Een doel om na te streven. Over de rol en effectiviteit van het gemeentelijk archieftoezicht in relatie tot de gemeentelijke informatiehuishouding.

(1)

Een doel om na te streven 1 | P a g e

Een doel om na te streven

Over de rol en effectiviteit van het gemeentelijk archieftoezicht in relatie tot de gemeentelijke informatiehuishouding

Masterscriptie Archival and Information Studies

Begeleider: prof. dr. Frank Huysmans

Tweede lezer: dr. Annet Dekker

Versie 1.0 Erin Jansen MA

(2)

I

NHOUDSOPGAVE

Inhoudsopgave ... 2

Overzicht van figuren en tabellen ... 4

Afkortingenlijst ... 7

1 Inleiding... 8

1.1 Aanleiding ... 8

1.2 Probleem- en vraagstelling ... 9

1.3 Methodologie en indeling hoofdstukken ... 12

2 Theoretisch kader ... 16

2.1 Wet- en regelgeving ... 16

2.2 Informatiehuishouding van de overheid ... 22

2.3 Uitoefenen van toezicht ... 30

2.4 Conclusie ... 38 3 Veldonderzoek... 41 3.1 Onderzoeksmethode ... 41 3.1.1 Methodologie ... 41 3.1.2 Gegevensverzameling ... 42 3.1.3 Onderzoeksinstrumenten ... 43 3.1.4 Steekproef ... 45 3.1.5 Verwachte resultaten ... 47 3.1.6 Verwachte beperkingen... 47 3.1.7 Ethische overwegingen ... 48

3.2 Verantwoording inhoudelijke onderwerpen ... 49

3.3 Conclusie aanpak veldonderzoek... 54

4 Bevindingen ... 56

(3)

4.2 Organisatie van de gemeentelijke archiefinspectie ... 60

4.3 Interbestuurlijk toezicht ... 62

4.4 Standaardisering van het gemeentelijk archieftoezicht ... 66

4.5 Systeemtoezicht en de rol van de gemeentelijke archieftoezichthouder ... 66

4.6 Professionalisering van de archiefinspectie ... 74

4.7 Toezichtervaringen... 76 4.8 Conclusie analyse ... 80 5 Conclusie en aanbevelingen ... 83 5.1 Conclusie ... 83 5.2 Aanbevelingen ... 87 5.2.1 Voor de praktijk ... 87 5.2.2 Voor vervolgonderzoek ... 88 5.3 Reflectie ... 89

6 Lijst van geraadpleegde werken ... 90

6.1 Literatuur ... 90

6.2 Websites ... 94

Bijlagen ... 97

A. Checklist onderwerpen interviews ... 98

B. Oproep deelnemers voor de enquête ... 99

B.1 Eerste oproep ... 99

B.2 Herinnering oproep ... 100

C. Vragenlijst enquête rol en effectiviteit van de gemeentelijke archiefinspectie ... 101

D. Resultaten interviews ... 107

D.1 Lijst van geïnterviewden ... 107

D.2 Samenvatting van alle interviews... 107

E. Overzicht resultaten enquête gemeentelijke archieftoezicht... 121

(4)

O

VERZICHT VAN FIGUREN EN TABELLEN

Lijst van figuren

Figuur 1 Schema horizontale en interbestuurlijke toezicht ... 21

Figuur 2 Wettenkaart archiveren overheidsinformatie... 28

Figuur 3 Kwaliteitsmodel archiefinspectie ... 36

Lijst van tabellen Tabel 1 Het toezichtverslag als hamerstuk en het uitzetten van verbeteracties ... 61

Tabel 2 Interbestuurlijk toezicht en generieke toezichtinstrumenten ... 63

Tabel 3 Functie en beïnvloeding serieus nemen van verslag door het gebrek aan het kunnen opleggen van sancties ... 65

Tabel 4 De organisatie en het uitoefenen van systeemtoezicht ... 67

Tabel 5 Uitvoering van systeemtoezicht en of volledig systeemtoezicht haalbaar is ... 68

Tabel 6 De organisatie en stelling dat volledig systeemtoezicht niet mogelijk is ... 69

Tabel 7 Systeemtoezicht, geven van advies en inhuren van een externe inspecteur ... 70

Tabel 8 Toezichthouder en aparte digitale informatieadviseur ... 73

Tabel 9 Functies en archiefdiploma ... 75

Tabel 10 Resultaten vraag 10 ... 126

Tabel 13 Resultaten vraag 20, categorie mee eens ... 137

Tabel 14 Resultaten vraag 20, categorie niet mee eens... 137

Tabel 15 Resultaten vraag 20, categorie anders ... 138

(5)

Een doel om na te streven 5 | P a g e Lijst van kruistabellen

Kruistabel 1 Het toezichtverslag als hamerstuk en het uitzetten van verbeteracties... 152

Kruistabel 2 Interbestuurlijk toezicht en generieke toezichtinstrumenten ... 152

Kruistabel 3 Functie en beïnvloeding serieus nemen van verslag door het gebrek aan het kunnen opleggen van sancties ... 153

Kruistabel 4 De organisatie en het uitoefenen van systeemtoezicht ... 153

Kruistabel 5 Uitvoering van systeemtoezicht en of volledig systeemtoezicht haalbaar is ... 154

Kruistabel 6 De organisatie en de stelling dat volledig systeemtoezicht niet mogelijk is ... 154

Kruistabel 7 Systeemtoezicht, geven van advies en inhuren van een externe inspecteur... 155

Kruistabel 8 Toezichthouder en aparte digitale informatieadviseur ... 155

Kruistabel 9 Functies en archiefdiploma ... 156

Kruistabel 10 Functie en afschaffing wettelijke eis ten opzichte van een archiefdiploma ... 156

Kruistabel 11 Verbeteracties en uitdagingen... 160

Lijst van staafdiagrammen Staafdiagram 1 Resultaten vraag 1 ... 121

Staafdiagram 2 Resultaten vraag 2 ... 121

Staafdiagram 8 resultaten vraag 8 ... 124

(6)

Lijst van cirkeldiagrammen Cirkeldiagram 1 Resultaten vraag 1 ... 121

Cirkeldiagram 2 Resultaten vraag 3 ... 122

Lijst van lijndiagrammen Lijndiagram 1 Resultaten vraag 18 ... 133

Lijndiagram 2 Resultaten vraag 21 ... 140

(7)

A

FKORTINGENLIJST

AIDO = Archiefinnovatie Decentrale Overheden

ATT = Agenda Toekomst van het Toezicht

BRAIN = Branchevereniging Archiefinstellingen in Nederland

CIO = Chief Information Officer

DAOO = Digitale archieven op orde

DTOO = Digitaal toegankelijk op orde

DUTO = Duurzaam Toegankelijke Overheidsinformatie

IPO = Interprovinciaal Overleg

KIA = Kennisnetwerk Informatie en Archief

KING = Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten

KPI’s = Kritische Prestatie Indicatoren

KVAN = Koninklijke Vereniging van Archivarissen in Nederland

OCW = Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

RHC = Regionaal Historisch Centrum

S@P = Stichting Archiefpublicaties

UvW = Unie van Waterschappen

VNG = Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Woo = Wet open overheid

Wrgt = Wet revitalisering generieke toezicht

(8)

1 I

NLEIDING

1.1 Aanleiding

In mijn werk als gemeentelijk archieftoezichthouder, ook wel archiefinspecteur genoemd, bij de gemeente Almere ben ik voornamelijk bezig met het toetsen of de gevormde archiefbescheiden en het beheer daarvan voldoen aan de Archiefwet en verricht ik jaarlijks de archiefinspectie. Mijn belang hierbij is voornamelijk gericht op de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden en het controleren of de archiefbescheiden conform de Archiefwet kunnen worden overgebracht naar het Stadsarchief Almere of dat zij vernietigd kunnen worden. Tijdens de jaarlijkse inspectie wordt een verslag opgesteld over de stand van zaken van de informatiehuishouding. Doordat de werkwijzen en de gegevens zelf met de komst van computers in toenemende mate eerst geautomatiseerd en nu grotendeels gedigitaliseerd zijn, is die informatiehuishouding veel ingewikkelder geworden. In de wetgeving wordt de ontwikkeling van een digitale informatiehuishouding weerspiegeld door de introductie van meerdere wetten waarin de overheid het gebruik van de digitalisering wil reguleren zodat de voordelen ten volle worden benut. Voor mij als archieftoezichthouder betekent dit een grote focus op het informatiebeheer ten behoeve van de goede, geordende en toegankelijke staat van de digitale informatie conform archiefwet- en regelgeving, oftewel een doel om na te streven.

