BESLUIT
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 41 van de Mededingingswet.
Nummer 7326/278_A
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
I Procedure ... 3 II Partijen... 3III De voorgenomen concentratie ten aanzien waarvan de aanvraag om vergunning is ingediend ...5
IV Toepasselijkheid van het concentratietoezicht...5
V Beoordeling...5
A Achtergrond vaste infrastructuren ... 6
B Relevante markten ... 8
B.1 Relevante productmarkt(en)... 8
B.1.1 Markt voor televisie ... 9
B.1.2 Markt voor internettoegang... 10
B.1.3 Markt voor vaste telefonie ... 11
B.2 Relevante geografische markten...12
B.2.1 Beoordeling geografische markten...14
B.2.2 Conclusie...18
C Gevolgen van de concentratie ...19
C.1 Posities partijen ...19
C.1.1 Nationale markten ... 20
C.1.2 Lokale markten... 20
C.2 Beoordeling lokale markten... 22
C.2.1 Actuele concurrentiedruk... 22
C.2.2 Potentiële concurrentiedruk ... 31
C.2.3 Conclusie beoordeling mogelijk lokale markten ... 36
D Conclusie beoordeling ...37
VI Zienswijze OPTA ...37
VII Conclusie ...38
Bijlage I. Overzicht glasvezelgebieden ... 39
Bijlage II. Marktaandelen ...40
In deze versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om reden van
IIII
Procedure
Procedure
Procedure
Procedure
1. Op 19 december 2011 heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) een melding ontvangen waarin is medegedeeld dat KPN B.V. voornemens is zeggenschap te verkrijgen, in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mededingingswet over Concepts ICT Holding B.V., Edutel Beheer B.V., Xtra Media Services B.V. en KickXL B.V., alle vier onderdeel van Reggeborgh Glasvezel Investeringen B.V.
2. Op 13 april 2012 is door de Raad besloten dat voor deze concentratie een vergunning is vereist.1 Van dit besluit is mededeling gedaan in Staatscourant 7892 van 24 april 2012.
3. Op 16 mei 2012 heeft de Raad een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 42 van de Mededingingswet ontvangen van KPN B.V. en Concepts ICT Holding B.V., Edutel Beheer B.V., Xtra Media Services B.V. en KickXL B.V. (hierna tezamen: partijen). Van de aanvraag om vergunning is mededeling gedaan in Staatscourant 10596 van 25 mei 2012.
4. Naar aanleiding van de mededeling in de Staatscourant en gedurende de procedure zijn er meerdere zienswijzen naar voren gebracht. Deze van derden ontvangen zienswijzen worden in het navolgende nader uiteengezet, voor zover er overwegingen aan zijn ontleend die dragend zijn voor dit besluit. In onderhavige zaak is bovendien een zienswijze van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: OPTA) ontvangen.
5. Na ontvangst van de aanvraag om vergunning is door de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) nader onderzoek verricht. In het kader van dit onderzoek heeft de NMa meerdere malen nadere vragen aan partijen gesteld ter aanvulling van de aanvraag om vergunning. Als gevolg hiervan is de in artikel 44, eerste lid, van de Mededingingswet genoemde termijn van 13 weken, ingevolge artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht 71 dagen opgeschort geweest. Bovendien is in het kader van onderzoek informatie opgevraagd bij en hebben diepte-interviews plaatsgevonden met diverse marktpartijen.
II
II
II
II
Partijen
Partijen
Partijen
Partijen
6. KPN B.V. is een 100% dochter van Koninklijke KPN N.V. (hierna: KPN). KPN levert aan Nederlandse consumenten televisie-, internet- en vaste telefoniediensten (hierna tezamen:
retaildiensten). KPN is daarnaast actief op het gebied van ontbundelde toegang (zie randnummer
21) en wholesale breedbandtoegang (zie randnummer 22) via haar kopernetwerk en via het
1 Zie het besluit van 13 april 2012 van de NMa in de zaak 7326/KPN – Concepts ICT – Edutel – XMS – KickXL (hierna: het
glasvezelnetwerk als gevolg van haar gemeenschappelijke zeggenschap in Reggefiber Group B.V. KPN is ook actief op het gebied van spraak- en datacommunicatie- en IT-diensten aan zakelijke afnemers. KPN biedt tevens mobiele telecommunicatiediensten aan consumenten en zakelijke afnemers aan.
7. KPN heeft met Reggefiber Holding B.V. (een 100% dochter van Reggeborgh Glasvezel Investeringen B.V.) gezamenlijke zeggenschap in Reggefiber Group B.V. (hierna: Reggefiber).2 Reggefiber is een onderneming die de aanleg en exploitatie van glasvezelnetwerken realiseert voor de levering van televisie-, internet- en vaste telefoniediensten.
8. Concepts Information Communication Technology Holding B.V. (hierna: Concepts ICT) is een service provider die retaildiensten aanbiedt via het glasvezelnetwerk en in geringe mate via het kopernetwerk in een aantal gemeenten in Nederland.
9. Edutel Beheer B.V. (hierna: Edutel) is een service provider3 die in Nederland retaildiensten
aanbiedt via het glasvezelnetwerk en in geringe mate via het kopernetwerk. Edutel levert haar diensten onder de labels ‘OnsBrabant Net’, ‘OnsNet Nuenen’ en ‘OnsNet Eindhoven’. Edutel is actief in met name de provincie Noord-Brabant. Edutel heeft eveneens een zeer beperkt aanbod van zakelijke diensten die worden uitgevoerd door Edutel Business Solutions en Glaspoort in de regio Eindhoven.4
10. Xtra Media Services B.V. (hierna: XMS) is een service provider die retaildiensten in
Nederland aanbiedt via het glasvezelnetwerk. XMS houdt 100% van de aandelen in Xtra Televisie B.V. XMS is actief in verscheidene gemeenten in met name de provincies Utrecht en Gelderland.
11. KickXL B.V. (hierna: KickXL) is een service provider die in Nederland retaildiensten aanbiedt via het glasvezelnetwerk. KickXL is in een aantal gemeenten verspreid over Nederland actief.
12. De vier over te nemen service providers worden in het navolgende ook wel aangeduid als de Reggeborgh SP’s.
2 Zie ook het besluit van 19 december 2008 van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber.
3 Met ‘service provider’ wordt hier geduid op een organisatie of persoon die televisie-, internet- en vaste telefoniediensten
levert. Dit is de algemeen aanvaarde benaming van dit type dienstverlener in de sector. Het gaat hier om dienstverlening aan de eindgebruiker (retail).
4 Omdat Edutel slechts in zeer beperkte mate actief is op het gebied van zakelijke telefonie en zakelijke netwerkdiensten,
III
III
III
III
De voorgenomen concentratie ten aanzien waarvan de a
De voorgenomen concentratie ten aanzien waarvan de aanvraag
De voorgenomen concentratie ten aanzien waarvan de a
De voorgenomen concentratie ten aanzien waarvan de a
anvraag
anvraag
anvraag
om vergunning is ingediend
om vergunning is ingediend
om vergunning is ingediend
om vergunning is ingediend
13. De gemelde operatie betreft het voornemen van KPN om alle aandelen in Concepts ICT, Edutel, XMS en KickXL te verkrijgen van Reggeborgh Glasvezel Investeringen B.V. De verkrijging is vastgelegd in een Overeenkomst tot koop en verkoop van alle aandelen in XMS, Edutel en
Concepts ICT, d.d. 8 november 2011, en in een Overeenkomst tot koop en verkoop van alle aandelen in KickXL d.d. 19 januari 2012.
IV
IV
IV
IV
Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
14. Zoals reeds in het besluit van 13 april 2012 werd vastgesteld, is het beoogde resultaat van de voorgenomen operatie dat KPN uitsluitende zeggenschap verkrijgt in Concepts ICT, Edutel, XMS en KickXL.5 De operatie ten aanzien waarvan de aanvraag om vergunning is ingediend is derhalve een concentratie in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mededingingswet.
15. Betrokken ondernemingen zijn KPN B.V., Concepts ICT, Edutel, XMS en KickXL. 16. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt.
V
V
V
V
Beoordeling
Beoordeling
Beoordeling
Beoordeling
17. Dit hoofdstuk beschrijft de beoordeling van onderhavige concentratie op basis waarvan de Raad tot de conclusie komt dat deze concentratie niet tot een significante beperking van de mededinging leidt. In de eerst volgende paragraaf wordt een aantal kenmerken van de
telecommunicatiesector besproken tegen welke achtergrond het onderhavige besluit en de daarin weergegeven beoordeling van de gevolgen moet worden gelezen. Dit wordt vervolgd door een beschrijving van de relevante product- en geografische markten. Daarna wordt de gezamenlijke positie van partijen op deze markten beoordeeld op basis van een analyse van de
concurrentiedruk van actuele concurrenten en van potentiële concurrentie.
A
Achtergrond vaste infrastructuren
18. Hieronder wordt ingegaan op de drie vaste infrastructuurnetwerken via welke elektronische communicatiediensten in Nederland worden aangeboden alsook op (de uitrol van) het
glasvezelnetwerk door Reggefiber.
