Potentiële concurrentiedruk

115. Concurrentiedruk op partijen wordt niet alleen uitgeoefend door directe, actuele

concurrentie, maar kan ook uitgaan van (potentiële) toetreding. De concurrentiedruk die hiervan uitgaat kan een disciplinerende werking hebben op het gedrag van partijen na de concentratie. Wil toetreding in voldoende mate concurrentiedruk op partijen kunnen uitoefenen na de concentratie, dan moet blijken dat toetreding waarschijnlijk, tijdig en in voldoende mate zal plaatsvinden om concurrentiebeperkende gevolgen van de concentratie te voorkomen of te neutraliseren.104 Deze drie aspecten van toetreding worden betrokken in de navolgende beoordeling.

116. In deze paragraaf wordt beschreven dat het aannemelijk is dat (potentiële) toetreding tot de mogelijk lokale markten een zekere mate van concurrentiedruk uitoefent op partijen na de concentratie. Hiervoor wordt eerst beschreven wat de Raad in deze zaak onder toetreding verstaat. Daarna volgt een bespreking van de uitwerking van de remedie verbonden aan het besluit 6397/KPN – Reggefiber wat betreft de mogelijkheden tot toetreding. Dit wordt vervolgd door een samenvatting van standpunten van marktpartijen omtrent de gevolgen van de concentratie wat betreft toetreding. Deze standpunten zijn meegenomen in de daaropvolgende beoordeling van de aannemelijkheid van toetreding.

104 Europese Commissie, Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen, Pb 2004, C 31/03, randnummer 68.

Vormen van toetreding

117. Toetreding tot de mogelijk lokale retailmarkten kan door i) nieuwe spelers die nu actief zijn op een andere productmarkt (bijvoorbeeld toetreding door een mobiele operator) of door ii) nieuwe spelers die op dit moment actief zijn in een ander geografisch gebied (bijvoorbeeld toetreding door een speler die al actief is op een andere mogelijke lokale markt).

118. Om actief te worden op een mogelijk lokale retailmarkt dient een speler te beschikken over (toegang tot) een infrastructuur. Toetreding kan plaatsvinden via de aanleg van een nieuwe infrastructuur of via het verkrijgen van toegang tot een in dat gebied al bestaande infrastructuur, namelijk het aanwezige koper-, HFC- of glasvezelnetwerk.

119. De Raad acht toetreding via het kopernetwerk, het HFC-netwerk of via de aanleg van een nieuwe vaste infrastructuur evenwel niet aannemelijk. Zoals in randnummer 106 is aangegeven, is het aannemelijk dat het kopernetwerk, in de gebieden waar glasvezel al is uitgerold, niet meer wordt gemoderniseerd, waardoor het aanbod via het kopernetwerk in glasvezelgebieden in afnemende mate een alternatief is voor het aanbod via het kabel- en glasvezelnetwerk (zie randnummer 113).105 Toetreding via het kabelnetwerk is op dit moment niet mogelijk omdat dit technisch niet kan, dan wel omdat dit door kabelbedrijven niet wordt gefaciliteerd (zie

randnummer 21). Toetreding door middel van het aanleggen van een nieuwe infrastructuur is theoretisch mogelijk, maar onwaarschijnlijk (zie randnummer 59).

120. Naast toetreding kan ook concurrentiedruk op partijen uitgaan van aanbieders die al actief zijn via het kopernetwerk en die hun diensten uitbreiden met een aanbod via het

glasvezelnetwerk. Dit betreft strikt genomen geen toetreding omdat deze aanbieders al actief zijn op de relevante productmarkt en geografische markt. Echter, gelet op het uitblijven van het moderniseren van het kopernetwerk in glasvezelgebieden is het mogelijke effect van een dergelijke uitbreiding sterk vergelijkbaar met het mogelijke effect van een nieuwe toetreder. Derhalve wordt in het navolgende het effect van deze uitbreiding onder dezelfde noemer besproken en verloopt de beoordeling daarvan naar analogie met de beoordeling van toetreding tot de mogelijke lokale

retailmarkten.

