BESLUIT
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van de Mededingingswet.
Nummer 4173 / 200
INHOUDSOPGAVE
I. DE PROCEDURE 3
II. DE PARTIJEN 4
III. DE VOORGENOMEN CONCENTRATIE TEN AANZIEN WAARVAN DE AANVRAAG OM
VERGUNNING IS INGEDIEND 5
IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT 6
V. BEOORDELING 6
A. AANBIEDEN VAN HUURWONINGEN BENEDEN DE HUURLIBERALISATIEGRENS 7
A1. RUIMTE VOOR CONCURRENTIE 7
A2. RELEVANTE MARKTEN 9
RELEVANTE PRODUCTMARKT 9
Onderscheid naar huurprijsklasse 9
Huuraanbod van zowel woningcorporaties als particulieren 15
RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKT 20
A3. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE 25
B. PROJECTONTWIKKELING 45
B.1 RELEVANTE MARKTEN 47
RELEVANTE PRODUCTMARKTEN 47
RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKT 54
B2. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE 57
I. DE PROCEDURE
1. Op 22 november 2005 heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit een melding ontvangen waarin is medegedeeld dat Woonstichting Hertog Hendrik van Lotharingen en Woningstichting SWS voornemens zijn te fuseren, in de zin van artikel 27, onder a, van de Mededingingswet (hierna: Mw). Op 27 januari 2006 is door de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) besloten1 (hierna: het besluit van 27 januari 2006) dat voor deze concentratie een vergunning is vereist. Van dit besluit is mededeling gedaan in Staatscourant 24 van 2 februari 2006.
2. Op 10 maart 2006 is van Woonstichting Hertog Hendrik van Lotharingen en Woningstichting SWS, hierna samen ook aan te duiden als partijen, een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 42 Mw ontvangen. Van de aanvraag om vergunning is mededeling gedaan in Staatscourant 54 van 16 maart 2006.
3. Op 30 maart 2006 zijn nadere vragen ter aanvulling van de aanvraag om vergunning aan partijen gestuurd. Op 12 april 2006 is deze aanvulling van partijen ontvangen. Als gevolg hiervan is de in artikel 44, eerste lid, van de Mededingingswet genoemde termijn van 13 weken, ingevolge artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht, in totaal 13 dagen opgeschort geweest.
4. Na ontvangst van de aanvraag om vergunning is door de NMa nader onderzoek verricht naar de afbakening van de relevante markten en naar de te verwachten gevolgen van de concentratie voor de mededinging op die markten. In verband met dit onderzoek zijn vragen gesteld aan verschillende marktpartijen. Voorts is in opdracht van de NMa een advies uitgebracht door twee deskundigen op het gebied van de volkshuisvesting naar de mogelijkheden en prikkels voor woningcorporaties om met elkaar te concurreren2 (hierna: het rapport van Priemus wanneer wordt gerefereerd aan het rapport “ Concurrentie en concurrentiebeperking bij woningcorporaties” en het rapport van Van der Schaar wanneer wordt gerefereerd aan het rapport “ Woningcorporaties, concurrentiemogelijkheden en – prikkels” ).
1 Besluit met kenmerk 4173/ 99.
II. DE PARTIJEN
5. Woonstichting Hertog Hendrik van Lotharingen (hierna: HHvL) is een stichting naar Nederlands recht. HHvL is een toegelaten instelling op grond van artikel 70 van de Woningwet. HHvL is actief op het gebied van het aanbieden van huurwoningen en verhuureenheden met een andere bestemming dan wonen in de volgende gemeenten: Eindhoven, Best, Cranendonck, Geldrop-Mierlo, Nuenen, Son en Breugel, Valkenswaard, Veldhoven en Waalre. Zij is tevens actief op het gebied van projectontwikkeling.
6. Woningstichting SWS (hierna: SWS) is een stichting naar Nederlands recht. SWS is een toegelaten instelling op grond van artikel 70 van de Woningwet. SWS is actief op het gebied van het aanbieden van huurwoningen en verhuureenheden met een andere
bestemming dan wonen in de gemeenten Eindhoven en Geldrop-Mierlo. Zij is tevens actief op het gebied van projectontwikkeling.
III. DE VOORGENOMEN CONCENTRATIE TEN AANZIEN WAARVAN DE AANVRAAG OM
VERGUNNING IS INGEDIEND
7. De operatie ten aanzien waarvan de aanvraag om vergunning is ingediend betreft een fusie in de zin van titel 7 boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De voorgenomen fusie is vastgelegd in een door partijen bij de melding overgelegd ondertekend “ Fusievoorstel” d.d. 3 november 2005. Partijen geven aan dat zij de samenwerking in eerste instantie hebben opgezet in de vorm van een coöperatieve joint venture. Hiertoe is per 1 april 2005 de Stichting Woonbedrijf SWS – HHvL (hierna: Woonbedrijf) opgericht. Woonbedrijf zal tot aan het moment van de juridische fusie bestaan. Partijen beogen om HHvL, SWS en Woonbedrijf per 1 juli 2006 juridisch in elkaar op te laten gaan.
IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT
8. In het besluit van 27 januari 2006 is geconcludeerd dat woningcorporaties zijn aan te merken als ondernemingen in de zin van de Mw.
9. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, onder a, van de Mw. De hierboven, onder punt 8, omschreven transactie leidt er toe dat HHvL en SWS fuseren. Betrokken ondernemingen zijn HHvL en SWS.
V. BEOORDELING
11. Hieronder zal in hoofdstuk A1 allereerst kort worden ingegaan op de vraag of woningcorporaties in beginsel ruimte hebben om te concurreren op het gebied van het aanbieden van huurwoningen beneden de huurliberalisatiegrens. Vervolgens zal in hoofdstuk A2 en A3 uiteen worden gezet wat de gevolgen van de concentratie zijn op het gebied van het aanbieden van huurwoningen beneden de huurliberalisatiegrens. Hierbij komt de omvang van de relevante markt en de positie van partijen aan de orde, maar ook de invloed van de bestaande krapte op deze markt en daarmee samenhangend de mate waarin de woningcorporaties die hierop actief zijn prikkels hebben om te concurreren, mede in het licht van de wettelijke context waarbinnen zij opereren. In hoofdstuk B zal worden ingegaan het ontwikkelen van locaties voor (overwegend) sociale woningbouw en het verwerven van ontwikkelde sociale woningbouwprojecten, alsmede de gevolgen van de concentratie op deze gebieden.
A. AANBIEDEN VAN HUURWONINGEN BENEDEN DE HUURLIBERALISATIEGRENS A1. RUIMTE VOOR CONCURRENTIE
12. In het kader van de melding van de concentratie hebben partijen zich op het standpunt gesteld dat gezien het strikte kader van wet- en regelgeving en de toepassing daarvan van overheidswege (i) de daadwerkelijke mededinging in de sociale huursector3 is uitgesloten dan wel (ii) dat woningcorporaties van overheidswege de mogelijkheid is ontnomen elkaar noemenswaardig te beconcurreren (hierna: ruimte voor concurrentie). Dit standpunt van partijen had betrekking op de activiteiten woningbeheer en –verhuur en herstructurering.
13. In het besluit van 27 januari 2006 is geconcludeerd dat er vooralsnog sterke aanwijzingen bestaan dat er op zijn minst noemenswaardige ruimte is voor concurrentie.4 Daarbij is aangegeven dat in een mogelijke vergunningsfase nader onderzoek zal worden verricht naar de mogelijkheden en prikkels ten aanzien van concurrentie in de
woningcorporatiesector.
14. In het kader van de aanvraag om vergunning hebben partijen hun argumentatie gericht op het feit dat er als gevolg van onderhavige concentratie geen machtspositie zal ontstaan die de concurrentie daadwerkelijk significant belemmert. Hiertoe wijzen zij op de
3 De “ sociale huursector” heeft in de definitie van partijen betrekking op huurwoningen met een huurprijs beneden de huurliberalisatiegrens van EUR 604,72 (peildatum 1 juli 2005). De huurliberalisatiegrens wordt jaarlijks aangepast en lag per 1 juli 2003 op EUR 585,24 en per 1 juli 2004 op EUR 597,54 per maand.
sterke regulering van de woningmarkt en het huurbeleid van de corporaties zelf, die, vanuit hun sociale doelstelling, huren vaststellen die onder het niveau van de maximaal redelijke huur liggen. Partijen trekken in de aanvraag om vergunning evenwel niet ten principale de conclusie dat er geen ruimte is voor concurrentie in de corporatiesector.
15. Hieronder zal bij de beoordeling van de gevolgen van de concentratie worden stilgestaan bij de vraag welke mogelijkheden en prikkels woningcorporaties hebben om met elkaar te concurreren. Bij de bespreking hiervan zal blijken dat in casu de
concurrentieprikkels zeer beperkt zijn, mede gelet op de structurele krapte op de betrokken geografische markt, maar eveneens dat niet kan worden gesteld dat van overheidswege generiek de daadwerkelijke mededinging in de sociale huursector is uitgesloten, dan wel dat woningcorporaties van overheidswege de mogelijkheid is ontnomen elkaar
noemenswaardig te beconcurreren (zie in het bijzonder punten 71 tot en met 76).
