Geluidproductieplafonds voor bedrijven.
Een onderzoek naar de regulering van
industrielawaai in de Wet geluidhinder en de
Omgevingswet.
ing. Marjanne Hettinga
Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Master Staats- en bestuursrecht
Geluidproductieplafonds voor bedrijven.
Een onderzoek naar de regulering van industrielawaai in de Wet
geluidhinder en de Omgevingswet.
6 januari 2020 ing. M.R. Hettinga
studentnummer: 12014079
marjannehettinga@gmail.com
Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Master Staats- en bestuursrecht, Omgevingsrecht
Begeleiders: prof. mr. dr. Rosa Uylenburg & mr. dr. Marjolein Visser
De foto’s op de voorzijde laten gezoneerde industrieterreinen en woningen in de zones rondom deze terreinen zien: Haven Rotterdam, Suikerunie Hoogkerk, Houthavens Amsterdam, Tweede Maasvlakte Rotterdam, Damsterdiep Groningen, Wormerveer, Wormer, Buiksloterham Amsterdam, Tweede Maasvlakte Rotterdam (bron: M.R. Hettinga).
Samenvatting
Onder de Omgevingswet (Ow) zal de regulering van industrielawaai wijzigen door de overgang van gezoneerde industrieterreinen in de Wet geluidhinder (Wgh) naar geluidproductieplafonds industrieterrein. Het onderzoek draait om de vraag welke gevolgen de invoering van geluidproductieplafonds hebben voor de positie van bedrijven en omwonenden gebaseerd op het wetgevingsproces in december 2019.
De Wgh vormt het kader voor geluid door bedrijven die veel lawaai produceren en daardoor een grote ruimtelijke impact hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om fabrieken, energiecentrales, scheepswerven en luchthavens. In het bestemmingsplan moeten een industrieterrein en zone rondom worden vastgelegd. Bedrijven mogen alleen uitbreiden voor zover de geluidbelasting op de 50 dB(A)-contour niet wordt overschreden. Het gezoneerde industrieterrein dient om overlast te voorkomen bij geluidgevoelige functies zoals woningen, scholen en ziekenhuizen. Binnen de zone zijn nieuwe geluidgevoelige functies alleen na een bestuurlijke afweging aanvaardbaar.
Onder de Ow wordt industrielawaai gereguleerd via het geluidproductieplafond industrieterrein in het omgevingsplan of bij besluit. Een wijziging is dat bij de vaststelling van het geluidproductieplafond moet worden gekeken naar ‘overlappend’ geluid van industrieterreinen en cumulatie van bronnen. Daarnaast worden het milieu- en ruimtelijk spoor verder geïntegreerd door de opname van geluidregels per bedrijf in het omgevingsplan. Vanwege de bescherming van geluidgevoelige gebouwen zoals woningen gelden standaardwaarden en grenswaarden op de gevel. Binnen het geluidaandachtsgebied blijft een bestuurlijke afweging over de aanvaardbaarheid van meer geluid dan de standaardwaarde noodzakelijk.
Voor de overgang van Wgh naar het geluidproductieplafond in het omgevingsplan zal per industrieterrein de geluidproductie opnieuw in kaart moeten worden gebracht aan de hand van de nieuwe normen. Vanwege bestaande rechten is een belangenafweging noodzakelijk.
De Omgevingswet kan niet zonder regels die een bovengrens stellen aan de groei van industrielawaai op industrieterreinen. De aanpassing van de normering aan de Europese richtlijn geluid is positief. Door de harmonisatie van normen en nieuwe rekenmethodes lijkt er enerzijds sprake van vereenvoudiging en versoepeling. Anderzijds wordt door strengere eisen bij overlap van geluidaandachtsgebieden en cumulatie de normering voor bedrijven verzwaard. Het inzicht in de geluidruimte per bedrijf zal toenemen doordat normen in het omgevingsplan worden opgenomen. Door het gebruik van twee dosismaten voor geluid door bedrijven zal besluitvorming over industrielawaai echter niet altijd eenvoudiger worden.
De overgang naar een geluidproductieplafond industrie heeft positieve en negatieve effecten voor omwonenden. Binnen de geluidnormering krijgt gezondheid geen aparte rol, maar is het onderdeel van de standaard- en grenswaarden. De overgang naar de dosismaat Lden kan zorgen voor meer geluidsbelasting. Een verbetering voor de bescherming van omwonenden is het optellen van geluid van meerdere industrieterreinen en de geluidbelasting van meerdere bronnen als uitgangspunt voor de binnenwaarde. De beoordeling van cumulatie van geluid en het treffen van maatregelen wordt door de wetgever op decentraal niveau gelegd. Op dit vlak vindt weinig vernieuwing plaats onder de Omgevingswet.
