Magazine
nationale veiligheid en crisisbeheersing
jaargang 11 | nummer 5 | oktober 2013
Evaluatiecommissie Hoekstra
Balanceren in het gaswinning-aardbeving dossier
Veiligheid, toezicht en handhaving bij risicovolle bedrijven
Evacuatie bij overstromingen en andere dreigingen
Inhoud
Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de Nationaal Coördinator Terrorisme- bestrijding en Veiligheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing.
De uitgever is het niet noodzakelijkerwijs eens met de inhoud van gepubliceerde bijdragen.
De verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs.
03 | Evaluatiecommmissie Hoekstra: Veiligheidsregio’s goed op weg 08 | Na Hoekstra: samen naar de toekomst
09 | Overpeinzingen bij Hoekstra (Menno van Duin) 10 | Balanceren in het gaswinning-aardbeving dossier 13 | Wees Alert Online: samenwerken aan digitale veiligheid
14 | Betere veiligheidsprestaties bij bedrijven, betere toezichtsprestaties bij overheid 16 | De rol van veiligheidsregio’s binnen het Brzo
18 | Odfjell: de geleerde lessen
20 | Van ‘blind’ vertrouwen naar ‘ziend’ vertrouwen 21 | Evacuatie bij dreigende overstroming
24 | Grootschalige evacuaties
27 | Jaardag Nationale Academie voor Crisisbeheersing 30 | Is de eeuwige oorlog uitgebroken? (Bob de Graaff)
32 | SAIL en Marinedagen dankzij samenwerking zonder wanklank 34 | Lessen uit crises en mini-crises 2012
36 | Mindmap biedt overzicht in crisistijd 38 | Crisisbeheersing in de cloud
40 | Sociale media : factor van invloed op onrustsituaties ? 42 | Balanceren tussen loslaten en zorgen
44 | Vergrijzing: uitdaging of kans voor (inter)nationale veiligheid?
45 | Congres “Opgeschaalde Zorg”
46 | De GHOR en de Witte Kaart voor zorgcontinuïteit en rampenbestrijding 47 | Communicatie bij milieu-incidenten
48 | USAR.NL maakt indruk in Salzburgerland
Omslagfot0:
Petrochemische installaties en opslagtank in de Botlek (Rotterdam)
Veiligheidsregio’s
goed op weg
Evaluatiecommissie Hoekstra:
De eerste veiligheidsregio’s zijn nu zo’n tien jaar geleden opgericht om de voorbereiding op de bestrijding van branden, rampen en crises te verbeteren. De veiligheidsregio moet ervoor zorgen dat betrokken organisaties, zoals gemeenten en hulpdiensten, effectief samenwerken tijdens een ramp of crisis. De minister van Veiligheid en Justitie heeft in mei 2012 een onafhankelijke commissie in het leven geroepen om advies uit te brengen over de werking van de Wet veiligheids- regio’s en over het brede Nederlandse stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing.
In september heeft de Evaluatiecommissie onder leiding van mr. Rein Jan Hoekstra haar advies uitgebracht. Naast gesprekken met vele betrokkenen heeft de commissie haar advies mede gebaseerd op de door de Inspectie Veiligheid en Justitie opgestelde Staat van de Rampenbestrijding 2013 en het wetsevaluatierapport van het WODC. Minister Opstelten heeft het rapport samen met een eerste beleidsreactie naar de Tweede Kamer gestuurd. Onderstaand een samenvatting van de bevindingen en adviezen van de Evaluatiecommissie.
Resultaten van de evaluatie
In het algemeen heeft het ontwikkelen van veiligheids- regio’s een gunstig effect gehad op de kwaliteit en effectiviteit van de rampenbestrijding. De invoering van de Wet veiligheidsregio’s heeft gezorgd voor een ver- groting van expertise, een versterking van operationele slagkracht en vergroting van de effectiviteit. Hoewel nog geen van de veiligheidsregio’s aan alle wettelijke minimumeisen voldoet, is het niveau waarop de veilig- heidsregio’s functioneren de afgelopen jaren gestegen.
Zo is de samenwerking tussen de verschillende hulp- verleningsdiensten sterk verbeterd, net als de samen- werking tussen veiligheidsregio’s en andere crisispart- ners. De Wet veiligheidsregio’s richt zich vooral op de klassieke rampenbestrijding. Op dit gebied heeft de wet flinke verbeteringen teweeggebracht. Het effect van de wet is minder goed te zien op andere gebieden waar verbetering nodig was: een betere (aansturing van de) brandweerzorg en effectievere beheersing van crises waarmee de samenleving momenteel wordt geconfron- teerd. Ook zijn de taken van de gemeente en de politie nog onvoldoende geïntegreerd in de rampenbestrij- ding. Multidisciplinaire samenwerking en de voorberei- ding op crises laten nog altijd te wensen over; er is onder meer aandacht nodig voor bovenregionale samenwerking, regelmatig oefenen en de rol van de rijksoverheid.
Uitgangspunten van de Evaluatiecommissie De Wet veiligheidsregio’s is nog geen drie jaar van kracht. Het is daarom in veel opzichten nog te vroeg om conclusies te trekken over de effecten van de wet.
Bovendien vinden er in de veiligheidsregio’s en in hun directe omgeving belangrijke wijzigingen plaats, waar- van de effecten nog niet zijn in te schatten. Voorbeelden daarvan zijn de oprichting van het Instituut Fysieke Veiligheid, de regionalisering van de brandweer en de vorming van een nationaal georganiseerde politie, waar- mee het aantal regionale eenheden binnen de politie- organisatie is teruggebracht. Tegen deze achtergrond is het niet gewenst om op dit moment meer structuur- wijzigingen aan te brengen dan noodzakelijk. De voorstellen die de Evaluatiecommissie doet zijn de meest noodzakelijke om structurele knelpunten weg te nemen. Het gaat om verbeteringen die niet kunnen worden opgelost in de lopende verbetertrajecten.
Bij haar voorstellen heeft de Evaluatiecommissie steeds de volgende uitgangspunten voor ogen gehouden:
• adequate bestrijding van een ramp of crisis vereist een optimale samenwerking tussen vele
functionarissen;
• goede samenwerking vergt onder andere een voorspelbare aanpak;
• een ramp of crisis dient zo lokaal mogelijk te worden bestreden;
• de professional moet ruimte krijgen;
• het bestuurlijk gezag moet zijn verantwoordelijkheid kunnen dragen;
• bij de bestrijding van rampen en crises spelen burgers, organisaties en bedrijven een belangrijke rol;
• de wet dient een solide basis te scheppen voor het verwezenlijken van voorgaande vereisten.
2. Bestuur
Het bestuur van de veiligheidsregio is gebaseerd op het principe van ‘verlengd lokaal bestuur’. Dat betekent dat de deelnemende gemeenten het beleid van ‘hun’
veiligheidsregio bepalen (met inbegrip van de begro- ting). Aan de andere kant stelt de Wet veiligheidsregio’s (met name de daarop gebaseerde regelingen) allerlei gedetailleerde wettelijke eisen aan de taakuitvoering door de regio’s. Dit perkt de lokale zeggenschap in, wat afbreuk doet aan de democratische legitimiteit van de regio’s.
Advies
Handhaven van het principe van verlengd lokaal bestuur verdient nog altijd de voorkeur. Omvormen naar een andere bestuursvorm kan de bestuurlijke daadkracht vergroten, maar dit weegt niet op tegen het belang van lokale inbedding. Om de democratische legitimiteit van de veiligheidsregio’s te versterken is het wenselijk dat gemeenteraden beter inzicht verkrijgen in het functio- neren van de regio. Dit kan door periodiek inzicht te krijgen in de (voortgang van de) werkzaamheden en de financiering van de veiligheidsregio. Een prestatiebe- groting en een jaarrekening dienen hieraan gekoppeld te zijn. Hierdoor kan de gemeenteraad aan de burge- meester en voorzitter van de veiligheidsregio jaarlijks een steviger mandaat geven. De voorzitter van een veiligheidsregio wordt bijgestaan door de directeur van de veiligheidsregio die verantwoordelijk is voor het functioneren van de organisatie. Ook heeft deze functionaris een essentiële rol bij de organisatie van de samenwerking binnen de veiligheidsregio en tussen de veiligheidsregio en externe samenwerkingspartners.
Met het oog daarop dienen de positie, taken en verant- woordelijkheden van de directeur veiligheidsregio in alle regio’s hetzelfde te zijn. Het verdient daarom overweging de essentie van de taak van de directeur wettelijk vast te leggen.
Om het draagvlak voor bepaalde besluiten te vergroten, kan het nuttig zijn regionaal taakgerichte advies- commissies in te stellen bestaande uit gemeentelijke portefeuillehouders.