Noodzakelijke bouwstenen voor toetreding

121. Om te kunnen toetreden is van belang dat de noodzakelijke bouwstenen, in de vorm van toegang tot de vereiste infrastructuur, hiervoor beschikbaar zijn. Voor spelers zonder eigen glasvezelnetwerk die willen toetreden tot een mogelijk lokale retailmarkt, geldt dat zij toegang moeten verkrijgen tot het bestaande glasvezelnetwerk. Dit kan plaatsvinden via ODF of via WBT

105 Voor zover nieuwe spelers actief zijn (geworden) op het kopernetwerk lijkt dit een aanvullende strategie te zijn om te komen tot een landelijk aanbod via het glasvezelnetwerk.

(zie randnummers 21 en 22). ODF heeft als voordeel dat de afnemer meer zeggenschap heeft over de verbinding naar de consument en daarmee ook over de mogelijkheden van het

dienstenaanbod en de kosten daarvan. Daartegenover staat dat een minimale schaalgrootte nodig is om ODF-afname rendabel te kunnen exploiteren.106

122. Zoals aangegeven in randnummer 23 heeft de remedie verbonden aan het besluit 6397/KPN –Reggefiber als doel input foreclosure van ODF-diensten te voorkomen en dient de remedie ervoor te zorgen dat toegang tot het glasvezelnetwerk van Reggefiber via ODF op transparante en non-discriminatoire wijze mogelijk is. In de praktijk blijkt dat marktpartijen op dit moment vrijwel geen gebruik maken van de mogelijkheid om ODF af te nemen107 maar gebruik maken van WBT-diensten108 om een retailaanbod te kunnen doen.

123. In het besluit in de zaak 6397/KPN – Reggefiber is aangegeven dat er door de remedie die ODF-afname mogelijk maakt, er ook geen problemen zullen ontstaan op de WBT-markt.109 De gedachte hierachter is dat als het WBT-aanbod van KPN verslechtert of verdwijnt van de markt, een andere marktpartij tegen gereguleerde voorwaarden ODF kan afnemen en daarmee een concurrerend WBT-aanbod in de markt kan zetten. Als gevolg van de remedie is voor (nieuwe) spelers, ook in afwezigheid van een geschikt extern WBT-aanbod van KPN, toetreding mogelijk.

124. Op dit moment biedt KPN WBT aan via glasvezel aan derden. Een marktpartij heeft in het marktonderzoek aangegeven dat KPN daartoe op dit moment ook een prikkel heeft.110 Door het aanbieden van WBT-diensten kan KPN namelijk een hogere penetratie op glasvezel

(‘marktverbreding’) bewerkstelligen dan in een situatie dat zij de enige aanbieder op glasvezel is, hetgeen een hogere totaal omzet voor KPN tot gevolg heeft. Deze prikkel lijkt ook te passen binnen de strategie van KPN. Zo heeft KPN aangegeven dat daarbij meespeelt dat KPN als concern naast retailactiviteiten ook wholesaleactiviteiten heeft op het koper- en glasvezelnetwerk. KPN wijst erop dat een klant op kabel in die zin voor KPN niets oplevert, terwijl een klant bij een

106 Marktpartijen geven aan dat aan ten minste 5-10% van de consumenten in een gebied diensten moeten worden geleverd om ODF rendabel te kunnen afnemen. Deze 5-10% kan behaald worden door als ODF-afnemer ook retaildiensten aan te bieden, maar ook door WBT-diensten aan te bieden aan andere spelers op de retailmarkt.

107 Uitzonderingen hierop zijn Solcon (dat in een deel van zijn verzorgingsgebied wel ODF-toegang afneemt, maar dit niet extern aanbiedt) en GlasOperator (dat in vier gebieden ODF-toegang extern aanbiedt aan haar eigen service provider Wisper en aan derden). Overigens behoort het gebied waarin GlasOperator actief is niet tot de mogelijk relevante lokale markten die onderwerp zijn van onderzoek in deze zaak.