A2. RELEVANTE MARKTEN
RELEVANTE PRODUCTMARKT
16. In het besluit van 27 januari 2006 is onder verwijzing naar een eerder besluit5, uitgegaan van een onderscheid in woningen met een huurprijs beneden de
huurliberalisatiegrens, waarbij de laatste categorie mogelijkerwijs nader onderverdeeld kan worden in huurprijsklassen. Met betrekking tot dit mogelijke onderscheid naar
huurprijsklassen is opgemerkt dat de volgende mogelijke productmarkten denkbaar zijn: (a) de categorieën goedkoop, betaalbaar en duur behoren alle drie tot de ruimere markt voor huurwoningen beneden de huurliberalisatiegrens.
(b) deze categorieën vormen twee afzonderlijke markten zijnde (i) goedkoop en betaalbaar en (ii) duur; of
(c) de categorieën goedkoop, betaalbaar en duur vormen drie afzonderlijke markten.
Opvatting partijen
17. Partijen betogen dat er verschillende redenen zijn waarom het niet zinvol is om onderscheid te maken tussen goedkope en betaalbare huurwoningen voor de beoordeling van de onderhavige concentratie. In de eerste plaats stellen zij dat al uit de afbakening zelf duidelijk is dat de markten in elkaar overlopen, omdat voor het onderscheid een bepaald huurprijsniveau wordt gebruikt.
18. Daarnaast wijzen partijen er op dat corporaties alleen bij mutatie de mogelijkheid hebben om de huren te verhogen en deze meer in overeenstemming te brengen met de waarde van de woning. Dergelijke huurverhogingen bij mutatie leiden ertoe dat een goedkope huurwoning na mutatie in het betaalbare segment wordt verhuurd, zeker indien een huurder na een lange periode van huur vertrekt en de huur ver achter loopt bij de maximaal redelijke huur. Deze woningen komen dus niet meer als goedkope
huurwoningen op de markt, terwijl zij voor de mutatie wel tot het goedkope segment werden gerekend.6 Dit heeft tot gevolg dat de grens tussen goedkoop en betaalbaar niet scherp te trekken is, aldus partijen.
19. Tot slot wijzen partijen er op dat woningzoekenden die op huurtoeslag aanspraak kunnen maken in zowel het goedkope als het betaalbare segment voor een woning in aanmerking kunnen komen.
Beoordeling
20. Uit onderzoek onder woningcorporaties en gemeenten die in het kader van onderhavige zaak zijn bevraagd, komt in de eerste plaats zeer sterk het beeld naar voren dat de zogeheten aftoppingsgrenzen7 uit de Wet op de huurtoeslag een belangrijk ijkpunt vormen voor henzelf en een belangrijke groep woningzoekenden. De aftoppingsgrenzen vormen bij de mogelijke afbakening van de productmarkt in huurprijsklassen tevens de grens tussen betaalbare en dure huurwoningen.
21. In het rapport van Van der Schaar is in verband met het belang van de
aftoppingsgrens gewezen op artikel 13 van het Besluit beheer sociale-huursector (hierna: BBSH). Op grond van dit artikel geeft de toegelaten instelling bij het verhuren van woningen met een rekenhuur, die gelijk is aan of lager is dan de aftoppingsgrens, zo veel mogelijk voorrang aan woningzoekenden die een beroep kunnen doen op een huurtoeslag. Voorts bouwt of verwerft de woningcorporatie woningen op grond van dit artikel op een zodanige wijze, dat aan deze woningzoekenden zo veel mogelijk een woning met een rekenhuur, die gelijk is aan of lager is dan de aftoppingsgrens kan worden verhuurd.
6 Partijen wijzen er op dat ook bij herstructurering en nieuwbouw over het algemeen goedkope woningen worden gesloopt en er betaalbare (en dure) woningen voor in de plaats komen.
7 Op grond van artikel 20 van de Wet op de huurtoeslag zijn deze aftoppingsgrenzen EUR 474,88 per maand (peildatum 1
juli 2005) als het huishouden van de huurder, afgezien van eventuele onderhuurders en personen die tot diens huishouden behoren, uit één of twee personen bestaat en EUR 508,92 per maand (peildatum 1 juli 2005) per maand als het
22. Vanuit het perspectief van de huurder is het belang van de aftoppingsgrenzen gelegen in artikel 12 van de Wet op de huurtoeslag. Op grond van dit artikel wordt geen huurtoeslag toegekend aan een huurder van een woning met een rekenhuur boven de aftoppingsgrenzen, indien deze huurder naar het oordeel van de
Belastingdienst/ Toeslagen, op het tijdstip dat de huur ingaat het gebruik had kunnen krijgen of behouden van een andere woning die beter past bij zijn economische en persoonlijke omstandigheden. Alvorens hiertoe over te gaan worden burgemeester en wethouders in de gelegenheid gesteld om daarover advies uit te brengen. De
Belastingdienst/ Toeslagen volgt in zijn besluit het advies van burgemeester en wethouders, behoudens de mogelijkheid om in uitzonderlijke gevallen in overeenstemming met de Minister van VROM af te wijken.
23. Ondervraagde gemeenten hebben in casu in overwegende mate aangegeven (zeer) terughoudend te zijn met het afgeven van een passendheidsverklaring voor huren boven de aftoppingsgrenzen. Derhalve zijn woningzoekenden die aanspraak maken op huurtoeslag vrijwel zeker aangewezen op een huurwoning beneden de genoemde aftoppingsgrenzen, en vormen dure huurwoningen voor hen geen alternatief.
24. Voorts is in dit verband nog van belang, dat het deel van de rekenhuur8 boven de aftoppingsgrens niet verder wordt gesubsidieerd.9 Daardoor neemt de betaalbaarheid van huurwoningen boven de aftoppingsgrens voor een belangrijk deel van de
woningzoekenden voor sociale huurwoningen snel af, zelfs wanneer deze
woningzoekenden met betrekking tot deze woningen aanspraak zouden kunnen maken op huurtoeslag.
25. Gelet op het voorgaande wordt geconcludeerd dat geen sprake is van een markt voor alle huurwoningen beneden de huurliberalisatiegrens en dat dure huurwoningen niet
8 Onder de rekenhuur wordt in artikel 5 van de Wet op de huurtoeslag verstaan de huurprijs die de huurder per maand is verschuldigd, of, als dat lager is dan de huurprijs, een bedrag dat gelijk is aan de maximale huurprijsgrens, bedoeld in de krachtens de artikelen 10, eerste lid, en 12, tweede lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte daarover gestelde regels.
9 Op grond van artikel 21, eerste lid, onder c wordt het deel van de rekenhuur boven de aftoppingsgrens voor 50% gesubsidieerd als de huurder, diens partner, of één van de medebewoners 65 jaar of ouder is, het een
eenpersoonshuishouden betreft, of als de huurder een woning bewoont of betrekt waarin aanpassingen zijn aangebracht in en rond de woning, die noodzakelijk zijn in verband met een handicap van de huurder, diens partner, of een
tot dezelfde markt behoren als goedkope en betaalbare huurwoningen.10 Hieronder zal nader worden ingegaan op de vraag in hoeverre goedkope en betaalbare huurwoningen tot dezelfde productmarkt behoren, dan wel twee afzonderlijke productmarkten vormen.
26. Het door partijen geschetste beeld dat er overloop bestaat tussen de categorieën goedkoop en betaalbaar wordt bevestigd door bevraagde woningcorporaties. Zij hebben in overwegende mate aangegeven dat zij bepaalde streefhuren hanteren als norm voor aanpassing van de huurprijs bij mutatie van bestaand bezit. In veel gevallen ligt de streefhuur boven de huur die tot de mutatie werd gehanteerd, en daarmee is aannemelijk dat een deel van de woningen waar een mutatie plaatsvindt van de categorie goedkoop naar de categorie betaalbaar overgaat. Daarnaast hebben enkele woningcorporaties aangegeven dat zij nauwelijks nieuwe huurwoningen in de categorie goedkoop meer (kunnen) realiseren.
27. Zoals hierboven aangegeven (zie punt 20) hebben gemeenten vooral de aftoppingsgrens genoemd als zeer relevant in de sociale huursector. Een aantal
gemeenten hanteert ook enkel deze grens wanneer bij de uitgifte van grond voor locatie-ontwikkeling sprake is van streefpercentages ten aanzien van de te ontwikkelen sociale huurwoningen (zijnde goedkope en betaalbare sociale huurwoningen). Er zijn slechts enkele gemeenten die afzonderlijk streefpercentages hanteren ten aanzien van te realiseren goedkope huurwoningen.
28. Voorts kan ook in het kader van het mogelijke onderscheid goedkoop en betaalbaar worden gewezen op de Wet op de huurtoeslag. In de eerste plaats kan daarbij met partijen worden vastgesteld dat zowel huurders in het goedkope als in het betaalbare segment in aanmerking kunnen komen voor huurtoeslag. Anderzijds wordt op basis van artikel 21 van de Wet op de huurtoeslag het deel van de rekenhuur boven de basishuur11 tot de kwaliteitskortingsgrens12 voor 100% gesubsidieerd, terwijl het deel van de rekenhuur boven de kwaliteitskortingsgrens tot aan de aftoppingsgrens voor 75% wordt
gesubsidieerd. Uit het marktonderzoek vloeit evenwel het beeld voort dat de
10 Overigens is het bestaan van aanbodsubstitutie niet aannemelijk, aangezien uit het onderzoek in het kader van de aanvraag om vergunning is gebleken dat het uitbreiden van het aanbod van goedkope en betaalbare huurwoningen voor particuliere verhuurders niet of nauwelijks interessant is.