Het overtuigen van collega’s en zakelijke contacten, maar ook vrienden en familie, van het nut van mijn werk is niet altijd even gemakkelijk. Werken bij een archief heeft (nog steeds) een stoffig imago en vaak snappen ze niet waarom ik het werk zo leuk vind. Bovendien hebben mensen bij de term inspecteur een beeld van een ‘met-de-vinger-zwaaiend’ iemand. Zelf ervaar ik het niet zo; de samenwerking met collega’s om het informatiebeheer te verbeteren of door advies te geven over hoe een bepaald resultaat bereikt kan worden geeft mij veel energie. Maar hoe overtuig ik hen van het belang van mijn werk en hoe heeft mijn werk belang voor de samenleving? Een opdracht die wij vorig jaar tijdens de stagecolleges kregen was om een probleem te pitchen bij de burgemeester om zijn steun te krijgen. Dit was geen eenvoudige opdracht en is mij bijgebleven. Omdat het belang van mijn werk niet altijd wordt ingezien, maar wel een belangrijke rol speelt bij de digitale informatiehuishouding, wil ik mij verder verdiepen in dit onderwerp voor deze masterscriptie.

(9)

1.2 Probleem- en vraagstelling

Een gemeente, als decentrale overheid, voert landelijk en eigen beleid uit. Het uitvoeren van deze taken in het belang van haar inwoners is dan ook het doel van de gemeente. Bij het uitvoeren van deze taken wordt door de gemeente informatie gecreëerd, verstuurd en ontvangen. Dat deze informatie van belang kan zijn als bewijs is voor de hand liggend. Het moet immers aan te tonen zijn dat een burger staat ingeschreven als bewoner van een gemeente of dat een burger zijn gemeentebelasting heeft betaald, of juist niet heeft betaald. Het vormen van archief binnen een gemeente heeft echter niet enkel bewijsvoering als doel. Ook de verantwoording over hoe en waarom de taken op een bepaalde manier zijn uitgevoerd spelen een rol, net als het vastleggen van gegevens die historisch of cultureel van belang zijn voor de gemeente. Vanuit deze oogpunten is het belang van archiefvorming voor de gemeente vrij duidelijk aanwezig. De Archiefwet bepaalt dat de gemeentearchivaris toezicht houdt op de naleving van die wet ten aanzien van archiefbescheiden die niet zijn overgebracht naar de archiefbewaarplaats.1_{Dit omvat zaken als ervoor zorgen dat de juiste}

informatie volgens de vastgelegde termijnen worden bewaard en dat de betrouwbaarheid en juistheid van deze informatie gehandhaafd blijven.

Toch blijkt het in de praktijk niet eenvoudig om het informatiebeheer zodanig te organiseren dat bovengenoemde belangen worden gegarandeerd. Deze weerbarstigheid wordt deels veroorzaakt door de digitalisering van processen en informatiebeheer. Er zijn meerdere rapporten en onderzoeken verschenen over de uitdagingen van digitale informatiebeheer. Onder andere de Algemene Rekenkamer, de Raad voor Cultuur, de Raad voor het openbaar bestuur en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid agendeerden al de problematiek van de digitale informatiehuishouding voor het Rijk.2_{Eén van de belangrijkste taken van een gemeentelijke archieftoezichthouder is het}

uitvoeren van de (twee)jaarlijkse archiefinspectie. Hierbij wordt een verslag opgesteld over het beheer van de (nog) niet aan een archiefinstelling overgedragen archiefbescheiden. Het opstellen van een dergelijk verslag kan tijdrovend zijn en veel inzet van de toezichthouder vergen. Hoe staat deze taak in relatie tot de informatiehuishouding van een gemeente? Dit verslag kan als vervelend worden ervaren. Dit gevoel is wel te begrijpen, daar het verslag vervelende conclusies over de status van de informatiehuishouding kan bevatten. De verslagen kunnen echter bijdragen aan het in kaart brengen en bepalen wat nodig is om conform de Archiefwet te werken. Helaas blijkt het signaal van een

1_{Artikel 32, lid 2, Archiefwet 1995.}

2_{Algemene Rekenkamer, Informatiehuishouding van het Rijk (’s Gravenhage 2010). Kamerstuk, Kamerstukken II}

2009/10, 32307, nr. 2; Raad voor Cultuur, Het puberbrein van de overheid (2016),

https://www.raadvoorcultuur.nl/documenten/adviezen/2016/04/12/advies-het-puberbrein-van-de-overheid; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, WRR-verkenning 25: De staat van informatie (2011).

(10)

Een doel om na te streven 10 | P a g e dergelijk verslag niet altijd voldoende om de urgentie van verbeteringen of aanpassingen in de informatiehuishouding te onderzoeken en uit te voeren.

Hoe kan het belang van informatiebeheer duidelijk worden gemaakt aan het bestuur en managers in een gemeente zodat het niet als een opgeheven vingertje overkomt of verdwijnt binnen het grotere geheel waarin de taak om de burger te bedienen voorop staat? De dienstverlening aan de burger vindt steeds meer in digitale vorm plaats; niet alleen het proces wordt digitaal uitgevoerd, maar ook de informatie is digitaal geworden. De toenemende digitalisering vergemakkelijkt het werk op verschillende manieren: burgers kunnen thuis hun gemeentelijke zaken vanachter een computer regelen en gemeenten hebben veel processen geautomatiseerd. Voor beide partijen is de dienstverlening vaak sneller en makkelijker. Toch betekent de digitalisering ook een uitdaging; grotere hoeveelheden gegevens, verminderd overzicht van de (hoeveelheid) informatie, ingewikkeldere processen en werken in ketens en netwerken zorgen voor nieuwe, ingewikkelde werkzaamheden.

Om te voorkomen dat achteraf de informatie moet worden uitgezocht en bewerkt om te voldoen aan de archiefwet- en regelgeving, wat vaak extra werk betekent en vragen oproept, pleiten archivarissen, archieftoezichthouders en vakspecialisten voor ‘archivering by design’. Archieftoezicht speelt hier een steeds grotere rol in. Er wordt niet langer alleen gekeken of de producten en de bewaarruimten voldoen aan de wet- en regelgeving, maar ook de omgevingen waarin de producten tot stand komen worden vaker geïnspecteerd. Hierdoor verschuift de plaats van het toezicht van de achterkant (nadat alle archiefbescheiden zijn gevormd) naar de voorkant (voordat de omgeving tot stand komt waarin de archiefbescheiden worden gevormd). Een directere inmenging door toezichthouders is hierdoor merkbaar.

De directere inmenging van de archivaris, evenals een soms onaangenaam verslag, zou het toezicht als lastig kunnen doen overkomen. Naar mijn idee is dit van invloed op de effectiviteit van het archieftoezicht. Maar in hoeverre is dat ook zo en hebben collega’s hier ook last van? Hoe wordt het gemeentelijk archieftoezicht door andere toezichthouders uitgevoerd en hebben andere werkwijzen invloed op de effectiviteit?

Mijn doel van dit onderzoek is dan ook om te onderzoeken op welke manier het uitvoeren van toezicht door de gemeentearchivaris effectief ingezet kan worden om de informatiehuishouding op het gewenste peil te krijgen en/of houden. Daarom wil ik in dit onderzoek bestuderen wat in de praktijk onder archieftoezicht wordt verstaan en hoe het wordt uitgevoerd. Aan de hand van deze informatie wil ik mogelijke tips en trucs achterhalen om het toezicht makkelijker en effectiever te kunnen uitvoeren. Aanbevelingen voor collega’s en verder onderzoek zullen niet alleen mij, maar ook anderen

(11)

Een doel om na te streven 11 | P a g e in een soortgelijke positie verder kunnen helpen. Zo vergroot ik niet alleen mijn eigen kennis, maar kan ik de resultaten van mijn onderzoek delen en kunne deze hopelijk ook andere toezichthouders ondersteunen in hun werk.

Bovenstaande leidt dan ook tot de volgende vraagstelling:

Hoe kan gemeentelijke archieftoezicht een effectieve bijdrage leveren aan de gemeentelijke informatiehuishouding?

Om deze vraagstelling te kunnen beantwoorden zal ik mijn onderzoek in drie onderdelen opsplitsen. Voor ieder onderdeel is een deelvraag geformuleerd. Per deelvraag zal ik hieronder beschrijven wat ik wil bestuderen:

1. Wat houdt gemeentelijk archieftoezicht in en hoe staat dit in verhouding tot de praktijk?

De eerste deelvraag biedt inzicht in wat er in wet- en regelgeving met betrekking tot archieftoezicht te vinden is, maar ook hoe de uitwerking hiervan in de praktijk op papier is gezet. Het is daarbij ten eerste van belang om te beschrijven welke wetten hierbij van belang zijn en wat hierin wordt voorgeschreven. Daarnaast is het relevant om te bestuderen welke onderzoeken er al zijn naar de uitwerking van de wettelijke verplichtingen in de praktijk en of deze een bijdrage kunnen leveren aan het beeld van informatie- en archiefbeheer. Ten behoeve van het uitvoeren van het toezicht op dit informatie- en archiefbeheer heeft een toezichthouder bepaalde instrumenten tot zijn beschikking. Welke zijn dit en dragen deze bij aan de effectiviteit van het archieftoezicht? Uiteraard heeft de digitalisering van informatie en processen ook invloed op het informatie- en archiefbeheer, maar in hoeverre speelt dit een rol in de uitoefening van archieftoezicht? Door het bestuderen van deze aspecten aan de hand van literatuur wil ik de eerste deelvraag beantwoorden.