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 1
2. Industrielawaai in de Wet geluidhinder ... 4
2.1 Geluid ... 4
Gezoneerde industrieterreinen ... 5
2.2 Wetsgeschiedenis industrielawaai ... 6
Europese richtlijn omgevingslawaai ... 7
Actieplan geluid ... 8
2.3 Gezoneerde industrieterreinen in de Wet geluidhinder ... 8
Het instellen, wijzigen of opheffen van een gezoneerd industrieterrein ... 8
Inrichtingen ... 10
Akoestisch onderzoek ... 11
Verdelen van geluidruimte ... 12
Geluidreductieplan ... 14
Cumulatie ... 15
2.4 Gevoelige functies op en rond gezoneerde industrieterreinen ... 16
Geluidgevoelige functies ... 16
Geluidgevoelige bestemmingen op het gezoneerde industrieterrein ... 16
Geluidgevoelige bestemmingen in de zone ... 17
Binnenwaarde ... 19
Sanering ... 19
Rechtsbescherming ... 20
2.5 Afsluiting ... 20
3. Industrielawaai in de Omgevingswet... 21
3.1 Stand van zaken van het wetgevingstraject Omgevingswet ... 21
3.2 De Omgevingswet en instrumenten ... 21
Omgevingsplan ... 22
Omgevingswaarde ... 23
Programma ... 24
3.3 Industrielawaai in de Omgevingswet ... 24
Milieubelastende activiteit en industrieterreinen ... 24
Beheersing van geluid door een geluidproductieplafond ... 25
3.4 Het geluidproductieplafond in het omgevingsplan ... 27 Geluidaandachtsgebied ... 27 Grenswaarden ... 28 Geluidreferentiepunten ... 29 Geluidbrongegevens ... 30 Cumulatie ... 30
Binnenwaarde – besluit over geluidwerende maatregelen ... 31
Sanering ... 31
Het geluidregister ... 31
3.5 Geluidregels voor bedrijven in het omgevingsplan en het verdelen van geluid 32 3.6 Monitoring en overschrijding van het geluidproductieplafond ... 33
3.7 Geluidgevoelige gebouwen en terreinen ... 34
Geluidgevoelige gebouwen en terreinen in het geluidaandachtsgebied ... 34
Geluidgevoelige gebouwen en terreinen op het industrieterrein ... 36
Standaardwaarde ... 36 Grenswaarde ... 37 Bijzondere afwijkingsmogelijkheden ... 38 Niet-geluidgevoelige gevel ... 38 Binnenwaarde ... 39 3.8 Rechtsbescherming ... 39 3.9 Afsluiting ... 40
4. Aandachtspunten bij de overgang van de Wet geluidhinder naar de Omgevingswet... 41
4.1 Van gezoneerd industrieterrein naar geluidproductieplafond ... 41
Eerste vaststelling geluidproductieplafond ... 41
Toegestane geluidproductie ... 43
4.2 De gevolgen voor bedrijven ... 44
Gewijzigde normering ... 44
De noodzaak van een geluidproductieplafond ... 45
Inzicht in de geluidruimte per bedrijf ... 46
Uitbreidingsmogelijkheden ... 48
4.3 De gevolgen voor omwonenden ... 49
Gezondheid ... 49
Bescherming tegen industrielawaai ... 50
4.4 Rechtsbescherming ... 52
4.5 Afsluiting ... 52
5. Afsluiting ... 54
1
1. Inleiding
In Nederland wordt via planologische milieuzonering gezorgd voor afstand tussen industrie en functies zoals wonen. De zonering van industrielawaai is een wettelijke verplichting op basis van de Wet geluidhinder en heeft als doel hinder of overlast te voorkomen. Door in bestemmingsplannen te zorgen voor afstand tussen industrie en functies zoals wonen wordt een tweeledig doel bereikt.1 Het bedrijf kan zijn activiteiten uitoefenen en een omwonende heeft zo weinig mogelijk overlast van de bedrijvigheid en woont op een veilige afstand. Naast geluid kan milieuzonering ook gaan over hinder van geur, stof of externe veiligheidsrisico’s. In deze scriptie staat geluid centraal.