11 De basishuur is in artikel 16 van de Wet op de huurtoeslag gedefinieerd als het gedeelte van de rekenhuur dat voor rekening van de huurder blijft. De basishuur is het overeenkomstig de artikelen 16, 18 en 19 berekende bedrag van de normhuur verhoogt met EUR 14,28.
kwaliteitskortingsgrens voor woningzoekenden van veel geringere betekenis is dan de aftoppingsgrenzen.
29. Gelet op het voorgaande kan er in het vervolg van dit besluit worden uitgegaan van één markt voor het aanbieden van goedkope en betaalbare huurwoningen.
30. In het besluit van 27 januari 2006 is in navolging van een eerder besluit13 in het midden gelaten of particulier aanbod van huurwoningen tot de mogelijke markten voor goedkope en betaalbare huurwoningen moeten worden gerekend, aangezien de materiële beoordeling hierdoor niet wordt beïnvloed.14
Opvatting partijen
31. Partijen gaan ervan uit dat zelfstandige woningen die worden aangeboden door
particuliere verhuurders tegen huren die vergelijkhaar zijn met de huren van corporatiewoningen een alternatief vormen voor de woningen van HHvL en SWS in dezelfde prijscategorieën. Partijen wijzen er op dat nu de markt wordt afgebakend op basis van huurprijsniveaus een dergelijke conclusie voor de hand ligt.
32. Voorts wijzen partijen op de Woningwet en het gemeentelijk toezicht op de bouw en aanpassingen van woningen. Hierdoor zijn de productkenmerken aan tal van uniforme regels gebonden. Daarnaast merken partijen op dat de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte een verband legt met de productkenmerken en de toegestane huurprijs. De productkenmerken worden uitgedrukt in punten. De combinatie van beide wetten heeft er in Nederland voor gezorgd dat bij een gegeven prijs de specificaties van een niet-geliberaliseerde huurwoning vergelijkbaar zijn, aldus partijen.
Beoordeling
33. Vooraf zij opgemerkt dat uit onderzoek onder woningcorporaties en particuliere verhuurders is gebleken dat het overgrote deel van woningen van particuliere verhuurders in Eindhoven en omstreken zich bevindt in de prijscategorie duur beneden de huurliberalisatiegrens of boven de huurliberalisatiegrens, welke woningen in casu buiten beschouwing kunnen worden gelaten.15 Daarnaast blijkt uit een rapport van het onderzoeksinstituut OTB16 dat de commerciële
13 Zie het besluit in zaak 4062/ De Woonplaats – Volion, reeds aangehaald, punt 23. 14 Zie punt 65 van het besluit van 27 januari 2006.
huursector in heel Nederland vooral in relatieve zin de afgelopen 50 jaar sterk is gekrompen, van 60% van de voorraad in 1947 tot 12% van de voorraad in 2000.17
34. In het kader van de beoordeling van de vraag of particulier aanbod tot dezelfde productmarkt moet worden gerekend als aanbod van woningcorporaties, is van belang in hoeverre de verschillen tussen het aanbod van woningcorporaties en particuliere verhuurders zodanig zijn, dat deze vanuit de vraagzijde geen reëel alternatief voor elkaar vormen.
35. In de eerste plaats kan worden vastgesteld dat woningcorporaties en particuliere verhuurders in een verschillende (wettelijke) omgeving opereren. Woningcorporaties zijn toegelaten instellingen in de zin van de Woningwet en verrichten werkzaamheden en taken op grond van het BBSH.18
36. Een aantal woningcorporaties heeft (mede) in het licht van het bovenstaande aangegeven dat een belangrijk verschil tussen henzelf en particuliere verhuurders is dat
particuliere verhuurders niet zijn gericht op het huisvesten van de primaire doelgroep en in veel gevallen huurders(groepen) selecteren. Meerdere particuliere verhuurders hebben aangegeven dat zij inkomenseisen stellen aan hun huurders, veelal het verdienen van een bruto maandsalaris van 3 tot 5 keer de maandelijkse huur. Deze inkomenseisen leiden ertoe dat voor een deel van de woningzoekenden huurwoningen die worden aangeboden door (een deel van de) particuliere verhuurders geen alternatief vormen voor huurwoningen die worden aangeboden door woningcorporaties.
37. Daarnaast is uit onderzoek onder marktpartijen gebleken dat er verschillen kunnen zijn in de kenmerken van de woningen die door particuliere verhuurders respectievelijk door
woningcorporaties worden aangeboden. Gebleken is dat particuliere verhuurders een hogere prijs vragen dan woningcorporaties voor woningen met eenzelfde puntenaantal op grond van de Uitvoeringswet huurprijzenwet woonruimte. Ook in het reeds aangehaalde rapport van het onderzoeksinstituut OTB betreffende de commerciële huursector is aangegeven dat voor commerciële verhuurders in principe de markthuur het nagestreefde huurniveau is. De huurverhoging zal maximaal zijn, gegeven de wettelijk toegestane maximale huurstijging, en
16 “ Naoorlogse ontwikkelingen en recente kenmerken van het bezit van institutionele beleggers, overige professionele beleggers en
particuliere personen” , 19 september 2002.
17 In het jaar 2000 stonden er circa 777.000 commerciële huurwoningen in Nederland. In 1947 waren dit er nog circa 1.260.000.
gegeven het verschil tussen de huidige huur en de markthuur.19 De in het kader van deze zaak ondervraagde woningcorporaties hanteren daarentegen over het algemeen een huurniveau van circa 60-70% van de maximaal redelijke huurprijs. Voorts heeft zowel een aantal
woningcorporaties als particuliere verhuurders aangegeven dat woningcorporaties in het
algemeen sneller over zullen gaan tot (vervangings)investeringen in woningen. Enkele particuliere verhuurders merken hierbij wel op dat zij investeringen doen in hoogwaardiger materiaal,
waarvan de levensduur langer is.
38. In casu kan ook bij de beoordeling van de vraag of particulier aanbod tot de markt moet worden gerekend, niet geheel worden geabstraheerd van het feit dat sprake is van krapte op de relevante markt (zie ook punten 80 tot en met 87). Hierdoor is sprake van aanzienlijke
wachtlijsten voor woningen, waarmee de wachttijd van een woning onderdeel wordt van de productkenmerken en van het keuzeproces voor een woningzoekende. Het is aannemelijk dat de wachttijd voor een particuliere huurwoning – gezien de inkomenseisen die particuliere
verhuurders stellen waardoor de groep die hiervoor in aanmerking komt kleiner is en het in punt 37 gesignaleerde prijsverschil met een vergelijkbare woning van een woningcorporatie – korter zal zijn dan de wachttijd voor een sociale huurwoning.
39. Gelet op het voorgaande, kan worden geconcludeerd dat gezien de inkomenseisen die veelal worden gesteld door particuliere verhuurders, de goedkope en betaalbare huurwoningen die door hen worden aangeboden voor een deel van de woningzoekenden geen reëel alternatief vormen. Het deel van de woningzoekenden dat wel aan de inkomenseisen voldoet komt in aanmerking voor zowel een sociale huurwoning als een particuliere huurwoning.
Woningzoekenden in deze groep zullen in het licht van hun preferenties individueel de
verschillende kenmerken - vooral prijs, kwaliteit (waaronder hier ook begrepen de locatie van een woning) en wachttijd - van sociale huurwoningen en particuliere huurwoningen onderling tegen elkaar afwegen, en op basis daarvan uiteindelijk hun keuze bepalen.
40. Of particulier aanbod van huurwoningen tot de mogelijke markt voor goedkope en betaalbare huurwoningen moet worden gerekend kan in casu evenwel in het midden worden gelaten, aangezien de materiële beoordeling hierdoor niet wordt beïnvloed (zie onder meer de punten 52, 54 en 90).
RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKT
41. In het besluit van 27 januari 2006 is geconcludeerd dat de volgende geografische marktafbakeningen mogelijk zijn voor het aanbieden van huurwoningen beneden de huurliberalisatiegrens.
a. Een geografische markt die bestaat uit de gemeente Eindhoven (uitgaande van de overlap tussen partijen in Eindhoven); of
b. Een geografische markt die de gemeente Eindhoven omvat en de randgemeenten van Eindhoven bestaande uit Best, Geldrop-Mierlo, Nuenen c.a., Son en Breugel, Valkenswaard, Veldhoven, alsmede Waalre.
De afbakening van de geografische markt is in dit besluit geïdentificeerd als nader onderzoekspunt in een mogelijke vergunningsfase.