19. KPN levert televisie, internettoegang, en vaste telefonie via haar eigen kopernetwerk en via het glasvezelnetwerk van Reggefiber. De vier Reggeborgh SP’s leveren via het glasvezelnetwerk van Reggefiber dezelfde retaildiensten; slechts in zeer beperkte mate leveren zij via het
kopernetwerk van KPN.6
20. De drie retaildiensten kunnen (al dan niet gebundeld) ook via een zogeheten Hybrid Fiber Coax-netwerk (hierna: HFC-netwerk) worden aangeboden. Dit netwerk wordt ook wel het coax- of kabelnetwerk genoemd.7 Specifiek voor televisie bestaan er daarnaast nog twee
(niet-locatiegebonden) alternatieven: Digitenne (van KPN) via de ether en CanalDigitaal via de satelliet.
21. Voor de drie vaste infrastructuren kan worden uitgegaan van een systeem met drie lagen.8 Deze lagen zijn in Figuur 1 hieronder schematisch weergegeven. De bovenste laag betreft het fysieke netwerk. Marktpartijen kunnen in principe toegang tot het fysieke koper- en
glasvezelnetwerk krijgen. Men spreekt dan van ontbundelde toegang9 tot de aansluitlijn. In het geval van het kopernetwerk gaat het om toegang tot de Main Distribution Frame (hierna: MDF) en in het geval van het glasvezelnetwerk om toegang tot de Optical Distribution Frame (hierna: ODF). Met ontbundelde toegang wordt geduid op een individueel product (toegang tot het netwerk) zonder dat daar andere diensten, zoals de activering van het netwerk, aan gekoppeld zijn. Tot het HFC-netwerk wordt geen met koper en glas vergelijkbare vorm van ontbundelde toegang
aangeboden. Het HFC-netwerk is op dit moment nauwelijks tot niet toegankelijk voor derden10; de kabelmaatschappijen zijn de enige aanbieders op dit netwerk.
6 De activiteiten van Edutel en Concepts ICT op koper zijn zeer beperkt. In het navolgende wordt hier niet nader op
ingegaan.
7 Het betreft een netwerk dat grotendeels bestaat uit glasvezel en waarbij de laatste meters naar de woning bestaan uit
een (coaxiale) kabel.
8 Zie voor een uitgebreidere beschrijving van dit onderwerp het besluit in zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald,
randnummers 22 tot en met 30.
9 Ontbundelde toegang is de fysieke toegang tot het koper- of glasvezelnetwerk. Bij ontbundelde toegang verkrijgt een
toegangsvrager toestemming voor het gebruik van (een deel van) de infrastructuur tot de aansluiting bij de consument thuis. De toegangsaanvrager moet zelf investeren in apparatuur om de verbinding met de consument tot stand te brengen.
10 Slechts op beperkte schaal wordt er een vorm van wholesaletoegang geboden door bijvoorbeeld Kabel Noord aan Ziggo.
Figuur 1: Beknopte weergave locatiegebonden infrastructuren en voorbeelden van spelers op de verschillende lagen en via de verschillende infrastructuren.
22. Als een marktpartij gebruik maakt van ODF-toegang, dan zal deze marktpartij zelf zorg moeten dragen voor de activering van het netwerk. Deze activiteiten worden Wholesale Breedband Toegang (hierna: WBT) genoemd (de middelste laag in Figuur 1). WBT is de niet-fysieke of virtuele toegang tot een netwerk op een vaste locatie. Indien een marktpartij geen ODF afneemt kunnen WBT diensten worden afgenomen bij een marktpartij die wel ODF afneemt. Afnemers van alleen WBT zijn hiermee in staat ook retaildiensten aan consumenten te leveren (de onderste laag). Een afnemer van WBT maakt dan gebruik van de apparatuur van de netwerkeigenaar of aanbieder van ontbundelde toegang om de verbinding met de consument tot stand te brengen.
23. Als gevolg van de voorwaarden opgenomen in het besluit in de zaak 6397/KPN – Reggefiber (hierna: de remedie) is de afname van ODF door derden via het glasvezelnetwerk van Reggefiber op transparante en non-discriminatoire wijze mogelijk.11 Daarnaast is in de remedie een vorm van tariefregulering opgenomen die onredelijke tarieven voor ODF-afname voorkomt. Bovendien bevat de remedie maatregelen om een price squeeze te voorkomen wat betreft het WBT-aanbod van KPN en het retailaanbod van KPN.12
24. In tegenstelling tot het koper- en HFC-netwerk is het glasvezelnetwerk geen landelijk dekkend netwerk en zal dat naar verwachting binnen afzienbare termijn ook niet zijn. De uitrol van glasvezel heeft de afgelopen tijd wel doorgezet. Eind 2011 waren 954.000 woningen aangesloten
11 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 176. 12 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, bijlage 1, punt 12, e:
op een glasvezelnetwerk (homes passed13).14 In het tweede kwartaal van 2012 was het aantal homes passed van Reggefiber gestegen naar 1,07 miljoen.15 De verwachting is dat in 2016 sprake zal zijn van 3,1 miljoen homes passed.16 Reggefiber is eigenaar van circa 93% van het totale
glasvezelnetwerk in Nederland.17 Bijlage I geeft een overzicht van alle geactiveerde glasvezelgebieden van Reggefiber.
25. Glasvezelnetwerken worden dikwijls aangelegd na zogenoemde vraagbundelingstrajecten. In dergelijke trajecten nodigt Reggefiber diverse service providers uit om in relatief korte tijd voldoende consumenten te bewegen om een glasvezelabonnement af te sluiten. Het
aanvankelijke doel ligt hierbij veelal op circa 30% van de huishoudens in het te verglazen gebied. Indien deze grens wordt gehaald, wordt er overgegaan tot de uitrol van het netwerk. Naast vraagbundeling kan glasvezel ook worden aangelegd via een voorraadvormend model, waarbij eerst het netwerk wordt aangelegd en daarna klanten worden geworven.
B
Relevante markten
26. Hieronder worden de relevante productmarkten besproken en de geografische afbakening van deze markten. Voor de beoordeling wordt de geografische afbakening van de relevante productmarkten in het midden gelaten.
B.1 Relevante productmarkt(en)
27. De activiteiten van partijen overlappen elkaar op het gebied van televisie, internettoegang18 en vaste telefonie. Het gaat hierbij om de volgende productmarkten, die hieronder nader worden besproken:
de markt voor televisie;
de markt voor internettoegang;
13 Homes passed zijn woningen met glasvezel in de directe omgeving (tot aan de voordeur), homes connected zijn
woningen met een glasvezelaansluiting tot in het huis, homes activated maken daadwerkelijk gebruik van diensten via glasvezel.
14 Telecompaper, FttH in the Netherlands 2012, 11 juni 2012, pagina 4. 15 Zie de website van Reggefiber: www.eindelijkglasvezel.nl/resultaten. 16 Telecompaper, FttH in the Netherlands 2012, 11 juni 2012, pagina 4.
17 Zie OPTA, Besluit Marktanalyse Ontbundelde toegang, 29 december 2011, randnummer 796. Aandeel is gebaseerd op
basis van het aantal glasvezelaansluitingen. Voorbeelden van andere partijen die glasvezelnetwerken aanleggen zijn CIF en Jelcer.
18 Voorheen ook aangeduid als ‘breedband internettoegang’, zie het besluit van de NMa in zaak 6397/KPN – Reggefiber,
de markt voor vaste telefonie
Deze drie markten worden hierna tezamen ook aangeduid als ‘de retailmarkten’.
28. KPN is daarnaast actief op de verticaal gerelateerde markten voor WBT en voor ontbundelde toegang.19 In de randnummers 121 tot en met 124 en randnummer 132 is nader ingegaan op de mogelijke invloed van deze activiteiten op de mogelijke effecten van de voorgenomen concentratie.
B.1.1 Markt voor televisie
29. Televisiesignalen (hierna: tv-signalen) worden in Nederland uitgezonden via een aantal verschillende infrastructuren, te weten: HFC-netwerk, kopernetwerk (DSL-IPTV), digitale ether (DVB-T), satelliet (DVB-S) en glasvezelnetwerk.20 Aanbieders van televisiediensten leveren aan
eindgebruikers een aansluiting tot een netwerk en zorgen voor de doorgifte van tv-signalen. Daarnaast stellen zij tv-pakketten (een zenderaanbod) samen en bieden deze aan eindgebruikers aan.
30. De Raad heeft in een eerder besluit geconcludeerd dat bij het afbakenen van de
productmarkt geen onderscheid hoeft te worden gemaakt naar infrastructuur.21 Dit betekent dat
tv-signalen via de infrastructuren HFC, koper, satelliet, digitale ether en glasvezel tot dezelfde relevante productmarkt voor televisie behoren. Over al deze netwerken worden de zogenaamde ‘must-have’ kanalen22 aangeboden, waardoor het programma-aanbod slechts tot een beperkt
onderscheid leidt. Verder zijn, bezien vanuit de consument, de functionele en technische productkenmerken tussen de genoemde infrastructuren vergelijkbaar; er is dan ook sprake van substitueerbaarheid tussen de netwerken.