Zware industrie is doorgaans gevestigd op een industrieterrein. Bedrijven die relatief veel geluid produceren en die vallen onder onderdeel D, bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden ‘grote lawaaimakers’ genoemd. Voor het geluid dat deze bedrijven produceren gelden normen vanuit de Wet geluidhinder (Wgh) die worden geëffectueerd door de begrenzing van een gezoneerd industrieterrein vast te leggen in het bestemmingsplan. Alleen op die locatie is de vestiging van bedrijven toegestaan. Rondom het industrieterrein wordt daarnaast een zone opgenomen waarbinnen een maximale hoeveelheid geluid mag worden geproduceerd door alle bedrijven die op het gezoneerde industrieterrein aanwezig zijn. In deze zone gelden restricties voor het toevoegen van nieuwe gevoelige bestemmingen zoals woningen. Een voorbeeld van de huidige situatie zijn bijvoorbeeld de gezoneerde industrieterreinen rondom Amsterdam zoals de industrieterreinen in het Westelijk Havengebied, luchthaven Schiphol, de industrieterreinen langs de IJ-oevers in Amsterdam Noord en de energiecentrale in Diemen (zie afbeelding 1.1).
Afbeelding 1.1: gezoneerde industrieterreinen rondom Amsterdam. De industrieterreinen zijn paars gearceerd. De 55 en 50 dB(A)-contour zijn aangeduid in groen en geel (bron: maps.amsterdam.nl).
1C.A.H. van der Sanden, ‘Wonderpil of placebo? Het zonebeheerplan in de nieuwe Wet
2 In 2011 is besloten om het stelsel voor het omgevingsrecht te vernieuwen door middel van de Omgevingswet (Ow).2 26 bestaande wetten en de onderliggende regelingen voor ruimtelijke ordening, milieu en bouwen worden geïntegreerd in een nieuw stelsel. In 2015 stemde de Tweede Kamer in met de wet, de Eerste Kamer volgde in 2016.3 De hierboven in een notendop beschreven regulering van industrielawaai via de Wgh, Wet milieubeheer (Wm), Wet ruimtelijke ordening (Wro) en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) laat zien waarom de wetgever een nieuwe wet nodig acht. Allereerst is het omgevingsrecht verbrokkeld en sluit de bestaande wetgeving niet goed meer aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Ten tweede worstelen initiatiefnemers met de verschillende wetten en procedures en worden initiatieven niet integraal beoordeeld.4
Een van de omgevingsaspecten die in de Omgevingswet op andere wijze worden geregeld is de normering van geluid voor zware bedrijvigheid en bedrijventerreinen. Onder de Omgevingswet verdwijnt het bestemmingsplan en wordt het omgevingsplan het centrale instrument om activiteiten te regelen.5 Voor het reguleren van industrielawaai heeft dit diverse gevolgen, waaronder de overgang van gezoneerde industrieterreinen naar geluidproductieplafonds. Het is de bedoeling deze in te voeren bij inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 via de Aanvullingswet geluid (Awg).6
De wijzigingen vinden plaats tegen de achtergrond van de doelstellingen van de Omgevingswet en de vernieuwing van het geluidbeleid Swung-2 (Samen werken aan de uitvoering van nieuw geluidbeleid). In het wetsvoorstel Omgevingswet zijn vier verbeterdoelen voor het stelsel van het omgevingsrecht geformuleerd.7 Samengevat gaat het om het vergroten van de inzichtelijkheid van het omgevingsrecht, een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving, vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte en het versnellen en verbeteren van besluitvorming. In het kader van Swung-2 wordt al geruime tijd gesproken over vernieuwing van de systematiek voor industrielawaai. Het doel is om te komen tot een effectiever en transparanter systeem voor de beheersing van geluid door o.a. het voorkomen van een onbeheerste groei van geluidbelasting en een minder complex systeem.8
Bovenstaande doelstellingen zijn algemeen en kunnen onderling op gespannen voet met elkaar staan, zoals meer afwegingsruimte versus het versnellen van de besluitvorming. In deze scriptie worden de wijzigingen in de systematiek voor industrielawaai daarom onderzocht vanuit het perspectief van bedrijven en omwonenden. Onder deze laatste worden naast woningen ook andere gevoelige functies zoals scholen en ziekenhuizen begrepen. Voor bedrijven gaat het over de vraag welke grenzen de wet stelt aan het produceren van geluid. Wijzigt de normering? Leidt een geluidproductieplafond industrie tot beter inzicht vooraf van de geluidruimte van een bedrijf? Wijzigen de mogelijkheden om uit te breiden? Worden procedures flexibeler? Voor omwonenden staat de bescherming tegen industrielawaai voorop. Hoe worden
2 Kamerstukken II 2011/12, 33118, 3. 3 Kamerstukken I 2015/16, 33962; Stb. 2016, 156. 4 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 6. 5 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 52. 6 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 2. 7 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 4. 8 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 11.
