de Wmo in 2007 zichtbaar is. Ook in het aantal uren zorg is deze verschuiving te zien. Daarnaast stegen de prijzen voor hh1 veel sterker dan die voor hh2. De gemiddelde uurprijs voor huishoudelijk hulp steeg van € 19,10 in 2009 naar € 21,40 in 2012.

Tussen het beroep op zorg in natura en zorg via een pgb traden een aantal opvallende verschillen op. Het beroep op de zorg in natura volgde het algemene beeld: het aantal nieuwe cliënten nam af en het totale aantal cliënten nam toe. Voor de zorg via het pgb

(10)

daarentegen geldt dat bij de intramurale zorg zowel het aantal nieuwe als het totale aantal cliënten met een pgb toenam. Bij de extramurale zorg zien we juist dat beide groepen cliënten afnamen. De afwijkende ontwikkeling van de pgb’s is het gevolg van de in 2012 ingevoerde pgb-maatregelen waardoor het moeilijker is geworden een pgb voor extramurale zorg te krijgen.

Bestudering van de reden waarom mensen een beroep op zorg doen – ook wel de grondslag van zorg genoemd – leert ons dat voor bijna alle grondslagen van zorg geldt dat het aantal nieuwe cliënten het algemene beeld volgt, en dus dat het aantal nieuwe cliënten in de periode 2009-2102 afnam. Enige uitzondering hierop vormen de extramurale awbz- voorzieningen waar 65-plussers met een somatische grondslag een beroep op deden. Hier- voor geldt dat het aantal nieuwe cliënten in de onderzochte periode toenam. Waarschijnlijk speelt de vergrijzing van de bevolking hierbij een rol.

Mensen die langdurige zorg nodig hadden, konden gebruikmaken van verschillende soorten extramurale zorg. De in deze monitor onderscheiden vijf belangrijkste awbz-functies zijn: persoonlijke verzorging, verpleging, individuele begeleiding, groepsbegeleiding en kortdurend verblijf. Deze vijf functies komen in uiteenlopende combinaties voor. Analyses van de ontwikkeling van de combinaties van soorten zorg maken duidelijk dat in

2009-2012, maar vooral in 2012, het aantal nieuwe cliënten dat (een combinatie met) begeleiding ontving, sterker afnam dan het totaal aantal cliënten. Voor het totaal aantal cliën- ten geldt dat degenen met (een combinatie met) begeleiding in aantal minder sterk steeg dan het totaal van alle combinaties. De pgb-maatregelen spelen hierbij een sterke rol omdat juist veel begeleiding werd genoten via een pgb.

Voor de extramurale awbz-voorzieningen is een onderscheid te maken tussen intensieve en extensieve zorggebruikers of zorgvragers; de grens ligt bij tien uur zorg per week. Uit de Wmo- en awbz-monitor blijkt dat er meer extensieve dan intensieve zorgvragers waren.

De laatste groep kwam vaker voor bij functiecombinaties met begeleiding. Dit geldt zowel voor nieuwe vragers als voor het totaal, ook bij de jeugd-ggz.

De afname van het aantal nieuwe vragers bij de intramurale zorg was doorgaans gecon- centreerd bij de lichtere zorgzwaartepakketten. Dat geldt niet voor de verstandelijk beperkten. Voor het totaal aantal vragers kon dit niet worden nagegaan omdat de codes voor de zorgzwaartepakketten soms ontbraken.

Gemeenten waar verhoudingsgewijs veel mensen aanspraak maakten op een lichtere zorgvorm, kenden vaak een relatief groot aandeel cliënten dat voor het eerst een beroep op een zwaardere zorgvorm deed. Een verklaring voor deze samenhang kunnen wij in deze monitor helaas nog niet bieden. Ons vermoeden is dat hierachter gemeentelijke kenmerken schuilgaan, die met de aanspraak op beide typen zorg samenhangen. Zo laat deze monitor zien dat een hoog aandeel ouderen in de gemeente samengaat met een hoog beroep op zorg en blijkt tevens dat een gemeentelijke bevolking die relatief veel beperkingen kent ook een hoog beroep op zorg doet. Om te achterhalen of deze factoren daadwerkelijk een verklaring bieden voor de samenhang tussen een hoge aanspraak op een lichte

(11)

zorgvorm en de instroom in een zwaardere zorgvorm, is het schatten van een model ver- eist. Op die manier kan worden nagegaan hoe het beroep op de verschillende zorgvoorzie- ningen op elkaar inwerkt, onder correctie van de invloed van andere factoren die het beroep op zorg beïnvloeden. Een dergelijke modellering is niet het doel van dit rapport, maar zou in toekomstige monitoring van deze typen langdurige zorg een nuttige aanvul- ling kunnen zijn.

De hervormingen in de langdurige zorg zullen op termijn worden geëvalueerd. Om dat te kunnen doen biedt deze Wmo- en awbz-monitor het onontbeerlijke startpunt: een nulmeting, die inzicht geeft in de stand van zaken voorafgaand aan de hervormingen. Om te beoordelen of de hervormingen verwezenlijken wat zij beogen – zoals mensen met beperkingen langer thuis laten blijven wonen dan voorheen, maar ook het minder vaak een beroep doen op zware/dure zorg en juist vaker een beroep op lichte/goedkope zorg dan voorheen – is een herhaling van de Wmo- en awbz-monitor van groot belang. Zo’n herhaling, zeker als deze gecombineerd wordt met een verklaringsmodel, maakt het mogelijk de ontwikkelingen in het gebruik van de langdurige zorg voorzieningen te achterhalen en te duiden.

(12)

1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Met de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) op 1 januari 2007 is vastgelegd dat gemeenten een verantwoordelijkheid hebben voor het regelen van ondersteuning voor mensen met een beperking. Ouderen, gehandicapten of mensen met psychische problemen kunnen voor hulp aankloppen bij de gemeente waarin ze wonen. Het kan dan gaan om hulp in het huishouden, zoals opruimen en schoonmaken, maar ook om aan- passingen in de woning, bijvoorbeeld een traplift of verhoogd toilet, of het regelen van vervoer als zelfstandig reizen (met het openbaar vervoer) niet meer gaat. Gemeenten kunnen in hoge mate zelf bepalen hoe ze de wet uitvoeren. De Wmo heeft delen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz) overgenomen alsook de taken uit de Welzijnswet en de Wet voorzieningen gehandicapten (wvg), die beide per 2007 kwamen te vervallen.

Op 1 januari 2015 zijn als gevolg van hervormingen in de langdurige zorg opnieuw delen van de awbz naar de Wmo overgeheveld. Onder het motto ‘decentraal wat kan en centraal wat moet’ worden steeds meer voorzieningen onder regie van de gemeenten gebracht.

Om te kunnen beoordelen of de hervormingen bereiken wat zij beogen (overigens niet het doel van deze publicatie), is op gemeenteniveau inzicht nodig in het beroep dat is gedaan op de voorzieningen die tot 2015 tot de Wmo en awbz behoorden, dus voordat de veranderingen in werking zijn getreden. Deze Wmo- en awbz-monitor biedt die nulmeting.

Wat betreft de Wmo ligt de nadruk op de voorzieningen die zijn gerelateerd aan langdurige zorg. Dit betreft de prestaties die gemeenten dienen te leveren voor prestatieveld 6, het verlenen van voorzieningen. Die activiteiten sluiten het best aan bij de inzichten die deze monitor wil bieden.