2. Hoe vindt gemeentelijk archieftoezicht in de praktijk plaats en draagt het volgens de ervaringen van toezichthouders bij aan verbetering van informatie- en archiefbeheer?

Met de tweede deelvraag wordt onderzocht hoe het gemeentelijk archieftoezicht in de praktijk plaatsvindt. Om hier achter te komen is het stellen van vragen aan toezichthouders het meest voor de hand liggend. Enquêtes en interviews zijn voor dit soort onderzoek het meest geschikt. Er zullen diverse vragen aan bod komen over onder andere hoe het gemeentelijk archieftoezicht vorm krijgt, maar ook zal gevraagd worden naar de mening van deelnemers over bepaalde aspecten van het gemeentelijke archieftoezicht. Daarnaast zal ongetwijfeld de bestudeerde informatie voor de eerste deelvraag leiden tot aanvullende vragen voor de toezichthouders.

(12)

Een doel om na te streven 12 | P a g e 3. In hoeverre heeft het gemeentelijke archieftoezicht effect op informatie- en archiefbeheer en hoe zou het volgens archieftoezichthouders beter kunnen?

De derde deelvraag staat in het teken van het analyseren van de verkregen antwoorden uit het veldonderzoek en de informatie uit de eerste deelvraag. Door deze gegevens te analyseren wil ik achterhalen of het gemeentelijke archieftoezicht in zijn huidige vorm kan bijdragen aan het verbeteren van het informatie- en archiefbeheer. Doordat het veldonderzoek (tweede deelvraag) plaatsvindt na het theoretisch onderzoek (eerste deelvraag) kan ik aspecten van het gemeentelijk archieftoezicht, die in de literatuurstudie naar voren komen, in het veldonderzoek voorleggen aan de geïnterviewden. Hierdoor hoop ik een duidelijker beeld te kunnen schetsen van of het toezicht als een last wordt ervaren en waarom het toezichtverslag niet altijd effectief wordt ingezet om het informatie- en archiefbeheer op orde te krijgen of te houden. Indien het mogelijk is om te achterhalen waarom het toezicht niet altijd effectief is, kunnen deze verklaringen aanknopingspunten bieden om de effectiviteit te verbeteren.

In de conclusie zal worden beredeneerd of mijn vraagstelling voldoende kan worden beantwoord en of mijn doelstelling hiermee is bereikt. Eventuele voorstellen voor vervolgonderzoek komen hier ook aan bod.

1.3 Methodologie en indeling hoofdstukken

Voor iedere deelvraag zullen verschillende onderzoeksmethoden worden gebruikt. Deze zijn verdeeld over een drietal hoofdstukken. Per hoofdstuk zal ik beschrijven wat er wordt onderzocht, hoe ik dat wil doen, welke methode ik hiervoor zal gebruiken en waarom.

Hoofdstuk 2 Theoretisch kader

Ten eerste zal in het tweede hoofdstuk het theoretisch kader uiteen worden gezet door middel van een literatuurstudie. De literatuurstudie biedt de mogelijkheid om kennis op te doen aan de hand van publicaties over het gemeentelijk archieftoezicht, evenals de mogelijkheid om erachter te komen of er al onderzoek naar dit onderwerp heeft plaatsgevonden. De hoeveelheid literatuur betreffende dit specifieke onderwerp was klein, het aantal publicaties betreffende digitaal informatiebeheer was groter. Gezien het belang van dit onderwerp heb ik gekozen voor de behandeling van literatuur die zo veel mogelijk gerelateerd is aan mijn onderzoeksvraag.

Wet- en regelgeving leggen de basis voor de uitvoering van het gemeentelijk archieftoezicht. Daarom zal het theoretisch kader beginnen met een uiteenzetting hiervan. Hierdoor wordt duidelijk hoe het

(13)

Een doel om na te streven 13 | P a g e gemeentelijk archieftoezicht in de Archiefwet is geregeld en welke andere wet- en regelgeving eraan verbonden zijn. Dat het beheren van digitale informatie lastig en complex is wordt duidelijk uit de onderzoeken naar en rapporten over de informatiehuishouding bij de overheid. Deze onderzoeken en rapporten zijn contextgevend en illustreren hoe de digitalisering van informatie en processen het informatie- en archiefbeheer voor nieuwe uitdagingen zorgt, maar bieden weinig inzicht in de rol van archieftoezicht hierbij. De vele acties die zijn opgezet om de nieuwe uitdagingen aan te gaan bieden meer inzicht in de rol van archieftoezicht, maar het onderwerp blijft echter beperkt. Publicaties door archiefvakspecialisten bieden nog de meeste beschouwingen over de rol en effectiviteit van archieftoezicht, alhoewel de oorzaak tot het schrijven over dit onderwerp veelal ligt bij vernieuwing van archiefwetgeving en de uitwerkingen hiervan op het archieftoezicht.

De literatuurstudie geeft het onderzoek op deze manier van een theoretisch kader en voorziet hiermee antwoord op de eerste deelvraag: ‘Wat houdt gemeentelijk archieftoezicht in en hoe staat dit

in verhouding tot de praktijk?’. Daarnaast biedt dit hoofdstuk een onderbouwing voor het formuleren

van de vragen ten behoeve van het veldonderzoek.

Hoofdstuk 3 Veldonderzoek

Het derde hoofdstuk behandelt de aanpak van het veldonderzoek. Door het veldonderzoek hoop ik meer inzicht te krijgen in hoe het gemeentelijk archieftoezicht bij andere gemeenten wordt uitgevoerd en of gemeentelijke archieftoezichthouders en/of archivarissen soortgelijke ervaringen hebben. In dit hoofdstuk zal ik de methodiek voor het uitvoeren van het veldonderzoek beschrijven. Het voeren van interviews en het uitzetten van een enquête vormen instrumenten voor kwalitatief en kwantitatief onderzoek. De interviews, als kwalitatief onderzoek, bieden de mogelijkheid om dieper op het onderzoek in te gaan en ruimte te creëren voor onderbouwde opinies. Een enquête, als kwantitatief onderzoek, biedt de mogelijkheid om meer toezichthouders te bereiken en zo de onderzoekspopulatie te vergroten. Ik heb gekozen voor de combinatie van deze twee onderzoeksmethoden, omdat de twee methodes verschillende resultaten over hetzelfde onderwerp opleveren vullen deze methoden elkaar goed aan en kan ik mijn onderzoeksvragen beter beantwoorden.

Voor het bepalen van de deelnemers van de interviews zal ik gebruik maken van mijn eigen netwerk, een drietal ervaren toezichthouders zal worden uitgenodigd om hun perspectieven te delen. Met de enquête wil ik zoveel mogelijk toezichthouders bereiken die met het gemeentelijke archieftoezicht te maken hebben. Dit betreft niet alleen de gemeentelijke archieftoezichthouders, maar ook de interbestuurlijke archieftoezichthouders die namens de provincie toezicht houden op gemeenten. De interbestuurlijke toezichthouders maken hiervoor dikwijls gebruik van het verslag van de gemeentelijke archieftoezichthouder en vaak is er enige vorm van contact tussen de twee soorten

(14)

Een doel om na te streven 14 | P a g e toezichthouders. Om hen te bereiken zal ik twee online platforms inzetten die zeer bekend zijn bij de archiefvakspecialisten en een oproep plaatsen om de enquête in te vullen. Omdat het kwantitatief onderzoek minder ruimte voor verdieping biedt en er geen directe interactie plaatsvindt, is het van groot belang om deze vragen zo specifiek mogelijk en duidelijk te maken.

Daarnaast zullen in dit hoofdstuk de selectie van onderwerpen worden behandeld. Naar aanleiding van het theoretisch kader zal worden uitgelegd welke onderwerpen aan bod zullen komen en waarom ik deze onderwerpen wil behandelen. Om een heldere analyse van beide onderzoeksmethoden mogelijk te maken zullen de geselecteerde onderwerpen bij beide methoden als leidraad gehanteerd worden. Bij de interviews worden deze onderwerpen in de vorm van een checklist vormgegeven en bij de enquête zijn dit de verschillende categorieën waarover vragen gesteld zullen worden. Het onderzoek is dus bedoeld om aan de hand van de vragenlijst bepaalde onderwerpen aan elkaar te kunnen verbinden en de lastige positie van de toezichthouder deels te kunnen verklaren en aanbevelingen tot verbetering van deze positie te kunnen geven.

Dit hoofdstuk vormt hiermee een onderbouwde aanpak voor het uitvoeren van het veldonderzoek en is nodig om de uitvoering van het veldonderzoek te laten aansluiten op de tweede deelvraag: ‘Hoe

vindt gemeentelijk archieftoezicht in de praktijk plaats en draagt het volgens de ervaringen van toezichthouders bij aan verbetering van informatie- en archiefbeheer?’