3 omwonenden beschermd tegen geluid? Op welke manier wordt de groei van geluid gelimiteerd? Wijzigt de normering ten opzichte van de huidige situatie? Welke mogelijkheid hebben omwonenden om rechtsmiddelen aan te wenden bij wijziging van een geluidproductieplafond?
Het doel van dit onderzoek is allereerst om inzichtelijk te maken hoe de huidige en toekomstige systematiek voor industrielawaai voor zware industerie er uit ziet onder de Wet geluidhinder en de Omgevingswet. In vervolg daarop wordt onderzocht op welke punten er wijzigingen plaatsvinden en wat de verwachte effecten daarvan zijn. Het onderzoek draait om de vraag welke gevolgen de invoering van geluidproductieplafonds industrie heeft voor de positie van bedrijven en omwonenden.
De hoofdvraag wordt uitgewerkt aan de hand van een aantal deelvragen. Deze worden in verschillende hoofdstukken besproken. In hoofdstuk 2 wordt op een rij gezet hoe industrielawaai voor zwaardere bedrijvigheid is geregeld onder de huidige wetgeving. Hoofdstuk 3 gaat in op de systematiek voor industrielawaai onder de Omgevingswet. Het doel van beide hoofdstukken is het beschrijven van de achtergronden en diverse aspecten van de systematiek voor een overzicht van beide systemen. Niet alle onderwerpen zullen terugkomen in de analyse in hoofdstuk 4. In dat hoofdstuk staat de vraag centraal welke gevolgen de geluidproductieplafonds voor industrieterreinen hebben voor de positie van omwonenden en bedrijven. Daarbij richt ik me op drie aspecten. Allereerst hoe de regeling voor industrielawaai in de Wet geluidhinder overgaat naar de Omgevingswet. Daarnaast wat de effecten zijn voor bedrijven en omwonenden. Ik sluit af in hoofdstuk 5.
Het onderzoek betreft een literatuuronderzoek. Ik maak gebruik van diverse bronnen, zoals boeken en tijdschriftartikelen, wet- en regelgeving, parlementaire stukken en jurisprudentie. Daarnaast hebben gesprekken met Astrid van Wijk van DCMR Milieudienst Rijnmond en mijn collega’s van team juridische planvorming, Ruimte en Duurzaamheid, Gemeente Amsterdam over industrielawaai in de praktijk en het wetgevingsproces geholpen om grip te krijgen op de materie.
Het wetgevingsproces is nog in volle gang en de wetgeving in het aanvullingsspoor geluid is nog niet definitief.9 De Omgevingswet zal door deze aanvullingsslag nog op diverse punten wijzigen. De wet wordt behandeld op basis van de wetsvoorstellen die bekend zijn in december 2019.
4
2. Industrielawaai in de Wet geluidhinder
In dit hoofdstuk wordt de huidige regulering van industrielawaai voor zware bedrijvigheid besproken. De zonering van industrielawaai is een wettelijke verplichting op basis van de Wet geluidhinder en heeft als doel hinder of overlast te voorkomen. Via planologische milieuzonering wordt beoogd te voorkomen dat bedrijven teveel geluid produceren op de woningen in de omgeving. Tegelijk gelden restricties voor het bouwen van nieuwe woningen in de nabijheid van bedrijven. In paragraaf 2.1 wordt geluid en de systematiek voor gezoneerde industrieterreinen besproken. Paragraaf 2.2 vervolgt met de wetsgeschiedenis van industrielawaai en de richtlijn die op Europees niveau geldt. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 beschreven hoe het geluid wordt genormeerd voor bedrijven en in 2.4 welke invloed gevoelige bestemmingen hebben op de mogelijkheid om geluid te produceren.