31. OPTA heeft in haar Oordeel Analyse Televisie van 20 december 2011 geconcludeerd dat de markt voor televisie wordt gevormd door de levering van analoge en digitale televisiediensten in
19 Zie ook het meldingsbesluit, reeds aangehaald, randnummers 30 tot en met 40.
20 Volgens vaste beschikkingspraktijk van de NMa en de Europese Commissie dient geen nader onderscheid gemaakt te
worden tussen de doorgifte van digitale en analoge televisiesignalen, aangezien er voor de gebruiker geen relevante verschillen in productkenmerken zijn. Zie het besluit van de NMa van 8 december 2006 in zaak 5796/Cinven – Warburg
Pincus – Essent Kabelcom, randnummer 44 en de beschikking van de Europese Commissie van 29 december 2003 in zaak
COMP/C.2-38.287 – Telenor/Canal+/Canal Digital, randnummer 29.
21 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummers 38 en 39, en het besluit
van 5 augustus 2011 van de NMa in de zaak 7204/KPN – CAIW, randnummer 46.
22 Dit zijn de meeste populaire tv-zenders die consumenten willen ontvangen. Een deel is verankerd in de Mediawet en
standaardpakketten, al dan niet met plus- en themapakketten, televisiediensten op aanvraag en in bundels met andere communicatiediensten, via aansluitingen op kabelnetwerken, DSL-netwerken, glasvezelnetwerken, satelliet en digitale ether.23
32. Uit het marktonderzoek van de NMa naar de gevolgen van onderhavige concentratie zijn geen aanwijzingen naar voren gekomen dat de markt voor televisie anders moet worden afgebakend.
Conclusie
33. Gelet op het voorgaande wordt in het onderhavige besluit uitgegaan van een markt voor televisie die de levering van tv-signalen via de infrastructuren kabel, koper, glasvezel, satelliet en digitale ether omvat (hierna: markt voor televisie).24
B.1.2 Markt voor internettoegang
34. Internettoegang voor eindgebruikers op een vaste locatie wordt aangeboden over koper-, HFC- en glasvezelnetwerken. De verschillende netwerken onderscheiden zich met betrekking tot internettoegang met name in de maximale up- en downloadcapaciteit. Op dit moment kan de huidige vraag naar internettoegang voor het overgrote deel van de huishoudens ruimschoots worden bediend door de bestaande koper-, HFC- en glasvezelaansluitnetwerken.25
35. In eerdere besluiten is de Raad uitgegaan van een markt voor internettoegang, waarbij is vastgesteld dat internettoegang geleverd over koper-, HFC- en glasvezelnetwerken tot dezelfde relevante markt behoren.26 Verder heeft de Raad in een eerder besluit geoordeeld dat het niet
23 Zie OPTA, Oordeel Analyse Televisie, 20 december 2011, randnummer 207.
24In de navolgende analyse van de geografische markt en de beoordeling van de concentratie wordt de levering van
tv-signalen via satelliet en via digitale ether verder buiten beschouwing gelaten. De levering van tv-tv-signalen via digitale ether (Digitenne van KPN) is wel meegenomen bij de berekening van de totale marktomvang en de marktaandelen van partijen. De levering van tv-signalen via satelliet (Canal Digital) is wel meegenomen bij de bepaling van de totale marktomvang voor een mogelijk nationale retailmarkt voor televisie (zie randnummer 71), maar niet bij de bepaling van de totale marktvang voor de mogelijk lokale retailmarkten. Deze omissie leidt slechts tot een overschatting van het marktaandeel van partijen wat betreft de markt voor televisie, maar de materiële beoordeling wordt hierdoor niet beïnvloed.
25 Zie het besluit van de NMa in de zaak 7204/KPN – CAIW, reeds aangehaald, randnummers 19 tot en met 23. 26 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummers 12 en 44 en het besluit
noodzakelijk is verder in te gaan op een mogelijk onderscheid naar afnemersgroepen van internettoegang, zoals huishoudens en zakelijke afnemers.27
36. OPTA heeft in onder meer haar Marktanalyse Ontbundelde toegang28 ook geconcludeerd dat
internettoegang via koper-, HFC- en glasvezelnetwerken tot dezelfde relevante markt behoren. In dat besluit stelt OPTA, evenals in eerdere besluiten29, dat de productkenmerken van de diensten
die over de verschillende infrastructuren worden geleverd voldoende uitwisselbaar zijn en dat er op basis hiervan geen nader onderscheid hoeft te worden gemaakt naar een specifieke
infrastructuur. Daarnaast concludeert OPTA dat bij de marktafbakening geen nader onderscheid tussen afnemersgroepen behoeft te worden gemaakt.30
37. Uit het marktonderzoek van de NMa naar de gevolgen van onderhavige concentratie zijn geen aanwijzingen naar voren gekomen dat de markt voor internettoegang anders moet worden afgebakend.
Conclusie
38. Gelet op het voorgaande wordt in het onderhavige besluit uitgegaan van een markt voor internettoegang via koper-, HFC- en glasvezelnetwerken (hierna: markt voor internettoegang).
B.1.3 Markt voor vaste telefonie
39. Telefonie voor eindgebruikers op een vaste locatie wordt aangeboden over koper-, HFC- en glasvezelnetwerken. Over elk van deze drie infrastructuren kunnen gelijktijdig meerdere
gesprekken door aanbieders worden afgewikkeld.
27 Zie het besluit van 22 december 2006 van de NMa in de zaak 5807/KPN – Tiscali, randnummers 30 tot en met 33. 28 Zie OPTA, Marktanalyse Ontbundelde toegang, 29 december 2011, paragraaf 3.4.1.
29 Zie onder meer OPTA, Marktanalyse Breedband Wholesale-breedbandtoegang, 19 december 2008, en OPTA, Marktanalyse Ontbundelde toegang op wholesale niveau, 19 december 2008.
30 OPTA stelt dat, omdat kleinzakelijke afnemers zowel gebruik maken van consumentenproducten als van zakelijke
producten, er niet een duidelijk te onderscheiden productkenmerk is op basis waarvan kleinzakelijke afnemers hun keuze voor een product of aanbieder maken en dat aanbieders niet in staat zijn om tussen kleinzakelijke afnemers en
40. In eerdere besluiten31 is de Raad uitgegaan van een markt voor residentiële vaste telefonie.
De dienst vaste telefonie omvat hierbij zowel de aansluitingen als de dienstverlening over deze aansluitingen.32
41. OPTA maakt binnen de markt voor vaste telefonie in het recente Marktanalysebesluit Vaste
Telefonie van 26 april 2012 onderscheid tussen de markt voor enkelvoudige gesprekken, de markt
voor tweevoudige gesprekken en de markt voor meervoudige gesprekken.33
42. Zoals reeds aangegeven in het meldingsbesluit34 overlappen de activiteiten van partijen op het gebied van vaste telefonie wat betreft enkelvoudige gesprekken.
Conclusie
43. Gelet op de overlap van activiteiten van partijen wordt in het onderhavige besluit uitgegaan van een markt voor vaste telefonie wat betreft enkelvoudige gesprekken (hierna: markt voor vaste telefonie).35
B.2 Relevante geografische markten
44. In het meldingsbesluit is aangegeven dat in de vergunningsfase nader onderzoek moet worden verricht naar de omvang van de geografische markt.36 De voorliggende vraag is of moet
31 Zie het besluit van de NMa in de zaak 5807/KPN – Tiscali, reeds aangehaald, randnummers 39 tot en met 43, en het
besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 40.
32 De aansluiting is de toegang tot een openbaar elektronisch communicatienetwerk op een vaste locatie ten behoeve van
spraak, faxverkeer en internet. Door de aansluiting heeft de eindgebruiker de mogelijkheid om verschillende verkeers- en informatiediensten af te nemen zoals lokaal verkeer, nationaal verkeer, internationaal verkeer en verkeer naar mobiele aansluitingen. Zie OPTA, Marktanalyse Vaste telefonie, 19 december 2008, randnummer 230 en 239.
33 Zie OPTA, Marktanalyse Vaste Telefonie, 26 april 2012, paragraaf 4.4.3 en randnummer 250. Het verschil tussen
enkelvoudige en tweevoudige gesprekken wordt bepaald door het aantal lijnen per aansluiting. Bij één lijn kan maximaal één verbinding tegelijkertijd worden gemaakt. Bij meerdere lijnen kunnen meerdere verbindingen tegelijkertijd worden gemaakt.
34 Zie het meldingsbesluit, reeds aangehaald, randnummer 27.
35Het hanteren van een ruimere markt voor telefonie bestaande uit enkelvoudige en tweevoudige gesprekken zou niet
leiden tot een andere beoordeling. De totale omvang van deze ruimere productmarkt zou met circa 1 miljoen
aansluitingen toenemen van 6,1 miljoen aansluitingen naar circa 7,1 miljoen (Zie OPTA, Marktanalyse Vaste Telefonie, 26 april 2012, randnummers 17 en 21), terwijl de toevoeging van het aantal aansluitingen van de Reggeborgh SP’s aan die van KPN gelijk blijft. Hierdoor zou het marktaandeel van de Reggeborgh SP’s relatief gezien afnemen ten opzichte van de marktafbakening zoals die in dit besluit wordt gebruikt.
worden uitgegaan van een ruime, mogelijk nationale markt of dat voor onderhavige zaak moet worden uitgegaan van mogelijk kleinere, lokale markten voor televisie, internettoegang en vaste telefonie.