Hoofdstuk 4 Bevindingen

In het vierde hoofdstuk zullen de resultaten van het veldonderzoek verwerkt en geanalyseerd worden. Ten eerste zal in dit hoofdstuk uiteengezet worden hoe de verwerking en analyse plaats zullen vinden. Daarna zal per onderzoeksonderwerp, ieder in een eigen paragraaf, de resultaten van het veldonderzoek beschreven worden. Om te voorkomen dat de tekst in dit hoofdstuk voornamelijk met gedetailleerde beschrijvingen van de resultaten volloopt, worden de uitgebreide resultaten van het kwalitatief onderzoek en het kwantitatief onderzoek in de bijlagen opgenomen. Per paragraaf zal de beschrijving van de resultaten van het kwalitatief onderzoek in samenhang met die van het kwantitatief onderzoek worden beschreven. Dit is niet alleen ten behoeve van het overzicht en de structuur, maar hierdoor wordt ook zichtbaar hoe de verschillende methoden elkaar aanvullen.

Aan de hand van de beschrijvingen van de resultaten van het veldonderzoek zal vervolgens een antwoord kunnen worden gegeven op de tweede deelvraag: ‘Hoe vindt gemeentelijk archieftoezicht

in de praktijk plaats en draagt het volgens de ervaringen van toezichthouders bij aan verbetering van informatie- en archiefbeheer?’

(15)

Een doel om na te streven 15 | P a g e Het antwoord op de tweede deelvraag laat zien hoe de huidige praktijk werkt en wat toezichthouders ervan vinden. Uit de onderzoeksresultaten zal kunnen worden afgeleid of de praktijk overeenkomt met informatie uit het theoretisch kader, werpt het nieuwe vragen op of ontstaat er een nieuw of aangepast beeld van de bestaande situatie? En welke aanbevelingen tot verbetering kunnen hieruit geconcludeerd worden? Deze analyse vindt plaats in dezelfde paragrafen waar de resultaten worden beschreven. De onderwerpen waar in het veldonderzoek veel uiteenlopende meningen over naar voren kwamen of waar verbanden met andere onderwerpen gesuggereerd werden vormen inspiratie voor het uitvoeren van analyses aan de hand van kruistabellen.

Aan de hand van deze analyse kan de derde deelvraag worden beantwoord: ‘In hoeverre heeft het

gemeentelijke archieftoezicht effect op informatie- en archiefbeheer en hoe zou het volgens archieftoezichthouders beter kunnen?’.

Conclusie

Door al deze aspecten in beschouwing te nemen zal in de conclusie een antwoord op mijn hoofdvraag gegeven kunnen worden: ‘Hoe kan gemeentelijke archieftoezicht een effectieve bijdrage leveren aan

de gemeentelijke informatiehuishouding?’. Dit leidt tot aanbevelingen om dit antwoord in de praktijk

uit te voeren. Daarnaast zal duidelijk zijn geworden welke aspecten van mijn onderzoek niet voldoende aan het licht zijn gekomen of welke nieuwe vragen zijn ontstaan naar aanleiding van mijn onderzoek.

(16)

2 T

HEORETISCH KADER

Om de rol van gemeentelijke archieftoezicht goed te kunnen begrijpen in het theoretisch kader is het belangrijk om de wettelijke context te beschrijven. Dit betekent dat hier eerst kort de wet- en regelgeving ten opzichte van het gemeentelijke archieftoezicht zullen worden uitgelegd. Daarna zal het theoretisch kader aan de hand van onderzoeken en verslagen naar informatiehuishouding bij de overheid worden behandeld. Aan de hand van deze eerste paragrafen zal duidelijk worden wat gemeentelijk archieftoezicht behelst. De derde paragraaf geeft op basis van publicaties in het vakgebied een beeld van hoe de archiefvakspecialisten de gemeentelijke archiefinspectie in de praktijk ervaren. Dit zal leiden tot het kunnen geven, in de vierde en laatste paragraaf van dit hoofdstuk, van een antwoord op de eerste deelvraag ‘Wat houdt gemeentelijk archieftoezicht in en

hoe staat dit in verhouding tot de praktijk?’.

2.1 Wet- en regelgeving

De meeste gemeenten hebben een eigen toezichthouder3_{die inspecteert of het gemeentelijk}

informatiebeheer voldoet aan de Archiefwet. Deze rol kan worden vervuld door de gemeentearchivaris of door iemand die deze inspectie uitvoert in naam van de gemeentearchivaris. Maar wat houdt dit toezicht in en wat is daarover vastgelegd?

In de Archiefwet 1995 is de basis voor dit toezicht terug te vinden. Artikel 32 beschrijft de twee wettelijke taken die een gemeentearchivaris heeft. Het eerste lid stelt dat de gemeentearchivaris verantwoordelijk is voor het beheer van de archiefbewaarplaats. Het tweede lid schrijft voor dat de gemeentearchivaris belast is met het toezicht op de naleving van deze wet bij het beheer van de archiefbescheiden van de gemeentelijk organen die nog niet zijn overgebracht naar de archiefbewaarplaats. Daarnaast bevat het tweede lid tevens een verplichting aan de gemeenteraad om een verordening met betrekking tot het genoemde toezicht vast te stellen en mede te delen aan Gedeputeerde Staten.4_{Artikel 32 omschrijft hiermee niet alleen de taken van een gemeentearchivaris,}

3_{De termen toezichthouder en archiefinspecteur worden door elkaar heen gebruikt en door de één wordt meer}

waarde aan het ene dan het andere gehecht. In mijn werk in Almere is de functie officieel toezichthouder. Om de terminologie zoveel mogelijk consistent te houden heb ik ervoor gekozen om deze term aan te houden. Anderen zullen wellicht geneigd zijn om de term archiefinspecteur aan te houden. Onder gemeentelijke toezichthouder of archiefinspecteur versta ik in ieder geval de archivaris of degene die in naam van de archivaris de wettelijke taak voor het uitvoeren van toezicht op de niet overgebrachte archiefbescheiden van de gemeentelijke organen.

4_{Artikel 32, Archiefwet 1995, wetten.overheid.nl,}

(17)

Een doel om na te streven 17 | P a g e maar belegt daarmee ook verantwoordelijkheid bij de gemeenteraad. Inhoudelijke toelichting met betrekking tot wat in de verordening moet komen te staan wordt echter niet gegeven.

Naast het toezicht op het beheer van de nog niet overgebrachte archiefbescheiden is in de Archiefwet ook sprake van de zorg voor archiefbescheiden. Artikel 30 schrijft voor dat de gemeenteraad een verordening dient vast te stellen waarin bepaald wordt dat het college van burgmeester en wethouders de zorg voor de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen dragen.5_{In de}

Archiefwet is daarmee dus sprake van zorg én beheer over archiefbescheiden. Om een helder beeld te kunnen creëren van het object van het toezicht is het belangrijk om te begrijpen wat het verschil is tussen deze twee.

De Memorie van toelichting van de Archiefwet 1995 legt dit in het kort als volgt uit: ‘… de (bestuurlijke) zorg voor en het (ambtelijke) beheer van de archiefbescheiden der overheidsorganen.’6_Wat

uitgebreider wordt de zorg beschreven als ‘de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de overheidsorganen voor de uitvoering van de wet’7_{en geeft als voorbeelden ‘de verantwoordelijkheid}

voor het beheer van de archiefbescheiden, alsmede die zaken die noodzakelijk zijn om efficiënt en effectief beheer mogelijk te maken, zoals geschikte huisvesting, deskundig personeel en voldoende financiën’8_{. De toegankelijkheid van archiefbescheiden, volgens ‘goede, geordende en toegankelijke}

staat’9_{waaraan archieven moeten voldoen, valt volgens de Memorie van toelichting onder het beheer}

van archiefbescheiden. Daarnaast beoogt de Archiefwet een kader te scheppen voor de zorg en het beheer van archiefbescheiden, aldus de Memorie van toelichting.10

Dat het onderscheid tussen de zorg en het beheer van archiefbescheiden een lastige kwestie is blijkt uit twee verschillende modellen die voor een archiefverordening kunnen worden gebruikt. Beide

https://wetten.overheid.nl/BWBR0007376/2020-01-01#HoofdstukV (geraadpleegd op 24-3-2020).

6_{H. d’Ancona, Memorie van Toelichting Archiefwet 1995, 10, Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed,}

inspectie-oe.nl, https://www.inspectie-oe.nl/publicaties/publicatie/2014/11/12/memorie-van-toelichting-archiefwet-1995 (geraadpleegd op 25-3-2020).

7_{d’Ancona, Memorie van Toelichting, 16,}_{https://www.inspectie-oe.nl/publicaties/publicatie/2014/11/12/}

memorie-van-toelichting-archiefwet-1995 (geraadpleegd op 25-3-2020).