2.1 Geluid
Ter introductie van het onderwerp wordt in deze paragraaf ingegaan op geluid en geluidhinder. Geluid wordt in de Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer gedefinieerd als: ‘met het menselijk oor waarneembare luchttrillingen’. Onder geluidhinder wordt verstaan ‘gevaar, schade of hinder, als gevolg van geluid’(art. 1 Wgh en art. 1 Wm). In beide wetten zijn voor diverse soorten geluid grenswaarden opgenomen. Onder de grenswaarde wordt de geluidproductie als aanvaardbaar beschouwd. Erboven kan worden afgeweken tot een maximale ontheffingswaarde, maar daarvoor is een nadere afweging nodig. Geluid heeft een lokale uitstraling, waarbij de gemeente vaak aan zet is om een afweging te maken over hoeveel geluid aanvaardbaar is. Daarbij moet vaak een afweging worden gemaakt tussen bescherming van het milieu door het stellen van regels en versterking van de lokale economie door uitbreiding of nieuwvestiging van bedrijven toe te staan. 10
Het geluidsniveau wordt gemeten in decibels (dB). Deze maat is logaritmisch, wat inhoudt dat een stijging van circa 3 dB een verdubbeling betekent. In de wetgeving wordt ook gesproken over dB(A). Deze maat is gecorrigeerd met een filter zodat deze beter aansluit bij de gevoeligheid van het menselijk oor. Globaal leveren 48 dB en 50 dB(A) dezelfde geluidbelasting op. Een indicatie van de geluidssterkte van enkele activiteiten is weergegeven in tabel 2.1:
10 M. Weber, ‘Richtlijn Omgevingslawaai: een Europese oplossing voor de gemeentelijke
geluidshinderproblematiek?’, in: S. Goedings, E. Perton, L. Vermeer (red.), Europese
milieuwetgeving en decentrale overheden. Van beleid en recht naar de praktijk via de onderhandelingstafel, Den Haag: SDU 2010, p. 159-170, p. 159.
5 Tabel 2.1: Geluidssterkte van diverse activiteiten.
Gezoneerde industrieterreinen
In Nederland is zware industrie meestal gevestigd op een industrieterrein. Het gaat om bedrijven die een grote ruimtelijke impact hebben door het geluid dat ze produceren. Om die reden wordt rondom deze industrieterreinen milieuzonering toegepast. In de Wet geluidhinder is in Hoofdstuk V ‘Zones rond industrieterreinen’ opgenomen dat als in een bestemmingsplan bedrijvigheid die geluidhinder veroorzaakt wordt toegestaan er een industrieterrein en zone rondom dit terrein moet worden vastgesteld. Het begrip industrieterrein is gedefinieerd in artikel 1 Wet geluidhinder: ‘terrein waaraan in hoofdzaak een bestemming is gegeven voor de vestiging van inrichtingen en waarvan de bestemming voor het gehele terrein of een gedeelte daarvan de mogelijkheid insluit van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken’.
Voor het inrichtingenbegrip wordt in art. 1 van de Wet geluidhinder verwezen naar de Wet milieubeheer. Op basis van art. 1.1 Wet milieubeheer worden bedrijven getypeerd als inrichtingen. In bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden inrichtingen verder ingedeeld in categorieën, afhankelijk van de activiteiten die zij verrichten. Voor lichte bedrijvigheid (onderdeel A en B) gelden doorgaans de algemene regels uit het Activiteitenbesluit. Voor zwaardere bedrijven (onderdeel C) zijn de eisen opgenomen in de Wet milieubeheer (Wm) en worden deze per bedrijf vastgelegd in de omgevingsvergunning milieu. Bedrijven die ‘in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken’ zijn apart aangewezen in bijlage I, onderdeel D van het Bor. Dit zijn de zogenaamde "grote lawaaimakers", die in potentie zoveel lawaai kunnen veroorzaken dat het een grote belasting kan vormen voor de omgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld om fabrieken, energiecentrales, raffinaderijen, scheepswerven, luchthavens en motorcrossterreinen.
Op grond van de Wet geluidhinder moet de begrenzing van het gezoneerd industrieterrein worden vastgelegd in het bestemmingsplan en daarnaast een geluidzone rondom het terrein worden vastgesteld. Op het gezoneerde industrieterrein zijn geen geluidgevoelige objecten zoals woningen toegestaan. Buiten de geluidzone mag de cumulatieve geluidbelasting vanwege alle bedrijven die op het industrieterrein zijn gevestigd niet hoger zijn dan 50 dB(A) etmaalwaarde (art. 40 Wgh). Hiermee wordt de geluidproductie van alle bedrijven op het terrein gemaximeerd. In de zone binnen de 50 dB(A)-contour rond een industrieterrein zijn geen nieuwe woningen en andere geluidgevoelige objecten toegestaan om te voorkomen dat er meer geluidgehinderden
6 komen. Na een afweging van belangen kan hiervan worden afgeweken door een hogere grenswaarde vast te stellen (art. 110 Wgh).