3. Centrale sturing op prestaties
De huidige regelgeving is onsamenhangend, stuurt niet op het uiteindelijk gewenste resultaat en belemmert de professionele ontwikkeling van de betrokken organi- saties. In de Wet veiligheidsregio’s, en in het bijzonder de daarop gebaseerde regelingen, wordt veel nadruk gelegd op hoe de rampenbestrijding moet zijn georgani- seerd. De wet richt zich echter veel minder op wat het resultaat van die inspanningen moet zijn: een kwalita- tief goede brandweerzorg, rampenbestrijding en crisis- beheersing.
Daarbij benadrukt de Evaluatiecommissie dat het primaat van de bestrijding van rampen en crises bij de operationele aanpak ligt. Optimale professionaliteit van crisisfunctionarissen is dan ook essentieel en elke veiligheidsregio moet daar in voldoende mate over beschikken. Dit vergt gedegen selectie van functionaris- sen op sleutelposities en periodieke evaluatie/toetsing of de benodigde kwalificaties nog altijd aanwezig zijn.
Voorstellen van de Evaluatiecommissie 1. Taken van de veiligheidsregio
Door de vele betekenissen van het begrip ‘veiligheids- regio’ blijkt het soms onduidelijk te zijn wat onder ‘de veiligheidsregio’ moet worden verstaan. De wet biedt ruimte voor verschillende interpretaties. Er zijn tussen de regio’s verschillen zichtbaar, bijvoorbeeld in het takenpakket, de omvang en inrichting van de organi- satie en de invulling van multidisciplinaire samen- werking. De regio’s zijn vaak nog zoekende naar de grenzen van hun rol en invloed, met name op het gebied van preventie en op het gebied van toezicht.
Advies
Het is belangrijk om te verduidelijken wat de taken van de veiligheidsregio zijn:
• de uitvoerende functie met betrekking tot daad- werkelijke hulpverlening;
• de expertise- en adviesrol met betrekking tot vergunningverlening en toezicht;
• de regiefunctie in de afstemming tussen de vele betrokken organisaties; en
• de platformfunctie voor afstemming van lokaal beleid.
De veiligheidsregio verricht preventieve taken op het gebied van de brandveiligheid en de externe veiligheid van bedrijven. De afbakening van taken van verschil- lende instanties voor wat betreft preventie (onder meer brandveiligheid, fysieke veiligheid in de industrie, externe veiligheid, waterveiligheid en evenementen) behoeft nadere verkenning en concretisering: duidelijk moet worden welke instantie welke taak uitvoert en hoe die taken op elkaar aansluiten.
Samenstelling Evaluatiecommissie
mr. R.J. Hoekstra, voorzitter (voormalig lid Raad van State)
generaal b.d. D.L. Berlijn (voormalig Commandant der Strijdkrachten) prof. dr. J. de Ridder (hoogleraar bestuurskunde Rijksuniversiteit Groningen) ir. drs. H. Smits (CEO Havenbedrijf Rotterdam)
prof. dr. J. de Vries (hoogleraar bestuurskunde Universiteit Leiden)
Advies
Richt de sturing vanuit centraal niveau primair op de resultaten die de veiligheidsregio’s moeten bereiken in termen van beschermingsniveaus bij calamiteiten.
De prestatie die de Veiligheidsregio dient te leveren is immers een effectieve rampenbestrijding. Deze sturing wordt vormgegeven door de centrale vaststelling van een aantal zorgplichten voor elk van de taken van de veiligheidsregio, aangevuld met een aantal voorwaarde- lijke vereisten. Zo zou als zorgplicht kunnen worden vastgelegd het vereiste dat de veiligheidsregio alle voorbereidingen dient te treffen die nodig zijn om bij een calamiteit toereikende bevolkingszorg te verlenen.
Voorwaardelijke vereisten dienen slechts opgelegd te worden voor zover de interregionale en nationale aanpak dat nodig maakt om de noodzakelijke samen- werking te vergemakkelijken. Een selectieve en welover- wogen landelijke sturing is naar het oordeel van de Evaluatiecommissie nodig op de volgende onderdelen:
• samenwerking tussen veiligheidsregio’s onderling (onder andere de opschalingsstructuur en de vorming van expertregio’s);
• samenwerking tussen veiligheidsregio’s en andere organisaties;
• informatie- en communicatievoorzieningen;
• het hanteren van een kwaliteitszorgsysteem.
4. Financiering
Debat en besluitvorming over de begroting en over de afweging van baten en lasten behoort tot de taak van de gemeenteraad. De discussie over de verdeling van lasten is ingewikkeld en blijkt soms tot patstellingen te leiden.
Vooral sedert de invoering van de regionale brandweer staan de aangesloten gemeenten voor de vraag hoe de lasten van de veiligheidsregio over de gemeenten te verdelen.
Advies
De Evaluatiecommissie is geen voorstander van een verandering in de financiering. Een andere financie- ringsstructuur zou weliswaar het einde van moeizame discussies kunnen betekenen, maar tevens het einde van het begrotingsrecht van de gemeente. Dat legt de bijl aan de wortel van het stelsel van verlengd lokaal bestuur. Uiteraard zal de gemeentelijke afdracht aan de veiligheidsregio toereikend moeten zijn voor het vereiste noodzakelijke niveau van veiligheid in de regio.
De afweging van kosten en baten (in beleidsplan en begroting) is echter in de eerste plaats de verantwoorde- lijkheid van de raden van de aangesloten gemeenten.
Om de transparantie betreffende kosten en baten te vergroten, dient de besteding van de budgetten inzichtelijker te worden. De veiligheidsregio’s zouden met een prestatiebegroting moeten werken en de planning- en controlesystematiek zou moeten worden aangescherpt. Een prestatiebegroting maakt duidelijk welke resultaten behaald moeten worden en welke gevolgen dit heeft op de inzet van middelen (allocatie).
Ook de verantwoording achteraf over de bestedingen en de daarmee geleverde prestaties zou sterk verbeterd moeten worden.
De Evaluatiecommissie beveelt daarnaast aan de Brede doeluitkering rampenbestrijding (BDUR) om te vormen van een lumpsumuitkering naar een gerichte bijdrage aan de veiligheidsregio’s, toegespitst op het realiseren van specifieke landelijke doelstellingen.
5. Het Veiligheidsberaad
Van het Veiligheidsberaad, het landelijk overleg van de 25 voorzitters van de veiligheidsregio’s, wordt vaak verwacht dat zij zorgdragen voor de noodzakelijke uniformering van processen. Deze rol kan het beraad echter niet waarmaken, vooral als gevolg van de beperkte democratische legitimatie van de voorzitters.
Foto: Ronald Timmermans
tussen veiligheidsregio’s onderling te weinig plaats.
In de praktijk blijkt ook de bovenregionale samen- werking complex, met name die tussen de regionale organisatie en de crisisstructuur van de rijksoverheid.
De regievoering en de afstemming tussen centrale en decentrale overheden zijn niet op orde. In de Wet veiligheidsregio’s ontbreekt het aan maatregelen die de bestuurlijke aansturing en verantwoordelijkheden beschrijven bij regio-overstijgende rampen of crises.
Dit leidt tot grote risico’s in het functioneren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing.
Advies
Waar dit voor een effectieve en efficiënte samenwerking in de responsfase noodzakelijk is, moet landelijke uniformiteit en standaardisatie worden gerealiseerd.
Eenheid en helderheid moet het uitgangspunt zijn bij de volgende kritische processen: organisatie, alarme- ring, opschaling, crisiscommunicatie en informatiema- nagement. De Evaluatiecommissie ondersteunt dan ook grotendeels de aanbevelingen uit het rapport Eenheid in verscheidenheid1 over bovenregionale samenwerking en beveelt aan deze verbetervoorstellen waar nodig ook wettelijk te verankeren.
Hoewel de wet verscheidenheid toestaat, is uniformiteit een belangrijke voorwaarde voor samenwerking. Het rapport Eenheid in verscheidenheid onderkent dat ook. De minister van Veiligheid en Justitie kan door middel van landelijke doelstellingen die uniformiteit voorschrijven.
Tot nu toe is daar geen gebruik van gemaakt. De Evaluatie- commissie adviseert dat de minister actiever van dit instrument gebruik maakt.
Binnen de veiligheidsregio’s is het daarnaast nodig om over te gaan op een meer multidisciplinaire en intersectorale samenwerking. Dit is een noodzakelijke voorwaarde om beter op crises voorbereid te zijn. De directeur van de veiligheidsregio heeft een essentiële rol bij de organisatie van deze samenwerking.
8. Meldkamer
De regionale meldkamer is een spil in de rampenbestrij- ding. Op dit moment vinden er belangrijke veranderin- gen plaats in de organisatie van de meldkamers. Er komt één landelijke meldkamerorganisatie met tien meld- kamers in de tien regio’s van de Nationale Politie.