8 _Ibidem, _16,

https://www.inspectie-oe.nl/publicaties/publicatie/2014/11/12/memorie-van-toelichting-archiefwet-1995 (geraadpleegd op 25-3-2020).

https://wetten.overheid.nl/BWBR0007376/2020-01-01#HoofdstukV (geraadpleegd op 24-3-2020).

10_{d’Ancona, Memorie van Toelichting, 5, 11, 16,} _{https://www.inspectie-oe.nl/publicaties/publicatie/}

(18)

Een doel om na te streven 18 | P a g e modellen11_{, één opgesteld door KVAN/BRAIN}12_{en één door de Vereniging van Nederlandse}

Gemeenten (VNG)13_{, dienen als een voorbeeld voor gemeenten om een verordening volgens artikel}

30 en 32 van de Archiefwet te kunnen opstellen. Hoewel het ene model wat compacter is dan het andere maken ze beide onderscheid tussen de zorg en het beheer van archiefbescheiden. Ook voorzien ze van een toelichting waarin dit onderscheid nader wordt beschreven, omdat, zoals ze beiden aangeven, het begrip zorg niet gedefinieerd is in de Archiefwet. De zorg wordt daarom uitgelegd als de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de goede, geordende en toegankelijke staat van archieven. Hiermee wordt het onderscheiden van de ambtelijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de beheeractiviteiten, waarmee ‘een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering mogelijk [wordt] gemaakt, kent de gemeente haar eigen rechtspositie en die van anderen, is het mogelijk verantwoording af te leggen voor het gemeentelijk handelen en kan de blijvende bewaring van cultuurhistorische informatie worden gegarandeerd’.14_{Het mag duidelijk zijn dat deze toelichtingen}

in lijn met de Memorie van toelichting zijn opgesteld. Het voordeel van het opnemen van deze uitleg in de toelichting van beide modellen is dat het op deze manier onderdeel is van de archiefverordening en daarmee dus ook van de interne regelgeving van een gemeente.

De modellen voor een archiefverordening benoemen kort waar toezicht op uitgeoefend wordt, zoals de archiefbescheiden, de archiefbewaarplaats, de archiefruimte en het kwaliteitssysteem. Daarnaast behandelen de modellen de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend, waarmee de vormgeving van het toezicht concrete gestalte krijgt. Namelijk door (twee)jaarlijks verslag uit te brengen aan het college van burgemeester en wethouders over het beheer van de niet overgebrachte archiefbescheiden en het beheer van de archiefbewaarplaats en de daarin opgenomen archiefbescheiden die wel zijn overgebracht. Het college van burgemeester en wethouders dienen (twee)jaarlijks aan de gemeenteraad verslag uit brengen over het beheer van de archiefbescheiden, waarbij het verslag van de gemeentearchivaris hoort te zijn toegevoegd. Het model van de VNG

11_{KVAN/BRAIN, ‘Model archiefverordening Gemeenten met een benoemde archivaris’ (vastgesteld bestuur}

BRAIN 26/1/2016); VNG, ‘Model Archiefverordening 2017 (gewijzigd model, november 2019)’ (2019).

12_{KVAN/BRAIN bestaat uit de Koninklijke Vereniging van Archivarissen in Nederland (KVAN) en}

Branchevereniging Archiefinstellingen in Nederland (BRAIN). Samen behartigen zij de belangen van het Nederlandse archiefwezen, stimuleren en ondersteunen zij de samenwerking in de sector en bevorderen zij de deskundigheid van archiefprofessionals. KVAN/BRAIN, ‘Wat we doen’, kvanbrain.nl, https://www.kvanbrain.nl/pagina/wat-we-doen (geraadpleegd op 29-3-2020).

13_{De VNG is de organisatie die alle gemeenten in Nederland verbindt. De vereniging heeft als doel om de lokale}

overheid te versterken, zodat gemeenten hun inwoners optimaal kunnen bedienen. VNG, ‘Vereniging’, vng.nl, https://vng.nl/rubrieken/vereniging (geraadpleegd op 29-3-2020).

14_{De tekst in het citaat is in beide modelverordeningen hetzelfde. De restant van de toelichting verschilt}

enigszins, maar de boodschap is hetzelfde. KVAN/BRAIN, ‘Model archiefverordening Gemeenten met een benoemde archivaris’ (vastgesteld bestuur BRAIN 26/1/2016) p.5; VNG, ‘Model Archiefverordening 2017 (gewijzigd model, november 2019)’ (2019) p.4.

(19)

Een doel om na te streven 19 | P a g e vermeldt bovendien dat het verslag van het college een voorstel dient te bevatten met de te treffen maatregelen in het kader van de zorgplicht voor de archiefbescheiden.15

Hoewel de Archiefwet duidelijk stelt dat de gemeentearchivaris verantwoordelijk is voor het toezicht op het beheer van de archiefbescheiden, wordt minder duidelijk vermeld wie verantwoordelijk is voor het toezicht op de zorg voor de gemeentelijke archiefbescheiden. Uit de modellen voor een archiefverordening blijkt dat het verslag over het beheer van de archiefbescheiden input vormt voor de bestuurlijke verantwoording over de zorg voor archiefbescheiden van het college aan de gemeenteraad. De Memorie van toelichting op de Archiefwet biedt aanvullende uitleg over het onderwerp: ‘… gedeputeerde staten [oefenen] toezicht uit op de aan de gemeenten … opgedragen zorg voor de archiefbescheiden.’16_{De interbestuurlijke toezichthouder voert dit toezicht uit in naam}

van Gedeputeerde Staten.17_{Hieruit valt te concluderen dat er twee soorten toezichthouders zijn, ieder}

met een eigen toezichtobject en ieder met een eigen werkgever.

Naar aanleiding van de invoering van de Wet revitalisering generieke toezicht (Wrgt) in 2012 werd bepaald dat het hierboven genoemde verslag waarmee het college (horizontale) verantwoording aflegt aan de gemeenteraad voortaan ook wordt gebruikt als (verticale) verantwoording van de gemeente aan de provincie. Bij het vervangen van specifieke toezicht door generieke toezicht door de WGRT wordt uitgegaan van het vertrouwen van de provincie dat het gemeentelijke bestuur zijn taken goed uitoefent. De horizontale verantwoording dient hiertoe als bewijs. Doordat dit tevens als verticale verantwoording kan worden gebruikt is het doel om dit interbestuurlijk toezicht te vereenvoudigen en transparanter te maken bereikt.18

Het oordeel van de provincie hoeft niet enkel gebaseerd te zijn op het horizontale verantwoordingsverslag, ook signalen die zij ontvangen van binnen of buiten de gemeente kunnen een bijdrage leveren. Daarnaast kan de interbestuurlijke toezichthouder ook incidenteel eigen informatie verzamelen door steekproeven te houden. Deze werkwijzen voor het verkrijgen van

15_{KVAN/BRAIN, ‘Model archiefverordening’; VNG, ‘Model Archiefverordening’.}

16 _d’Ancona, _Memorie _van _Toelichting, _8, _{https://www.inspectie-oe.nl/publicaties/publicatie/}

2014/11/12/memorie-van-toelichting-archiefwet-1995 (geraadpleegd op 25-3-2020).

17 _Ibidem,

https://www.inspectie-oe.nl/publicaties/publicatie/2014/11/12/memorie-van-toelichting-archiefwet-1995 (geraadpleegd op 25-3-2020).

18 _Ministerie _van _Algemene _Zaken _(AZ), _{‘Interbestuurlijk} _toezicht’, _{rijksoverheid.nl,}

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/interbestuurlijk-toezicht (geraadpleegd op 31-3-2020); Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Handboek Wet revitalisering generiek toezicht (Den Haag 2012) p.5; Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG Handreiking Horizontale verantwoording Archiefwet 1995 via Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) (Den Haag tweede, geactualiseerde versie april 2013) p.7; Interprovinciaal Overleg (IPO), Aanvullend beleidskader voor het interbestuurlijk archieftoezicht. Nieuwe schoenen (mei 2012) p.3.

(20)

Een doel om na te streven 20 | P a g e informatie zijn kenmerkend voor het generiek toezicht dat achteraf plaats vindt. De gemeente hoeft niet langer vooraf toestemming te vragen aan of verplicht te consulteren met de provincie. Het generieke toezicht is niet langer vastgelegd in de Archiefwet, maar heeft beschikking tot twee generieke instrumenten uit de Gemeente- en Provinciewet:

- Schorsing of vernietiging van besluiten bij strijdigheid met het recht of het algemeen belang; - Indeplaatsstelling bij verwaarlozing.19

Voor deze twee instrumenten zijn aparte beleidskaders20_{opgesteld. Voor het beleidsterrein van de}

Archiefwet werd besloten om een aanvullend beleidskader op te stellen waarin het interbestuurlijke toezicht concreter zou worden uitgewerkt. Deze uitwerking kreeg vorm door in het beleidskader te bepalen welke informatie de provincie nodig heeft, hoe (vaak) zij deze informatie krijgen, hoe de beoordeling door de provincie wordt uitgevoerd en wanneer zij ingrijpen. Voor het ingrijpen bij taakverwaarlozing is een interventieladder opgesteld waarin zes stappen staan beschreven, dit begint met signaleren van taakverwaarlozing en eindigt met het uitvoeren een sanctie. Daarbinnen zijn de andere stappen terug te vinden, waar naartoe geëscaleerd kan worden indien de gemeente niet voldoende vooruitgang laat zien om de taakverwaarlozing op te lossen.21_{De interbestuurlijke}

toezichthouder heeft, in tegenstelling tot de gemeentelijke archieftoezichthouder, de mogelijkheid om in te grijpen.