2.2 Wetsgeschiedenis industrielawaai
De Wet geluidhinder is tot stand gekomen in de jaren zeventig van de vorige eeuw en onderscheidt zich van andere milieuwetten doordat in de wet grenswaarden zijn opgenomen en de wet rechtstreeks doorwerkt in de ruimtelijke ordening.11 Maatschappelijk nam vanaf de jaren zestig de roep om maatregelen tegen geluidhinder toe, in eerste instantie vanuit omwonenden van luchthaven Schiphol. In 1971 werd door de Gezondheidsraad gepleit voor een nieuwe en algemene regeling voor het voorkomen en bestrijden van geluidhinder.12 Dit betrof niet alleen luchtvaartlawaai, maar ook normering voor geluid van industrie, weg en spoor. Naast grenswaarden en zonering werden in de wet regelingen opgenomen voor sanering van situaties waar de geluidhinder niet acceptabel was..13 De Wet geluidhinder trad vanaf februari 1979 gefaseerd in werking in de periode tot 1987.14 Het hoofdstuk over industrielawaai is ingevoerd op 1 september 1982. Vanaf dat moment waren gemeenteraden, provinciale staten (gemeentegrensoverschrijdend) en de Kroon (provinciegrensoverschrijdend) verantwoordelijk voor het instellen van zones. Dit was een moeizaam proces door het voor het eerst onderzoeken van de geluidbelasting en de afweging of geluidsbeperkende- of ruimtelijke maatregelen nodig waren.15 Toen in 1993 bleek dat nog niet alle zones waren vastgesteld heeft de wetgever ingegrepen. Als er per 1 juli 1993 geen zone was vastgesteld, werd van rechtswege een zone met een 50 dB(A)-contour rondom het terrein vastgesteld (art. 59 Wgh oud).16
De regeling van industrielawaai zoals deze op dit moment is opgenomen in de Wet geluidhinder is grotendeels gelijk aan de regeling bij invoering van de wet in 1979. Vanaf de jaren negentig is het initiatief genomen tot vernieuwing van het geluidbeleid, onder andere vanwege de totstandkoming van de Europese richtlijn omgevingslawaai (2002/49/EG).17 In 2004 is de eerste stap gezet in de implementatie van de richtlijn door wijziging van de Wet geluidhinder.18 Door actieplannen en geluidbelastingkaarten ontstonden nieuwe instrumenten om geluidbeleid vorm te geven. In 2007 is de Wet geluidhinder verder gemoderniseerd.19 Voor industrielawaai hield dit in dat de procedure om hogere grenswaarden vast te stellen werd gedecentraliseerd en op gemeentelijk niveau kwam te liggen. Ook werden begrippen zoals dove gevel en de saneringsbepalingen aangepast. Het zonebeheer werd verduidelijkt door de introductie
11 T.G. Tan, H. Waller, M. Groen, Wetgeving als mensenwerk: de totstandkoming van de Wet geluidhinder, Alphen aan den Rijn: H.D. Tjeenk Willink 1989, p. 7.
12 T.G. Tan, H. Waller, M. Groen, Wetgeving als mensenwerk: de totstandkoming van de Wet geluidhinder, Alphen aan den Rijn: H.D. Tjeenk Willink 1989, p. 17.
13 T.G. Tan, H. Waller, M. Groen, Wetgeving als mensenwerk: de totstandkoming van de Wet geluidhinder, Alphen aan den Rijn: H.D. Tjeenk Willink 1989, p. 65.
14 T.G. Tan, H. Waller, M. Groen, Wetgeving als mensenwerk: de totstandkoming van de Wet geluidhinder, Alphen aan den Rijn: H.D. Tjeenk Willink 1989, p. 79.
15 Kamerstukken II 1988/89, 20985, 3, p. 8-10. 16 Kamerstukken II 1988/89, 20985, 36, p. 3. 17 Kamerstukken II 2004/05, 29879, 3, p. 5.
18 Zie de wet van 30 juni 2004 (geluidsbelastingkaarten en actieplannen), Stb. 2004, 338. 19 Kamerstukken II 2004/05, 29879, 2.