108 Hieronder wordt ook verstaan het WBT-aanbod van Reggefiber Wholesale, thans onderdeel van KPN, zie het besluit van de NMa van 13 april 2012 in de zaak 7325/KPN – Lijbrandt – Glashart – Reggefiber wholesale.

109 Zie het besluit van de NMa in de zaak 6397/KPN-Reggefiber, reeds aangehaald, randnummer 205.

concurrent op het koper- of glasvezelnetwerk wel inkomsten voor KPN oplevert via de levering van

wholesalediensten.111

Standpunt marktpartijen

125. Sommige marktpartijen hebben zienswijzen naar voren gebracht waarin zij hun zorgen uiten over de invloed die KPN heeft op de wholesalemarkten voor WBT en ODF. Volgens deze marktpartijen heeft KPN de mogelijkheid en de prikkel om haar positie op de WBT-markt aan te wenden ten gunste van de eigen positie op de retailmarkten en ten nadele van (toetredende) alternatieve aanbieders. Deze zienswijzen zijn samengevat in de volgende twee standpunten.

126. Als eerste leidt de concentratie volgens deze marktpartijen tot een versterking van de positie van partijen op de retailmarkten wat door sommige marktpartijen als een nieuwe toetredingsdrempel wordt gezien. Het feit dat partijen in deze gebieden op het glasvezelnetwerk een sterkere positie zullen krijgen en het gegeven dat de posities op het glasvezelnetwerk al zijn ingenomen, maakt dat marktpartijen niet langer zullen kunnen toetreden tot dat gebied (ongeacht of dit via WBT of via ODF geschiedt), zo stellen zij. Hierdoor zal de potentiële concurrentiedruk die hiermee gepaard gaat als gevolg van de concentratie komen te vervallen, aldus de

marktpartijen. De prikkel voor KPN om haar WBT-aanbod te verslechteren of zelfs van de markt te halen, neemt volgens marktpartijen derhalve toe.

127. Ten tweede leidt de concentratie volgens deze marktpartijen ertoe dat derden niet meer de benodigde schaal kunnen bereiken om zelf ODF af te gaan nemen door de sterkere positie van partijen na de concentratie. Een gevolg hiervan is dat het niet aannemelijk is dat er een

concurrerend WBT-aanbod op de markt komt, waardoor KPN haar WBT-aanbod tegen onredelijke tarieven in de markt kan zetten of derden zelfs hiervan kan uitsluiten. KPN krijgt de prikkel hiertoe nu zij door de concentratie een grotere partij op het glasvezelnetwerk wordt, waardoor eventuele toetreding van derden eerder ten koste gaat van de retailinkomsten van KPN dan van andere spelers in de markt. Dit zogenoemde ‘kannibalisatie-effect’ (verlening van toetreding dat ten koste gaat van de eigen retailinkomsten) is volgens een marktpartij na de overname groter dan het zogenoemde ‘marktverbredingseffect’ (de meerinkomsten op WBT- en ODF-niveau ten koste van aanbieders op andere infrastructuren). Volgens deze marktpartijen zal KPN na de concentratie op

retailniveau aldus een sterkere prikkel hebben om concurrenten uit te sluiten van WBT-diensten

(input foreclosure) die nodig zijn voor het leveren van retaildiensten.

Beoordeling

128. Wat betreft de aannemelijkheid van toetreding en het eerste standpunt van marktpartijen is uit het marktonderzoek niet gebleken dat toetreding tot de al verglaasde gebieden – waaronder ook de mogelijk lokale retailmarkten waarop de activiteiten van partijen overlappen – onmogelijk of onwaarschijnlijk is. Er zijn concrete voorbeelden van service providers, waaronder Vodafone, Scarlet en Tele2, die recent zijn toegetreden tot de retailmarkten in (een aantal van de) reeds verglaasde gebieden in Nederland. Tevens zijn er voorbeelden van kleine glasvezel service providers (zoals bijvoorbeeld Helden van nu, Fieber en Kliksafe) die op beperkte schaal actief zijn geworden op de retailmarkten in één of meerdere verglaasde gebieden. Deze voorbeelden vormen een sterke aanwijzing dat toetreding tot mogelijk lokale retailmarkten via het glasvezelnetwerk kan. Wel is uit het marktonderzoek gebleken dat in een aantal gevallen aan reeds bestaande glasvezelgebieden minder prioriteit wordt geven of dat een lagere doelstelling voor deze gebieden wordt gehanteerd dan voor gebieden waar sprake is van een vraagbundelingstraject.