De inzet van het verslag van de gemeentelijke archieftoezichthouder als onderdeel van de verticale verantwoording heeft ook gevolgen gehad voor de wijze waarop dit verslag wordt opgesteld. De VNG heeft ten behoeve van de versterking van het horizontale toezicht Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) opgesteld die als hulpmiddel kunnen dienen bij het opstellen van het verslag. Het Interprovinciaal Overleg (IPO)22_{en de VNG hebben met de gemeenten afgesproken dat zij de}

informatie uit de ingevulde KPI’s aan de gemeenteraden en de provincies toezenden.23_{In de VNG}

19 _Ministerie _van _AZ, _{‘Interbestuurlijk} _toezicht’, _{https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/}

provincies/interbestuurlijk-toezicht (geraadpleegd op 31-3-2020); Ministerie van BZK en VNG, Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, p.3; VNG, VNG Handreiking Horizontale verantwoording, p.9-10; IPO, Aanvullend beleidskader, p.3.

20_{Het ‘Beleidskader Schorsing en vernietiging’ is op de website van de Rijksoverheid terug te vinden via}

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnota-s/2011/03/08/algemeen-beleidskader-indeplaatsstelling-bij-taakverwaarlozing (geraadpleegd 31-3-2020) en het ‘Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing’ is eveneens op de website van de Rijksoverheid terug te vinden:

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/beleidsnota-s/2011/03/08/algemeen-beleidskader-indeplaatsstelling-bij-taakverwaarlozing (geraadpleegd op 31-3-2020).

21_{VNG, VNG Handreiking Horizontale verantwoording, p.11-12; IPO, Aanvullend beleidskader, p.3-4, 6-12.} 22_{‘Het Interprovinciaal Overleg (IPO) behartigt de belangen van de twaalf provincies … [en] zet zich in voor een}

regionaal sterke economie, is agendabepalend op maatschappelijke opgaven en maakt zich sterk voor een goed openbaar bestuur.’. IPO, ‘IPO’, ipo.nl, https://ipo.nl/ (geraadpleegd op 31-3-2020).

(21)

Een doel om na te streven 21 | P a g e Handreiking Horizontale verantwoording Archiefwet 199524_{wordt door de VNG de achtergrond, de}

werking en de gevolgen van de KPI’s uitgelegd. Door de KPI’s in te vullen blijkt of een gemeente voldoet aan de eisen van de archiefwet- en regelgeving en dienen deze resultaten als basis voor het verslag van de gemeentelijke archieftoezichthouder. Een ander voordeel van de KPI’s is de uniformering van het archieftoezicht. Hierdoor kunnen de gemeentelijke prestaties beter met elkaar worden vergeleken.25_{Ten behoeve van deze benchmarking heeft BRAIN een e-formulier ontwikkelt}

waarmee niet alleen de resultaten beter te vergelijken zijn, maar wordt ook het invullen van de KPI’s vergemakkelijkt.26

Het gemeentelijke, interne archieftoezicht is in de Archiefwet vastgelegd, het interbestuurlijke, externe toezicht wordt door de provincie uitgevoerd en het controleert de bestuurlijke verantwoordelijkheid aan de hand van het horizontale toezicht (zie figuur 1). Het interbestuurlijke toezicht heeft de macht om te escaleren indien dat nodig blijkt. Ten behoeve van vergemakkelijking en uniformering van het toezicht zijn instrumenten en formats ontwikkeld.

Figuur 1 Schema horizontale en interbestuurlijke toezicht27

24_{Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG Handreiking Horizontale verantwoording Archiefwet 1995 via}

Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) (Den Haag tweede, geactualiseerde versie april 2013).

25_{VNG, VNG Handreiking Horizontale verantwoording, p.7.}

26_{Het meest recente formulier (versie januari 2017) is te vinden via: VNG, ‘Horizontale verantwoording}

Archiefwet 1995 via Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s)’, vng.nl, https://vng.nl/publicaties/horizontale-verantwoording-archiefwet-1995-via-kritische-prestatie-indicatoren-kpis (geraadpleegd op 3-4-2020).

27 _Marianne _Loef, _‘Het _nieuwe _{interbestuurlijke} _{archieftoezicht’,} _{slideplayer.nl,}

(22)

2.2 Informatiehuishouding van de overheid

Het voldoen aan de archiefwet- en regelgeving is niet eenvoudig. Het beheer van digitale informatie is wezenlijk anders dan het beheer van papieren informatie. Digitale informatie wordt sneller gemaakt en bewerkt en er zijn veel verschillende verschijningsvormen mogelijk. Het volume dat wordt geproduceerd is veel groter en voor het beheren en ontsluiten van de informatie zijn ook steeds meer mogelijkheden.28_{De uitdaging om deze digitale informatie duurzaam toegankelijk te houden is dan}

ook niet gering. Meerdere onderzoeken naar en rapporten over de informatiehuishouding bij de (de)centrale overheid hebben hier al op gewezen. De digitalisering van de informatiehuishouding ligt aan deze onderzoeken veelal ten grondslag. Zorgen over betrouwbaarheid, functioneren van overheid en verlies (van kwaliteit) van gegevens en het belang van een goede informatiehuishouding komen tot uitdrukking in deze onderzoeken en rapporten.

Zo wees de Rijksarchiefinspectie (nu Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed) in 2005 op het gevaar van een dementerende overheid in het gelijknamige rapport.29_{Het rapport bevatte een waarschuwing}

voor een ‘gat in ons collectieve geheugen’30_{door onzorgvuldige bewaren van digitale informatie. In}

2010 werden meerdere rapporten gepubliceerd die de informatiehuishouding en digitalisering centraal stelden. De Algemene Rekenkamer schreef in haar rapport Informatiehuishouding van het

Rijk dat ze ‘wil helpen antwoorden te vinden op het taaie vraagstuk van de duurzame

informatiehuishouding …’.31_{Zij concludeerde dat problemen zich opstapelen doordat vraagstukken}

zelden volledig worden opgelost omdat een nieuwe zich aandient, dat technologische oplossingen worden overschat en dat een vraagstuk niet alleen voortdurend aandacht nodig heeft, maar ook voortdurend verandert. Dit zijn niet de enige bevindingen van de Algemene Rekenkamer, zij heeft meerdere kritische rapporten geschreven over digitaal informatiebeheer van de overheid.32

De Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) schetste in 2011 zijn visie op de digitalisering van de overheid door middel van het publiceren van het rapport iOverheid.33_{Dit rapport}

28_{Andre Plat en Willeke Schouls, Implementatie-ondersteuning Digitale archieven op orde. Knel- &}

versnelpuntenanalyse inclusief plan van aanpak (Den Haag 2018).

29_{Rijksarchiefinspectie, Een dementerende overheid? De risico’s van digitaal beheer van}

verantwoordingsinformatie bij de centrale overheid (2005).

30_{Rijksarchiefinspectie, Een dementerende overheid?, p. 5.}

31_{Algemene Rekenkamer, Rapport Informatiehuishouding van het Rijk. Overzicht van een dynamisch vraagstuk,}

een achtergrondstudie (’s-Gravenhage 2010) Kamerstukken II 2009/10, 32307, nr. 2, p. 5.

32_{Algemene Rekenkamer, Rapport Informatiehuishouding van het Rijk, Kamerstukken II 2009/10, 32307, nr.2, p.}

34; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), iOverheid, p. 178.

(23)

Een doel om na te streven 23 | P a g e benadrukt hoe informatiestromen de kern van organisaties vormen. Efficiëntie en privacy spelen een grote rol bij deze informatiestromen, maar kunnen tegenstrijdige belangen hebben voor het wel of niet delen van informatie. Samenwerking door meerdere partijen in ketens en netwerken kunnen die tegenstrijdigheden vergroten. Door het verdelen van verantwoordelijkheden en de informatiestromen toetsbaar en inzichtelijk te maken kan ervoor worden gezorgd dat informatie navolgbaar, bediscussieerbaar en aanvechtbaar is.34_{Het advies Het puberbrein van de overheid, in}

2016 opgesteld door de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor Cultuur, legde de nadruk op informatiebeheer in ketensamenwerking. Door de wettelijke verantwoordelijkheidsstructuur is niemand verantwoordelijk voor de hele keten, maar enkel voor het eigen onderdeel daarvan. Hierdoor is te weinig en te laat aandacht voor informatieafhankelijkheden in een keten.35

Er wordt wel vooruitgang geboekt, maar hiermee zijn de zorgen nog niet voorbij. Zo constateerde de Erfgoedinspectie in 2018 dat ‘de departementen … al wel maatregelen [hebben] getroffen om hun digitale informatie in duurzaam toegankelijke staat te brengen en te houden, maar deze zijn tot nu toe niet voldoende.’36_{Vooruitgang is geboekt doordat er nauwelijks meer papieren archief wordt}

gecreëerd en dat digitaal werken de norm is geworden. De duurzame toegankelijkheid zorgt echter nog voor uitdagingen.37_{Er zijn meer onderzoeken en rapporten betreffende dit onderwerp, maar de}

boodschap is duidelijk: het digitale informatiebeheer heeft (nog) niet het juiste niveau bereikt om duurzame toegankelijkheid te kunnen waarborgen.