7 van een zonebeheerplan.20 Bij het berekenen van de geluidbelasting van een industrieterrein werd meer nuance mogelijk tussen de feitelijke en de vergunde geluidbelasting door de methode voor ‘redelijke sommatie’ te introduceren. Voor wegverkeer en spoorwegverkeer werd de normering geharmoniseerd met de richtlijn omgevingslawaai door introductie van de Europese Lden als maatgevende eenheid. Voor industrielawaai werd dat echter op dat moment te complex geacht vanwege de relatief grote verschillen tussen dag, avond en nacht en geldt nog de normering in dB(A) etmaalwaarde.21 In grote lijnen is een verschuiving zichtbaar van het toetsen aan normen naar doelstellingen, omdat het voldoen aan de grenswaarden van de Wet geluidhinder nog geen garantie is dat er sprake is van een goede geluidkwaliteit. Ook is er een grotere rol voor monitoring en evaluatie.22
Na 2007 zijn bij achtereenvolgens de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in 2008, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2010 en de Crisis- en herstelwet (Chw) in 2010 (tijdelijk) en 2014 (permanent) op onderdelen wijzigingen doorgevoerd in de Wet geluidhinder. Zo is bijvoorbeeld in 2010 de definitie van industrieterrein verbreed als reactie op rechtspraak waarin het industrieterrein alleen de gronden waarop grote lawaaimakers zijn toegestaan kon omvatten.23 Een ruimere definitie waarbij ook lichte bedrijvigheid binnen het industrieterrein kon vallen bood gemeenten beleidsvrijheid en sloot aan op de praktijk die veel gemeenten al hanteerden. 24 De grootste wijziging in geluidwetgeving betreft de invoering van de systematiek van geluidproductieplafonds voor rijkswegen en hoofdspoorwegen onder de naam Swung-1 (Samen werken aan de uitvoering van nieuw geluidbeleid) die zijn opgenomen in hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer in 2012.25 Bij een geluidproductieplafond staat de permanente beheersing van geluid centraal, terwijl de Wet geluidhinder daarvoor alleen voorzag in een regeling voor nieuwe situaties.
Europese richtlijn omgevingslawaai
Ook op Europees niveau is er aandacht voor geluidhinder. De Europese Commissie heeft sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw eerst ingezet op bronmaatregelen. In de jaren negentig ontstond meer aandacht voor duurzaamheid en gezondheid, zoals het beperken van de geluidbelasting. Hoewel hinder van geluidbronnen vaak alleen lokaal wordt ervaren, concludeerde de Commissie in het Groenboek Geluid 1996 dat er communautaire maatregelen nodig waren, omdat het geluidbeleid van de lidstaten gebrekkig en versnipperd was.26 In 2002 is de Europese richtlijn omgevingslawaai
20 Kamerstukken II 2004/05, 29879, 3, p. 3. 21 Kamerstukken II 2004/05, 29879, 3, p. 16.
22 P. van de Laak, G. Krone e.a., Geluidbeleid door gemeenten. Een ander geluid, Den Haag: SDU
2006, p. 18.
23 ABRvS 29-08-2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2500, r.o. 2.10 (Wymbritseradiel).
24 C.N.J. Kortmann en J.C. van Oosten, ‘De crisis en gezoneerde industrieterreinen’, BR 2010/2, p.
6-15, p. 13.
25 Kamerstukken II 2010/11, 32625.
26 M. Weber, ‘Richtlijn Omgevingslawaai: een Europese oplossing voor de gemeentelijke
geluidshinderproblematiek?’, in: S. Goedings, E. Perton, L. Vermeer (red.), Europese
milieuwetgeving en decentrale overheden. Van beleid en recht naar de praktijk via de onderhandelingstafel, Den Haag: SDU 2010, p. 159-170, p. 162.
8 (2002/49/EG) vastgesteld. De drie doelen van de richtlijn om schadelijke gevolgen van omgevingslawaai te vermijden, te voorkomen of te verminderen zijn omschreven in artikel 1. Dit betreft het opstellen van geluidsbelastingskaarten zodat voor heel Europa de geluidssituatie wordt geïnventariseerd, de introductie van actieplannen geluid en de voorlichting over omgevingslawaai en het geluidbeleid aan burgers.27 Daarnaast introduceert de richtlijn een geharmoniseerde Europese dosismaat voor geluid: Lden (day-evening-night-geluidsbelastingsindicator).