Nu de sturing op de meldkamer op landelijk niveau komt te liggen, is een goede aansluiting van de lande- lijke meldkamerorganisatie met de processen van de veiligheidsregio van groot belang. Een kwalitatief goede bemensing vanuit de betrokken diensten en aansluiting op de multidisciplinaire processen binnen de regio’s is cruciaal voor de ontwikkeling van een landelijke meldkamerorganisatie.
Advies
Het Veiligheidsberaad krijgt in hoofdzaak de volgende drie taken:
• kennisoverdracht (uitwisselen best practices);
• het maken van centrale afspraken met landelijk georganiseerde samenwerkingspartners;
• het adviseren van de rijksoverheid.
Deze taken worden in de wet vastgelegd. Ook dient de wet te bepalen dat het beraad besluit met meerderheid van stemmen.
6. Schaalgrootte
Er zijn 25 veiligheidsregio’s in Nederland, een weer- spiegeling van het aantal politieregio’s dat bestond toen de Wet veiligheidsregio’s in werking trad. Nu de politie is omgevormd naar een organisatie met tien regionale eenheden, is er discussie over het aantal veiligheids- regio’s. Is 25 nog wel het optimale aantal?
Advies
Een organisatie van niet 25, maar tien veiligheidsregio’s is niet automatisch de beste vorm voor een optimale brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing.
Er moet voor worden gewaakt dat de leiding tijdens een calamiteit te ver verwijderd raakt van de plaats/bron waar deze plaatsvindt. Wel verdient het aanbeveling om na te gaan of alle regio’s van voldoende omvang en gewicht zijn om hun taken te kunnen uitvoeren. Waar dat niet zo is, kunnen de betreffende regio’s zelf het initiatief nemen tot schaalvergroting. Ook beveelt de Evaluatiecommissie aan dat de veiligheidsregio’s afspraken maken over samengaan of samenwerking om te kunnen beschikken over functionarissen die voldoende ervaren zijn om rampen en crises adequaat te kunnen aanpakken. De Evaluatiecommissie adviseert de minister van Veiligheid en Justitie, de veiligheidsregio’s uit te nodigen om te rapporteren over de mogelijk- heden van intensievere samenwerking of fusie. De omvang van de veiligheidsregio’s dient zoveel mogelijk congruent te zijn met de aard van de veiligheidsproble- matiek in de regio, en mag de territoriale buitengrenzen van de regionale politie-eenheid niet overschrijden.
7. Samenwerking
In de afgelopen jaren hebben de veiligheidsregio’s grote stappen gezet op het gebied van samenwerking bij het bestrijden van rampen en crises. Toch is die samenwer- king nog niet optimaal. Op dit ogenblik is de ontwikke- ling van de veiligheidsregio te zeer verweven met de ontwikkeling van de brandweer. Er is meer aandacht nodig voor multidisciplinaire samenwerking met de andere hulpverleningsdiensten en externe partners.
Ook vindt de samenwerking en kennisuitwisseling
1 Uitwerking van het advies van de Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking (Veiligheidsberaad en Ministerie van Veiligheid en Justitie, maart 2013).
Advies
Deze veranderingen vergen sturing door de minister van Veiligheid en Justitie. Ook moet er duidelijkheid komen over de verhouding tussen de diverse verantwoordelij- ken voor de nieuwe meldkamerorganisatie (minister, besturen veiligheidsregio’s, regionale ambulance- voorzieningen). Van groot belang is eveneens dat de technologie van het meldkamersysteem en die van applicaties die zeer direct aansluiten op de meldkamer- functie, zoals het Landelijk Crisismanagement Systeem (LCMS), in handen zijn van één eigenaar. Die kan dan zorgen voor een optimale werking van de techniek.
9. Opschaling
Om permanente duidelijkheid te bieden over de ernst van een zich voordoende calamiteit en de daarbij behorende verantwoordelijkheden, wordt een opschalingsmodel – zoals nu van lokaal tot nationaal gebeurt in de vorm van het zogenoemde GRIP- opschalingssysteem2 – gehanteerd.
Advies
De GRIP-structuur moet niet rigide worden toegepast.
Faciliteiten van de rijksoverheid en de veiligheidsregio, zoals die op het gebied van crisiscommunicatie, moeten beschikbaar kunnen komen voor gemeenten en (andere) veiligheidsregio’s, ook als zich (nog) geen situatie voordoet van bovenlokale of bovenregionale betekenis.
10. Crisisorganisatie
Een knelpunt in de crisisbeheersing is dat er nog te weinig uniformiteit bestaat, ook binnen de rijksover- heid, wat betreft het gebruik van definities en werkwij- zen. Dit werkt verwarring in de hand bij het bepalen van het bestuursniveau dat de leiding heeft over de aanpak.
Advies
Het moet altijd duidelijk zijn in welke situatie betrok- ken organisaties een rol hebben en welke autoriteit de bestuurlijke leiding heeft. Het zal de duidelijkheid ten goede komen als een strikter onderscheid wordt gehanteerd tussen een crisis en een ramp. Ook als het opschalingsniveau geen optreden van de rijksoverheid vereist, moeten rijk en veiligheidsregio andere over- heden ondersteunen. Bijvoorbeeld door expertise en middelen ter beschikking te stellen.
Ministeries moeten tijdens een ramp of crisis te allen tijde een goede informatiepositie hebben. Het Nationaal Crisis Centrum (NCC) dient ervoor te zorgen dat informatie tijdig beschikbaar is en wordt gebruikt in de crisisaanpak. Ook de regio moet bij het NCC terecht kunnen voor ondersteuning en advies.
Een rijksheer is een speciaal aangewezen functionaris die een belangrijke verbinding vormt tussen rijk en regio. In het (informatie)verkeer tussen de rijksoverheid en de decentrale overheden kan de rijksheer een nuttige rol spelen, mits hij effectief wordt aangestuurd vanuit de rijksoverheid. De Evaluatiecommissie adviseert het aantal thans bestaande rijksheren te beperken tot terreinen waarin de rijksheer een zinvolle functie kan vervullen.
11. Toezicht
Het toezicht op de prestaties van de veiligheidsregio’s en andere organisaties die een rol hebben bij de rampenbestrijding of crisisbeheersing, kan effectiever.
Advies
De minister van Veiligheid en Justitie moet beschikken over een solide toezichtsysteem en over interventie- bevoegdheden, voor het geval regionale besturen achterblijven bij de wettelijke prestatienormen en de landelijk vastgestelde doelstellingen.
De Evaluatiecommissie adviseert de commissaris van de Koning beter in te zetten voor het verbeteren van de prestaties van de veiligheidsregio’s en hun samenwer- kingspartners. De commissaris van de Koning heeft regelmatig contact met de veiligheidsregio’s en heeft doorgaans snel zicht op eventueel achterblijvende prestaties. Ook kan hij zijn bestuurlijke invloed aanwenden om verbeteringen door te voeren.
Met de door de Evaluatiecommissie voorgestelde omzetting naar resultaatsnormen, krijgt ook het toezicht een ander karakter: de Inspectie dient zich te richten op kwalitatieve toetsing van plannen en risico- analyses. Daarbij kan de Inspectie rekening houden met de regiospecifieke kenmerken.
Het verdient voorts aanbeveling dat de Inspectie met een handhavingsstrategie gaat werken. Een effectieve handhavingsstrategie is gebaseerd op het principe van de toezichtsladder: fasen van toenemende intensivering van toezicht gepaard met verschillende interventies. Het hanteren van een toezichtsladder is alleen dan geloof- waardig, als ook de dreiging met de uiteindelijke sanctie, de aanwijzing, geloofwaardig is. De aanwijzing dient daarom een reëel instrument in het verkeer tussen de minister en de veiligheidsregio te zijn.
Overigens verdient het aanbeveling dat de Inspectie niet alleen de minister en de commissarissen van de Koning, maar ook de gemeenteraden steeds over zijn bevindin- gen informeert. Deze bevindingen kunnen belangrijke informatie zijn voor het verantwoordingsdebat dat in de gemeenteraad gevoerd dient te worden.
2 De Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure (GRIP) bestaat sinds kort uit zes niveaus oplopend van lokaal (1 tot en met 3), via regionaal (4) en bovenregionaal (5), tot nationaal (6).
Hannelore Slock, directie Weerbaarheidsverhoging, NCTV
samen naar de
toekomst Na Hoekstra:
structuur. Tot slot kan in het kader van de hulpverlening en de ontwikkeling van de veiligheidsregio’s het belangrijke en separate traject om te komen tot één meldkamerorganisatie met maximaal tien locaties niet onvermeld blijven.
De minister onderschrijft het uitgangspunt van de Evaluatiecommissie om voort te bouwen op het bereikte resultaat en het stevige fundament dat is gelegd. Er zullen slechts veranderingen worden aangebracht, die structurele knelpunten weg nemen.