De boodschap bleef in de tussentijd niet ongehoord, zo bleek al uit de Archiefvisie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) in 2011. Het belang om digitale informatie vindbaar, toegankelijk en betrouwbaar te houden ten behoeve van openbaarheid en hergebruik vormde aanleiding om een aantal maatregelen op te stellen om de informatie duurzaam te beheren en om verantwoordelijkheden in het archiefbestel te beleggen. Ter bewerkstelliging van de Archiefvisie legden OCW, IPO, Unie van Waterschappen (UvW) en de VNG afspraken vast in het Archiefconvenant 2012-2016. Het programma Archief 2020 en het samenwerkingsproject Archiefinnovatie Decentrale Overheden (AIDO) waren uitkomsten van dit convenant en leverden niet alleen praktische

34_{WRR, iOverheid, p. 31-34, 71-74, 95-98, 120, 162, 191-197, 202-213, 225.}

35_{Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor Cultuur, Het puberbrein van de overheid. Informatiebeheer in}

ketensamenwerking (Den Haag 2016) 53.

36_{Erfgoedinspectie, Wel digitaal, nog niet duurzaam. Informatiebeheer bij de departementen (2018) 5.} 37_{Erfgoedinspectie, Wel digitaal, nog niet duurzaam, p. 6.}

(24)

Een doel om na te streven 24 | P a g e instrumenten en handreikingen op, maar ook pilots ter verbetering en innovatie van de archieffunctie.38

Hoewel de reacties positief waren over de bijdrage van AIDO en Archief 2020 werd in het rapport

Archiefinnovatie decentrale overheden39_{vastgesteld dat wanneer het project AIDO per 1 januari 2017} ophield het van belang was om de op gang gebrachte beweging een vervolg te geven en de aandacht voor digitale duurzaamheid in het openbaar bestuur te verankeren. Daarnaast dienden de tools die door Archief 2020 en AIDO waren ontwikkeld ook geïmplementeerd te worden, zodat het ‘gat tussen de werkvloer en complexe producten gedicht’ kon worden. Hiertoe diende de nadruk van samen ontwikkelen en leren te verschuiven naar sturing, regie en implementatie.40

Deze volgende stap werd opgepakt door VNG en KING (nu VNG Realisatie).41_{In het najaar van 2017}

ging een beknopt VNG Actieplan Digitale archieven op orde (DAOO) van start, deze richtte zich op de implementatie van de instrumenten van AIDO en Archief 2020, vergroting van gezamenlijke oplossingen en draagvlak voor digitale duurzaamheid, de verdere innovatie van informatiebeheer en het stimuleren van archivering by design.42_{Dit werd onder andere gerealiseerd door het organiseren}

van regionale kennis- en werkbijeenkomsten, het opzetten van een kennisinfrastructuur en het inzetten van praktijkvoorbeelden bij publicaties en bijeenkomsten. Een logisch vervolg van DAOO vormde het project Digitaal toegankelijk op orde (DTOO). VNG Realisatie wilde hiermee een praktische invulling geven aan de ‘hoe’ vraag voor het duurzaam toegankelijk houden van digitale informatie en ging in augustus 2019 van start. Er werden vijf praktische projecten opgezet: archivering by design, preservatie, zoeken en vinden van informatie, tonen van informatie en vernietigen van informatie.

38_{ICTU, Eindrapport Kwantitatief onderzoek beleidsinformatie digitaal archiveren bij decentrale overheden}

(2016) 8; Zijlstra, H. en J.P.H. Donner, ‘Informatie- en communicatietechnologie (ICT)’, Kamerbrief 30 juni 2011 Archiefvisie, Kamerstukken II 2010/11, 26643, nr. 187; ‘Archiefconvenant 2012-2016’ van 15 maart 2013, Stcrt. 2013, 6777; Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor Cultuur, Het puberbrein van de overheid, p. 32; ICTU, Verkenning informatiehuishouding decentrale overheden. Eindrapport (versie 01, 2019) 10; Jacco van Gastel en Evert Obdeijn, Handreiking toekomstbestendige archiefinstellingen (2016) 21.

39_{Laurens Vellekoop en Robert Wester, Archiefinnovatie decentrale overheden. Waar we staan en wat er moet}

gebeuren (2016).

40_{Vellekoop en Wester, Archiefinnovatie decentrale overheden, p. 13; Raad voor het openbaar bestuur en Raad}

voor Cultuur, Het puberbrein van de overheid, p. 32.

41_{Het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) heet per 1 januari 2018 VNG Realisatie, als onderdeel}

van de VNG ondersteunt KING gemeenten bij hun informatievoorziening en dienstverlening. ‘Met de nieuwe naam zet de VNG verder in op ondersteuning van gemeenten op het gebied van de gezamenlijke uitvoering, naast de al bestaande dienstverlening op het gebied van belangenbehartiging, beleid en werkgeverszaken.’ VNG, ‘KING heet vanaf 1 januari VNG Realisatie’, vng.nl, https://vng.nl/nieuws/king-heet-vanaf-1-januari-vng-realisatie (geraadpleegd op 11-4-2020).

42_{VNG, Ledenbrief ‘Duurzame toegankelijkheid van digitale informatie en Selectielijst’, 16 augustus 2017, Lbr}

17/045; Andre Plat en Willeke Schouls, Implementatie-ondersteuning Digitale archieven op orde. Knel- & versnelpuntenanalyse inclusief plan van aanpak (Den Haag 2018) 4-5.

(25)

Een doel om na te streven 25 | P a g e Deze projecten voeren praktijkbeproevingen uit en stellen op basis daarvan aanbevelingen op voor overige gemeenten.43

Ook in de Tweede Kamer kreeg de digitale informatiehuishouding aandacht. Zo werden in 2016 de moties Veldman en Segers aangenomen. In de motie Veldman werd om een actieplan gevraagd om de informatiehuishouding van overheden op orde te brengen. Ten behoeve hiervan schetste ICTU in het rapport Verkenning informatiehuishouding decentrale overheden nog in hetzelfde jaar een beeld van de stand van zaken van de informatiehuishouding bij overheden.44_{In 2017 werd duidelijk dat ‘de}

nadere interbestuurlijke aanpak gericht op het borgen van openbaarheid en duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie zal worden afgestemd op de uitkomsten van de besluitvorming over de Woo’45_{(Wet open overheid). Ondertussen was in 2015 een programma voor}

het verbeteren van de rijksbrede informatiehuishouding opgezet: het programma Rijk aan Informatie. Sinds 2019 heet dit programma het Rijksprogramma Duurzame Digitale Informatiehuishouding. Het ‘Meerjarenplan verbetering informatiehuishouding Rijk’ is een bijlage bij het wetsvoorstel voor de Woo, dat in 2019 aan de Tweede Kamer is aangeboden.46_{De motie Segers betrof een verzoek tot}

aanpassing van ‘de huidige Archiefwet … aan de digitale ontwikkelingen en eisen van transparantie door onder meer de huidige overbrengingstermijnen van overheidsinformatie sterk terug te brengen’.47_{Het resultaat van deze motie is concreet terug te vinden in het voorstel voor de nieuwe}

Archiefwet, waarin de overbrengingstermijn is teruggebracht van 20 naar 10 jaar.48

Een andere belangrijke ontwikkeling ten aanzien van de duurzame toegankelijkheid was het ontwikkelen van een normenkader Duurzaam Toegankelijke Overheidsinformatie (DUTO) door het Nationaal Archief in samenwerking met CIO’s49_{, informatiemanagers en archivarissen. In het kader van}

AIDO werd dit instrument ontwikkeld om kwaliteitseisen voor duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie te bepalen. Door het toepassen van de DUTO wordt het principe van archivering by design toegepast. Dit houdt in dat duurzame toegankelijkheid al vanaf de start van projecten en

43_{Plat en Schouls, Implementatie-ondersteuning Digitale archieven op orde, 21-23; VNG Realisatie, ‘Duurzaam}

toegankelijk op orde’, vngrealisatie.nl, https://www.vngrealisatie.nl/producten/duurzaam-toegankelijk-op-orde (geraadpleegd op 11-4-2020).