45. In eerdere besluiten is de NMa voor de markt voor internettoegang37 en de markt voor vaste telefonie38 uitgegaan van nationale markten, geredeneerd vanuit landelijk opererende aanbieders. Wat betreft de markt voor televisie39 is eerder door de NMa uitgegaan van regionale markten, gelijk aan de verzorgingsgebieden van de kabelmaatschappijen, waarbij opgemerkt werd dat er rekening mee wordt gehouden dat de concurrentie ook op dit vlak een meer nationaal karakter zal krijgen naarmate er meer concurrentie tussen de aanbieders van de verschillende infrastructuren bestaat.
46. Recent heeft OPTA de markt voor vaste telefonie nationaal afgebakend, geredeneerd vanuit de grootste landelijke speler KPN.40 In haar recente Marktanalyse Ontbundelde toegang gaat OPTA uit van een nationale markt voor internettoegang.41 Daarbij merkt OPTA op er rekening mee te houden dat in de toekomst een zodanig lokale differentiatie in concurrentieomstandigheden kan gaan ontstaan, dat dit aanleiding kan zijn om markten subnationaal af te bakenen.42 In het Oordeel Analyse Televisie van 20 december 2011 heeft OPTA in het midden gelaten of sprake is van een
nationale markt voor televisie dan wel een regionale markt die het verzorgingsgebied van het kabelbedrijf omvat.43
Standpunt partijen
47. Partijen stellen zich op het standpunt dat in deze zaak voor de markt voor vaste telefonie en de markt voor internettoegang moet worden uitgegaan van nationale markten.44 Zij sluiten hierbij aan bij de marktafbakening die voor deze markten is gehanteerd door OPTA. Volgens partijen zijn de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen om ook voor de beoordeling van deze concentratie uit te gaan van nationale markten. Partijen wijzen daarbij op de aanwezigheid van de concurrentiedruk van met name de kabelmaatschappijen en andere aanbieders via het
37 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 86.
38 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 85, en het besluit van de
NMa in de zaak 5807/KPN – Tiscali, reeds aangehaald, randnummer 48.
39 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN – Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 84, het besluit van de
NMa in de zaak 5796/Cinven – Warburg Pincus – Essent Kabelcom, reeds aangehaald, randnummer 53.
40 Zie OPTA, Marktanalyse Vaste Telefonie, 26 april 2012, randnummer 258.
41 Zie OPTA, Marktanalysebesluit Ontbundelde toegang, 29 december 2011, randnummer 956. 42 Ibid.
kopernetwerk die vrijwel in het gehele land een aanbod hebben.45 De aanwezigheid van
zogenoemde ketensubstitutie (zie ook randnummer 62) is volgens partijen een aanwijzing voor het bestaan van een nationale markt, wat volgens partijen wordt bevestigd doordat service
providers actief op glasvezel, voor alle gebieden uniforme tarieven hanteren.46
48. Als er sprake is van regionale verschillen als gevolg van de uitrol van glasvezel, zijn deze volgens partijen tijdelijk en leiden deze niet tot een duurzame wijziging van de
concurrentieomstandigheden op de markt.47 De tijdelijke regionale verschillen bestaan juist vanwege de concurrentie die plaatsvindt tussen spelers op nationaal niveau, aldus partijen.48 Volgens partijen is […].49
49. Voorts zijn het feit dat aan vraagbundelingstrajecten in nieuwe gebieden in alle gevallen aanbieders van glasvezeldiensten meedoen die in verschillende delen van Nederland actief50 zijn en dat kabelmaatschappijen een uniforme marketingstrategie hanteren in gebieden waar een glasvezelnetwerk wordt uitgerold51, volgens partijen indicaties dat uitgegaan moet worden van een nationale markt.
50. Ook voor de markt voor televisie sluiten partijen zich aan bij de afbakening die door OPTA wordt gehanteerd.Partijen zijn van mening dat deze, mede vanwege het geringe aantal
televisieaansluitingen van KPN en de Reggeborgh SP’s, in het midden kan worden gelaten.52 Wel menen partijen dat op deze markt eveneens rekening dient te worden gehouden met de
belangrijke landelijke kenmerken van deze markt en de disciplinering door partijen met (quasi-) landelijke kenmerken.53
B.2.1 Beoordeling geografische markten
51. De bepaling van de relevante markt is een instrument om vast te stellen aan welke
concurrentiedruk de betrokken ondernemingen bij een concentratie onderhevig zijn. Het startpunt
45 Zie de vergunningsaanvraag, d.d. 16 mei 2012, randnummers 8 en 9. 46 Zie de vergunningsaanvraag, d.d. 16 mei 2012, randnummer 8.
47 Zie de antwoorden van partijen, d.d. 13 juli 2012, op aanvullende vragen van de NMa, randnummer 22. 48 Zie de antwoorden van partijen, d.d. 13 juli 2012, aanvullende op vragen van de NMa, randnummer 27.
49 Zie de antwoorden van partijen, d.d. 13 juli 2012, aanvullende op vragen van de NMa, randnummers 70 tot en met 73. 50 Zie de vergunningsaanvraag, d.d. 16 mei 2012, randnummer 11.
van de geografische afbakening wordt gevormd door de geografische gebieden waarin de diensten door de bij de concentratie betrokken ondernemingen worden aangeboden.54
52. Activiteiten van partijen op het gebied van televisie, internettoegang en vaste telefonie overlappen in de gebieden waar de Reggeborgh SP’s diensten leveren. De activiteiten van de Reggeborgh SP’s vinden alleen plaats via het glasvezelnetwerk van Reggefiber, waardoor de overlap van de activiteiten van partijen beperkt is tot (delen van) dit netwerk. De gebieden waarin deze overlap aanwezig is, vormen geografisch niet een aaneengesloten gebied (zie Bijlage I). 53. In het navolgende zal de geografische afbakening van de markt voor televisie, de markt voor internettoegang en de markt voor vaste telefonie tezamen worden besproken, omdat deze in onderhavige beoordeling op dezelfde argumentatie is gebaseerd. Eerst wordt ingegaan op de mogelijkheden van vraagsubstitutie en vervolgens op die van aanbodsubstitutie. Daarna wordt ingegaan op het onderzoek van de NMa naar de vraag of geografisch gescheiden gebieden – als gevolg van locatiegebonden infrastructuren – tot dezelfde relevante geografische markt behoren, doordat er mogelijk sprake kan zijn van ketensubstitutie.
Vraagsubstitutie
54. Voor deze zaak is het ten eerste van belang om na te gaan of afnemers van retaildiensten (eindgebruikers) in de gebieden waar de Reggeborgh SP’s actief zijn, in reactie op een significante prijsverhoging dan wel kwaliteitsvermindering, in voldoende mate kunnen overstappen naar andere aanbieders van deze diensten die gevestigd zijn in een gebied waar de Reggeborgh SP’s niet actief zijn (vraagsubstitutie). Voor de analyse is daarbij van belang dat een productaanbod via een elektronisch communicatienetwerk, zoals bijvoorbeeld een glasvezelnetwerk, geografisch begrensd wordt door het dekkingsgebied van dat netwerk.55
55. Televisie, internettoegang en vaste telefonie kunnen, zoals aangegeven in randnummer 20, aan afnemers worden aangeboden via verschillende infrastructuren. In de gebieden waar de Reggeborgh SP’s actief zijn, liggen – naast het glasvezelnetwerk waarop zij actief zijn – het kopernetwerk van KPN dat een landelijke dekking kent, en het HFC-netwerk van Ziggo dan wel UPC. In de gebieden waar de activiteiten van partijen elkaar overlappen kunnen afnemers aldus kiezen tussen diensten die worden aangeboden over de beschikbare infrastructuren van Reggefiber (glasvezel), KPN (koper) en UPC of Ziggo (HFC).56 Dit betekent dat een afnemer van
54 Zie Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke
mededingingsrecht (hierna: Bekendmaking van de Commissie), Pb 1997, C 372/05, randnummer 16.
55 Zie ook de Bekendmaking van de Commissie, randnummer 59.
televisie, internettoegang en/of vaste telefonie, is aangewezen op de in zijn vestigingsplaats beschikbare netwerken en de aanbieders die via deze netwerken hun diensten aanbieden.
56. Gezien het voorgaande kunnen afnemers van televisie, internettoegang en/of vaste telefonie niet overstappen naar andere aanbieders van deze diensten die gevestigd zijn in een ander geografisch gebied dan dat van de afnemer. Dit betekent dat vraagsubstitutie door de locatiegebonden levering vanuit een ander geografisch gebied feitelijk niet mogelijk is.