1.2 Vraagstelling

Een van de doelen die we hier nastreven, is het schetsen van een zo compleet mogelijk beeld op nationaal niveau van de ontwikkeling van de voorzieningen die in 2015 tot de Wmo of daarmee samenhangende voorzieningen behoren. Om dat te kunnen doen, zullen we de volgende vragen beantwoorden:

1a Wat is de ontwikkeling in het gebruik van de Wmo- en awbz-voorzieningen, en welke ontwikkeling hebben de prijzen voor huishoudelijke hulp doorgemaakt?

1b Welke verschillen bestaan er tussen gemeenten in 2012 ten aanzien van het gebruik van de Wmo- en awbz-voorzieningen, en in hoeverre verschillen gemeenten in de prijzen voor huishoudelijke hulp?

(13)

De gegevens zullen voor zover mogelijk en relevant worden uitgesplitst naar leeftijdsgroep, soort voorziening en financieringsvorm (zorg in natura/persoonsgebonden budget).

Zo geldt voor het gebruik van veel Wmo- en awbz-voorzieningen dat deze zijn geconcen- treerd bij bepaalde leeftijdsgroepen. Verpleeghulp op geriatrische grondslag komt vooral bij ouderen voor, en begeleiding op psychische grondslag vooral bij jeugdigen. Bij de soort voorziening is onderscheid gemaakt naar hulpmiddelen en voorzieningen (Wmo), huishoudelijke hulp (Wmo), begeleiding (awbz), extramurale persoonlijke verzorging (awbz), extramurale verpleging (awbz) en intramurale zorg (awbz). Het onderscheid tussen zorg in natura (zin) en een persoonsgebonden budget (pgb) is doorgevoerd omdat het niveau en de ontwikkeling van het gebruik bij deze wijzen van financieren sterk kunnen verschillen en vanwege de in 2012 ingevoerde pgb-maatregelen die beoogden de pgb’s voor extramurale zorg sterk te beperken.

In veel gevallen hebben de voorzieningen betrekking op zorg en ondersteuning van een specifiek persoon. In dat geval is er sprake van een individuele voorziening. Zodra Wmo- voorzieningen bedoeld zijn voor categorale groepen, zoals leeftijdsgroepen, is er sprake van een collectieve voorziening.¹ Een voorbeeld van zo’n collectieve voorziening is het jeugdhonk of wijkcentrum. Deze monitor zal alleen individuele voorzieningen behandelen.

Voor een eerste inzicht in het gebruik van de verschillende hulp-, ondersteunings- en zorg- voorzieningen is het eveneens van belang de mogelijke samenhang tussen de huidige Wmo- en awbz-voorzieningen in beeld te brengen. Dat is relevant omdat beide wetten tot op zekere hoogte dezelfde doelgroep bedienen. Het hebben van een beperking kan het gebruik van meer dan één voorziening tot gevolg hebben (zie o.a. Goedhuys et al. 2013).

Ouderen met lichamelijke klachten kunnen bijvoorbeeld gebruikmaken van vervoers- voorzieningen (Wmo-voorziening), huishoudelijke hulp (Wmo-voorziening) en persoonlijke verzorging (awbz-voorziening). Het is echter ook mogelijk dat het beroep op de ene voorziening tot een afname leidt van het beroep op een andere voorziening. Zo kan goede Wmo-hulp of extramurale awbz-zorg de instroom in (zwaardere) awbz-voorzieningen voorkomen: meer begeleiding, persoonlijke verzorging of verpleging voorkomt soms opname in een intramuraal verzorgingshuis. Daarom is een ander doel van deze monitor meer inzicht verkrijgen in de samenhang tussen de Wmo- en awbz-voorzieningen op gemeentelijk en nationaal niveau. De tweede onderzoeksvraag richt is derhalve:

2 Welke samenhang bestaat er tussen het gebruik van de Wmo- en awbz-voorzieningen?

De monitor beoogt tevens duidelijkheid te verschaffen over de mogelijke samenhang tussen gemeentelijke (achtergrond)kenmerken en het gebruik van de Wmo- en awbz- voorzieningen. Dat levert de derde onderzoeksvraag:

1 Hierbij wordt aangesloten bij de terminologie van de Wmo. De aanduiding ‘collectieve voorziening’

heeft ook een economische betekenis, namelijk als tegenhanger van een marktvoorziening.

(14)

3 Welke samenhang bestaat er tussen het gebruik van de Wmo- en awbz-voorzieningen enerzijds en gemeentelijke kenmerken anderzijds?

In deze nulmeting worden voorgaande vragen beantwoord voor het totaal van de Neder- landse gemeenten. Afzonderlijke gemeenten zullen niet worden genoemd.

1.3 Data

Om de vragen in de voorgaande paragraaf te kunnen beantwoorden is informatie uit een groot aantal databestanden nodig. In deze monitor staat het gebruik van de voorzieningen centraal. Wij bestuderen in eerste instantie het aantal nieuwe gebruikers, omdat een ach- terliggend langetermijndoel van deze monitor is, inzicht verkrijgen in de veranderingen die de decentralisatie van de awbz teweeg heeft gebracht in het gebruik van de zorgvoorzie- ningen. Het nieuwe gebruik zegt meer over het nieuwe beleid dan het totale gebruik – veranderingen in beleid werken immers over het algemeen pas op termijn door in het totale gebruik.

Om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van het beroep op de Wmo-voorzieningen maken we gebruik van de gegevens van het Centraal Administratie Kantoor (cak). Ook voor de awbz-voorzieningen bestuderen we in eerste instantie het gebruik aan de hand van data van het cak en waar nodig en mogelijk zijn deze aangevuld met gegevens van Vektis, het centrum voor informatie en standaardisatie voor zorgverzekeraars. De informatie over de awbz-voorzieningen van het cak en Vektis samen is niet zo rijk als de informatie van het cak over de Wmo-voorzieningen. Zo kunnen wij op basis van de gegevens van het cak en Vektis geen onderverdeling maken in het gebruik van awbz-voorzieningen naar leveringsvorm, zorg in natura of zorg via een persoonsgebonden budget. Ook een onderverdeling naar de grondslag voor zorg is met gegevens van het cak en Vektis voor de awbz-voorzieningen niet mogelijk. Bovendien ontbreken bij het cak gegevens over de geestelijke gezondheidzorg voor jongeren tot 18 jaar. Om toch gedetailleerdere overzichten van de ontwikkeling van het beroep op de awbz-voorzieningen te kunnen maken, hebben we gebruikgemaakt van andere bronnen. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (ciz) geeft indicaties af. Dat zijn besluiten waarin gemeld wordt welke aandoening(en) en/of beperking(en) iemand met een zorgvraag heeft en voor welke zorg deze persoon in aanmerking komt.

Zonder een indicatiebesluit kan men geen aanspraak maken op zorg. Niet alleen het ciz geeft indicatiebesluiten af ook Bureau Jeugdzorg doet dat, namelijk voor de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen onder de 18 jaar (jeugd-ggz).

Hoewel de gegevens over de vraag naar zorg geen zicht bieden op het zorggebruik, geven zij daar wel een aanwijzing voor, want om aanspraak te maken op zorg is een indicatie nodig. Waarschijnlijk worden echter niet alle indicatiebesluiten verzilverd en is de vraag naar zorg hoger dan het uiteindelijke gebruik van zorg.

Om de ontwikkeling in prijzen voor huishoudelijk hulp in kaart te brengen, is gebruikgemaakt van informatie die verzameld is voor een eerdere scp-publicatie (Van der Torre et al.