Een wijziging van het stelsel en daarvoor benodigde wetswijzigingen zijn niet nood- zakelijk. De veiligheidsregio’s blijven geba- seerd op het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur. De financiering van de veilig- heidsregio’s door gemeenten enerzijds en de Brede Doeluitkering Rampenbestrijding anderzijds blijft ook ongewijzigd. Ook ziet de minister geen aanleiding om op dit moment zelf wijzigingen in de schaal- grootte van de veiligheidsregio’s te initiëren.
De Staat van de rampenbestrijding 2013 van de Inspectie Veiligheid en Justitie en het wetsevaluatierapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum laten zien dat verbeteringen nog mogelijk en noodzakelijk zijn. Zoals versterking van de professionali- teit en de samenwerking tussen betrokken hulpverleningsdiensten. De minister is van plan geconstateerde knelpunten in de lagere regelgeving aan te passen of praktisch op te lossen. Hij vindt het van groot belang dat verbetervoorstellen op draagvlak van de besturen van de veilig- heidsregio’s kunnen rekenen, en van de professionals in het veld. Daarom voert hij overleg met het Veiligheidsberaad en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
Doel van het overleg is te komen tot een gezamenlijke ‘Voorwaartse agenda’. Dit najaar stuurt hij de Tweede Kamer een inhoudelijke reactie op het advies van de Evaluatiecommissie.
De minister onderkent net als de Evaluatie- commissie, dat de Wet veiligheidsregio’s relatief kort van kracht is. Dit heeft onder andere tot gevolg dat aan sommige bepalingen uit de wet slechts eenmaal uitvoering is gegeven. Ook is de beleidscy- clus nog niet geheel doorlopen. Daarnaast professionaliseren veiligheidsregio’s zich voortdurend. Zij bevinden zich in een uiterst complexe omgeving, waarin de ontwikke- lingen elkaar in een hoog tempo opvolgen, zoals de volledige regionalisering van de brandweer, de oprichting van het Instituut Fysieke Veiligheid, de komst van de nationale politie en de inwerkingtreding van de Wet publieke gezondheid. Ook zijn diverse (externe) ontwikkelingen in gang gezet die een belangrijke bijdrage (gaan) leveren aan de verdere professionalisering en versterking van de hulpverlening. Het gaat dan onder andere om het verbeteren van de bovenregionale samenwerking tussen de veiligheidsregio’s onderling en tussen het Rijk en de veiligheidsregio’s en het functioneren van de nationale crisis-
Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie is verheugd met de
algemene conclusie van de Evaluatiecommissie onder leiding
van de heer Hoekstra, dat de huidige regelgeving een gunstig
effect heeft gehad op de kwaliteit en effectiviteit van de rampen-
bestrijding. Hij heeft veel waardering voor de inspanningen die
de afgelopen jaren door de medewerkers en de besturen van de
veiligheidsregio’s en haar samenwerkingspartners zijn geleverd
om te komen tot deze prestatieverbetering.
Hoekstra Overpeinzingen bij
Elders in dit nummer is uitgebreid op de inhoud van het rapport van de commissie Hoekstra ingegaan. Hier volgt een viertal stellingen over ramp- en crisismanagement, die ik gebruik als leidraad om naar dit rapport te kijken.
1. Crisismanagement is iets (heel) anders dan crisisplanning!
2. Wat je zelden doet, doe je zelden goed!
3. Rampmanagement is primair informatie- en netwerkmanagement!
4. Burgers doen het meestal niet slecht bij rampen en redden veelal zichzelf en dierbaren in hun omgeving!
De meeste lezers zullen het redelijk eens zijn met deze uitgangspunten. Toch zijn deze mijns inziens onvoldoende te herkennen in de aanpak en observaties van de commissie Hoekstra. De commissie constateert dat flinke stappen zijn gemaakt, maar dat er nog wel verbetering denkbaar is.
Daarvoor geeft men een aantal suggesties.
De commissie heeft zich vooral gebaseerd op de plannen van de veiligheidsregio’s en op observaties van met name de Inspectie Veiligheid en Justitie en enkele andere evaluaties (allemaal afkomstig uit de kokers van de rijksoverheid). Zwaartepunt ligt daarbij logischerwijs bij thema’s als plan- vorming en oefenen. Of dat nu betekent dat het ten tijde van een forse crisis allemaal
werkt en de oefenpraktijk waardevol is geweest, is een tweede. Met crisisplanning alleen is men in ieder geval nog niet verzekerd van een vlekkeloos crisismana- gement. Ira Helsloot spreekt dan over de symboliek van planvorming.
Die paar rimpelingen van de afgelopen jaren (Haren, Moerdijk) in het voor het overige rampvrije Nederland lijken dit te onderschrijven (zie het matige optreden van politie in Haren en de brandweer bij Moerdijk en van de leidinggevenden en bestuurders in beide casus). Voor alle betrokkenen, operationeel en bestuurlijk, was het ook zo’n beetje de eerste keer. Ik weet zeker dat ‘de eerste keer’ bij een forse ramp of crisis een veelheid aan zwakten (in optreden, informatie-uitwisseling, coördi- natie) te zien geeft. Of dat vreemd is? Nee.
Wat men zelden doet, gaat zelden goed.
Nu al zien wij bij kleinere (mini-crises) en grotere incidenten dat het optreden vaak met horten en stoten gaat. Wie heeft de leiding? Wiens probleem is het eigenlijk?
Zitten wel de juiste mensen aan tafel?
Maken we de casus - in zo’n ROT - niet veel te operationeel en nemen we niet een aapje op de schouder dat feitelijk elders ligt (bij een waterschap, een woningbouwcorpora- tie of een school- of ziekenhuisbestuur)?
Het netwerk kennen en als bestuurder goed binnen het netwerk opereren, is de kern van
goed crisismanagement. Niet zozeer beslissen maar bemiddelen, monitoren en belangen afwegen zijn kernprocessen voor een burgemeester.
‘Sensemaking’, het duiden van de gebeurte- nissen, is zo’n ander kernproces dat (ook in de voorbereiding) veel meer aandacht behoeft dan tot nog toe gebeurt. Wij overschatten de rol van operationele diensten bij rampen en crises en onder- schatten de waarde van goede informatie- en communicatieprocessen en van de (zelf ) redzaamheid van burgers.
Als zich straks een ramp of crisis voordoet, vertrouw ik juist op de redzaamheid van de direct en indirect getroffenen en ook op de veerkracht van de organisaties en instellin- gen die in zo’n situatie vooral naar bevind van zaken zullen handelen. Iedereen zal zijn of haar stinkende best doen (met of zonder pieper). Dan zal blijken dat de praktijk een geheel ander ‘métier’ is dan de plannen en regelgeving toetsende evaluaties op grond waarvan de commissie Hoekstra vooral gevaren is. Het onderliggende rapport van AEF/WODC biedt hier en daar iets meer inzicht in achterliggende problemen en discussies die thans gevoerd (zouden moeten) worden. Met rapporten als dat van de commissie Hoekstra creëren wij een papieren werkelijkheid die geldig blijft tot zich een echte ramp voordoet.
Menno van Duin,
lector Crisisbeheersing (Instituut Fysieke Veiligheid/Politieacademie), bijzonder lector Regie van Veiligheid (Hogeschool Utrecht i.s.m.
de Veiligheidsregio Utrecht)
Column
(belangrijkste) oorzaak van is. Dus er is geen onzeker- heid in de meest fundamentele zin. Tegelijkertijd zijn er wel onzekerheden over de frequentie en de intensiteit van dat risico. Daartoe zijn de nodige onderzoeken uitgezet. Dat is het gangbare verloop van een dossier dat als risicovraagstuk te boek komt te staan: wetenschap- pers worden gevraagd het risico te analyseren in de hoop dat daarmee de discussie beslecht kan worden.
Die hoop is waarschijnlijk ijdel: de causale relatie staat voldoende vast, maar de meningen over wat normatief wel en niet acceptabel is lopen uiteen. Economische Zaken zet vooralsnog in op wetenschappelijk onderzoek om onzekerheid te reduceren, maar ook de waarde- conflicten verdienen (politieke) aandacht.
Onrechtvaardigheidvraag
Omgaan met risico’s wordt vaak voorgesteld als een kwestie van kansberekening. Dat is te kort door de bocht. In Evenwichtskunst werden de sociaalpsychologi- sche kenmerken van gevaar benadrukt. Die wegen mee in de maatschappelijke acceptatie van risicovolle activiteiten. Wie goed luistert naar de Groningse bevolking hoort naast angst om lijf, naasten en bezittingen, ook klachten over onrechtvaardigheid:
“Wij zitten op de wind en toch kost het ons geld”
(Volkskrant 29-1-2013). De gaswinning heeft sinds de ontdekking in 1959 miljarden opgeleverd, maar de regio lijdt onder krimp en hoge werkloosheid. De recente aardbevingen lijken de beruchte druppel, waardoor het ‘Groningen=wingewest’-gevoel nu luid en duidelijk klinkt.