44_{ICTU, Verkenning informatiehuishouding, 6; ICTU, Eindrapport Kwantitatief onderzoek, 7.}

45_{Plasterk, R.H.A. en M. Bussemaker, ‘Modernisering van de overheid’, Kamerbrief 23 maart 2017,}

Kamerstukken II, 2016/17, 29362, nr. 260.

46_{Merel Lellvelt, ‘Het programma RDDI: schouders eronder!’ in: Od 73 (november 2019) afl. 7, p.20-21;}

Rijksoverheid, ‘Over het Rijksprogramma voor Duurzaam Digitale Informatiehuishouding’, informatiehuishouding.nl https://www.informatiehuishouding.nl/over-rddi (geraadpleegd op 13-4-2020).

47_{‘Motie van het lid Segers C.S.: Rapport van de Onderzoekscommissie Ontnemingsschikking’ (Verzoek}

aanpassing Archiefwet), Kamerstukken II, 2015/16, 34362, nr. 21.

48_{Archiefwet 2021 van 28 november 2019, p.6, www.internetconsultatie.nl.} 49_{CIO is een afkorting voor Chief Information Officer.}

(26)

Een doel om na te streven 26 | P a g e programma’s, het inrichten of herzien van startarchitecturen en informatiesystemen kan worden verwerkt. Daarbij is het belangrijk dat niet alleen de informatiespecialisten aan tafel zitten, maar ook projectleiders en managers. Bij het DTOO ligt de focus op hoe archivering by design in de praktijk het beste opgezet kan worden. Er is ruimte voor het besef dat er meer bij komt kijken dan alleen technische aanpassingen, ook organisatorisch zijn veranderingen nodig.50_{De technologie vormt}

immers een instrument om duurzame toegankelijkheid te bereiken. Hierdoor vinden archiveringswerkzaamheden niet langer alleen plaats aan het einde van een werkproces, maar wordt er vanaf de start van het proces al rekening gehouden met de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie en kunnen de juiste maatregelen worden genomen om die duurzame toegankelijkheid te garanderen.

Het idee om niet alleen informatiespecialisten aan tafel te krijgen ter verbetering van het digitale informatiebeheer heeft ook uiting gekregen bij de kennisplatforms van het Nationaal Archief. Deze kennisplatforms bouwden voort op initiatieven van Archief 2020 naar aanleiding van de opdracht in de Archiefvisie voor het Nationaal Archief om zich te ontwikkelen tot kenniscentrum voor de archiefsector. Het Kennisnetwerk Informatie en Archief (KIA) kwam in 2017 tot stand, binnen dit netwerk zijn verscheidene kennisplatforms opgericht die ieder een specifiek aspect van informatiebeheer betreffen. De twee doelgroepen van KIA bestonden uit: medewerkers bij archiefinstellingen en informatie- en archiefprofessionals én de archiefvormers. Voorbeelden van de verschillende kennisplatforms zijn conservering, informatiehuishouding overheden, innovatie, metadata, particuliere archieven, maar ook toezicht vormt een eigen kennisplatform.51_{In dit}

kennisplatform werd de samenwerking tussen toezichthouders voortgezet die al eerder andere samenwerkingsvormen was ontstaan.52_{De ‘wettenkaart’ in figuur 2 is een mooi voorbeeld van iets}

wat door dit platform pas geleden tot stand is gekomen. In samenwerking met KIA en KVAN/BRAIN hebben zij een overzicht gemaakt van de meest relevante wetten voor het archiveren van

50_{ICTU, Eindrapport Kwantitatief onderzoek, 8; Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor Cultuur, Het}

puberbrein van de overheid, 45; Nationaal Archief, ‘Eisen voor de duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie (DUTO-eisen)’, nationaalarchief.nl, https://www.nationaalarchief.nl/archiveren/duto (geraadpleegd op 13-4-2020); ICTU, ‘DUTO (Normenkader Duurzaam Toegankelijke Overheidsinformatie), noraonline.nl,

https://www.noraonline.nl/wiki/DUTO_(Normenkader_Duurzaam_Toegankelijke_Overheidsinformatie) (geraadpleegd op 13-4-2020); VNG Realisatie, ‘Duurzaam toegankelijk op orde’, https://www.vngrealisatie.nl/producten/duurzaam-toegankelijk-op-orde (geraadpleegd op 11-4-2020).

51_{Chantal Menting en Arjen van der Kuijl, ‘Kennisnetwerk Informatie en Archief. Ontwikkelingen en}

toekomstperspectief’ in: Archievenblad 124 (2020) afl. 2, p. 26; Pleio, ‘Overzicht kennisplatforms’, kia.pleio.nl, https://kia.pleio.nl/cms/view/55793559/wat-zijn-kennisplatforms (geraadpleegd 13-4-2020).

52_{Denk hierbij aan de Werkgroep Gemeentelijke Archiefinspecteurs (WGA), later als sectie Archieftoezicht onder}

BRAIN met een kernteam vanuit de toenmalige Erfgoedinspectie en LOPAI. Zie: Menting en Van der Kuijl, ‘Kennisnetwerk Informatie en Archief’, 29.

(27)

Een doel om na te streven 27 | P a g e overheidsinformatie door de gemeenten.53_{Deze wettenkaart laat duidelijk zien dat het digitale}

informatiebeheer steeds complexer wordt en steeds meer met andere aspecten, zoals verschillende wetten, te maken krijgt. Dit maakt toezicht niet eenvoudiger.

(28)

Een doel om na te streven 28 | P a g e Figuur 2 Wettenkaart archiveren overheidsinformatie

(29)

Een doel om na te streven 29 | P a g e Al deze voorbeelden en pogingen om het digitale informatiebeheer aan te pakken laten zien dat het onderwerp in de belangstelling staat en dat er ook daadwerkelijk actie wordt ondernomen om het te verbeteren, ook in het kader van wetgeving die hiermee te maken heeft. De onderzoeken en rapporten over de informatiehuishouding van de overheid spreken echter niet of nauwelijks over archieftoezicht. In de verschillende rapporten in het kader van digitale duurzaamheid bij decentrale overheden komt het wat vaker aan de orde, maar meestal betreft het een uitleg van de werking van het interbestuurlijk en horizontaal toezicht. Een enkele keer wordt de werking van archieftoezicht besproken en hoe deze zou kunnen ondersteunen of bijdragen aan het digitale informatiebeheer.

Zo stelde ICTU in de Verkenning informatiehuishouding decentrale overheden. Eindrapport vast dat de wijze waarop het interbestuurlijk toezicht wordt uitgeoefend per provincie zelf mag worden ingericht. Hierdoor verschillen de rapportages die worden aangeleverd en is het lastig om een eenduidig overzicht met betrekking tot de duurzame toegankelijkheid van informatie bij decentrale overheden te vormen. ICTU raadde dan ook aan om van dezelfde parameters gebruik te maken ten behoeve van het opstellen van een overzicht, zodat op basis van de uitkomsten verbeteringen gerealiseerd kunnen worden. De rol van archivaris of archieftoezichthouder als vraagbaak is goed ingeburgerd bij decentrale overheden, zo concludeert ICTU in het Eindrapport Kwantitatief onderzoek

beleidsinformatie digitaal archiveren bij decentrale overheden. Maar de rol om verbinding te leggen

tussen ICT-projecten en overleggen binnen de gemeentelijke organisatie vergt verbetering. De

Handreiking toekomstbestendige archiefinstellingen gaat dieper op de rol van de archivaris en

toezichthouder in. Hierin wordt gesuggereerd dat de rol van de archivaris steeds meer in de lijn van informatieadviseur en/of cultuurmakelaar zal komen te liggen. De horizontale verantwoording zou dan eventueel kunnen worden overgedragen aan een auditor of controller.54_{In de analyse}

Implementatie-ondersteuning Digitale archieven op orde. Knel- & versnelpuntenanalyse wordt een

wat voorzichtiger voorstel geopperd voor toezichthouders om mee te denken over ‘passende maatregelen die aansluiten bij toezicht en handhavingsprocessen in het kader van hun taak’55_om

gemeenten te stimuleren bij de inrichting van de digitale archieffunctie. Hierbij wordt als voorbeeld gegeven dat de toezichthouders een positieve bijdrage kunnen leveren door de KPI-verslagen niet als een ‘hamerstuk af te doen, maar actief te bespreken’.56

Er is enorm veel aandacht voor de uitdagingen die het complexe digitale informatiebeheer met zich meebrengt. De rol van toezicht in deze onderzoeken en rapporten over de digitale

54_{ICTU, Verkenning informatiehuishouding, 11, 16, 18; ICTU, Eindrapport Kwantitatief onderzoek, 37-38, 46;}

Gastel en Obdeijn, Handreiking toekomstbestendige archiefinstellingen, 34.

55_{Plat en Schouls, Implementatie-ondersteuning Digitale archieven op orde, 21.} 56_Ibidem.