Opvatting partijen
42. Partijen stellen dat de relevante geografische markt voor goedkope en betaalbare huurwoningen waarop HHvL en SWS actief zijn, tenminste Eindhoven en randgemeenten omvat. Ter onderbouwing hiervan hebben zij onderzoek laten verrichten door RBB Economics op basis van hun wachtlijstgegevens.20 Met behulp van postcodegegevens van vrijkomende woningen, met daaraan gekoppeld de postcodegegevens van serieuze gegadigden voor die woningen is onderzocht welke potentiële klanten op welke woningen hebben gereageerd. In deze analyse wordt dus niet alleen uitgegaan van daadwerkelijke verhuisbewegingen, maar van aangetoonde serieuze interesse voor een vrijgekomen woning, aldus partijen.
43. Uit het onderzoek blijkt dat van het aantal reacties op vrijkomende huurwoningen in Eindhoven circa 83% afkomstig is uit Eindhoven en dat circa 17% van de reacties komt van belangstellenden die buiten Eindhoven wonen. Meer specifiek is 7% van de reacties afkomstig uit de randgemeenten, 1% uit Helmond, 1% uit De Kempen, 1% uit De Peel en 7% uit overig
Nederland. Van de reacties op een huurwoning in de randgemeenten komt circa 48% voor rekening van belangstellenden uit Eindhoven en circa 42% uit de randgemeenten. Ook hier is circa 1% afkomstig uit Helmond, De Kempen en De Peel en circa 7% uit overig Nederland. 44. Een andere manier om de gegevens te analyseren is, aldus partijen, door te kijken naar de reacties van de verschillende klanten. Partijen geven aan dat circa 18% van de klanten uit Eindhoven reageert op woningen buiten Eindhoven. Van alle reacties uit de randgemeenten had bijna de helft betrekking op woningen in Eindhoven. Partijen wijzen er in dit verband op dat dit in
overeenstemming is met de wachtlijstinformatie van HHvL en SWS. Daaruit blijkt dat een groot aantal inwoners uit de randgemeenten staat ingeschreven op de wachtlijsten van HHvL en SWS. 45. Partijen hebben ook laten onderzoeken of ditzelfde beeld geldt voor actief
woningzoekenden. Actief woningzoekenden zijn hierbij gedefinieerd als de personen op de wachtlijst die in het jaar dat ze staan ingeschreven minimaal één keer hebben gereageerd op een vrijgekomen woning. Als naar de actief woningzoekenden wordt gekeken, dan blijkt nog
duidelijker dat de ingeschrevenen uit de randgemeenten een groot deel vormen van het totaal, dit in tegenstelling tot het gedeelte uit de rest van de SRE-regio21, aldus partijen. Uit de door partijen overgelegde tabel “ Verdeling herkomst actieve woningzoekenden wachtlijst HHvL en SWS” blijkt dat op een totaal van 13.394 actieve woningzoekenden 8.414 woningzoekenden afkomstig waren uit Eindhoven, 2.252 uit overige gebieden in Nederland, 2.162 uit de randgemeenten en 566 uit de rest van het SRE-gebied.
Beoordeling
46. Partijen hebben betoogd dat de relevante geografische markt waarop goedkope en betaalbare sociale huurwoningen worden aangeboden ten minste Eindhoven en randgemeenten omvat. In het besluit van 27 januari 2006 is op basis van verhuisbewegingen en onderzoek onder woningcorporaties en gemeenten in verband met het toenmalige betoog van partijen dat de relevante geografische markt tenminste het SRE-gebied zou omvatten, reeds geconcludeerd dat (i) een geografische markt die bestaat uit de gemeente Eindhoven (uitgaande van de overlap tussen partijen in Eindhoven) of (ii) een geografische markt die de gemeente Eindhoven omvat en de randgemeenten van Eindhoven bestaande uit Best, Geldrop-Mierlo, Nuenen c.a., Son en Breugel, Valkenswaard, Veldhoven, alsmede Waalre, voor de hand liggen.22
47. Het onderzoek dat in het kader van de aanvraag om vergunning is verricht, bevestigt dat de markt niet ruimer is dan Eindhoven en randgemeenten. Allereerst zij hiertoe opgemerkt dat de gegevens die zijn overgelegd door partijen laten zien dat de actieve woningzoekenden die op de wachtlijsten staan van HHvL en SWS slechts in zeer beperkte mate afkomstig zijn uit het SRE-gebied exclusief Eindhoven en genoemde omliggende randgemeenten, en in veel grotere getale uit Eindhoven, randgemeenten en overige gebieden uit Nederland23 (zie punt 45). Daarnaast
21 SRE staat voor Samenwerkingsverband Regio Eindhoven. Het SRE geeft vorm aan de bestuurlijke samenwerking van de 21 gemeenten in Zuidoost-Brabant en ondersteunt deze gemeenten bij de uitoefening van een aantal van hun taken. 22 Zie voor een uitgebreide onderbouwing van deze conclusie de punten 83 tot en met 96 van het besluit van 27 januari 2006.
23 Zie in dit verband evenwel punt 87 van het besluit van 27 januari 2006, waarin is opgemerkt dat deze cijfers vertekend
worden door het feit dat Eindhoven meerdere instellingen voor hoger onderwijs kent, waardoor het aantal
hebben gemeenten in het SRE-gebied, niet zijnde de genoemde randgemeenten van Eindhoven, in overwegende mate aangegeven dat zij geen enkele ervaring hebben met de bij de fusie betrokken woningcorporaties, of deze zelfs niet te kennen.
48. Ten aanzien van de vraag in hoeverre de randgemeenten van Eindhoven tot de relevante geografische markt moeten worden gerekend, zij allereerst verwezen naar hetgeen hieromtrent in het vorige punt is opgemerkt. Daarnaast laten de gegevens die door partijen zijn overgelegd zien dat er een aanzienlijk percentage van de reacties op woningen in Eindhoven afkomstig is van mensen die afkomstig zijn uit de randgemeenten, terwijl van de reacties op huurwoningen in de randgemeenten zelfs het grootste deel van mensen uit Eindhoven afkomstig is (zie punt 42). 49. Ook uit het onderzoek in de meldingsfase is gebleken dat de in- en uitstroom van en naar Eindhoven voornamelijk plaatsvindt vanuit de randgemeenten van Eindhoven. De daar geïdentificeerde feitelijke verhuisbewegingen corresponderen derhalve met de door partijen overgelegde informatie betreffende de interesse voor vrijgekomen woningen in Eindhoven van mensen uit de randgemeenten en voor woningen uit de randgemeenten van mensen uit Eindhoven.
50. Het marktonderzoek in de vergunningsfase heeft geen andere aanwijzingen opgeleverd dat Eindhoven op het gebied van goedkope en betaalbare huurwoningen een afzonderlijke geografische markt zou vormen.
51. Gelet op het voorgaande, zal in casu worden uitgegaan van een markt voor goedkope en betaalbare huurwoningen die betrekking heeft op Eindhoven en de gemeenten Best, Geldrop-Mierlo, Nuenen c.a., Son en Breugel, Valkenswaard, Veldhoven en Waalre.
A3. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE
52. In het besluit van 27 januari 2006 is geconcludeerd dat, gelet op (i) de gezamenlijke marktaandelen van partijen op het gebied van het aanbieden van goedkope en betaalbare huurwoningen gezamenlijk dan wel afzonderlijk24 in Eindhoven en in Eindhoven en de
randgemeenten, (ii) de omvang van de overige woningcorporaties die minimaal drie keer kleiner is dan de omvang van partijen, (iii) de beperkte omvang van het particuliere aanbod, met name op het gebied van goedkope en betaalbare huurwoningen, (iv) het feit dat het een fusie betreft tussen twee nabije concurrenten en (v) de afwezigheid van reële concurrentiedruk van potentiële concurrenten, er reden is om aan te nemen dat als gevolg van de voorgenomen concentratie op het gebied van het aanbieden van goedkope en/ of betaalbare huurwoningen een economische
machtspositie kan ontstaan of worden versterkt die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.
53. In onderstaande tabel zijn de (gezamenlijke) marktaandelen van partijen in Eindhoven en de randgemeenten opgenomen op het gebied van het aanbieden van goedkope en betaalbare huurwoningen gezamenlijk dan wel afzonderlijk en inclusief en exclusief particulier aanbod.25 Deze marktaandelen indiceren dat er reden is om aan te nemen dat als gevolg van de voorgenomen concentratie op het gebied van het aanbieden van goedkope en/ of betaalbare huurwoningen een economische machtspositie kan ontstaan of worden versterkt.
Marktaandeel partijen Eindhoven + randgemeenten
Betaalbaar + goedkoop (0-486) 25% 27% 21% 24%
Bron: Weten over Wonen 2003-4, deel II, p. 19 en opgave partijen m.b.t. particuliere huurwoningen. * telt niet op i.v.m. afrondingsverschillen.
54. Gegeven de bijzondere kenmerken van de corporatiesector en de krapte op de relevante markt (zie punten 80 tot en met 87), heeft het onderzoek in de vergunningsfase zich in casu gericht op de vraag in hoeverre sprake is van geen of slechts zeer minimale beïnvloeding van de mededinging als gevolg van de concentratie.
Opvatting partijen
a. Effecten van regulering
55. Partijen stellen dat er in redelijkheid geen negatieve gevolgen te verwachten zijn van de voorgenomen fusie. Partijen wijzen er op dat de markt voor het verhuren van woningen onder de huurliberalisatiegrens in belangrijke mate afwijkt van het gebruikelijke vraag- en aanbodmodel. Ten eerste is sprake van prijsregulering. Zowel het absolute niveau als de jaarlijkse stijgingen zijn van overheidswege gemaximeerd in dit marktsegment. De maximaal redelijke huurprijs die in dit segment wordt gehanteerd ligt onder de marktprijs, aldus partijen.