Aanbodsubstitutie
57. Bij de bepaling van de geografische markt moet voorts rekening worden gehouden met de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde als de gevolgen daarvan in doelmatigheid en directheid vergelijkbaar zijn met die van de substitueerbaarheid aan de vraagzijde. Dit vergt dat aanbieders kunnen overschakelen op de productie van de relevante producten of een zekere hoeveelheid aanbod kunnen verschuiven naar het betreffende gebied. Een dergelijk aanbod moet op korte termijn op de markt kunnen komen zonder aanzienlijke bijkomende kosten te maken of risico's te lopen, in antwoord op geringe en duurzame wijzigingen van de betrokken prijzen.57
58. De Raad kwalificeert het leveren van televisie, internettoegang en vaste telefonie via een infrastructuur van een ander niet als aanbodsubstitutie. Spelers die reeds actief zijn buiten het gebied waarin de Reggeborgh SP’s actief zijn maar geen eigen infrastructuur hebben in dit gebied, zijn afhankelijk van een speler die wel over een infrastructuur beschikt in dit gebied. Als gevolg van deze afhankelijkheid is de concurrentiedruk van dergelijke aanbieders van televisie,
internettoegang en vaste telefonie op spelers actief in het gebied waarin de Reggeborgh SP’s actief zijn, niet voldoende direct of doelmatig om te kunnen spreken van aanbodsubstitutie.58
59. Ook het investeren in een eigen nieuw aan te leggen infrastructuur kwalificeert volgens de Raad in deze zaak niet als aanbodsubstitutie. De benodigde investeringen, strategische
beslissingen, tijd en de daarbij behorende risico’s vormen een grote belemmering voor de daadwerkelijke aanleg van een netwerk.59
57 Zie de Bekendmaking van de Commissie, reeds aangehaald, randnummer 20.
58 De (mogelijke potentiële) concurrentiedruk die van deze aanbieders uitgaat wordt zodoende bij bepaling van de
relevante markten buiten beschouwing gelaten. De voorwaarden waaronder potentiële concurrentie daadwerkelijk druk zal uitoefenen op partijen is afhankelijk van de analyse van specifieke factoren en omstandigheden die betrekking hebben op toetreding. Dit wordt hierna in randnummers 115 tot en met 133 besproken.
59 Zie ook Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het
60. Gelet op het voorgaande is aanbodsubstitutie voor televisie, internettoegang en vaste telefonie vanuit een ander gebied dan waarin de Reggeborgh SP’s actief zijn, feitelijk niet mogelijk.
Disciplinering door marktpartijen uit andere geografische gebieden
61. De voorgaande analyse omtrent vraag- en aanbodsubstitutie wijst op (een) geografische omvang van de retailmarkten die wordt beperkt door het kleinste dekkingsgebied van de
beschikbare netwerken. In het onderhavige geval zijn dit de verschillende dekkingsgebieden waar het glasvezelnetwerk van Reggefiber is uitgerold en waar de Reggeborgh SP’s actief zijn.
62. In uitzonderlijke gevallen kan tot ruimere geografische markten worden gekomen dan op basis van vraag- en aanbodsubstitutie, als er een gezamenlijke prijsdruk is die via een keten van substitutie60 ervoor zorgt dat de prijs in één geografisch gebied de prijs in een ander geografisch
gebied sterk beïnvloedt.61 Hiervoor is nodig dat het niet waarschijnlijk is dat een landelijke speler
een lokaal gedifferentieerd (product- en/of prijs)beleid rendabel per gebied kan voeren en dus niet tussen verschillende geografische gebieden kan differentiëren.
63. De Raad heeft dan ook onderzocht of geografisch gescheiden gebieden – als gevolg van locatiegebonden infrastructuren – toch tot dezelfde relevante geografische retailmarkten behoren, doordat er mogelijk sprake is van ketensubstitutie. Het onderzoek van de Raad heeft zich hierbij hoofdzakelijk gericht op de vraag of de toepassing van (prijs)differentiatie door partijen op basis van geografische kenmerken (regionale/lokale differentiatie) mogelijk is en of dat in de praktijk ook plaatsvindt.
64. Uit de analyse van interne documenten van partijen en het marktonderzoek onder
marktpartijen komt naar voren dat aanbieders van televisie, internettoegang en vaste telefonie als uitgangspunt een landelijk beleid voeren met een uniform productaanbod. Dit landelijke beleid wordt via landelijke media of de website van de onderneming naar voren gebracht. Het betreft een standaard productaanbod met standaardprijzen (‘list prices’). Partijen en enkele marktpartijen wijzen erop dat het communiceren van een regionaal gedifferentieerd beleid via de website of
60 Ketensubstitutie kan bijvoorbeeld optreden wanneer de prijzen die worden gerekend door ondernemingen die
afzonderlijke geografische gebieden bedienen, worden begrensd door een onderneming die diensten onder dezelfde voorwaarden aanbiedt in meerdere gebieden.
61 Het bestaan van substitutieketens moet worden bevestigd door feitelijk bewijsmateriaal, bijvoorbeeld inzake een
landelijke media niet haalbaar is, omdat mogelijke verschillen lastig zijn uit te leggen aan de consument.
65. Het onderzoek heeft echter ook uitgewezen dat enkele (markt)partijen een regionale benadering hanteren. Meerdere aanbieders van televisie, internettoegang en vaste telefonie passen een regionaal gedifferentieerd beleid toe en/of hanteren in sommige regio’s verschillende prijzen. Het gaat hier om (soms langdurige) tijdelijke aanbiedingen62 die in regionale of lokale media of direct mailings worden aangekondigd. De aanleg van glasvezel brengt een dynamiek op de markten teweeg die marktspelers ertoe aanzet (tijdelijke) acties in de markt te zetten met als doel hun (lokale) positie te beschermen dan wel te verbeteren. De uitrol van glasvezel vindt daarbij stap voor stap en per (deel van een) gemeente plaats. KPN hanteert sinds kort ook ‘de regionale aanpak’, wat onder meer inhoudt dat KPN gedurende een periode een regio benadert met aanbiedingen die specifiek zijn toegespitst op dat gebied.63
B.2.2 Conclusie
66. Uit het voorgaande volgt dat er aanwijzingen zijn die duiden op een geografische omvang van de markt voor televisie, de markt voor internettoegang en de markt voor vaste telefonie die, als gevolg van locatiegebonden infrastructuren, beperkt zijn tot het kleinst mogelijke
dekkingsgebied van een infrastructuur: een verglaasd gebied binnen een gemeente waarin dezelfde aanbieders actief zijn. Er zijn evenwel ook aanwijzingen die duiden op de mogelijkheid van ruimere markten.
67. Een definitieve afbakening van de omvang van de geografische markten voor televisie, internettoegang en vaste telefonie kan echter achterwege blijven omdat de materiële beoordeling hier niet door wordt beïnvloed (zie randnummer 136). Derhalve zal hierna bij de beoordeling worden uitgegaan van i) de ruimst mogelijke geografische markten, namelijk de mogelijk
nationale markten voor televisie, internettoegang en vaste telefonie bestaande uit heel Nederland (zie randnummer 71 en 72), en van ii) de kleinst mogelijke geografische markten voor televisie, internettoegang en vaste telefonie bestaande uit een verglaasd gebied binnen een gemeente waar dezelfde aanbieders van de retaildiensten actief zijn (zie randnummers 73 tot en met 134). In het navolgende zal niet nader worden ingegaan op mogelijke geografische markten die wat betreft
62 Bijvoorbeeld het aanbod in september 2012 van gedurende 6 maanden het Alles-in-één Standaard pakket van KPN in
Harderwijk voor EUR 35 in plaats van EUR 56, inclusief gratis installatie in plaats van de standaard 3 maanden actie.
63 Dit blijkt uit strategische documenten van KPN, het gesprek met KPN, d.d. 6 juli 2012, alsook bijvoorbeeld uit het ‘KPN Persbericht resultaten eerste kwartaal 2012’. Onder de kop “Consumenten Thuis: regionale aanpak” geeft KPN aan gestart te
zijn met een ‘regionale marktbenadering’. KPN schrijft “Rekening houdend met de upgrade van het kopernetwerk en de uitrol
omvang liggen tussen een mogelijk nationale retailmarkt en de hiervoor gedefinieerde mogelijk lokale retailmarkten64, omdat dit de materiële beoordeling niet beïnvloedt.65
C
Gevolgen van de concentratie
68. In het navolgende wordt ingegaan op de (gezamenlijke) positie van partijen op de mogelijk nationale retailmarkten en de mogelijk lokale retailmarkten. Daarna volgt een beoordeling van de concurrentiedruk van actuele concurrenten op de mogelijke lokale retailmarkten waarbij deze beoordeling opgesplitst is naar infrastructuur (HFC-netwerk, glasvezelnetwerk en kopernetwerk). Dit wordt vervolgd door een beoordeling van de aannemelijkheid van toetreding.