(15)

2011). Daarin is ten behoeve van een advies voor het macrobudget huishoudelijke hulp in 2012 aan de hand van de enquête Gemeentelijke pgb-uitgaven en tarieven huishoudelijke hulp (egh’09/’10) geïnventariseerd wat de gemeentelijke pgb-uitgaven zijn en welke tarieven voor huishoudelijke hulp werden gehanteerd in 2009-2010. Voor deze monitor is die enquête opnieuw uitgevoerd, maar nu voor de periode 2011-2013 (egh’11/’13).

Tot slot maken wij in deze monitor gebruik van gegevens die het Centraal Bureau voor de Statistiek via StatLine over de gemeentelijke achtergrondkenmerken beschikbaar stelt.

De onderzochte periode is 2009-2012. De gegevens van het ciz over de vraag in een jaar zijn standcijfers. Zij hebben betrekking op de jaarovergangen 2008/2009 tot en met

2012/2013 (met als peildatum 1 januari) zodat inclusief het begin en het eind van de onderzochte periode vijf cijfers resulteren, die we om consistent te blijven met peildata uit andere bronnen aanduiden met 2008 tot en met 2012. We spreken dan voor het gemak telkens over cijfers op 31 december.

(16)

2 Hulp en zorg voor mensen met beperkingen

Het huis opruimen, boodschappen doen, of de fiets, auto of het openbaar vervoer nemen om bij iemand op visite te gaan. Het zijn activiteiten die niet iedereen zonder hulp of ondersteuning kan doen. Dat geldt ook voor vanzelfsprekende bezigheden als douchen of aankleden. Als mensen vanwege hun beperkingen hulp en zorg nodig hebben om hun dagelijks leven te kunnen leiden, konden zij tot 1 januari 2015 een beroep doen op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) of Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz). Vanaf 1 januari 2015 kan nog altijd een beroep op de Wmo worden gedaan, de awbz is verdwenen. De bijbehorende voorzieningen zijn verdeeld over vier wetten: de Wmo 2015, de Wet langdurige zorg (Wlz), de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Jeugdwet.

Aangezien onze rapportage betrekking heeft op de periode 2009-2012 bespreken wij in dit hoofdstuk vooral de situatie zoals die voor 1 januari 2015 bestond. We zullen slechts sum- mier ingaan op de veranderingen in de langdurige zorg die vanaf 2015 zijn ingetreden.

2.1 Wet maatschappelijke ondersteuning

De Wmo vormt sinds 2007 het wettelijke kader voor het maatschappelijke ondersteu- ningsbeleid van gemeenten. Via de Wmo kunnen mensen met fysieke, psychische, verstandelijke of psychosociale beperkingen of problemen hulp ontvangen, zodat zij zich thuis en buitenshuis kunnen redden en mee kunnen doen in de maatschappij. Tot de hulp en ondersteuning die de Wmo kan bieden, horen bijvoorbeeld hulp bij het huishouden, voorzieningen zoals een scootmobiel of een maaltijdservice, en maatschappelijk werk of sociale activiteiten in een buurthuis. Per 1 januari 2015 zijn daar voorzieningen vanuit de awbz bij- gekomen.

In de Wmo zoals die gold tot 1 januari 2015, was opgenomen dat gemeenten een compensatieplicht hadden. Anders dan een zorgplicht – mensen hebben onder bepaalde voorwaarden recht op een voorziening – hield de compensatieplicht in dat gemeenten mensen die minder zelfredzaam zijn dienden te ‘compenseren’ voor hun beperkingen. Hoe ze dat deden mochten de gemeenten zelf bepalen. De Wmo verplichtte gemeenten dus niet om mensen met beperkingen individuele voorzieningen te bieden, maar wel om voor ondersteuning te zorgen. Gemeenten konden algemene welzijnsvoorzieningen inzetten of mensen verwijzen naar een vrijwilliger. Hoewel het begrip compensatieplicht in de Wmo 2015 niet meer voorkomt, is dit uitgangspunt nog steeds van kracht.

Gemeenten hebben veelal een zogenoemd Wmo-loket in het leven geroepen, waar mensen met een ondersteuningsbehoefte zich kunnen melden. Als hun hulp en ondersteuning vergoed wordt kunnen ondersteuningsbehoeftigen kiezen of zij deze in natura wensen te ontvangen of, onder voorwaarden, via een persoonsgebonden budget (pgb). Nadat mensen zich met een hulpvraag hebben gemeld of een aanvraag hebben gedaan, vindt

(17)

doorgaans een ‘keukentafelgesprek’ plaats. Daarin gaat de gemeente (of een zorg- of wel- zijnsorganisatie namens de gemeente) na wat de behoefte van de burger is en hoe daarin voorzien kan worden. Steeds meer gemeenten zijn daarbij tussen 2007 en 2012 ‘gekanteld’

gaan werken (Kromhout et al. 2014). Dit houdt onder meer in dat men eerst kijkt wat de hulpvrager zelf nog kan en wat het eigen netwerk zou kunnen doen. Pas daarna komen algemene en individuele voorzieningen van de gemeente in beeld. Deze gekantelde manier van werken vraagt een nieuwe benadering van gemeenten én burgers. Het houdt onder meer in dat meer tijd wordt genomen voor het eerste gesprek met de burger en dat men is afgestapt van de standaard voorzieningenlijst. De regie over het eigen leven en zelfredzaamheid staan voorop (Den Draak et al. 2013; TransitieBureau Wmo 2014).

2.2 Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten

Via de awbz werd de zorg bekostigd die mensen met bijvoorbeeld lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke beperkingen, of met een psychische stoornis langdurig nodig hadden om hun dagelijks leven te kunnen leiden.

Om zorg vergoed te krijgen via de awbz was een indicatiebesluit nodig. Deze werd afgegeven door het Centrum Indicatiestelling Zorg (ciz).² Het onderzocht of de mensen die zorg aanvroegen deze daadwerkelijk nodig hadden, en zo ja, hoeveel en hoelang zij die zorg nodig zouden hebben. De zorgbehoevenden met een indicatiebesluit konden de zorg op twee manieren ontvangen. Een eerste mogelijkheid was via zorg in natura (zin). Deze werd geleverd door zorgaanbieders die een toelating hadden waarmee zij de awbz-zorg die zij leverden vergoed kregen. Zij bepaalden tot op grote hoogte hoe de zorg uit het indicatiebesluit werd ingevuld. De andere optie die een zorgaanvrager met een indicatiebesluit had, was het ontvangen van zorg via een persoonsgebonden budget (pgb). Met dit budget konden de zorgaanvragers zelf de benodigde zorg regelen.

In het onderzoek naar aanleiding van de aanvragen voor zorg moest (awbz-zorg) of moet (Wlz-zorg) het ciz een aandoening of beperking vaststellen; om een indicatiebesluit te kunnen afgeven, moet een grondslag voor zorg aanwezig zijn. Het ciz onderscheidt zes grondslagen (ciz 2012a). Iemand die een beroep op langdurige zorg doet, kan een langdurige lichamelijke ziekte of aandoening hebben. Dit wordt ook wel de somatische grondslag voor zorg genoemd. Wanneer langdurige zorg nodig is vanwege een ziekte, niet-aangeboren aandoening of functiestoornis in of van de hersenen wordt deze zorg verstrekt op basis van een psychogeriatrische grondslag. Ziekten en aandoeningen waarvoor langdurige zorg nodig is en die hun oorsprong in de psyche vinden, krijgen het label psychiatrische grondslag.