56. Partijen merken op dat de gevolgen hiervan zijn dat het voor (commerciële) verhuurders niet interessant is om in het sociale huurwoningensegment woonruimte aan te bieden, omdat het rendement te laag is. Daarnaast is er door de prijsregulering een “ kunstmatig” hoge vraag naar
woningen.26 Het gevolg is dat de vraag naar corporatiewoningen in het sociale huursegment het aanbod overstijgt. Dit uit zich in het ontstaan van wachtlijsten. De wachttijd voor sociale huurwoningen in Eindhoven en omstreken bedraagt tussen de 1,5 en 10 jaar.
57. Hier komt nog bij, aldus partijen, dat HHvL en SWS, net als bijna alle zo niet alle woningcorporaties in Nederland, woningen verhuren tegen prijzen onder de maximaal redelijke huurprijs. Hierdoor liggen vraag en aanbod nog verder uit elkaar dan in de situatie waarin de maximaal redelijke huurprijs wordt gehanteerd. Deze zelfgekozen prijsbeperking leidt tot zogenaamde “ huurruimte” (verschil tussen de maximaal redelijke huur en de werkelijke huur). Het bestaan van huurruimte in combinatie met wachtlijsten – een sterke indicatie voor krapte in het sociale huurwoningensegment van de markt – laat zien dat corporaties (inclusief HHvL en SWS) niet reageren op marktprikkels bij het vaststellen van hun huren, aldus partijen. Partijen wijzen er hierbij op dat dit ook blijkt uit onderzoek in opdracht van het ministerie van VROM en door het CPB.27
58. Partijen stellen dat de analyse ook geldt voor andere potentiële concurrentieparameters, zoals kwaliteit. Het huurbeleid houdt rekening met kwaliteit bij het bepalen van de maximaal redelijke huurprijzen. Als corporaties geen prikkels hebben om prijzen te verhogen, kan dat gelijkgesteld worden aan de afwezigheid van prikkels om de kwaliteit van woningen, bij gelijkblijvende huren, te verlagen door bijvoorbeeld minder aan onderhoud te doen, aldus partijen. Voorts tekenen partijen nog aan dat de huren voor zittende huurders met maximaal het jaarlijkse huurverhogingspercentage worden aangepast, ook als de huren hierbij onder de maximaal redelijke huurgrens blijven. Een substantiële verhoging kan pas worden doorgevoerd indien de woning vrijkomt en opnieuw wordt verhuurd.
b. Gevolgen van de fusie op de markt voor goedkope en betaalbare huurwoningen 59. Partijen merken op dat de ruimte voor mogelijke concurrentie tussen corporaties is beperkt tot de huurruimte, het gebied tussen de daadwerkelijke prijs en de maximaal redelijke huurprijs. Een mogelijk gevolg en potentieel bezwaar van de fusie kan zijn dat HHvL en SWS na de fusie marktmacht zullen hebben die hen in staat stelt de bestaande huurruimte te benutten door de huren waar mogelijk te verhogen (of de kwaliteit te verlagen) tot aan de maximaal redelijke huurprijs, aldus partijen.
26 Partijen merken hierbij overigens op dat dit op zichzelf aansluit bij de doelstelling van corporaties en het
volkshuisvestingsbeleid in brede zin; het zorgdragen voor kwalitatief goede huisvesting voor huishoudens uit de lagere inkomensgroepen.
60. Partijen stellen in verband met het bovenstaande evenwel dat in casu, gezien de
huurregulering, geen sprake kan zijn van bovencompetitieve prijzen. Doordat de huurprijzen zijn gereguleerd onder de marktprijs kan het effect van de fusie niet zijn dat de marktprijzen boven het competitieve evenwicht uit zullen komen. Het is hooguit zo, aldus partijen, dat de prijzen dichter bij de maximaal redelijke huurprijzen komen te liggen.
61. Partijen merken hierbij overigens op dat het zeer onwaarschijnlijk is dat HHvL en SWS de huren als gevolg van de fusie zullen aanpassen. Het feit dat de huren onder de maximaal redelijke huur worden vastgesteld is een direct uitvloeisel van de sociale taak van corporaties en het non-profit karakter van corporaties. De prikkels voor het marktgedrag veranderen dus niet als gevolg van de fusie. De marktmacht die een gevolg is van de schaarste op de woningmarkt waarop de corporaties actief zijn, wordt thans ook niet door HHvL of SWS gebruikt om de huren te verhogen, aldus partijen.
62. Partijen stellen dat, in het onwaarschijnlijke geval dat de fusie toch tot negatieve prijs- of andere effecten zou leiden, het van belang is om te onderzoeken in welke mate deze effecten zich voor zouden kunnen doen. Zij wijzen er hierbij op dat het belang van de huurders een expliciet criterium is dat door VROM is getoetst, huurverhogingen per definitie zijn gemaximeerd door de prijsregulering, en voor zittende huurders de huren slechts kunnen worden verhoogd met het maximaal toegestane percentage, terwijl de mutatiegraad laag is. Partijen merken hierbij op dat de geringe mutatiegraad ook in meer brede zin van belang is bij het onderzoeken van de effecten van de fusie. Door de hoge switching-kosten (verhuiskosten in brede zin) is er slechts een kleine groep marginale afnemers om wie geconcurreerd zou kunnen worden, aldus partijen.
Beoordeling
63. In de eerste plaats zij herinnerd aan de specifieke concrete omstandigheden van het geval, waar partijen zich ook mede op hebben beroepen. Mede in het licht van deze
omstandigheden moet worden beoordeeld of als gevolg van de onderhavige concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd (zie punt 54). De omstandigheden die in dat verband in casu in ogenschouw zullen worden genomen, betreffen de wettelijke context waarbinnen woningcorporaties opereren, en de mate van krapte op de betrokken geografische markt, en daarmee samenhangend de prikkels die woningcorporaties hebben om gegeven deze omstandigheden met elkaar te concurreren.
a. Wettelijke context
mensen die door hun inkomen of andere omstandigheden moeilijk aan een woning kunnen komen.
Besluit beheer sociale-huursector
65. De werkzaamheden en taken van toegelaten instellingen zijn omschreven in Hoofdstuk 3 van het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH, zie punt 21), een besluit dat op de Woningwet is gebaseerd.28
66. Een toegelaten instelling is op grond van het BBSH uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting.29 Het gebied van de volkshuisvesting omvat:30
a. het bouwen, verwerven, bezwaren en slopen van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden;
b. het in stand houden van en het treffen van voorzieningen aan haar woongelegenheden en onroerende aanhorigheden, en aan woongelegenheden en onroerende aanhorigheden van derden;
c. het in stand houden en verbeteren van de direct aan deze woongelegenheden en aanhorigheden grenzende omgeving;
d. het beheren, toewijzen en verhuren van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden; e. het vervreemden van woongelegenheden en onroerende aanhorigheden;
f. het aan bewoners van bij de toegelaten instelling in beheer zijnde woongelegenheden verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met de bewoning, alsmede het, aan personen die te kennen geven zodanige woongelegenheid te willen betrekken, verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met het huisvesten van die personen, en
g. de werkzaamheden die noodzakelijkerwijs voortvloeien uit het verrichten van de werkzaamheden genoemd in de punten a. t/ m f.
67. Daarnaast omvat het gebied van de volkshuisvesting het bijdragen aan de leefbaarheid in de buurten en wijken waar de woongelegenheden van de toegelaten instelling gelegen zijn. Ook in dat kader kunnen woningcorporaties een limitatief aantal werkzaamheden verrichten.31 68. De toegelaten instellingen dienen bij het verrichten van hun werkzaamheden bovendien rekening te houden met de hierna genoemde kaders en verplichtingen32:
28 Ook in het besluit van 26 januari 2006 is overigens al ingegaan op een aantal onderdelen van het BBSH (zie onder meer punten 31 tot en met 22 van dat besluit).
− de toegelaten instelling zet de middelen voor het verrichten van de werkzaamheden, zodanig in dat zoveel mogelijk wordt voldaan aan de eisen die ter plaatse in het belang van de huisvesting van de bevolking redelijkerwijs kunnen worden gesteld aan de kwaliteit van woongelegenheden;
− bij het verhuren van woningen moet een redelijke huurprijs worden gehanteerd en moet door de toegelaten instelling zoveel mogelijk voorrang worden verleend aan personen met een laag inkomen;
− toegelaten instellingen moeten hun woningen op zodanige wijze bouwen of verwerven, dat aan woningzoekenden met een laag inkomen zoveel mogelijk een woning kan worden verhuurd;
− een toegelaten instelling moet er bij het verhuren van haar woningen op letten dat een zo gering mogelijk beroep wordt gedaan op bijdragen op voet van de Wet op de huurtoeslag; − de bewoners moeten worden betrokken bij het door de toegelaten instelling te voeren beleid; − de toegelaten instelling moet haar voorgenomen activiteiten kenbaar maken en kan daar met
de betrokken gemeente afspraken over maken;
− de toegelaten instelling voert een zodanig financieel beleid en beheer, dat haar voortbestaan in financieel opzicht is gewaarborgd. Voorts draagt zij zorg voor een sobere en doelmatige bedrijfsvoering. Batige saldi van een toegelaten instelling mogen uitsluitend worden aangewend voor de volkshuisvesting.
Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte
69. De basis van de door partijen gememoreerde regulering van de huurprijzen vormt de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte. Op basis van artikel 10, eerste lid, van deze wet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gegeven voor de waardering van de kwaliteit van een woonruimte, van de redelijkheid van de huurprijs en van wijziging daarvan. Op basis van artikel 10, tweede lid van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte wordt bij regeling van de Minister van VROM het maximale huurverhogingspercentage vastgesteld.
70. De in artikel 10, eerste lid van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte bedoelde regels zijn neergelegd in het Besluit huurprijzen woonruimte. Het maximale huurverhogingspercentage als bedoeld in artikel 10, tweede lid van deze wet wordt vastgesteld op basis van de
Uitvoeringsregeling huurprijzen woonruimte. b. Betekenis van de wettelijke context
speelveld. Hun handelingsvrijheid is, in het bijzonder op het gebied van het te voeren huurprijsbeleid en werkterrein, in aanzienlijke mate beperkt. Daarnaast blijkt uit de wet- en regelgeving dat woningcorporaties naast een mogelijke prikkel om te concurreren (afhankelijk van de omstandigheden op de relevante markt, zie hierna), in elk geval ook een prikkel hebben die voortvloeit uit het BBSH, verband houdende met de werkzaamheden die woningcorporaties uit hoofde van dat Besluit verrichten.
72. De wettelijke context leidt evenwel niet zelfstandig tot een conclusie betreffende de beoordeling van een specifieke concentratie van woningcorporaties, of concentraties van
woningcorporaties in zijn algemeenheid. Zoals reeds blijkt uit de beschrijving hiervan, maar zoals ook is weergegeven in het besluit van 27 januari 2006 (punten 29 tot en met 38) en blijkt uit de rapporten van Priemus en Van der Schaar, is de wet- en regelgeving in belangrijke mate
kaderstellend en ontneemt zij woningcorporaties niet de mogelijkheid om noemenswaardig met elkaar te concurreren. Anderzijds vormt de wettelijke context en de daaruit voortvloeiende aanzienlijke beperking van de handelingsvrijheid enerzijds en maatschappelijke prikkels
anderzijds, wel een omstandigheid die van invloed is op de beoordeling van de vraag in hoeverre als gevolg van de onderhavige concentratie een daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.33
73. Bij het bovenstaande is van belang om op te merken, dat anders dan partijen suggereren, de wettelijke regulering van de huurprijzen niet per definitie leidt tot een evenwichtsprijs die ligt boven de maximaal redelijke huurprijs. Dit hangt samen met het feit dat conjuncturele factoren en locatiefactoren onvoldoende tot uitdrukking komen in het puntensysteem. Als gevolg hiervan heeft de huurprijsregulering niet op ieder moment en op iedere geografische markt eenzelfde effect.
74. In casu is uit onderzoek onder verschillende gemeenten en woningcorporaties in andere gebieden dan de betrokken geografische markt gebleken dat niet in alle gebieden in Nederland sprake is van een krappe woningmarkt. Ook in het rapport van Van der Schaar is opgemerkt dat in verschillende provincies de markthuur onder het maximum ligt, en dat daar de jaarlijkse huurstijgingen ook lager liggen.34 In het rapport van Priemus is opgemerkt dat recentelijk perioden van ontspanning op de woning(deel)markten zijn waargenomen.
75. Daarnaast kan ook in het kader van de betekenis van de huurprijsregulering nog worden opgemerkt dat bevraagde woningcorporaties (ook buiten de relevante geografische markt) thans veelal 60-70% van de maximaal redelijke huurprijs vragen. Enerzijds is dit een aanwijzing dat zij
33 Vergelijk ook het besluit van 16 oktober 2001 in zaak 1654/ Far West, punt 58, waarin wordt gerefereerd aan de zeer
specifieke kenmerken van de betrokken markt in het kader van een verleende ontheffing voor een mededingingsbeperkende overeenkomst.
zich laten leiden door hun maatschappelijke taken op grond van het BBSH, die overigens op verschillende manieren kunnen worden ingevuld. Anderzijds laat dit in gebieden waar sprake is van een evenwichtige huurwoningmarkt ook zien, dat de maximumhuurprijsregulering daar op dat moment de facto geen betekenis heeft. De huurprijs vormt in dat geval immers mede een weerspiegeling en resultante van de vraag- en aanbodverhoudingen op de betreffende woningmarkten, terwijl deze (ruim) beneden de maximaal redelijke huurprijs ligt.
76. Gezien het voorgaande kan niet worden gesteld dat de bestaande huurprijsregulering in alle gebieden van Nederland structureel tot een krappe woningmarkt zal leiden. Derhalve zal bij de beoordeling van concentraties van woningcorporaties, per te beoordelen geografische markt tevens de mate van krapte op de markt en de verwachtingen daaromtrent op middellange termijn in ogenschouw dienen te worden genomen (zie punt 77).35 Daarnaast blijkt uit de wet- en
regelgeving dat woningcorporaties naast een mogelijke prikkel om te concurreren (afhankelijk van de omstandigheden op de relevante markt, zie hierna), in elk geval ook een prikkel hebben die voortvloeit uit het BBSH, verband houdende met de werkzaamheden die woningcorporaties uit hoofde van dat Besluit verrichten.
c. Krapte en concurrentieprikkels
77. Wanneer sprake is van permanente krapte, in de zin dat er bij iedere woningcorporatie die actief is op de markt bij voortduring wachtlijsten bestaan voor de ingebruikname van de door hen aangeboden goedkope of betaalbare huurwoningen, zullen als gevolg daarvan de
concurrentieprikkels voor woningcorporaties zeer sterk (verder) worden gereduceerd. De noodzaak om in een dergelijke situatie op grond van concurrentiedwang van andere
woningcorporaties zo goed mogelijk in te spelen op de vraag van woningzoekenden ontbreekt dan immers. De omvang van de wachtlijsten en daaraan gerelateerd de betrokken wachtduur voor woningzoekenden geeft een indicatie van de mate waarin de prikkels zijn gereduceerd. 78. Daarnaast kan het gedrag van woningcorporaties gegeven krapte op de woningmarkt een aanwijzing vormen ten aanzien van concrete betekenis van de maatschappelijke prikkels voor de betrokken woningcorporaties op grond van (onder meer) het BBSH. In casu hanteren de woningcorporaties die actief zijn op de relevante markt zoals reeds eerder opgemerkt een huurprijs van 60 tot 70% van de maximaal redelijke huurprijs. Er zijn daarbij in het onderzoek in het kader van de aanvraag om vergunning geen aanwijzingen naar voren gekomen dat hiervan een negatieve invloed uitgaat op kwaliteit, service of het ontwikkelen van innovatieve diensten. 79. Bovenstaande sluit echter geenszins uit dat in een situatie waarin geen sprake is van krapte, woningcorporaties wel prikkels hebben om zich van elkaar en mogelijke commerciële partijen te onderscheiden. De doelstelling van woningcorporaties om hun maatschappelijke taken
zo goed mogelijk uit te voeren kan in dat geval zeer wel parallel lopen met de prikkel om met elkaar te concurreren om de gunst van de huurder. Het spreekt daarbij voor zich dat wanneer sprake is van omstandigheden waarin woningcorporaties met elkaar concurreren, van een fusie wel een negatief effect op de mededinging kan uitgaan.
80. Gemeenten en woningcorporaties in Eindhoven en omstreken die zijn bevraagd in het kader van de aanvraag om vergunning, hebben geïndiceerd dat de afgelopen vijf jaar sprake was van aanzienlijke krapte op de markt. Daarbij is in een aantal gevallen wel opgemerkt dat de mate van krapte kan variëren afhankelijk van het type woning en de groep woningzoekenden (waarbij met name starters en senioren zijn genoemd als groepen die te maken hebben met een zeer krappe markt). De krapte uit zich in het algemeen36 in het bestaan van wachtlijsten en lange wachttijden voor woningzoekenden voor huurwoningen in Eindhoven en de randgemeenten. Hieraan gerelateerd, hebben gemeenten en woningcorporaties unaniem aangegeven dat in de afgelopen vijf jaar geen sprake is geweest van structurele leegstand van woningen. Enkele woningcorporaties hebben aangegeven dat wel sprake is geweest van frictieleegstand (veelal in verband met mutatieonderhoud), of onoverkomelijke leegstand in verband met
sloopwerkzaamheden. Dit type leegstand duidt er echter geenszins op dat sprake is van ontspanning van de markt. Het algemene beeld is dat de krapte de afgelopen vijf jaar eerder is toegenomen dan afgenomen.
81. Het beeld van gemeenten en woningcorporaties ten aanzien van de krapte op de markt correspondeert met hun oordeel betreffende de vraag of sprake is van concurrentie tussen woningcorporaties op het gebied van het aanbieden van sociale huurwoningen. Vrijwel unaniem stellen zij dat daarvan niet of nauwelijks sprake is, waarbij als (zeer) belangrijke factor de krapte op de markt wordt genoemd. Meerdere marktpartijen hebben opgemerkt te verwachten dat in een ontspannen markt concurrentieprikkels wel een rol zouden gaan spelen.