69. De kernvraag bij de beoordeling van de gevolgen van de voorgenomen concentratie is, of als gevolg van het wegvallen van een alternatief aanbod voor consumenten, partijen in staat zijn de prijzen van de betreffende televisie-, internet-, en vaste telefoniediensten op duurzame basis, in significante mate en op winstgevende wijze te verhogen, dan wel de kwaliteit van de
dienstverlening in soortgelijke mate te verlagen.
C.1 Posities partijen
70. De posities van partijen zijn door middel van marktaandelen weergegeven. De lokale marktaandelen zijn het resultaat van het onderzoek van de NMa.66 De beoordelingsaspecten voor de verschillende retailmarkten worden hieronder tezamen besproken, omdat deze aspecten veelal
64 Een tussenliggende marktafbakening zou bijvoorbeeld kunnen zijn het verzorgingsgebied van een kabelmaatschappij
of een gebied dat alle glasvezelgebieden tezamen omvat.
65 Omdat de Reggeborgh SP’s nagenoeg uitsluitend actief zijn op het glasvezelnetwerk van Reggefiber neemt bij ruimere
markten, dan de gedefinieerde lokale retailmarkten, de marktomvang toe en tegelijkertijd de toevoeging van de Reggeborgh SP’s aan het marktaandeel van KPN op de retailmarkten af. Doordat op de mogelijk lokale retailmarkten geen probleem wordt geconstateerd (zie randnummers 135), is het niet aannemelijk dat, als gevolg van de ‘verwatering’ van de toevoeging van de marktaandelen van de Reggeborgh SP’s, in het geval van geografisch ruimer dan lokale retailmarkten de daadwerkelijke mededinging significant wordt belemmerd.
66 De NMa heeft in het kader van het onderzoek naar de gevolgen van onderhavige concentratie ondermeer een
voor alle drie de productmarkten in gelijke mate gelden. Waar relevante verschillen bestaan tussen de drie productmarkten worden deze apart besproken.
C.1.1 Nationale markten
71. Onderstaande tabel geeft de marktaandelen van KPN en de Reggeborgh SP’s weer op de nationale markten voor televisie, internet en vaste telefonie. Uit deze tabel kan zowel voor televisie, internet als vaste telefonie worden afgeleid dat de toevoeging in marktaandeel van de Reggeborgh SP’s aan dat van KPN minder dan [0-10%] bedraagt. Het gezamenlijke marktaandeel van partijen is op alle te onderscheiden retailmarkten kleiner dan 50%.
Tabel 1: posities partijen op mogelijk nationale retailmarkten
Markt KPN Concepts ICT Edutel KickXL XMS
Reggeborgh SP ‘s gezamenlijk Totaal partijen Televisie a 30%] [20- [0-10]% [0-10]% 10]% [0- 10]% [0- [0-10]% [20-30]% Internettoegang a 50%] [40- [0-10]% [0-10]% 10]% [0- 10]% [0- [0-10]% [40-50]% Telefonie b 50%] [40- [0-10]% [0-10]% 10]% [0- 10]% [0- [0-10]% [40-50]% a
bron: Structurele Markt Monitor OPTA Q2 2012.
b
bron: Structurele Markt Monitor OPTA Q2 2011.
Conclusie
72. Op basis van bovenstaande gezamenlijke marktaandelen van partijen en de zeer lage toevoeging van de marktaandelen van de Reggeborgh SP’s aan die van KPN, acht de Raad het niet aannemelijk dat, indien wordt uitgegaan van nationale markt(en) voor televisie, internettoegang en vaste telefonie, de voorgenomen concentratie zal leiden tot een significante belemmering van de mededinging op deze markten.
C.1.2 Lokale markten
73. Indien wordt uitgegaan van de kleinst mogelijke geografische omvang van de retailmarkten, dan beschouwt de Raad de mogelijk relevante geografische markt als het verglaasd gebied binnen een gemeente waar dezelfde groep aanbieders van de retaildiensten actief is.67
74. Hierna wordt alleen ingegaan op de reeds verglaasde gebieden die al volledig in gebruik zijn genomen en waar de activiteiten van partijen elkaar overlappen. Er wordt zodoende niet
67 In het navolgende worden voor deze gebieden omwille van de helderheid de gemeentenamen gebruikt en niet de
ingegaan op die gebieden die in de nabije toekomst zullen worden verglaasd. Als gevolg van de concentratie zou de mogelijke concurrentiedruk kunnen wegvallen tussen KPN en de Reggeborgh SP’s in deze nog aan te leggen glasvezelgebieden. Mede gelet op het grote aantal service providers dat deelneemt aan vraagbundelingstrajecten68 voor nieuw aan te leggen gebieden en de
aanwezigheid van diverse actuele en potentiële concurrenten is het niet aannemelijk dat als gevolg van het wegvallen van deze onderlinge concurrentiedruk tussen partijen de mededinging op dergelijke toekomstige markten op significante wijze zal worden belemmerd.
75. Op basis van de door partijen verstrekte gegevens zijn 97 verschillende mogelijk lokale
retailmarkten te onderscheiden. Het betreft gebieden waarin een glasvezelnetwerk is uitgerold en
waarin ten minste één van beide partijen actief is.69 In 52 van deze 97 mogelijk lokale markten
overlappen de activiteiten van partijen elkaar.
76. In 29 mogelijk lokale markten hebben partijen op ten minste één retailmarkt een gezamenlijk marktaandeel van ten minste 50%70. Gelet op het grote aantal markten is in eerste
instantie een nadere selectie gemaakt en heeft het onderzoek zich gericht op zeventien gebieden.71 Gelet op de materiële beoordeling van deze zeventien mogelijk lokale markten (zie randnummers 134 en 135) wordt hierna niet apart nader ingegaan op de andere glasvezelgebieden waar
activiteiten van partijen elkaar overlappen, omdat partijen daar een minder sterke positie na de concentratie verkrijgen.
77. In de tabel in Bijlage II zijn voor de zeventien geselecteerde mogelijk lokale markten de (gezamenlijke) marktaandelen van partijen weergegeven alsmede het marktaandeel van de grootste concurrent van partijen in dat gebied, namelijk de aanwezige kabelmaatschappij (UPC of Ziggo). Uit de tabel kan worden afgelezen dat in negen van de genoemde mogelijk lokale markten slechts één van de Reggeborgh SP’s actief is. In de overige acht mogelijk lokale markten zijn twee of drie Reggeborgh SP’s actief, waarbij telkens één daarvan veruit het grootste is.
68 Zie bijvoorbeeld het verslag van het gesprek met Vodafone, d.d. 21 juni 2012.
69 Dit aantal gebieden is bepaald op basis van gegevens zoals door partijen overgelegd aan de NMa op 13 juli 2012. 70 Een hoog gezamenlijk marktaandeel boven de 50% is een eerste aanwijzing dat de voorgenomen concentratie kan
leiden tot een significante beperking van de mededinging. Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen, 2004/C 31/03, randnummer 17.
71 In onderhavige zaak is het volgende selectiecriterium toegepast. Een mogelijk lokale markt is geselecteerd als partijen
C.2 Beoordeling lokale markten
78. In onderstaande paragraaf wordt eerst ingegaan op de actuele concurrentiedruk die kabelmaatschappijen, service providers actief via het glasvezelnetwerk en service providers actief via het kopernetwerk uitoefenen op partijen. Daarna wordt in de daaropvolgende paragraaf ingegaan op de concurrentiedruk die door potentiële concurrenten op partijen wordt uitgeoefend.
C.2.1 Actuele concurrentiedruk
79. Naast partijen zijn er verschillende andere service providers actief op de mogelijk lokale markten voor televisie, internettoegang en vaste telefonie. Deze service providers bieden hun diensten aan via één van de drie vaste infrastructuurnetwerken. Aangezien de onderliggende infrastructuur van invloed kan zijn op de concurrentiekracht van de service provider die erop actief is, worden deze hieronder afzonderlijk besproken. Gelet op het verschil in mogelijkheden tussen het glasvezelnetwerk en kopernetwerk (zie randnummer 109) wordt hierbij met name aandacht besteed aan de concurrentiedruk die partijen ondervinden wat betreft hun activiteiten aangeboden via het glasvezelnetwerk. Voor zover partijen actuele concurrentiedruk ondervinden wat betreft hun aanbod via het glasvezelnetwerk, zal dit namelijk zeker ook het geval zijn voor hun aanbod via het kopernetwerk.
80. Achtereenvolgens wordt in het navolgende ingegaan op de actuele concurrentiedruk op partijen die uitgaat van i) de kabelmaatschappijen (UPC of Ziggo), ii) aanbieders actief via het glasvezelnetwerk en iii) aanbieders actief via het kopernetwerk..
Concurrentiedruk van kabelmaatschappijen
81. Op de mogelijk lokale retailmarkten waar de activiteiten van partijen elkaar overlappen en waar partijen gezamenlijk een sterke positie verkrijgen als gevolg van de concentratie, is UPC of Ziggo actief via het kabelnetwerk. Voor het doel van deze beoordeling kunnen deze twee kabelmaatschappijen in termen van de concurrentiedruk die zij op partijen uitoefenen goed met elkaar worden vergeleken. In het navolgende wordt mede daarom geen expliciet onderscheid gemaakt tussen de twee kabelmaatschappijen.