Iemand die als gevolg van een lager dan gemiddelde score op een intelligentietest langdu- rig zorg nodig heeft, krijgt deze zorg op grond van een verstandelijke beperking. Om de zorg volgens deze grondslag vergoed te krijgen, moet de verstandelijke beperking voor het achttiende levensjaar zijn opgetreden en moet de score op een intelligentietest (volgens internationale standaarden) lager dan 70 zijn.³ Wanneer in het dagelijks functioneren

2 Voor jeugdigen met een psychiatrisch probleem stellen de Bureaus Jeugdzorg de indicatie vast.

(18)

blijvende beperkingen optreden die het gevolg zijn van stoornissen van het zenuwstelsel en/of het bewegingsapparaat kan langdurige zorg verstrekt worden op basis van lichame- lijke beperking. Tot slot kan iemand voor langdurige zorg in aanmerking komen als er ern- stige blijvende beperkingen zijn als gevolg van een beperkt gezichtsvermogen, gehoor of spraakvermogen. In deze gevallen is er een grondslag voor zorg aanwezig op basis van een zintuigelijke beperking.

Om mensen met bovengenoemde beperkingen te ondersteunen bood de awbz de volgende soorten zorg (Rijksoverheid 2014a):

1 persoonlijke verzorging (bv. hulp bij douchen en/of aankleden);

2 verpleging (zoals het verzorgen van wonden en het geven van injecties);

3 begeleiding bij algemene dagelijkse levensverrichtingen (bv. eten, drinken, innemen van medicijnen, in en uit bed komen, maar ook ontspannen en het uitoefenen van een hobby of sport);⁴

4 behandeling (om een aandoening, stoornis of beperking te verminderen of verergering te voorkomen, evenals revalidatie);

5 verblijf (onder meer langdurig verblijf in een zorginstelling, zoals een verpleeghuis).

Na de vaststelling van de stoornissen en/of beperkingen, wordt bekeken of de benodigde zorg en ondersteuning ook op een andere manier geboden kan worden dan via de awbz, namelijk op manieren die vooraf gaan aan de awbz, zoals de gebruikelijke zorg. Dat laatste is de normale, dagelijkse zorg die partners, ouders, inwonende kinderen en/of andere huis- genoten geacht worden elkaar onderling te bieden.

2.3 Veranderingen in 2015 in de hulp, ondersteuning en zorg voor mensen met beperkingen

Sinds 1 januari 2015 bestaat de awbz niet meer, maar zijn de Wmo 2015, de Wlz, de uitgebreide Zvw en de Jeugdwet van kracht. Met de Wlz wordt zorg geleverd en vergoed voor mensen die langdurig 24 uur per dag hulp nodig hebben. Met andere woorden, het betreft zorg die het sociale netwerk, de gemeente of de zorgverzekeraar niet kan leveren. Deze hulpbehoevenden houden in de Wlz recht op zorg. Zij kunnen in 2015 bovendien nog steeds kiezen of zij deze zorg in een instelling willen ontvangen of aan huis. Dat laatste zal overigens alleen kunnen als de zorg thuis verantwoord is en de kosten niet hoger zijn dan opname in een instelling (Rijksoverheid 2014b). De hervormingen in de langdurige zorg houden voor de gemeenten in dat zij nieuwe zorgtaken erbij krijgen. In 2015 is de Wmo

3 In Nederland komen overigens ook mensen met een intelligentietestscore tussen 70 en 85 voor awbz zorg in aanmerking als zij daarnaast ook leer- en/of gedragsproblemen ervaren of beperkingen in sociale redzaamheid.

4 Mensen die hierbij hulp nodig hebben komen in aanmerking voor begeleiding op individueel niveau of in groepsverband (= dagbesteding). Dan kan het gaan om een paar uur in de week of om een of meerdere dagdelen in de week. De begeleiding van mensen met beperkingen is erop gericht de gevolgen hiervan voor de zelfredzaamheid te compenseren.

(19)

uitgebreid met begeleiding, kortdurend verblijf, beschermd wonen en een klein deel van de persoonlijke verzorging die tot 2015 vanuit de awbz werden vergoed. Concreet betekent de uitbreiding van taken dat gemeenten vanaf 2015 naast de al bestaande zorgtaken de volgende voorzieningen zullen uitvoeren: begeleiding, dagbesteding voor mensen met beperkingen en dagopvang voor thuiswonende ouderen en bijbehorend vervoer, beschermd wonen voor mensen met een psychische stoornis, een laagdrempelige inloopfunctie voor geestelijke gezondheidszorg en persoonlijke verzorging voor zover die in het verlengde ligt van begeleiding en kortdurend verblijf. Bij de voorzieningen die vanaf 2015 vanuit de awbz naar de Wmo zijn overgeheveld, zijn aanspraken en rechten komen te vervallen. Net als voor de voorzieningen die al voor 2015 onder de Wmo vielen, geldt dat vooraf niet duidelijk is welke ondersteuning mensen met beperkingen zullen krijgen. Als besloten wordt dat mensen voor huishoudelijke hulp in aanmerking komen, kunnen gemeenten besluiten dat deze zorg onder voorwaarden ook via een pgb aangeboden wordt, zodat de zorgaanvrager zelf hulp in huis kan regelen. Kwetsbare ouderen en mensen met beperkingen die verpleging, verzorging en behandeling nodig hebben, maar voor wie verblijf in een instelling niet noodzakelijk is, krijgen deze vanaf 2015 vergoed via het basispakket in de Zvw. Mensen voor wie een opname in een psychiatrisch ziekenhuis nodig is, krijgen het verblijf in deze instelling de eerste drie jaar van de opname vergoed via de Zvw. Als daarna opname nog steeds nodig is, komen de kosten hiervan ten laste van de Wlz. In de Jeugdwet is vastgelegd dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor bijna alle zorg en ondersteuning voor kinderen en jongeren.

(20)

3 Totaal Wmo en awbz

In dit hoofdstuk wordt voor Nederland als geheel de volgende vraag beantwoord:

Wat is de ontwikkeling van het aantal (nieuwe) gebruikers van de aggregaten van Wmo- en awbz-voorzieningen?

We maken als dat mogelijk is een onderscheid tussen zorg in natura (zin) en zorg via een persoonsgebonden budget (pgb). In tabel 3.1 is een totaaloverzicht voor 2012 gepresen- teerd.

Tabel 3.1

Gebruikers Wmo en awbz, 2012^a (in aantallen x 1000)

voorzieningengroep nieuwe

gebruikers

totaal gebruikers (jaarcijfers)

Wmo: huishoudelijke hulp: zin – 444

Wmo: huishoudelijke hulp: alfahulp en pgb – 77

Wmo: hulpmiddelen en voorzieningen – 138

Wmo: totaal, exclusief overlap 95 570

awbz: extramuraal zin 168 541

awbz: intramuraal zin 107 370

a Exclusief vraag jeugdzorg voor jeugd-ggz.

Bron: cak, scp-bewerking

In 2012 zijn er ongeveer 95.000 nieuwe Wmo-gebruikers. Aan de hand van de gegevens die wij tot onze beschikking hebben, kunnen wij helaas niet achterhalen op welke Wmo- voorzieningen deze nieuwe cliënten een beroep doen. In totaal maken in dat jaar

570.000 mensen gebruik van Wmo-voorzieningen: 444.000 keer van huishoudelijk hulp via zorg in natura, 77.000 keer van huishoudelijke hulp via een alfahulp of een pgb, en 138.000 keer van hulpmiddelen en voorzieningen. Deze drie categorieën tellen niet op tot het totale Wmo-gebruik. Mensen die gebruik maken van meer dan één categorie individuele Wmo- hulp, bijvoorbeeld huishoudelijke hulp in natura en een hulpmiddel voor vervoer, worden meer dan één maal meegeteld. Ook komt iemand met twee hulpmiddelen en/of voorzieningen (h&v-voorzieningen), bijvoorbeeld een scootmobiel en een woningaanpassing, twee maal voor. In het totaal worden al deze mensen slechts eenmaal meegeteld.