Deze onrechtvaardigheidvraag verdient serieuze aan- dacht. Anders is een discussie over het omgaan met aardbevingsrisico’s bij voorbaat tot mislukken
gedoemd. Dat is herkend: investeringen in leefbaarheid en regionale ontwikkeling staan hoog op de politieke agenda. Groningse bestuurders hebben het momentum en de begrijpelijke onvrede onder hun bevolking benut en Den Haag speelt daar tot dusverre adequaat op in.
Dat is een stap in de goede richting. Maar daarbij hoort ook de erkenning dat potentiële getroffenen serieus genomen moeten worden in besluitvorming over de toekomst van gaswinning.
Risico en onzekerheid
Wat is de aard van het vraagstuk? In Evenwichtskunst maakten we onderscheid tussen risico’s en onzeker- heden. Risico’s zijn calculeerbare veiligheidsproblemen, omdat de aard en omvang van het potentiële gevaar voldoende bekend en onbetwist zijn. Bij de Groningse aardbevingen betwist niemand dat gaswinning daar de
De aardbevingen in Groningen krijgen landelijke aandacht.
Hoe moeten we omgaan met deze risico’s en incidenten? Hoe moeten voordelen en nadelen van gaswinning worden afgewogen?
Wie draagt welke schade? Deze vragen stonden ook centraal in het WRR-rapport Evenwichtskunst: Over de verdeling van verantwoordelijk- heid voor fysieke veiligheid. Wat heeft dit WRR-advies te bieden voor het gaswinning-aardbevingsdossier? Het helpt om het dossier beter te doorzien en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen te duiden.
Op grond daarvan waarschuwen wij o.a. dat risicocompensatie (gerelateerd aan waardedaling huizen) een stap in de verkeerde richting is.
Balanceren in het
gaswinning-aardbeving dossier
Marjolein B.A. van Asselt,
raadslid Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en hoogleraar Risk governance, Universiteit Maastricht Anna Q. Herngreen,
stagiaire WRR en student filosofie, Rijksuniversiteit Groningen
KNMI meet aardschokken Groningen
Vervlechten van goede en kwade kansen In Evenwichtskunst hebben we benadrukt dat besluit- vorming over risico’s een zorgvuldige afweging van goede en kwade kansen vergt: van winst en verlies, van voor- en nadelen, van nut en noodzaak. Vaak worden goede en kwade kansen echter op andere tijden, op andere plaatsen, in andere arena’s, met andere partijen en op andere manieren geagendeerd en besproken. We waarschuwden dat dossiers hierdoor gemakkelijk kunnen polariseren (blind enthousiasme versus fixatie op gevaar). Wij pleitten voor het ‘vervlechten van goede en kwade kansen’, waarmee we doelden op de noodzaak van politiek-bestuurlijke trajecten gericht op symmetri- sche afweging.
Ook in het gaswinning-aardbevingdossier zijn goede en kwade kansen ontvlochten geraakt. Er ligt nu een buitenkans die historisch gegroeide ‘fout’ te repareren door een fundamentele discussie te entameren over de toekomst van de gaswinning of eigenlijk de Nederlandse energievoorziening. De overheid heeft immers 16%
duurzame energie in 2020 en een volledig duurzame energievoorziening in 2050 als beleidsdoel. In zo’n discussie moet recht gedaan worden aan zowel de nadelen als de waarde van energie voor de samenleving.
Diverse politieke partijen hebben naar aanleiding van de aardbevingen voor zo’n discussie gepleit. Vooralsnog lijkt het kabinet daar niet op in te willen gaan.
De vraag is of dat verstandig is. Zonder de bereidheid de goede en kwade kansen opnieuw af te wegen kunnen investeringen in leefbaarheid en regionale ontwikkeling beschouwd worden als een ‘zoenoffer’. Door geld te geven, maar het beleid niet ter discussie te stellen, kunnen burgers in hun onrechtvaardigheidsgevoel bevestigd worden: er wordt erkend dat er iets mis is, maar er wordt niet echt iets aan gedaan. Elke aardbeving is dan olie op het vuur. Burgers zijn bereid risico’s te accepteren, maar zij willen dat kwade en goede kansen eerlijk worden gewogen.
Natuurlijk is het moeilijk om in tijden van schaarste de gas-geldbron ter discussie te stellen, maar het is wel noodzakelijk. Wij pleiten niet voor het dichtdraaien van de gaskraan, maar voor een fundamentele discussie over de goede en kwade kansen van gaswinning, zodat de Nederlandse samenleving en haar overheid de kans krijgen om 54 jaar na de ontdekking van de gasbel in Slochteren opnieuw – en met de kennis van nu – een afweging te maken. Wij hopen dat de tijd die gemoeid is met het doen van onderzoek gebruikt wordt om een nuchtere, strategische discussie over de toekomst van de energievoorziening voor te bereiden. Dat serieuze scenario’s worden uitgewerkt die het zorgvuldig afwegen van de goede en kwade kansen mogelijk maken, waarmee een basis wordt gelegd voor een lange-termijn strategie waarvoor draagvlak is – ook, maar niet alleen, in Groningen.
Het vervlechten van goede en kwade kansen heeft ook consequenties voor de vormgeving van het beleidspro- ces. Vanuit de Haagse logica is het begrijpelijk dat de minister van Economische Zaken dossierhouder is, maar dat wekt gemakkelijk de indruk dat economische belangen voorop staan. Het zou goed zijn het dossier- houderschap te ‘interdepartementaliseren’ en de verantwoordelijkheid (meer) te delen met o.a. Infra- structuur en Milieu, Veiligheid en Justitie, en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dan is duidelijker dat in dit dossier de goede én de kwade kansen de aandacht krijgen die ze verdienen.
Onverplichte nadeelcompensatie
De krantenkoppen na het Groningse bezoek van minister Kamp (juni) gingen niet of nauwelijks over de aangekondigde investeringen in preventie, leefbaarheid en regionale ontwikkeling. En ook niet over de nood- zaak van een fundamentele herweging van goede en kwade kansen. De kranten kopten over (vermeende) waardedaling van huizen en de ‘noodzaak’ Groningse burgers daarvoor te compenseren. Overal in Nederland dalen huizenprijzen door de economische crisis. Wat is er aan de hand?
In de Tweede Kamer (7 en 14 februari) ontstond het idee dat voor huiseigenaren in het aardbevingsgebied iets gedaan moest worden. Parlementariërs spraken in de Kamer en op twitter over verhuisregelingen, uitkoop- regelingen, mogelijkheden van verkoop en terughuur, etc. Hoewel minister Kamp terecht waarschuwde voor precedenteffecten en de nadelige gevolgen van uitkoop in een krimpregio, stelde hij toch er iets mee te moeten.
Hij zette een onderzoek uit. Dat is intussen verschenen en daarin wordt gesteld dat de aardbevingen niet tot verdere waardedaling hebben geleid. Omdat dit niet spoort met de beleving van de bewoners, beloofde de minister waardedaling te blijven monitoren. Met deze route heeft het kabinet al bijna toegezegd waardedaling te ‘compenseren’ mochten daar aanwijzingen voor komen.
De discussie gaat over wat wij in Evenwichtskunst aan- duiden als ‘onverplichte nadeelcompensatie’. De overheid kiest ervoor om met publieke middelen mee te betalen aan schade. Wij constateerden dat ad-hoc beleid de boventoon voert en dat de diverse regelingen sterk verschillen wat betreft de gedekte schadeposten, de hoogte van de tegemoetkoming, de kring van gerechtig- den en de wijze van financieren. Wij waarschuwden dat genereuze gebaren bedrijven, verzekeraars, kredietver- strekkers en burgers niet stimuleren om eigen verant- woordelijkheid te nemen, zelf voorzieningen te treffen en de goede en kwade kansen van hun eigen keuzes serieus af te wegen. Ons advies luidde dan ook “een visie met uitgangspunten te ontwikkelen voor onverplichte nadeelcompensatie, zodat de overheid (..) niet meteen
overheid kan vinden dat ze huizenbezitters daarvoor tegemoet wil komen, wat wij in het kader van een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling ernstig ontraden, maar dat is dan sowieso niet iets dat in dit dossier moet worden opgepakt.
Het probleem is dat met zo’n compensatie voor waarde- daling het idee van onverplichte nadeelcompensatie nog verder wordt opgerekt. Risico en schade gaan hier door elkaar lopen. Tot nu toe was de wirwar van tegemoetkomingen beperkt tot daadwerkelijke schade, maar nu zou het in feite om ‘risicocompensatie’ gaan.