82. Met betrekking tot de verwachtingen ten aanzien van de verandering in krapte op de relevante geografische markt de komende vijf jaren is het door gemeenten en woningcorporaties geschetste beeld enigszins gemengd. Een aantal gemeenten binnen de relevante markt heeft aangegeven enige ontspanning of althans terugdringing van het woningtekort te verwachten, enkele andere verwachten dat dit nauwelijks het geval zal zijn en dat de krapte zal blijven. 83. In het concept-woningmarktonderzoek van het SRE 200537 is een vergelijking gemaakt tussen de totale vraag in de komende vijf jaren met de in theorie in de komende vijf jaren vrijkomende woningen. Het migratiesald0 is op 0 gesteld en het regionale bouwprogramma is in
36 Enkele woningcorporaties hebben opgemerkt dat zij geen complete gegevens bijhouden.
de berekeningen niet verwerkt. Uit de berekeningen blijkt dat bij alle segmenten de vraag groter is dan het aanbod en dat de discrepantie het grootst is bij de middeldure38 huur.
84. Daarnaast is in het concept-woningmarktonderzoek een drietal scenario’s doorgerekend met betrekking tot de ontwikkeling van vraag en aanbod tot 2015 op basis van een
woningmarktsimulatiemodel, met aannames op het gebied van huishoudenontwikkeling,39 economische ontwikkeling, prijsontwikkeling op de woningmarkt en ontwikkelingen in de woningvoorraad (bouw- en sloopprogramma). De drie scenario’s behelzen als uitgangspunt (i) het bouwprogramma SRE, (ii) woningbouwafspraken met VROM en (iii) als scenario 2, maar dan afhankelijk gemaakt van de vraag die er op dat moment is.40
85. In het concept-woningmarktonderzoek is opgemerkt, dat in de woningbouwprogramma’s naast nieuwbouw ook rekening is gehouden met sloop en omzettingen van huur- naar
koopwoningen. Als alle veranderingen zijn doorgevoerd kan bekeken worden waar en in welke segmenten nog spanning, is, dat wil zeggen waar de restvraag groter is dan het restaanbod en tevens kan worden bekeken waar geen spanning meer is. Restvraag en restaanbod kunnen tegelijkertijd optreden wanneer op de verkeerde plek wordt gebouwd of een verkeerde woning in een bepaald woonmilieu wordt neergezet.
86. Uit alledrie de scenario’s blijkt dat zowel in 2010 als 2015 op het gebied van huurwoningen de restvraag minimaal zo groot is als het restaanbod, en in de meeste gevallen de restvraag het restaanbod aanzienlijk overtreft. Voor het jaar 2015 is specifieker gekeken naar verschillende woningtypen. Daaruit blijkt dat in alle scenario’s in de goedkope en middeldure
eensgezinswoningen een restvraag is. Het zelfde geldt voor de middeldure meergezinswoningen. Alleen op het gebied van goedkope meergezinswoningen is in één scenario sprake van een restaanbod, en in twee scenario’s van een situatie waarin min of meer sprake is van evenwicht.41 87. Ten aanzien van de ontwikkeling van krapte op de markt geldt gezien het voorgaande – het onderzoek onder marktpartijen in samenhang met het concept-woningmarktonderzoek van het SRE 2005 - dat er onvoldoende concrete aanwijzingen bestaan dat deze binnen afzienbare termijn (sterk) zal zijn teruggebracht. In aanvulling hierop kan worden opgemerkt dat ook in de
38 Huurwoningen die in dit onderzoek middelduur worden genoemd bevinden zich tussen dezelfde huurprijsgrenzen als woningen die in dit besluit tot de categorie betaalbare huurwoningen worden gerekend.
39 Onder meer op het gebied van inwoners en huishoudens in aantal en de samenstelling van de huishoudens. 40 Tijdens de simulatie bepaalt het model aan welke woningen in elk jaar de meeste behoefte is. Deze woningen worden tijdens de simulatie aan de voorraad toegevoegd.
41 In Eindhoven bestaat slechts 13% van de totale woningvoorraad bestaat uit goedkope huurwoningen. In de gehele
afgelopen vijf jaren er door woningcorporaties in Eindhoven en randgemeenten in meer of mindere mate goedkope en betaalbare huurwoningen zijn gerealiseerd. Dit heeft in deze periode echter niet geleid tot een afname van de krapte.
88. Bij de beoordeling van de concentratie geldt een tijdshorizon waarbinnen op de
betrokken markt de ontwikkelingen nog redelijkerwijs kunnen worden voorzien. In dit verband zij opgemerkt dat de ontwikkeling van de krapte op de markt op langere termijn enigszins onzeker is.42 Ten overvloede zij hierbij derhalve nog worden opgemerkt, dat de in punt 52 genoemde marktaandelen er niet op duiden, dat als gevolg van de onderhavige concentratie iedere
concurrentie zou zijn weggenomen wanneer er op de betrokken geografische markt geen krapte meer zou bestaan.
89. Gelet op de bestaande krapte op de relevante markt en alle verwachtingen die
daaromtrent in het onderzoek in het kader van de vergunningsaanvraag naar voren zijn gekomen, is in casu onvoldoende aannemelijk dat sprake zal zijn van een dusdanig afgenomen krapte, dat woningcorporaties binnen de tijdshorizon van de concentratiecontrole reële concurrentieprikkels zullen gaan ondervinden.
Conclusie
90. Gelet op alle specifieke omstandigheden van het onderhavige geval, waaronder de gehele wettelijke context en de bestaande en te voorziene krapte op de relevante markt en daarmee samenhangende zeer beperkte prikkels voor concurrentie voor woningcorporaties die op deze markt actief zijn, kan worden geconcludeerd dat als gevolg van de concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan niet op significante wijze wordt belemmerd.
B. PROJECTONTWIKKELING
91. In het kader van het onderzoek in de meldingsfase van onderhavige zaak zijn
aanwijzingen naar voren gekomen dat de relevante gebieden waarop geconcurreerd wordt door woningcorporaties (i) het ontwikkelen van locaties voor (overwegend) sociale woningbouw en (ii) het verwerven van ontwikkelde sociale woningbouwprojecten zijn.43 In het besluit van 27 januari 2006 is aangegeven dat nader onderzoek zou moeten uitwijzen of deze twee activiteiten
42 Dit blijkt alleen al uit het feit dat In het concept-woningmarktonderzoek is gewerkt met drie scenario’s waarbij bovendien aannames zijn gemaakt op onder meer het gebied van de huishoudenontwikkeling, economische ontwikkeling en prijsontwikkeling op de woningmarkt.
afzonderlijke relevante productmarkten vormen.44 Ook de gevolgen van de fusie voor deze activiteiten zijn als onderzoekspunt voor de vergunningsfase gedefinieerd.
92. Verder is er in het besluit van 27 januari 2006 op gewezen dat wanneer partijen als gevolg van de fusie een relatief sterke positie verwerven op deze activiteiten, zij door de
toevoeging van woningen aan hun portefeuille ook hun positie op het gebied van het aanbieden van (sociale) huurwoningen kunnen bestendigen dan wel versterken. In het licht van de conclusie in punt 90 ten aanzien van de markt voor het aanbieden van goedkope en betaalbare sociale huurwoningen zal hierop in het navolgende niet verder worden ingegaan.
93. De hierboven beschreven activiteiten vinden plaats op een speelveld waarbinnen woningcorporaties voorzien in de behoefte aan nieuw te ontwikkelen en/ of te exploiteren sociale huurwoningen en de gemeenten zijn te beschouwen als vertegenwoordiger van de vraagzijde op het gebied van nieuw te bouwen sociale huurwoningen. Dit speelveld zal hieronder nader worden beschreven. Uit deze beschrijving zal blijken dat, als gevolg van het maatschappelijke karakter van de investeringen, dit speelveld zich onderscheidt van andere projectontwikkelingsactiviteiten. 94. Het feit dat het in dit speelveld om maatschappelijke investeringen gaat, die, in elk geval volgens in de volkshuisvesting gangbare definities doorgaans onrendabel zijn, impliceert niet dat er op dit speelveld geen ruimte en prikkels voor concurrentie zijn: zowel woningcorporaties als gemeenten die in het kader van onderhavige aanvraag om vergunning zijn bevraagd bevestigen dat woningcorporaties onderling concurreren om de verwerving van locaties voor de ontwikkeling van (sociale) huurwoningen, dan wel de verwerving van reeds ontwikkelde sociale huurwoningen. Woningcorporaties moeten zich positief onderscheiden ten opzichte van gemeenten om hun maatschappelijke taak te kunnen uitvoeren. Corporaties hebben een prikkel om meer of betere woningen aan hun portefeuille toe te voegen dan hun concurrenten, om de waarde van hun portefeuille op peil te houden of te verbeteren. Bovendien kunnen corporaties in het kielzog van hun investeringen in sociale huurwoningen meer winstgevende ontwikkelingsactiviteiten ontplooien, zoals de bouw van koopwoningen. Het gekozen concurrentiemodel hangt veelal af van de opstelling van de gemeente. Er is geen reden om aan te nemen dat er als gevolg van de fusie op deze markt geen significant effect op de mededinging zou kunnen optreden vanwege een gebrek aan noemenswaardige ruimte en prikkels voor concurrentie.45