Er zijn gedurende een jaar meer gebruikers met extramurale zorg in natura (541.000) dan met intramurale zorg in natura (370.000). Belangrijk is hier te beseffen dat de gehanteerde gebruikerscijfers jaarcijfers zijn, dat wil zeggen dat gebruikers die bijvoorbeeld slechts twee maanden zorg ontvangen volledig meetellen.

Inzicht in het awbz-gebruik hebben we alleen voor de zorg in natura. Voor de zorg die wordt verleend en vergoed via een pgb weten we niet wat het gebruik is geweest. Om daar

(21)

een idee van te krijgen, moeten we ons beroepen op vraaggegevens (indicatiegegevens).

In de indicatiebesluiten die via het Centrum Indicatiestelling Zorg (ciz) worden afgegeven kunnen cliënten namelijk hun voorkeuren voor de leveringsvorm aangeven. Het blijkt dat er in 2012 weinig nieuwe pgb-vragers meer zijn (4000 in 2012 voor extramurale zorg), zeker als we dat vergelijken met het veel grotere totale aantal pgb-vragers (84.000 in 2012 voor extramurale zorg). Dat komt door de pgb-maatregelen die begin 2012 ingingen;⁵ cliënten gaven vanaf dat moment zelden een voorkeur voor een pgb aan, omdat zij daar toch geen recht meer op hadden. Bij intramurale awbz-zorg, waarop de pgb-maatregelen niet gericht waren, liggen de verhoudingen anders. In 2012 vroegen 5000 cliënten een pgb aan op een totale vraag in 2012 van 15.000.

Het is overigens van belang te melden dat de door het Centraal Administratie Kantoor (cak) en het ciz gehanteerde definities van nieuwe intramurale zorg verschillen. Bij het ciz kan een beperkt aantal mensen dat kort gebruikmaakt van zorg buiten beeld blijven.

Verder is het goed te realiseren dat standcijfers – gegevens op een bepaalde datum –, zoals de informatie van het ciz voor het totale aantal (pgb) vragers, veelal lager zijn dan gebruikscijfers omdat dan alleen het aantal meetelt dat op het meetmoment vrager is.

De figuren 3.1 tot en met 3.4 tonen voor de groepen uit tabel 3.1 de ontwikkelingen voor de jaren 2009-2012. Figuur 3.1 laat het aantal nieuwe Wmo- en awbz-gebruikers van zorg in natura zien in indices voor de periode 2009-2012 (2009 = 100). Het Wmo-gebruik van hulpmiddelen en voorzieningen nemen we niet mee omdat deze gegevens voor de eerste twee jaren niet volledig zijn.⁶ Bij het extramuraal awbz-gebruik (zin) hebben we om dezelfde reden de begeleiding buiten de ontwikkeling over 2009-2011 gehouden.

5 Dat zijn de per 1 januari 2012 ingevoerde maatregelen die inhielden dat de toegang tot het pgb werd beperkt tot personen met een intramurale verblijfsindicatie. Tegelijkertijd is een vergoedingsregeling persoonlijke zorg (vpz) ingevoerd voor personen met een nieuwe extramurale indicatie voor 10 uur of meer zorg per week als zorgaanbieders geen adequate zorg konden leveren (tk 2010/2011b). Voor het gemak duiden we beide maatregelen aan met ‘de pgb-maatregelen’.

6 De cijfers voor nieuwe gebruikers van extramurale zorg in natura nemen in 2010 zeer sterk in aantal toe. Dat is een registratie-effect. Halverwege 2010 is namelijk begeleiding bijdrageplichtig geworden, d.w.z. dat gebruikers van begeleiding een eigen bijdrage moesten gaan betalen. Gebruikers van begeleiding zaten tot en met 2009 niet in het bestand van het cak. Volgens de gehanteerde definitie van nieuwe cliënten werden veel bestaande gebruikers van begeleiding in 2010 plotseling als nieuw beschouwd (zie kader 3.1). Daarom wordt in figuur 3.1 gedurende de periode 2009-2011 voor de ontwikkeling van de nieuwe gebruikers van extramurale zorg in natura, de ontwikkeling van de awbz- zorg exclusief die met alleen begeleiding weergegeven.

(22)

Figuur 3.1

Nieuwe Wmo- en awbz-gebruikers zin, 2009-2012 (in indices; 2009 = 100)^{a, b}

2009 2010 2011 2012

80 85 90 95 100 105 110

Wmo hh zin AWBZ extramuraal zin AWBZ intramuraal zin a Exclusief gebruikers jeugd-ggz.

b Ontwikkeling 2009-2011 voor extramurale zin, exclusief zorg met alleen begeleiding.

hh = huishoudelijke hulp; zin = zorg in natura.

Het aantal nieuwe gebruikers van Wmo huishoudelijke hulp stijgt licht in 2010, maar neemt daarna af tot ongeveer 80% van het niveau van 2009. Gemiddeld is de afname 7% per jaar.

We zien verder dat de extramurale awbz-zorg na een lichte stijging in 2010 daalt in 2011 (5%). Per saldo is in 2012 een daling van 1% op jaarbasis bereikt. Intramurale zin laat in 2012 een stijging van ongeveer 8% zien na gedurende de twee jaar ervoor min of meer stabiel te zijn geweest. Uiteindelijk is de toename 3% op jaarbasis.

Om te achterhalen welke ontwikkelingen zin en pgb hebben doorgemaakt, kijken we weer naar de vraaggegevens van het ciz. In figuur 3.2 onderscheiden we vier groepen: 1) personen met een nieuwe indicatie voor extramurale awbz-zorg en een voorkeur voor zin;

2) personen met een nieuwe indicatie voor extramurale awbz-zorg en een voorkeur voor een pgb; 3) personen met een nieuwe indicatie voor intramurale awbz-zorg en een voorkeur voor zin; 4) personen met een nieuwe indicatie voor intramurale awbz-zorg en een voorkeur voor een pgb (voor de definitie van een nieuwe cliënt volgens de definitie van het ciz, zie kader 3.2).

(23)

Wmo en extramuraal

‘Een klant wordt als “nieuw” beschouwd als hij of zij ten minste zes aaneengesloten zorgperiodes geen zorg heeft afgenomen en daar niet voor is gefactureerd door het cak. Het maakt hierbij niet uit welk type zorg de klant heeft afgenomen. De klant wordt als instromer beschouwd als hij in die zes aaneengesloten zorgperiodes zowel geen Wmo als geen extramurale awbz-zorg heeft afgenomen.’

Intramuraal

‘Een klant wordt als “nieuw” beschouwd als bij het cak een nieuw aanvang zorg is aangeleverd en de klant ten minste 6 aaneengesloten maanden daarvoor niet in een instelling verbleef.’

Een cliënt die van extramuraal overgaat naar intramuraal is dus altijd nieuw.

Figuur 3.2

Nieuwe awbz-vragers naar voorkeur zin of pgb, 2009-2012 (in indices; 2009 = 100)^a

2009 2010 2011 2012

0 25 50 75 100 125 150

AWBZ extramuraal

zin AWBZ extramuraal

pgb AWBZ intramuraal

zin AWBZ intramuraal

pgb a Exclusief indicaties jeugdzorg voor jeugd-ggz.

zin = zorg in natura.