82. Het marktaandeel van de aanwezige kabelmaatschappij is in geen van de verglaasde gebieden verwaarloosbaar klein en in meerdere van de zeventien mogelijk lokale retailmarkten behaalt de kabelmaatschappij een aanzienlijk marktaandeel. Zie ook de tabel in bijlage II.
Substituten
substituten zijn.72 Het zenderaanbod, de relevante mogelijkheden qua internetsnelheid en de kwaliteit van het bellen zijn goed vergelijkbaar.73 Ook wat betreft prijs is het aanbod van de kabel vergelijkbaar met dat van partijen.74 De perceptie van veel consumenten dat glasvezel
toekomstvaster is dan kabel, is wel een veelgehoorde reden om van glasvezel gebruik te maken. Dit neemt niet weg dat, gelet op de geringe verschillen tussen de producten, voor het merendeel van de consumenten het aanbod van de kabelmaatschappij een sterk substituut vormt voor de producten van partijen via het glasvezelnetwerk. Dit zal ook op de middellange termijn het geval zijn.75
Lage overstapdrempels
84. Consumenten kunnen relatief eenvoudig overstappen tussen de verschillende aanbieders ongeacht het platform: glasvezel, koper en de kabel. De belangrijkste overstapdrempels bestaan uit het wisselen van een abonnement en het aansluiten van de apparatuur thuis op het nieuwe netwerk, al dan niet met behulp van een monteur. Abonnementen kunnen na een jaar worden opgezegd met een opzegtermijn van een maand.
Geen capaciteitsrestricties
85. De up- en downloadsnelheid via het kabelnetwerk neemt nauwelijks af met het gebruik ervan.76 Dit betekent dat er voor de kabelmaatschappijen geen tot beperkte capaciteitsrestricties zijn om nieuwe klanten te bedienen met hun producten. Daarnaast geldt dat, omdat het
kabelnetwerk reeds is uitgerold en al beschikbaar is voor nieuwe klanten, kabelmaatschappijen er ook baat bij hebben hun netwerk zo veel mogelijk te vullen. Bovendien zijn UPC en Ziggo grote gevestigde aanbieders. Het ligt dan ook niet voor de hand dat er wezenlijke restricties bestaan voor deze aanbieders om op korte termijn aanzienlijke aantallen (nieuwe) klanten aan te sluiten.
72 Zie ook het onderzoek van de Consumentenbond, Maakt glasvezel de belofte waar?, Digitaalgids, September/ Oktober
2012.
73Zie TNO, Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010-2020, 25 februari 2010, par. 2.3.2 voor een vergelijking
van de capaciteit en kwaliteit van kabelnetwerken en glasvezelnetwerken. Wat betreft internettoegang zie bijvoorbeeld ook OPTA, Marktanalyse Ontbundelde toegang, 29 december 2011, randnummer 857 en 872.
74 De NMa heeft in week 35 van 2012 het productaanbod van partijen, UPC, Ziggo en meerdere andere aanbieders
vergeleken. Zie ook het onderzoek van de Consumentenbond, Maakt glasvezel de belofte waar?, Digitaalgids September/ Oktober 2012, pagina 63.
75 Zie TNO, Vraag en aanbod Next-Generation Infrastructures 2010-2020, reeds aangehaald, par. 2.3.2. en par. 4.1. Zie ook
OPTA, Marktanalyse Ontbundelde toegang, 29 december 2011, randnummers 799 en 800, waarin is aangegeven dat de kabel de eerstkomende jaren de groeiende vraag naar bandbreedte probleemloos aankan.
Overstapgedrag
86. Uit het marktonderzoek van de NMa blijkt dat er bij (markt)partijen slechts beperkt informatie beschikbaar is over de feitelijke overstapbewegingen van consumenten. De meeste
service providers monitoren in meer of mindere mate het uitstroompercentage van hun klanten
(churn) en trachten te achterhalen waar oude klanten naartoe gaan en waar nieuwe vandaan komen. Enkele service providers actief via het glasvezelnetwerk wijzen er bovendien op dat zij nog nauwelijks te maken hebben met een uitstroom van klanten omdat zij in sommige gebieden pas net actief zijn en klanten nog gehouden zijn aan hun éénjarig contract. Het materiaal dat voorhanden is zal hierna worden gepresenteerd en waar mogelijk worden aangevuld met kwalitatieve uitspraken van (markt)partijen.
87. Uit interne stukken van KPN blijkt dat er vlak na de activering van het glasvezel een sterke instroom van glasvezelklanten bij KPN is die afkomstig zijn van het HFC-netwerk en het
kopernetwerk. Uit het onderzoek is geen eenduidig beeld naar voren gekomen van de omvang van deze schok in de markt. Uit […].77 De kabelmaatschappijen ervaren deze schok eveneens. Ondanks deze schok komt uit het onderzoek van de NMa naar voren dat de kabelmaatschappijen in alle zeventien mogelijk lokale markten nog steeds een belangrijke rol spelen in het
concurrentieproces.
88. De kabelmaatschappijen geven aan dat de uitstroom van klanten naar glasvezel niet alleen te maken heeft met de productkarakteristieken maar ook met de wijze waarop de
glasvezelproducten worden verkocht tijdens het vraagbundelingsproces. De kabelmaatschappijen geven aan dat zij investeren in marketinginspanningen rondom de uitrol van het glasvezelnetwerk om de impact van de marketinginspanningen van partijen te evenaren. De kabelmaatschappijen voeren hierbij een campagne die erop gericht is om de consument te informeren over de
(vergelijkbare) prestaties van de kabel en dat er aldus geen reden is om over te stappen op glas.78
89. Wat betreft de overstap van consumenten van glasvezel naar kabel heeft KPN aangegeven dat er jaarlijks een uitstroom van glasvezelklanten is van circa […]. Naast de standaard churn door demografische oorzaken (circa […]), gaan deze uitstromende klanten volgens KPN met name naar een kabelmaatschappij.79 In een interne presentatie van KPN over churn is ook te lezen: “[…]”.80
90. Concepts ICT en Edutel […].81 In de […] 82
77 Zie antwoorden van partijen, d.d. 16 juli 2012, op aanvullende vragen van de NMa, Bijlage D.
78 Zie het verslag van het gesprek met Ziggo, d.d. 26 juni 2012, en het verslag van het gesprek met UPC, d.d. 22 juni 2012. 79 Zie het verslag van het gesprek met KPN, d.d. 6 juli 2012.
Rivaliteit tussen KPN en de kabelmaatschappijen
91. Uit het marktonderzoek komt naar voren dat er met name rivaliteit bestaat tussen de kabelmaatschappijen en KPN. Zowel de kabelmaatschappijen als KPN zetten zich in hun marketing- en reclameacties tegen elkaar af. Uit het marktonderzoek blijkt ook dat kabelmaatschappijen en partijen als belangrijke concurrenten van elkaar worden gezien. 83 92. De rivaliteit tussen de kabelmaatschappijen en aanbieders via het glasvezelnetwerk blijkt ook uit de concurrentiestrijd die zij onderling voeren om de bestaande koperklanten. Zoals hierna toegelicht heeft het kopernetwerk te maken met een netto uitstroom van klanten die vervolgens overstappen naar een aanbieder via het glasvezelnetwerk of de kabelmaatschappij (zie
randnummers 109 en 110). Voorts is deze concurrentiestrijd ook zichtbaar op het moment dat de uitrol van glasvezel is voorzien. […].84
Tussenconclusie concurrentiedruk van de kabel
93. In het voorgaande is aangegeven dat het product van de kabelmaatschappijen voor een groot deel van de consumenten een goed alternatief vormt. Dit komt met name door de hoge mate van substitueerbaarheid en de afwezigheid van wezenlijke overstapdrempels. Gelet bovendien op de afwezigheid van capaciteitsrestricties aan de zijde van de kabelmaatschappijen en het gegeven dat de kabelmaatschappijen in alle mogelijk lokale markten nog altijd meer dan geringe posities innemen en in een aantal mogelijk lokale markten marktaandeel terugwinnen, acht de Raad het aannemelijk dat de kabelmaatschappijen na de concentratie in aanzienlijke mate concurrentiedruk uit zullen blijven oefenen op partijen maar is (vooralsnog) onvoldoende
duidelijk of deze concurrentiedruk op zichzelf afdoende is om eventueel significante mededingingsproblemen ten gevolge van deze concentratie tegen te gaan.
Concurrentiedruk van andere aanbieders actief op het glasvezelnetwerk
94. In vrijwel alle zeventien mogelijk lokale markten, genoemd in randnummer 76, zijn naast partijen andere service providers actief via het glasvezelnetwerk. Het betreft hier veelal kleinere aanbieders (wat betreft het aantal aansluitingen dat zij bedienen) die in meerdere verglaasde 82 Zie antwoorden van partijen, d.d. 13 juli 2012, op aanvullende vragen van de NMa, Bijlage 12.