129. Daarnaast is van belang dat veel van de eerder genoemde spelers ondertussen al actief zijn in één of meerdere andere verglaasde gebieden. De aanwezigheid in deze gebieden maakt

toetreding tot de zeventien mogelijk lokale markten eenvoudiger. Edutel en Concepts ICT hebben aangegeven dat toetreding tot een ander geografisch gebied binnen een maand mogelijk is indien een partij al actief is op het Reggefiber-netwerk.112

130. Ook geldt dat enkele van de recente toetreders tot glasvezel, waaronder Tele2 en Scarlet, al op landelijke schaal actief zijn met een retailaanbod via het kopernetwerk. Deze bestaande positie met een dienstenaanbod via het kopernetwerk maakt toetreding, dan wel in dit geval uitbreiding van het aanbod met diensten geleverd via het glasvezelnetwerk, eenvoudiger en dus

waarschijnlijk, indien partijen significant hun prijzen verhogen dan wel de kwaliteit van hun diensten verlagen.

131. Daarenboven kan worden opgemerkt dat, in ieder geval de drie voorbeelden van toetreders (Tele2, Vodafone en Scarlet), alle drie landelijke spelers zijn met een landelijk merk en landelijke publiciteitscampagnes. Vanuit dit perspectief is het aannemelijk dat deze potentiële toetreders tot (één of meerdere van) de genoemde zeventien mogelijk lokale markten zullen toetreden indien partijen significant hun prijzen verhogen dan wel de kwaliteit van hun diensten verlagen. 132. Met betrekking tot het tweede standpunt van marktpartijen acht de Raad het niet

aannemelijk dat de concentratie de mogelijke prikkel versterkt die KPN heeft voor input foreclosure van WBT-diensten. Om deze input foreclosure van WBT-diensten door KPN succesvol te laten zijn,

is het essentieel dat de uitsluiting winstgevend kan worden doorgevoerd.113 Door het uitsluiten van concurrenten van WBT verliest KPN namelijk WBT-inkomsten die dienen te worden

gecompenseerd.114 Dit kan door een prijsverhoging door partijen van de retaildiensten. Een dergelijke prijsverhoging maakt echter ten eerste toetreding tot ODF door een concurrent eerder rendabel en aldus waarschijnlijker als gevolg van de hogere marge per klant (waardoor de kritieke schaal voor ODF-afname kleiner wordt). Een andere marktpartij kan dan tegen gereguleerde voorwaarden ODF afnemen en daarmee een concurrerend WBT-aanbod in de markt zetten (zie randnummer 123). Ten tweede is van belang dat partijen concurrentiedruk ervaren van actuele concurrenten (zie randnummer 114), waardoor consumenten bij een prijsverhoging van de

retaildiensten kunnen overstappen naar de kabel en alternatieve service providers op het

glasvezelnetwerk en het kopernetwerk.

Conclusie toetreding

133. Gelet op het voorgaande acht de Raad het aannemelijk dat toetreding tot de retailmarkten zal plaatsvinden indien partijen na de concentratie significant de prijs verhogen dan wel de kwaliteit van hun productaanbod verlagen. Op basis van de remedie opgenomen in het besluit in de zaak 6397/KPN – Reggefiber zijn de benodigde bouwstenen voor toetreding beschikbaar en er zijn voorbeelden van recente toetreding en uitbreiding door verschillende aanbieders. De Raad beschouwt toetreding dan ook als een realistische mogelijkheid waar een zekere mate van disciplinering van uitgaat op partijen. De Raad merkt daarbij op dat met het voorgaande niet is gesteld dat toetreding ook zal plaatsvinden, maar wel dat van deze potentiële concurrentiedruk een zekere mate van disciplinering op partijen uitgaat die bij de beoordeling moet worden meegewogen.