Bron: ciz, scp-bewerking

Het aantal nieuwe vragers voor extramurale zorg met een voorkeur voor zin blijft nagenoeg gelijk over de hele periode 2009-2012. Daarentegen daalt het aantal nieuwe vragers voor intramurale zorg met een voorkeur voor zin. Dat dit aantal bij de gebruikers stijgt (figuur 3.1) komt waarschijnlijk door definitieverschillen tussen nieuwe gebruikers en nieuwe vragers of door het vaker verzilveren van indicaties voor intramurale zorg.

(24)

Bij voorkeuren voor een pgb is het beeld heel anders. Daar dalen de aantallen extramurale vragers (vooral in 2012) en stijgen de intramurale vragers (in 2011 en 2012). Dat beeld kwam ook naar voren in de pgb-monitor (Van der Torre et al. 2013). De daling van de nieuwe pgb’s voor extramurale zorg heeft te maken met de pgb-maatregelen die in 2012 ingingen.

De stijging van de nieuwe pgb’s voor intramurale zorg laat zich moeilijker verklaren. Ken- nelijk vinden steeds meer mensen het aantrekkelijk om ook bij indicaties voor intramurale zorg de regie in eigen handen te nemen.

Kader 3.2 Definitie 'nieuwe cliënten' volgens ciz en Bureaus Jeugdzorg

ciz

Een vrager (geïndiceerde) wordt als ‘nieuw’ beschouwd als hij tussen twee kwartalen is ingestroomd. Personen die bijvoorbeeld op peildatum 1 april van jaar t een ciz-indicatie hadden en niet op 1 januari van jaar t, zijn ingestroomd in het eerste kwartaal. Deze berekening wordt voor elk kwartaal van jaar t uitgevoerd. De som van de instroom van de vier kwartalen vormt het aantal nieuwe vragers in jaar t.

De instroom wordt telkens toegekend aan de functie, de grondslag en de zzp-code (bij een intramurale indicatie) van de indicatie die op de peildatum aan het eind van het kwartaal van toepas- sing is (dus niet aan het eind van het kalenderjaar). Doorstroom van de ene indicatie naar de andere, bijvoorbeeld van persoonlijke verzorging naar verpleging, wordt niet gezien als instroom, dus niet als nieuw geïndiceerd. Een kleine overlap is mogelijk omdat iemand kan instromen, ver- volgens uitstromen en daarna weer opnieuw kan instromen.

Omdat een definitie als die bij het cak voor het ciz te bewerkelijk en dus te tijdrovend is, heeft men noodgedwongen voor deze definitie gekozen.

Bureaus Jeugdzorg

De definitie van een nieuwe door een Bureau Jeugdzorg geïndiceerde persoon is analoog aan die van een nieuwe gebruiker bij het cak. Het verschil is dat iemand bij het cak na 24 weken (zes zorgperiodes) en bij de Bureaus Jeugdzorg na zes weken weer als nieuw wordt beschouwd. Ook hier is in een jaar een kleine overlap mogelijk.

In figuur 3.3 brengen we de ontwikkelingen van de totale aantallen Wmo- en awbz-gebruikers in beeld via jaarcijfers. Bij de Wmo kijken we alleen naar huishoudelijke hulp in natura.

De gegevens voor pgb’s voor huishoudelijke hulp en voor hulpmiddelen en voorzieningen nemen we niet mee omdat deze gegevens voor de eerste twee jaren niet volledig zijn.

Bij de awbz wordt alleen een onderscheid gemaakt tussen extramurale zorg in natura en intramurale zorg in natura. Over gegevens van extra- en intramurale awbz-zorg in de vorm van een pgb beschikt het cak niet. Het is mogelijk dat cliënten gebruikmaken van zowel huishoudelijke hulp als extramurale awbz-zorg. Zij worden dan in de figuur twee keer meegeteld.

(25)

Wmo- en awbz-gebruikers zin, 2009-2012 (totalen in indices; 2009 = 100)^{a, b}

2009 2010 2011 2012

98 100 102 104 106 108

Wmo hh zin AWBZ extramuraal zin AWBZ intramuraal zin a Exclusief indicaties jeugdzorg voor jeugd-ggz.

b Ontwikkeling 2009-2010 voor extramurale zin gebaseerd op de zorg exclusief die met alleen begeleiding.

hh = huishoudelijke hulp; zin = zorg in natura.

Huishoudelijke hulp in natura en extramurale en intramurale awbz-zorg stijgen in de waarnemingsperiode alle drie slechts licht. De ontwikkeling van de cijfers voor extramurale zorg hebben voor de periode 2009-2010 betrekking op de zorg exclusief begeleiding. De oor- spronkelijke cijfers voor deze zorg nemen namelijk sterk toe in 2010 als gevolg van een registratiekwestie. Hetzelfde geldt voor het totale gebruik van hulpmiddelen en voorzieningen die niet zijn meegenomen in het Wmo-gebruik in figuur 3.3. In hoofdstuk 4, dat geheel aan de Wmo is gewijd, gaan we hier nader op in.

Tot slot presenteren wij in figuur 3.4 apart de ontwikkelingen van het beroep op zin en pgb voor awbz-zorg. De gegevens over de totale vraag tonen telkens standcijfers voor

31 december van het betreffende jaar.⁷

7 2008 heeft dus betrekking op de jaarovergang van 2008 op 2009, het beginmoment van de periode 2009-2012 in jaarcijfers.

(26)

Figuur 3.4

awbz-vragers naar voorkeur zin of pgb, 2008-2012 (totalen in indices, standcijfers op 31 december;

2008 = 100)^a

AWBZ extramuraal

zin AWBZ extramuraal

pgb AWBZ intramuraal

zin AWBZ intramuraal

pgb

2008 2009 2010 2011 2012

75 100 125 150 175 200 225 250 275 300 325 350

a Exclusief indicaties jeugdzorg voor jeugd-ggz.

Bron: ciz, scp-bewerking

Wat opvalt, is het grote verschil in toename tussen de onderscheiden groepen vragers. Vra- gers van extramurale of intramurale zorg met een voorkeur voor zin laten een betrekkelijk gematigde stijging zien, 3% tot 5% groei op jaarbasis over 2008-2012. Extramurale zorgvragers met een pgb-voorkeur laten in 2009-2011 een stijging zien, daarna een daling. Deze daling kan worden toegeschreven aan de pgb-maatregelen die in 2012 ingingen en die zware voorwaarden oplegden aan nieuwe pgb’s voor extramurale zorg. Pgb-vragers van intramurale zorg laten echter een explosieve stijging zien: 35% op jaarbasis over

2008-2012. Dat laatste komt neer op meer dan een verdriedubbeling in vier jaar. Die stijging betekent dat kennelijk steeds meer mensen het aantrekkelijker vinden om ook bij indicaties voor intramurale zorg de regie in eigen handen te nemen. Deze stijging is verder groter dan bij de nieuwe pgb-vragers, hetgeen erop duidt dat mensen langer van deze voorziening gebruik blijven maken (weinig uitstroom).

Het is wel van belang op te merken dat het aantal vragers naar intramurale zorg met een pgb-voorkeur slechts een zeer klein deel is van het totaal aantal vragers naar intramurale zorg: 1,6% in 2008 en 4,5% in 2012. De totale ontwikkelingen sporen globaal met die bij de gebruikers.