83 In dit kader kan bijvoorbeeld gekeken worden naar Nuenen. Partijen hebben in deze mogelijk lokale markt de sterkste
gezamenlijke positie van alle zeventien gebieden. Uit het marktonderzoek blijkt dat UPC de sterkst aanwezige concurrent van Edutel is in Nuenen en blijft proberen klanten te winnen van Edutel. UPC maakt regelmatig gebruik van
kortingsacties, reclamecampagnes en is duidelijk aanwezig in Nuenen. UPC lijkt hierin succesvol te zijn […]. Zie het verslag van het gesprek met CON Nuenen, d.d. 5 september 2012. Zie de antwoorden van partijen, d.d. 13 juli 2012, op aanvullende vragen van de NMa, randnummer 135.
gebieden actief zijn. Aanbieders die in ten minste in één van de zeventien mogelijk lokale
retailmarkten actief zijn, zijn Solcon, Tweak, Vodafone, Helden Van Nu, Fieber en Kliksafe. Tele2
en Scarlet, service providers die recent actief zijn geworden via het glasvezelnetwerk, zijn (nog) niet in deze zeventien mogelijk lokale retailmarkten actief, maar al wel in andere glasvezelgebieden waar de activiteiten van partijen elkaar overlappen (zie hierna ook randnummer 128). Enkele van deze aanbieders richten zich zeer specifiek op bepaalde doelgroepen.85
95. Concurrerende service providers in de zeventien mogelijk lokale retailmarkten zijn relatief klein ([0-10%]%) op het glasvezelnetwerk. Solcon vormt hierop een uitzondering en behaalt in één van de zeventien mogelijk lokale markten een marktaandeel van [10-20%]. Diverse marktpartijen die momenteel via het glasvezelnetwerk leveren hebben aangegeven dat zij andere aanbieders via het glasvezelnetwerk, zoals KPN en de Reggeborgh SP’s, als hun belangrijkste concurrenten zien, gevolgd door de kabelmaatschappijen.86
Substituten
96. Om een retailproduct aan consumenten te kunnen leveren nemen voornoemde service
providers in de genoemde zeventien mogelijk lokale markten een WBT-signaal af van KPN. Het
WBT-signaal en de andere inputfactoren (zoals bijvoorbeeld omroepsignalen) dragen eraan bij dat deze service providers een product leveren dat voor veel consumenten een nabij substituut vormt voor het product van partijen. Ook de prijsstelling van het productaanbod van deze aanbieders via het glasvezelnetwerk is sterk vergelijkbaar met dat van partijen. De service providers verschillen wel van partijen waar het gaat om bijvoorbeeld aanvullende dienstverlening.
Lage overstapdrempels, beperkte capaciteitsrestricties
97. In alle mogelijke gevallen waarbij een consument wisselt van leverancier (van een
aanbieder via het glasvezelnetwerk naar een aanbieder via het kopernetwerk of via de kabel en vice versa) zou de overstap met hoogstens een dagdeel dienstonderbreking gepaard dienen te gaan. In de verschillende protocollen tussen de verschillende service providers en netwerkbedrijven en in
85 Solcon geeft bijvoorbeeld aan zich met name te richten op gezinnen die op een veilige manier van internet gebruik
willen maken. Kliksafe richt zich ook op deze groep consumenten. Tweak richt zich bijvoorbeeld op consumenten met een behoefte aan hoge (down- en upload)snelheid. Helden van Nu en Fieber richten zich op (kleinschalige)
ondernemingen.
86 Zie het verslag van het gesprek met Tweak , d.d. 19 juni 2012, zie het verslag van het gesprek met Glasoperator, d.d. 21
de service level agreements tussen active operators en ODF-leveranciers is bovendien vastgelegd dat dit criterium in hooguit een klein aantal gevallen overschreden mag worden.87
98. Evenals voor het gebruik van het kabelnetwerk geldt ook voor het glasvezelnetwerk dat er geen of hooguit nauwelijks een afname van de prestatie van het netwerk optreedt als gevolg van het gebruik ervan. Daarnaast zijn de aanbieders van glasvezeldiensten gebaat bij meer klanten. Ook deze aanbieders streven er aldus naar om zoveel mogelijk klanten te bedienen. Mogelijk ondervinden de kleinere aanbieders wel meer moeite dan de kabelmaatschappijen om grote groepen consumenten binnen korte tijd aan te sluiten, gegeven de beperkte omvang van hun huidige administratieve organisatie.
Overstapgedrag
99. Wat betreft relatief (nieuwe) spelers via het glasvezelnetwerk is slechts beperkt informatie beschikbaar over feitelijke overstapbewegingen van consumenten. Onderstaande bevindingen over het overstapgedrag dienen zodoende met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. 100. Uit de beschikbare informatie kan worden afgeleid dat het aantal KPN-glasvezelklanten88 dat wisselt van aanbieder in […] overstapt naar de in dat gebied gevestigde kabelmaatschappij en in […] van de gevallen overstapt naar een andere aanbieder via het glasvezelnetwerk (waaronder ook de Reggeborgh SP’s). Uit interne stukken […]89 […]. Voor […]90 […].91
87 Zie de antwoorden 5 tot en met 7 van partijen, d.d. 31 augustus 2012, op aanvullende vragen van de NMa. Voor de
overstap door een consument van de ene aanbieder via het glasvezelnetwerk naar een andere aanbieder op hetzelfde glasvezelnetwerk is een overstapservice in het leven geroepen door Reggefiber waardoor een overstap binnen een dagdeel zou moeten geschieden. De dienstonderbreking mag volgens deze service ten hoogste 24 uur duren. Wanneer vanuit koper op glas wordt overgestapt of omgekeerd dan is de dienstonderbreking vrijwel afwezig. Wanneer in een zeer uitzonderlijk geval wordt overgestapt van glasaanbieder, waarbij ook gewisseld wordt van WBT-leverancier dan geldt het Telco-Telco migratie proces van Reggefiber, waarbij in de ODF-overeenkomst tussen Reggefiber en de WBT-leverancier is vastgelegd dat de overstap in 95% van de gevallen voor 12:00 ’s middags gereed is.
88 Het betreft hier een document van KPN genaamd “[…]” dat overgelegd is als bijlage bij de email van partijen van 31 juli
2012. Bij deze analyse van KPN wordt in dezelfde presentatie de opmerking gemaakt dat […].
89 Het betreft hier een document van […]. Zie antwoorden van partijen, d.d. 13 juli 2012, op aanvullende vragen van de
NMa, Bijlage 11.
90 Het betreft hier een document van […]. Zie antwoorden van partijen, d.d. 13 juli 2012, op aanvullende vragen van de
NMa, Bijlage 12.
91 De in dit randnummer genoemde percentages hebben betrekking op enkele gemeenten waarvoor bij wijze van test
101. Uit bovenstaande gegevens blijkt dat consumenten (in beperkte mate) overstappen van de ene service provider op het glasvezelnetwerk naar een andere op het glasvezelnetwerk.
Tussenconclusie
102. Met name gelet op het vrijwel vergelijkbare productaanbod, het vergelijkbare prijsniveau, de afwezigheid van capaciteitsrestricties, en de (nog) beperkte overstapbewegingen tussen aanbieders van glasvezeldiensten op het glasvezelnetwerk van Reggefiber, acht de Raad het aannemelijk dat er in zekere mate disciplinerende concurrentiedruk uitgaat van service providers op het glasvezelnetwerk op partijen na de voorgenomen concentratie en dat deze kan toenemen in de nabije toekomst.
Concurrentiedruk van aanbieders actief op het kopernetwerk
103. Tele2 en T-Mobile (Online) zijn naast KPN de twee belangrijkste aanbieders van televisie, internettoegang en vaste telefonie via het kopernetwerk van KPN. Beide zijn een verticaal geïntegreerde aanbieder die (deels) het eigen WBT-signaal verzorgt.
104. De positie van Tele2 en T-Mobile op de zeventien mogelijk lokale markten is relatief beperkt. Zo zijn de marktaandelen van beide marktpartijen voor televisie, internettoegang en vaste telefonie in de zeventien mogelijk lokale retailmarkten lager dan circa [0-10%] en in een aantal markten zelfs lager dan [0-10%] (zie Bijlage II).
Toekomst van het kopernetwerk
105. Het marktonderzoek wijst uit dat het productaanbod via het kopernetwerk op de middellange termijn alleen met technische aanpassingen92 een alternatief kan blijven voor consumenten, opdat ook bepaalde hedendaagse tv-diensten zoals multi-screen en HD-zenders
opgezegd en hierbij vrijwillig hebben aangegeven naar wie zij over zullen stappen ([…]) in de periode juli 2011 tot en met juni 2012, […].
92 Genoemde aanpassingen betreffen bijvoorbeeld de toepassing van nieuwe technieken zoals phantoming en vectoring,
waarvan op dit moment nog niet geheel duidelijk is op welke schaal deze, en mogelijk andere nieuwe technieken kunnen worden toegepast. Daarnaast zal de uitrol van ontbundelde toegang op het niveau van straatkasten (Sub Distribution
Frame(SDF)-locatie), door bijvoorbeeld Tele2, niet in alle gebieden vanzelfsprekend zijn, omdat dit bijvoorbeeld niet