Daarmee geeft de overheid volgens ons de verkeerde boodschap af. Empathie is een belangrijke kwaliteit van politici. Wij vinden dat de overheid de gevoelens van onrechtvaardigheid serieus moet nemen en het moet aandurven om de goede en kwade kansen van gaswin- ning opnieuw af te wegen. Toch zou het verstandig zijn de druk tot compensatie voor waardedaling met rechte rug te trotseren. Dan kan het Kabinet beter elke inwoner van Groningen een ‘gaswinning-aardbevings- douceurtje’ geven, als ze met een financiële bijdrage voor individuen een gebaar wil maken. Maar dan is er tenminste geen riskant precedent geschapen die de discussie en beleidsvorming over onverplichte nadeelcompensatie weer de verkeerde kant op duwt.
Strategisch dossier
Het gaswinning-aardbeving-dossier is complex en wij doen daar in deze bijdrage maar beperkt recht aan. Wij willen graag onderstrepen dat het een kritische casus is in het werkenderweg ontwikkelen van een Rijksbrede strategie voor fysieke veiligheid. We hopen dat dit besef niet leidt tot verlamming, maar dat deze reflectie ervaren wordt als steun in de rug die behulpzaam is om in dit dossier evenwichtskunst te beoefenen. Er ligt hier een geweldige kans om de toon te zetten voor een nieuwe richting in het fysieke veiligheidsbeleid. En wij hopen dat die kans niet wordt gemist.
hoeft te zwichten voor de roep om (..) compensatie. (..) Om te voorkomen dat dan elke keer opnieuw het wiel wordt uitgevonden met alle perverse effecten van dien”
(p. 70). Dat advies is opgepakt. Er is een interdeparte- mentale werkgroep (Werkgroep Handreiking onver- plichte tegemoetkomingen) bezig om uitgangspunten te formuleren voor onverplichte nadeelcompensatie.
Dat is een stap in de goede richting.
Risicocompensatie: een riskant precedent Compensatie voor waardedaling is een riskant prece- dent. In Evenwichtskunst hebben we bepleit ‘schade- voorziening’ als vertrekpunt te nemen voor het organi- seren van verantwoordelijkheid voor veiligheid. Van een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling is sprake als alle partijen voldoende geprikkeld worden schade te voorkomen, te beperken en af te dekken.
Wat betreft het afdekken van geleden schade is er een ruimhartige schadevoorziening. Alle geleden schade wordt vergoed door de NAM, ook in twijfelgevallen.
Hierop ziet een ombudsman toe. Daarnaast is preven- tiebudget beschikbaar gesteld om de Groningse bevolking te stimuleren toekomstige schade te beperken. Dat zijn logische inspanningen van de Rijksoverheid. Lokale overheden kunnen vanwege veiligheidsrisico’s bepaalde percelen onbewoonbaar verklaren of de bestemming veranderen, waardoor uitkoop mogelijk wordt. Daarmee kunnen lokale overheden de schrijnende gevallen helpen, die nu steevast de krant halen, maar die niet representatief zijn. Dat is echter geen zaak voor de nationale overheid en geen aanleiding voor nieuw beleid. Natuurlijk is het ontzettend vervelend voor huiseigenaren dat huizen- prijzen (kunnen) dalen, maar het aardbevingsdossier is niet uniek. Ook elders stralen veiligheidsrisico’s in negatieve zin af op de aantrekkelijkheid van de woon- omgeving. Neem gebieden met hoge kans op over- stromingen of Rijnmond waar risico’s accumuleren. De
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
Wees Alert Online:
beschermt ons allemaal
samen werken aan digitale veiligheid
systemen op een slimme en veilige manier aan elkaar verbinden ontstaan er Smart Cities. Bijvoorbeeld een gemeente die voor alle inwoners een netwerk met glasvezel- verbindingen realiseert of een netwerk van gratis en beveiligde WIFI-hotspots aanlegt.
Zo kunnen burgers, bedrijven en overheden juist wel de kansen benutten en worden zij minder kwetsbaar voor cyberdreigingen.
Smart Coalitions
Het versterken van de Cyber Security door het verbinden van slimme oplossingen, systemen en infrastructuren lukt beter wanneer bedrijven, overheden en vitale sectoren hun krachten bundelen.
Samenwerken en kennis delen; Smart Coalitions, het derde perspectief op Smart Security. Een voorbeeld hiervan is het initiatief Abuse Internet Exchange. Een samenwerkingsvorm van internet service providers om de krachten te bundelen in de strijd tegen spam en botnets om daarmee het aantal besmette computers van hun klanten te verminderen.
Alert Online bundelt de krachten Ruim 50 bedrijven en organisaties (en onderdelen van de overheidsorganisaties) hebben zich aangesloten om samen een impuls te geven aan het belang van Cyber Security in Nederland. Shell, KPN, ministe- rie van Defensie, ministerie van Buiten- landse zaken, Havenbedrijf Rotterdam, taskforce BID, Nationale Politie, NFI, ENCS, Surf, Federatie Elektrotechniek, gemeente Oss, Nederland ICT, TNO en nog veel meer partners doen mee. Zij organiseren tijdens de campagneperiode een activiteit voor hun
eigen medewerkers, voor het grote publiek of voor hun samenwerkingspartners om kennis te delen en de cyber ‘awareness’ te vergroten.
Nederland hoort bij de landen met de meeste internetaansluitingen, het snelste internet en de meeste internetbankierende mensen. Dat geeft Nederland een voor- sprong en biedt kansen voor innovatie, een hogere arbeidsproductiviteit en economi- sche groei. Maar dat betekent ook dat iedereen zich bewust moet zijn van gevaren, risico’s maar nog belangrijker de kansen die er zijn. Door gezamenlijk op te trekken, krachten te bundelen en ervaringen te delen, kunnen slimme, effectieve maatrege- len worden getroffen om zo de digitale veiligheid te versterken.
Lees meer op de vernieuwde campagnesite www.alertonline.nl en volg de Twitterfeed.
Campagneweek
Nog een paar weken en de campagne Alert Online gaat van start: 28 oktober tot en met 5 november 2013. Tijdens deze campagne trekken publieke- en private partners uit het hele land samen op met de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) om de aandacht voor digitale veiligheid te vergroten. Dit jaar is het campagnethema ‘Smart Security’.
Wanneer is security smart? Hoe ziet dat eruit? Idee is dat elke partij vanuit zijn eigen kracht anticipeert op de ontwikkelingen die gaande zijn in de digitale wereld. Om daarmee samen de kansen die de ontwikke- lingen in Cyber Security ons bieden niet alleen te identificeren maar ook daadwerke- lijk te pakken.
Smart Design
Kansen benutten kun je door digitale veiligheid als een basisvoorwaarde op te nemen bij het ontwerpen van hard- of software en integraal onderdeel te maken van je informatiebeveiliging- en privacy beleid. Zorg dat al in een vroeg stadium bij apps en mobile devices of andere ICT-oplossingen hierover nagedacht wordt.
Ofwel, Smart Designs: slimme ontwerpen en oplossingen die de Cyber Security vergroten. Een voorbeeld hiervan is een smartphone die al door een opt-in keuze rekening houdt met gebruikersvoorkeuren als ‘locatie delen’ of ‘gebruikersinformatie automatisch verzenden’.
Smart Cities
Wanneer we deze losse oplossingen en losstaande ontwerpen, infrastructuren en
Een goed functionerende digitale samenleving kan niet zonder goede beveiliging van het internet: Cyber Security.
ICT is in onze samenleving als vanzelfsprekend ingebed in bijna alles wat we doen. Wanneer vitale bedrijven en
overheden hun Cyber Security niet op orde hebben kan onze concurrentiepositie, onze privacy, de nationale
veiligheid en ons dagelijkse leven in het gedrang komen.
Peter Torbijn,
directeur Veiligheid en Risico’s, Ministerie van Infrastructuur en Milieu
betere toezichtprestaties
bij de overheid
Betere veiligheidsprestaties
bij de bedrijven,
Ik ga in op een aantal actiepunten uit de kabinets- reactie. Allereerst de primaire verantwoordelijkheid van de bedrijven voor de veiligheid. Dat er op dit punt nog een hoop werk te verzetten is, is helaas realiteit. De komende jaren zal een belangrijke verbetering in de veiligheidscultuur en de veiligheidsprestaties bij de Brzo-bedrijven moeten worden gerealiseerd. Ook VNO-NCW onderkent dit. Het initiatief Veiligheid Voorop getuigt daarvan. De Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) heeft aanbevelingen op dit terrein gedaan maar ook initiatieven als die van de VOTOB (de self assessment tool) bieden perspectieven. Onder regie van staatssecretaris Mansveld zal in gezamenlijkheid met alle betrokken partijen worden verkend hoe, vanuit die eigen verantwoordelijkheid, een verbetering van de veiligheidsprestaties kan worden gestimuleerd.
Als het gaat om het overheidsgedeelte heeft het kabinet voor een lijn gekozen die gericht is op het verbeteren van het VTH-stelsel. Daarbij wordt voor een belangrijk deel aangesloten bij de al eerder ingezette ontwikkeling van de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s):
regionale bundeling van kennis en meer uniformiteit en een goed mandaat vanuit de regionale bestuurders naar de BRZO-RUD directeuren.