(27)

3.1 Conclusies Situatie 2012

In 2012 waren er in Nederland ongeveer 95.000 unieke nieuwe gebruikers (pgb of zin) van een of meer individuele Wmo-voorzieningen, tegenover 570.000 unieke gebruikers in totaal (pgb of zin). In de awbz (alleen zin) stroomden 275.000 personen nieuw in, waarvan 168.000 in de extramurale en 107.000 in de intramurale awbz. Hier stonden respectievelijk 541.000 en 370.000 extramurale en intramurale gebruikers voor de totale populatie tegenover.

Van de nieuwe awbz-vragers had in 2012 slechts een klein percentage een pgb-voorkeur:

2% bij extramuraal en 5% bij intramuraal. Voor de totale aantallen awbz-vragers waren deze cijfers: 19% bij extramuraal en 4% bij intramuraal. De pgb-maatregelen van 2012 hadden duidelijk het effect dat er veel minder extramurale indicaties met een pgb-voorkeur werden afgegeven en iets meer intramurale indicaties met deze voorkeur.

Nieuwe cliënten

In de periode 2009-2012 stijgt per saldo het aantal nieuwe intramurale awbz-gebruikers met zin en daalt het aantal nieuwe extramurale awbz-gebruikers met zin licht. Het aantal nieuwe Wmo-gebruikers voor huishoudelijke hulp laat per saldo een sterke daling zien: het totale nieuwe gebruik is over de gehele periode met 20% afgenomen. Cijfers van vragers bieden de mogelijkheid voor awbz-cliënten onderscheid te maken tussen voorkeuren voor zin en pgb. Het aantal nieuwe vragers voor extramurale zorg met een voorkeur voor zin blijft nagenoeg gelijk over de hele periode 2009-2012. Daarentegen daalt het aantal

nieuwe vragers naar intramurale zorg met een voorkeur voor zin. Bij een voorkeur voor een pgb is het beeld heel anders. Daar dalen de aantallen extramurale vragers (vooral in 2012) en stijgen de intramurale vragers (in 2011 en 2012). Dat eerste heeft te maken met de pgb- maatregelen die in 2012 ingingen, dat laatste vermoedelijk met een toenemende voorkeur voor eigen regie bij indicaties voor intramurale zorg.

Totaal aantal cliënten

Het totale gebruik van zowel Wmo huishoudelijke hulp in natura als van awbz-zorg in natura stijgt per saldo in de periode 2009-2012. Het gaat om een lichte stijging. Bij de Wmo huishoudelijke hulp in natura is de toename 1% op jaarbasis. Bij de awbz-zorg in natura, zowel intra- als extramuraal, is deze 2% en dus twee keer zo hoog. Het aantal intramurale pgb-vragers laat een explosieve stijging zien: meer dan een verdriedubbeling in vier jaar (2008-2012). Deze stijging is groter dan bij de nieuwe pgb-vragers, hetgeen erop duidt dat mensen langer van deze voorziening gebruik blijven maken.

(28)

4 Wmo-voorzieningen

In dit hoofdstuk wordt voor Nederland als geheel de volgende vraag beantwoord: Wat is de ontwikkeling van het aantal (nieuwe) gebruikers van de Wmo-voorzieningen en welke ontwikkeling hebben de prijzen voor huishoudelijke hulp doorgemaakt?

4.1 Nieuwe cliënten Wmo

Voor nieuwe gebruikers van (individuele) Wmo-voorzieningen presenteren we in tabel 4.1 voor de periode 2009-2012 de nieuwe gebruikers van de twee grootste individuele voorzieningen: huishoudelijke hulp, en hulpmiddelen en voorzieningen. Een hulpmiddel of een voorziening kan bestaan uit een vervoersvoorziening, een woonvoorziening, een verhuis- kostenvergoeding, een eigen aandeel⁸ en een overig hulpmiddel of voorziening.

Het aantal nieuwe gebruikers van huishoudelijke hulp (exclusief pgb) neemt over de

periode 2009-2012 per saldo af. De afname concentreert zich in 2012 (15%) en is gemiddeld 7% per jaar. Het gebruik van hulpmiddelen en voorzieningen lijkt op het eerste gezicht sterk te zijn toegenomen. Het cak meldt echter dat steeds meer gemeenten een eigen bijdrage gaan heffen voor hulpmiddelen en voorzieningen. De waarnemingen voor 2009 en 2010 zijn daarom onvolledig. De stijging bij hulpmiddelen en voorzieningen kan dus geheel of gedeeltelijk een registratie-effect zijn. Daarom staan deze cijfers en de totaalcijfers voor 2009 en 2010 tussen haakjes. Ondanks dat effect daalt het totale nieuwe gebruik. In de totaalcijfers zit overlap doordat mensen die van meerdere voorzieningen gebruik maken dubbel worden geteld. In 2012 maakt huishoudelijke hulp in natura wat nieuwe gebruikers betreft ongeveer twee derde deel uit van het totale beroep op de Wmo van de twee

beschreven Wmo-voorzieningen.

8 Een eigen aandeel is een door het college van Burgemeester en Wethouders op te leggen en vast te stellen bijdrage, die bij de verstrekking van een financiële tegemoetkoming betaald moet worden en waarvoor soortgelijke regels gelden als voor de eigen bijdrage.

(29)

Nieuwe gebruikers individuele Wmo-voorzieningen naar soort voorziening, 2009-2012 (in jaarcijfers en in procenten)^{a, b}

Wmo-voorziening 2009 2010 2011 2012

aandeel 2012(in %)

gem. groei 2011-2012 (in %) huishoudelijke hulp in

natura

81.300 83.900 76.200 65.000 66 –15^e

hulpmiddelen en voorzieningen, inclusief bruto pgb huishoudelijke hulp^c

(21.200) (21.600) 31.800 33.100 34 4

totaal^d (102.600) (105.500) 108.000 98.100 100 –9

Wmo zonder overlap (100.900) (104.200) 105.300 94.800 –10

a Aantallen groter dan 100 zijn afgerond op tientallen, aantallen groter dan 1000 op honderdtallen.

b Cijfers 2009 en 2010 zijn onvolledig en staan daarom tussen haakjes.

c Het cak maakt bij hulpmiddelen en voorzieningen geen onderscheid tussen zin en pgb en rekent het bruto pgb huishoudelijke hulp tot hulpmiddelen en voorzieningen.

d In dit totaal kunnen cliënten meer dan één keer voorkomen.

e Groei 2009-2012: –7%.

Bron: cak

Een indeling naar leeftijdsgroep van de nieuwe gebruikers van de twee belangrijkste individuele Wmo-voorzieningen bieden we in tabel 4.2. Vanwege het eerdergenoemde

registratie-effect geven we alleen groeipercentages voor 2012 weer en staan de waarnemingen voor 2009 en 2010 tussen haakjes.

(30)

Tabel 4.2

Nieuwe gebruikers individuele Wmo-voorzieningen naar leeftijdsgroep, 2009-2012 (in jaarcijfers en in procenten)^{a, b, c}

leeftijdsgroep 2009 2010 2011 2012 aandeel 2012

(in %)

gem. groei 2011-2012 (in %)

18-64 jaar (34.0000) (35.500) 35.100 31.800 34 –10

65-69 jaar (10.300) (10.900) 11.300 10.600 11 –6

70-74 jaar (15.000) (15.400) 15.700 13.700 14 –13

75-79 jaar (18.500) (19.100) 19.000 16.800 18 –11

80-84 jaar (914.800) (14.700) 15.100 13.600 14 –10

≥ 85 jaar (98.400) (8.400) 9.200 8.400 9 –8

totaal (100.900) (104.200) 105.300 94.800 100 –9

a De groep jonger dan 18 jaar hoeft geen eigen bijdrage te betalen en is daarom niet opgenomen in de cak-registratie.

b De cijfers 2009 en 2010 zijn onvolledig (betreffen niet alle gebruikers) en staan daarom tussen haakjes.

c Aantallen groter dan 100 zijn afgerond op tientallen, aantallen groter dan 1000 op honderdtallen.