44 Punt 75 van het besluit van 27 januari 2006.
B.1 RELEVANTE MARKTEN RELEVANTE PRODUCTMARKTEN Opvatting partijen
95. Partijen volgen het besluit van 27 januari 2006 voor wat betreft de mogelijk te
onderscheiden relevante gebieden waarop wordt geconcurreerd door woningcorporaties. Partijen beschrijven deze mogelijke markt(en) als (een) markt(en) die aan de vraagzijde wordt ingekaderd door het bestemmingsplan en de grondpolitiek van de gemeente. Aan de aanbodzijde van de markt(en) voor projectontwikkeling zijn commerciële projectontwikkelaars en woningcorporaties actief, al dan niet in verschillende samenwerkingsvormen. Indien de gemeente de betreffende gronden in bezit heeft selecteert zij soms zelf een partner waarvan zij vindt dat deze het best de gemeentelijke plannen kan verwezenlijken. De gemeente kan ervoor kiezen uitsluitend
woningcorporaties te benaderen, of projectontwikkelaars en woningcorporaties gezamenlijk, of alleen projectontwikkelaars. In het laatste geval kunnen woningcorporaties gedurende het project of na afloop worden betrokken in verband met de te realiseren sociale woningbouw, c.q. de aankoop van gerealiseerde sociale woningen in een complex. Indien een (commerciële) projectontwikkelaar eigenaar van de grond is benadert deze een woningcorporatie voor het gedeelte van het project dat bestaat uit sociale woningbouw. Indien de grond in bezit is van een woningcorporatie, komt het voor dat de woningcorporatie een samenwerking zoekt met een bouwonderneming-projectontwikkelaar voor de realisatie van sociale woningbouw, aldus partijen. Beoordeling
96. Hieronder zal eerst nader worden ingegaan op de vraag of de
projectontwikkelingsactiviteiten met betrekking tot sociale huurwoningen een speelveld vormt dat zich onderscheidt van de markt(en) voor projectontwikkeling zoals die in eerdere besluiten46 zijn onderscheiden. Vervolgens wordt nader ingegaan op het genoemde speelveld en op de vraag of de twee onderscheiden activiteiten, te weten (i) het ontwikkelen van locaties voor (overwegend) sociale woningbouw en (ii) het verwerven van ontwikkelde sociale woningbouwprojecten, afzonderlijke markten vormen.
97. In het besluit van 27 januari 2006 is aangegeven dat gemeenten veelal per locatie een visie ontwikkelen op welk type woningen er gerealiseerd gaan worden, en dat zij, afhankelijk van de vraag of op een locatie al dan niet overwegend sociale huur wordt ontwikkeld, hetzij
corporaties hetzij particuliere ontwikkelaars kiest. Indien grond wordt uitgegeven aan een particuliere ontwikkelaar, en de gemeente op deze locaties eveneens een deel sociale
woningbouw gerealiseerd wil zien, dan treedt zij in onderhandeling met de betreffende
particuliere ontwikkelaar, waarna deze hetzij samenwerking zoekt met woningcorporaties, hetzij de sociale huurwoningen bouwt en deze vervolgens verkoopt aan corporaties.
98. Marktpartijen die in het kader van het onderzoek naar aanleiding van de aanvraag om vergunning zijn bevraagd hebben bevestigd dat particuliere ontwikkelaars in beginsel niet
geïnteresseerd zijn in het ontwikkelen van sociale huurwoningen als op zichzelf staande activiteit. Zij ontwikkelen sociale huurwoningen wanneer zij reeds eigenaar waren van de grond die wordt bestemd voor sociale woningbouw en wanneer de gemeente in onderhandelingen over de uitvoering van die woningbouw heeft bedongen dat een deel zal bestaan uit sociale
huurwoningen, of wanneer zij een kavel verwerven waar door de gemeente een (beperkt aantal) sociale huurwoningen is gepland. De commerciële ontwikkelaars die zijn bevraagd hebben in het algemeen aangegeven dat zij deze woningen hetzij in samenwerking met corporaties realiseren, hetzij verkopen aan corporaties.47 Ook wordt in het onderzoek in het kader van de aanvraag om vergunning het beeld bevestigd dat gemeenten zich vrijwel uitsluitend richten op
woningcorporaties, wanneer het gaat om de keuze van een partij voor de realisatie van sociale huurwoningen.
99. Het aanbieden van sociale huurwoningen wordt beschouwd als een maatschappelijke taak. De investeringen in sociale huurwoningen zijn volgens de gangbare definities in de
volkshuisvesting onrendabel. Deze onrendabele investeringen worden door veel gemeenten deels gesubsidieerd, door een korting op de prijs van de grond waarop sociale huurwoningen worden gerealiseerd.48 Gemeenten stellen ook vaak eisen aan woningcorporaties ten aanzien van de huur en de exploitatieduur van nieuw te bouwen woningen. Investeren in het aanbod van sociale huurwoningen, als ook het beheren en verhuren van sociale huurwoningen behoren beide tot de maatschappelijke taken van woningcorporaties. Om die reden zijn realisatie en (langdurige) exploitatie in het geval van sociale huurwoningen sterk met elkaar verbonden. Dit is anders dan bij de ontwikkeling van woningbouw in het algemeen, waarbij de ratio van de ontwikkeling veelal in de verwachte winst bij eigendomsoverdracht zit. Vanwege het maatschappelijke karakter en de verbondenheid tussen realisatie en exploitatie in het geval van sociale huur, is hier sprake van een speelveld dat zich onderscheidt van de markt voor projectontwikkeling die niet gericht is op (overwegend) sociale woningbouw. De maatschappelijke aard van de investeringen, de verschillen in grondprijzen en de eisen die aan corporaties worden gesteld ten aanzien van de exploitatie van de nieuw te bouwen huurwoningen vormen indicaties voor een afzonderlijke markt.
47 Eén commerciële ontwikkelaar heeft aangegeven de ontwikkelde woningen zelf te beheren, ook als het sociale huurwoningen betreft.
100. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat corporaties naast de kernactiviteit van het ontwikkelen van sociale huurwoningen, ook activiteiten ontplooien die concurreren met de activiteiten van projectontwikkelaars: bouw van dure huurwoningen, koopwoningen en commercieel vastgoed. Vaak worden de gronden hiervoor verworven in samenhang met de gronden die worden verworven voor de bouw van sociale huurwoningen; dat kan een ruimtelijke samenhang zijn, bijvoorbeeld omdat op een kavel met overwegend sociale huurwoningen ook enkele koopwoningen en winkels moeten worden gerealiseerd. Vaak is er ook sprake van samenhang in die zin dat de corporatie van de gemeente de mogelijkheid krijgt om vastgoed te ontwikkelen dat niet tot de sociale woningbouw behoort ter compensatie van de onrendabele investeringen in de ontwikkeling van de sociale huurwoningen. De activiteiten van
woningcorporaties op het gebied van ontwikkeling van niet-sociale woningbouw kunnen worden beoordeeld als activiteiten op de markt voor projectontwikkeling, zoals die in eerdere zaken is afgebakend. Gelet op de beperkte omvang van de activiteiten van partijen op deze markt, zal hierop verder niet worden ingegaan.
101. De relaties op het speelveld waarbinnen investeringen in sociale woningbouw
plaatsvinden zijn complex. Van der Schaar beschrijft ze in zijn rapport. Belangrijk startpunt is de woonvisie van de gemeente, die vertaald wordt in ruimtelijk beleid, of omgekeerd. Basis voor dat beleid wordt gevormd door onderzoek naar woningbehoefte, huishoudenprognoses en
prognoses van de te verwachten woningvraag van huishoudens. Door woningcorporaties worden in het kader van de woningbouw- of prestatie-afspraken vaak contingenten nieuwbouw
toebedeeld of verworven, die nodig zijn om de woningtekorten te lenigen. Een directe dwang tot investeringen bestaat thans niet. Doorgaans willen corporaties graag bouwen uit hoofde van hun strategisch voorraadbeleid en om marktaandeel te verwerven op nieuwe locaties, aldus Van der Schaar. Niet bouwen zou op den duur relatieve veroudering van de woningportefeuille tot gevolg hebben.
102. Met haar indicatieve planningsinstrumenten kan de gemeente worden gezien als vertegenwoordiger van de vraagzijde op het gebied van nieuw te bouwen sociale huurwoningen. Op welke wijze aan deze vraag wordt voldaan en in welke mate de gemeente mogelijkheden heeft om de ontwikkelaar van de nieuw te bouwen sociale huurwoningen te kiezen hangt in sterke mate af van wie de grond in bezit heeft. Van der Schaar geeft aan dat gemeenten via de Wet
voorkeursrecht gemeenten de mogelijkheid hebben tot onteigening over te gaan als de grondeigenaren weigeren aan de realisatie van een bestemmingsplan mee te werken. Veel gemeenten voeren volgens Van der Schaar een actief grondbeleid: zij hebben een eigen