Op 3 september jl. heeft het kabinet haar reactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) en het advies van de Raad voor de leefomgeving en infra- structuur (Rli) over de Odfjell terminal in Rotterdam naar de Tweede Kamer gestuurd. Zoals we nu allen weten was bij Odfjell Rotterdam sprake van een lang- durig onbeheerste veiligheidssituatie waardoor werk- nemers en de omgeving een verhoogd risico liepen. De kabinetsreactie omvat een omvangrijk pakket maat- regelen om dergelijke situaties in de toekomst te voorkomen. Voor alle duidelijkheid, en dat komt ook tot uiting in de maatregelen zelf: de kabinetsreactie is een gezamenlijk product van meerdere ministeries, omdat het veiligheidsvraagstuk zich uitstrekt over arbeidsveiligheid (Sociale Zaken en Werkgelegenheid), brand- en rampenbestrijding (Veiligheid en Justitie) en omgevingsveiligheid (Infrastructuur en Milieu), waarbij de laatste coördinerend is voor het gehele stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij Brzo-bedrijven1. Doel van de maatregelen is om verbetering in de veiligheidsprestaties van de Brzo- bedrijven te bereiken. Dat bestaat uit een overheids- gedeelte, met name gericht op de verbetering in de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken) en een bedrijfsgedeelte, waarbij het bedrijfsleven op andere wijze dan via VTH wordt gestimuleerd veiligheidsprestaties te verbeteren.
De Veiligheidsregio’s hebben een zeer belangrijke taak binnen het complexe Brzo-werkveld waar veel partijen betrokken zijn en expertise een vereiste is. De casus Odfjell, maar eerder ook de brand bij Chemie Pack, heeft het belang van deze taak meer dan duidelijk gemaakt. Uiteraard zijn bedrijven als eerste verantwoordelijk voor de veiligheid binnen de inrichting. Als gevolg van de casus Odfjell zal de discussie de komende jaren gaan over hoe ver deze verantwoordelijkheid strekt.
1 Bedrijven die werken met relatief grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen, of deze in opslag hebben, vallen onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo).
Ruwweg gaat het dan om:
- betere vergunningen, actueler, uniform, grotere voorspelbaarheid, beter naleefbaar;
- uniform en deskundig toezicht met toezichthouders die als één loket opereren;
- uniforme, afgestemde en voorspelbare handhaving, met meer en hogere sanctiemogelijkheden;
- transparantie als het gaat om toezicht- en handhavingsgegevens;
- doorzettingsmacht voor de Staatssecretaris van IenM als de doeltreffende handhaving in het geding is.
Ook voor het verbeteren van het VTH-stelsel staat staatssecretaris Mansveld niet in alle gevallen zelf aan de lat. Veel moet door bevoegde gezagen en de andere twee toezichthouders, de veiligheidsregio’s en de Inspectie SZW, worden opgepakt. Wel zal de staatssec- retaris faciliteren en ondersteunen. Zo zal een deel van de kennisinfrastructuur en de ICT bij RWS-Leefomgeving worden ondergebracht. Ook wordt getracht een deel van de programmafinanciering externe veiligheid in stand te houden en die specifiek aan te wenden voor de noodzakelijke verbeteringen. Voor betere vergunningen zijn de Brzo-RUD’s verantwoordelijk. Een goede (milieu) vergunning aan de voorkant zal de naleefbaarheid eenvoudiger maken, maar ook de handhaafbaarheid.
Daarom is in de kabinetsreactie aangekondigd dat de Inspectie voor de Leefomgeving en Transport (ILT) haar adviesrol zal gaan versterken, en de adviezen bespreek- baar maken met de zes Brzo-RUD directeuren, waardoor als het ware een lerende organisatie ontstaat.
Jaarlijks zal over de staat van de veiligheid bij de risico- bedrijven worden gerapporteerd, uiteraard via objec- tieve criteria. De vorm waarin dat moet gaan gebeuren is onderdeel van het nog uit te werken programma.
Naar mijn mening moet duidelijk worden welke bedrijven het goed doen qua veiligheidsprestatie, maar ook de bedrijven die onderpresteren moeten belicht worden, waarbij naming and shaming tot de mogelijk- heden behoort. Bedrijven die een aantoonbaar goede
veiligheidsprestatie leveren, mogen positieve prikkels verwachten. De wijze waarop moet nog nader worden uitgewerkt.
Een punt dat ik hier nog specifiek wil noemen is het verbeteren van de voorspelbaarheid van de brandveilig- heidsadviezen. In de praktijk worden veiligheidsregio’s regelmatig verzocht brandveiligheidsadviezen te geven bij vergunningtrajecten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Ook bij de tot- standkoming van algemene regels (Activiteitenbesluit) worden de veiligheidsregio’s betrokken.
Met de verschuiving naar meer algemene regels (hetgeen overigens ook één van de doelstellingen van de Omgevingswet is) zullen de veiligheidsregio’s meer en meer geconfronteerd worden met de behoefte aan goed onderbouwde adviezen vanuit de invalshoek brand- en rampenbestrijding, zowel bij de vergunning- verlening aan de (resterende) vergunningplichtige bedrijven als bij de totstandkoming van algemene regels. Die adviezen moeten uiteraard primair veilig- heidstechnisch goed onderbouwd zijn, maar ook speelt de haalbaarheid en betaalbaarheid daarbij natuurlijk een belangrijke rol.
Overigens is het nodig nog eens goed te kijken naar het totstandkomingsproces van de Publicatiereeks Gevaar- lijke Stoffen (PGS), met name als het gaat om de status en de borging van de kwaliteit bij het vaststellen als bbt-document, waarin staat beschreven wat de best beschikbare technieken zijn in een bepaalde branche.
Tot slot. Momenteel wordt door het projectteam binnen IenM dat is belast met het uitwerken van de kabinets- reactie gewerkt aan een uitvoeringsagenda. Het is de bedoeling dat deze uitvoeringsagenda met alle betrokken organisaties wordt afgestemd en nog voor het eind van het jaar wordt vastgesteld. De uitvoerings- agenda zal nog verder verduidelijken wat het kabinet verwacht van bedrijfsleven en van de uitvoerings- organisaties. Maar ook waar deze organisaties qua stimulering en ondersteuning op kunnen rekenen.
Jolanda Trijselaar, directeur Meldkamer en Risico- en Crisisbeheersing Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond en Voorzitter van de stuurgroep Landelijke Expertise Centrum (LEC) Brandweer Brzo
De rol van veiligheidsregio’s binnen het Brzo:
de ervaringen met de casus Odfjell
verkregen vanuit de repressieve fase wordt weer gebruikt bij de proactieve advisering e.v. Zo versterken de ketens elkaar en leidt dit tot continue verbetering en verhoging van de veiligheid.
Meer transparantie en vertrouwen
Eén van de meest concrete aanbevelingen uit het rapport van de Onderzoeksraad gaat over de communi- catie naar burgers. De casus Odfjell illustreert het belang om het vertrouwen van de burgers en de politiek in het overheidsoptreden bij bedrijven met gevaarlijke stoffen te herstellen. Om dit vertrouwen te herstellen, is een transparante communicatie met de burger een speer- punt. Mede hierom worden op de website Rijnmond- veilig.nl sinds mei 2013 alle zgn. CIN-meldingen1 van bedrijven in de regio openbaar gemaakt. Het voordeel hiervan is dat iedereen kan zien wat er gebeurt in het haven- en industriegebied. En bedrijven pakken inmiddels zelf hun verantwoordelijkheid door op de eigen bedrijfswebsites actiever informatie te plaatsen.
Een volgende stap naar een meer transparante werk- wijze is het openbaar maken van handhavingsbesluiten en inspectierapporten. Daarnaast is het ook een wens om de veiligheidssituatie per bedrijf inzichtelijk te maken. Om dit mogelijk te maken, is een verdere intensi- vering van de samenwerking met Brzo-inspectiepartners en een gezamenlijk beeld van alle Brzo-bedrijven nood- zakelijk. Een eenduidig totaaloverzicht van de veilig- heidssituatie per bedrijf is landelijk nog niet beschik- baar. In samenwerking met de andere inspectiepartners wordt hier aan gewerkt om dit beeld met ingang van 2014 te realiseren.
De gesloten veiligheidsketen
De taken van de Veiligheidsregio’s bij Brzo-bedrijven komen voort uit de Wet Veiligheidsregio’s en zijn enerzijds gericht op het voorkomen van incidenten en anderzijds op de voorbereiding op incidentbestrijding.