Bron: cak

In 2012 daalt bij elke leeftijdsgroep het aantal nieuwe gebruikers. De daling varieert tussen 6% en 13% en is gemiddeld 9%. De leeftijdsgroep 18-64 jaar heeft het grootste aandeel nieuwe gebruikers: ruim een derde. Een andere grote groep gebruikers zijn de 75-79-jarigen. Hun aandeel in het totaal bedraagt bijna 20%. Tussen de 65 en 80 jaar neemt het aandeel van de leeftijdsgroepen toe met de leeftijd, daarna af.

4.2 Totaal cliënten Wmo

Voor gebruikers van (individuele) Wmo-voorzieningen zijn vrij gedetailleerde gegevens van het cak beschikbaar. In huishoudelijke hulp (hh) is een onderscheid te maken tussen hh1, hh2, hh3 en hh met een hogere code. Onder hh1 wordt door de meeste gemeenten een- voudige hulp verstaan, hh2 betreft meestal schoonmaak en organisatie van het huishouden en hh3 is meestal hulp bij een ontregeld huishouden. We spreken hier van ‘meestal’, omdat gemeenten van deze indeling mogen afwijken, maar dat meestal niet doen. Huis- houdelijke hulp met een hogere code dan 3 kan betrekking hebben op diverse soorten van hulp. Hh4 en hoger komt echter weinig voor en rekenen we in tabel 4.3 tot hh3.

(31)

Gebruikers huishoudelijke hulp in natura, 2009-2012 (in jaarcijfers en in procenten)^a

aandeel 2012(in %)

gem. groei 2009-2012 (in %)

hh1 zin 206.800 220.300 248.100 263.500 72 8

hh2 zin 129.400 121.900 105.100 89.100 24 –12

hh3 zin^b 12.300 14.200 13.300 15.500 4 8

totaal hh zin 348.500 356.400 366.500 368.200 100 2

a Bij deze cijfers gaat het om het aantal cliënten in de laatste periode van de dertien periodes van vier weken waarin het cak een jaar opdeelt. hh1 = huishoudelijke hulp in natura in zwaartecategorie 1, hh2 = huishoudelijke hulp in natura in zwaartecategorie 2, hh3 = huishoudelijke hulp in natura in zwaartecategorie 3.

b Omvat hh3 en hoger.

zin = zorg in natura.

In tabel 4.3 worden standcijfers voor het eind van het jaar voor huishoudelijke hulp in natura weergegeven. Alleen voor standcijfers is een onderverdeling naar zorgzwaartetype van huishoudelijke hulp beschikbaar. Het aantal gebruikers van huishoudelijke hulp in natura aan het eind van het jaar voor alle zorgzwaartetypes samen stijgt gemiddeld met 2% per jaar. Niet voor elke zwaarte van huishoudelijke hulp is het aantal gebruikers in de waarnemingsperiode toegenomen. Voor hh1 en hh3 geldt dat wel. Beide typen hulp stijgen met 8% per jaar. Bij hh2 daarentegen daalt het gebruik met gemiddeld 12% per jaar. Dat laatste reflecteert de verschuiving van hh2 naar hh1 die sinds de invoering van de Wmo in 2007 zichtbaar is (zie ook Van der Torre et al. 2011). Was de verhouding tussen hh1 en hh2 bij de invoering van de Wmo nog 1 op 1 (niet in de tabel). In 2012 was die verhouding 3 op 1.

Jaarcijfers geven inzicht in het totaal aantal cliënten dat gedurende een jaar voor enige tijd hulp ontvangt. Deze cijfers (tabel 4.4) maken het bovendien mogelijk om bij huishoudelijke hulp onderscheid te maken naar zorg in natura (zin) en persoonsgebonden budget (pgb) (beide voor alle zorgzwaartetypes samen) en bij hulpmiddelen en voorzieningen (h&v) naar categorie (geen onderscheid zin en pgb). De cijfers hebben echter alleen betrekking op gebruikers die een eigen bijdrage betalen. Dat is van belang bij hulpmiddelen en voorzieningen omdat niet alle gemeenten daarvoor een eigen bijdrage in rekening brengen.

Het aantal gemeenten dat dit wel doet, is in de waarnemingsperiode 2009-2012 sterk gestegen, in 2012 bijna 100%. Het wil echter niet zeggen dat gemeenten voor elke h&v- voorziening een eigen bijdrage in rekening brengen. De oorzaak moet vermoedelijk gezocht worden in de grotere budgettaire spanningen bij gemeenten. Bij huishoudelijke hulp wordt de eigen bijdrage al sinds de invoering van de Wmo in 2007 door alle gemeenten geheven.

(32)

Het totaal aantal mensen dat in een jaar gebruikmaakt van huishoudelijke hulp in natura (jaarcijfer) ligt hoger dan het standcijfer (443.600 tegen 368.200 in 2012). Dat komt doordat sommige mensen voor slechts een korte periode gebruikmaken van deze hulp. Het totaal aantal mensen dat gedurende een jaar gebruikmaakt van huishoudelijke hulp groeit gemiddeld met 1% per jaar.

Huishoudelijk hulp wordt ook verstrekt via een pgb. Dat kan een regulier pgb zijn of een pgb voor alfahulp. Een alfahulp is een kleine zelfstandige die huishoudelijk hulp verleent.

Via een regulier pgb is de cliënt vrij in de keuze van de huishoudelijke hulp: hulp van een thuiszorginstelling, alfahulp of particuliere hulp, zoals een familielid. Een pgb kan bovendien zowel bruto als netto worden verstrekt. Het niet zo vaak voorkomende netto pgb is een pgb waarvan de gemeente zelf al een eigen bijdrage heeft afgetrokken. Hierover is echter geen uitgebreide administratie met persoonlijke gegevens van de cliënt beschikbaar.

Tabel 4.4

Gebruikers met een eigen bijdrage per individuele Wmo-voorziening, 2009-2012 (in jaarcijfers en in procenten)^{a, b, c}

aandeel 2012(in %)

gem. groei 2010-2012 (in %) huishoudelijke hulp in de vorm van:

zorg in natura 434.200 432.700 444.700 443.600 67 1

bruto pgb alfahulp (43) 8.500 9.800 11.200 2 15

bruto pgb regulier (25.500) 65.700 66.500 63.400 10 –2

bruto pgb totaal (25.500) 74.200 76.400 74.600 11 0

netto pgb alfahulp (0) 230 320 320 0 18

netto pgb regulier (560) 3.400 3.600 2.500 0 –15

netto pgb totaal (560) 3.700 3.900 2.800 0 –12

pgb 26.100 77.900 80.200 77.400 12 –0

totaal hh (460.300) 510.500 525.000 520.900 79 1

hulpmiddelen en voorzieningen^d

brutovervoer (7.600) (16.400) 45.300 71.400 11 –

brutowonen (9.100) (18.200) 28.700 42.300 6 –

brutoverhuiskosten (85) (210) 380 700 0 –

bruto eigen aandeel (770) (1.000) 1.200 1.900 0 –

bruto overig (55) (75) 1.300 4.200 1 –

onbekend (86.000) (37.200) 22.400 17.400 3 –

totaal bruto (103.600) (73.100) 99.300 137.800 21 –