De belangrijkste taken in relatie tot het Brzo zijn:
• het beoordelen van Brzo veiligheidsrapporten;
• het adviseren van het bevoegd gezag over de brandpreventieve aspecten van de omgevings- vergunning;
• het aanwijzen van bedrijven om een bedrijfsbrand- weer in stand te houden;
• het gezamenlijk met I-SZW, de RUD’s en de water- beheerders inspecteren en controleren van het veiligheidsbeheerssysteem en de veiligheidsvoor- zieningen en
• het uitvoeren van incidentonderzoek.
De veiligheidsregio’s voeren hun taken uit via een zgn.
“gesloten veiligheidsketen”. Informatie en kennis wordt door de gehele organisatie heen gedeeld. Hierdoor wordt de kans op incidenten verkleind en nog belang- rijker; wordt een handelingsperspectief geboden voor de collega’s die een incident moeten bestrijden.
Bovendien blijven de effecten voor de burgers in de omgeving veelal beperkt. De informatie die wordt
De Veiligheidsregio’s hebben een zeer belangrijke taak binnen het complexe Brzo-werkveld waar veel partijen betrokken zijn en expertise een vereiste is. De casus Odfjell, maar eerder ook de brand bij Chemie Pack, heeft het belang van deze taak meer dan duidelijk gemaakt. Uiteraard zijn bedrijven als eerste verantwoordelijk voor de veiligheid binnen de inrichting. Als gevolg van de casus Odfjell zal de discussie de komende jaren gaan over hoe ver deze verantwoordelijkheid strekt.
Proactie
Preventie Nazorg
Preparatie Repressie
1 Door middel van een CIN-melding meldt een bedrijf binnen 10 minuten via het Centraal Incidenten Nummer aan de Veilig- heidsregio Rotterdam-Rijnmond (Meldkamer Brandweer), DCMR Milieudienst Rijnmond, Politie, Havenbedrijf Rotterdam NV en Rijkswaterstaat dat er iets is gebeurd waardoor mogelijk de inzet van de hulpdiensten nodig is. Dankzij de ‘snelle’ eerste melding kunnen de hulpdiensten snel en adequaat reageren. De CIN-regeling is een Rijnmondse werkwijze die al tientallen jaren in gebruik is.
Efficiënter werken en minder bureaucratie voor bedrijven
Een andere aanbevelingen in het rapport die van invloed is op de veiligheidsregio’s betreft de afstem- ming van de omgevingsvergunning en de bedrijfs- brandweeraanwijzing. Deze processen lopen nu niet synchroon. Dit is onwenselijk omdat er verschillen kunnen ontstaan tussen de vergunning en de aanwij- zing en omdat niet geborgd is dat de noodorganisatie van het bedrijf, bij aanvang van de werkzaamheden, voldoende is toegerust om de risico’s af te dekken. Om dit in de toekomst te voorkomen heeft de Veiligheids- regio Rotterdam-Rijnmond (VRR) aan de minister van V&J en de staatssecretaris van I&M voorgesteld om daar waar mogelijk bedrijven nog geen vergunning te geven voordat er duidelijkheid is over een aanwijzing voor een bedrijfsbrandweer. Mocht een integratie tussen deze werkprocessen plaatsvinden, betekent dit aan de
“voorkant” nog meer en intensiever samenwerken met alle partners om discrepanties in latere fasen te voorkomen. Het voordeel voor bedrijven is dat zij maar één keer een aanvraag hoeven in te dienen bij de over- heid en de kans op dubbele kosten en administratieve lasten aanzienlijk wordt verminderd. De betrokkenheid van de veiligheidsregio in het traject van de omgevings- vergunning is daarom een absolute must en zou wettelijk vastgelegd moeten worden. Een belangrijk punt dat onder druk van de permanente crisis- en
herstelwet niet vergeten mag worden in het stelsel van het omgevingsrecht.
Handhaving zit niet in cultuur veiligheidsregio’s Bedrijven zijn zelf verantwoordelijk om de juiste veiligheidsmaatregelen te treffen en de voorzieningen op peil te houden. De overheidsdiensten moeten er op toezien dat zij die verantwoordelijkheid ook nemen, en, als zaken niet kloppen dan moeten de diensten op- treden en handhaven. Bij Odfjell hebben de inspectie- diensten te lang overlegd als zaken niet klopten. De OvV noemt dit het zgn. “onderhandelingstoezicht”.
Inspecteurs van de VRR begrijpen deze benaming voor hun werkzaamheden, maar herkennen zich er niet direct in. Dit omdat zij handelden in een periode waarin de “inspectievakantie” door de politiek werd gepro- pageerd. Wel is het zo dat handhaven op overtredingen niet in het “DNA” van de VRR zit en dit om een aange- scherpte werkwijze vraagt. De VRR had tot aan de kwestie Odfjell geen gespecialiseerde juristen in dienst die zich bezig hielden met handhaving en dit vertaalden in handhavingsbesluiten. Dit is inmiddels aangepast en vertaalt in nieuwe werkafspraken die passen in een ander politiek en maatschappelijk klimaat.
Doorpakken met alle veiligheidsregio’s
Ondanks het feit dat dit geen concrete OvV-aanbeveling was, hebben de veiligheidsregio’s het afgelopen jaar het initiatief genomen om aansluiting te zoeken bij de zes Brzo-RUD’s. Vanaf heden zal gewerkt worden met zes robuuste ‘Brzo-veiligheidsregio’s’ met dezelfde gebieds- indeling als de Brzo-RUD’s. Deze Brzo-veiligheidsregio’s zullen, met respect voor de 25 bevoegde gezagen van alle veiligheidsregio’s, als volwaardig partner op het gebied van fysieke veiligheid optreden. Dit betekent dat vanuit 6 coördinerende regio’s afspraken gemaakt worden met de Brzo-RUD’s en andere inspectiepartners.
Deze afspraken zullen onder andere gaan over het uniform en voorspelbaar handhaven, de communicatie hierover, de kwaliteit van onze inspecteurs en gezamen- lijke informatiesystemen. Ik ben er van overtuigd dat, met de juiste bestuurlijke ondersteuning, binnen de huidige wettelijke kaders dit initiatief zal leiden tot een veiliger omgeving voor de burger rondom de risicovolle industrie.
Jan van den Heuvel, directeur DCMR Milieudienst Rijnmond
geleerde lessen
Odf jell:
veiligheid bij risicovolle bedrijven te toetsen, voerde de DCMR vorig jaar extra controles uit bij bedrijven met oudere tanks en deed zij onderzoek naar de veiligheids- cultuur bij risicovolle bedrijven. Het verslag van beide onderzoeken is te vinden op www.dcmr.nl.
Het verbeterprogramma
De primaire verantwoordelijkheid voor naleving van de regels voor veiligheid en milieu ligt bij het bedrijf zelf.
Omwonenden en werknemers moeten kunnen vertrouwen op adequaat handelen van de toezichthou- dende overheden. Het adagium ‘vertrouwen verdienen’
is daarbij het uitgangspunt voor het toezicht en de handhaving. Bedrijven moeten aantonen dat men dit vertrouwen verdient.
Een belangrijk uitgangspunt is dat vergunningen actueel en handhaafbaar zijn. Vooral het eerste punt is niet altijd vanzelfsprekend. Het door de overheid afdwingen van een revisievergunning bij bedrijven stuit nogal eens op juridische bezwaren. De OvV adviseert dan ook om het bevoegd gezag wettelijke instrumenten te geven om een revisievergunning af te dwingen. Wij zijn hier groot voorstander van. Tevens hebben we de wetgever verzocht een voorziening te treffen die het mogelijk maakt dat vergunningen in de praktijk nooit ouder kunnen zijn dan 10 jaar.
Een stillegging van een bedrijf van deze omvang kende geen precedent in Nederland, en trok zowel in de media als in de politiek veel aandacht. Kort daarna besloot de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) dan ook een onderzoek in te stellen. Het onderzoeksrapport van de OvV verscheen op 18 juni van dit jaar. De OvV is in eerste instantie terecht kritisch op de wijze waarop Odfjell invulling heeft gegeven aan de primaire verantwoorde- lijkheid die het bedrijf heeft om zorg te dragen voor de veiligheid van personeel en omgeving. De OvV is ook kritisch over het optreden van de verschillende over- heden die belast zijn met het toezicht op de veiligheids- situatie bij het bedrijf.
Wat leren we nu?
De kritiek van de OvV hebben wij ons aangetrokken. De DCMR doet er alles aan om een nieuwe ‘Odfjell’ te voorkomen. In opdracht van de provincie en gemeen- ten heeft de DCMR al verbeteringen in het toezicht doorgevoerd. Al in 2012 startte de DCMR met een verbeterprogramma. De provincie Zuid-Holland en gemeenten uit het Rijnmondgebied gaven de DCMR opdracht om dit verbeterprogramma op te stellen.
Aanleiding hiervoor waren het zogenoemde CMI-arrest, het onderzoek van de OvV naar de brand bij ChemiePack en Odfjell. Ook verrichtte de DCMR, samen met de Inspectie SZW en de VRR twee onderzoeken. Om de