In de richtlijn krijgt industrielawaai een plek via de geluidbelastingkaarten, waarop geluid door auto’s, spoor, industrie en vliegtuigen in kaart moet worden gebracht zodat knelpunten in de leefomgeving zichtbaar worden. De richtlijn is geïmplementeerd in Nederlandse wetgeving in 2004 in de Wet geluidhinder en de Wet luchtvaart.28
Actieplan geluid
Sinds 2012 zijn de eisen voor geluidbelastingkaarten en actieplannen geluid neergelegd in titel 11.2 Wm. De geluidbelasting van ‘inrichtingen of verzamelingen van inrichtingen’ moet elke vijf jaar in kaart worden gebracht in grotere agglomeraties (art. 11.6 lid 4 onder e Wm). In de actieplannen die op dit moment van toepassing zijn voor Amsterdam, Rotterdam en Zaanstad wordt relatief weinig aandacht besteed aan industrielawaai, hoewel in al deze gebieden veel zware industrie aanwezig is.29 De meeste aandacht gaat uit naar wegverkeerslawaai, omdat daar sprake is van een groter aantal gehinderden. In Amsterdam is bijvoorbeeld de (ernstige) hinder vanwege industrielawaai relatief laag (minder dan 1% van alle Amsterdamse bronnen samen). Daarnaast is de aandacht waarschijnlijk beperkt omdat industrielawaai primair via voorschriften per bedrijf gereguleerd wordt via vergunningen en (geluid)zonebeheer.30
2.3 Gezoneerde industrieterreinen in de Wet geluidhinder
In deze paragraaf wordt de systematiek van zonering van industrielawaai vanuit het gezichtspunt van de inrichtingen die op het terrein gevestigd zijn. Eerst wordt ingegaan op het vastleggen van gezoneerde industrieterreinen in het bestemmingsplan en welke akoestisch eisen gelden. Vervolgens wordt het verdelen van geluid tussen bedrijven besproken aan de hand van het geluidverdeelplan, het geluidreductieplan en de cumulatie van geluid.
Het instellen, wijzigen of opheffen van een gezoneerd industrieterrein
Het bestemmingsplan waarin het gezoneerde industrieterrein wordt opgenomen wordt vastgesteld door de gemeenteraad (art. 3.1 Wro). Ook het wijzigen of het opheffen van het terrein of de zone kan alleen via een bestemmingsplan. Er is geen mogelijkheid voor een apart zonebesluit. Op grond van de bevoegdheidsverdeling in de Wro kunnen zones ook ingesteld, gewijzigd of opgeheven worden via een provinciaal inpassingsplan door Provinciale Staten (art. 3.26 Wro) of een rijksinpassingsplan door de Minister (art. 3.28 Wro). Op onderstaande afbeelding is een voorbeeld opgenomen van de
27 Richtlijn 2002/49/EG inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, art. 1. 28 Zie de Wet van 30 juni 2004 (geluidsbelastingkaarten en actieplannen), Stb. 2004, 338. 29 Gemeente Amsterdam, Actieplan geluid 2015-2018, aanpak stedelijk wegverkeer in het kader van de EU richtlijn omgevingslawaai; Gemeente Rotterdam, Actieplan geluid 2013-2018;,
Gemeente Zaanstad, Actieplan geluid 2013-2018 en beleidsregel hogere waarde.
30 Gemeente Amsterdam, Actieplan geluid 2015-2018, aanpak stedelijk wegverkeer in het kader van de EU richtlijn omgevingslawaai, p. 10.
9 industrieterreinen Westpoort in Amsterdam en Hoogtij in Zaanstad waarvoor een provinciaal inpassingsplan is vastgesteld om de begrenzing van het industrieterrein en de zone rondom het terrein te wijzigen.
Afbeelding 2.2: De industrieterreinen Westpoort en Hoogtij (schuin gearceerd) met de bestaande 50 dB(A)-contouren (blauw en groen) en aangepaste dB(A)-contouren (geel en paars).31
Voor het instellen van een gezoneerd industrieterrein wordt een akoestisch onderzoek uitgevoerd waarin wordt onderzocht wat de effecten zijn op woningen en andere gevoelige bestemmingen binnen de zone (art. 42 lid 1 Wgh). Daarbij moeten ook maatregelen om de geluidbelasting onder de voorkeursgrenswaarde te houden worden onderzocht (art. 42 lid 2 Wgh). Het spreekt vanzelf dat het opheffen of wijzigen van de zone zonder dat dit onderbouwd kan worden op basis van akoestisch onderzoek niet mogelijk is. Toch heeft de wetgever deze waarborg expliciet opgenomen in art. 43 Wgh. Zolang er bedrijven gevestigd zijn waarvoor een gezoneerd industrieterrein nodig is zal deze in stand moeten worden gehouden. Hetzelfde geldt voor de zone als de geluidbelasting op woningen en andere gevoelige bestemmingen hoger is dan 50 dB(A).
In de praktijk komt het voor dat het gezoneerde industrieterrein en de zone er omheen worden vastgelegd in verschillende bestemmingsplannen. Ook is het mogelijk dat het industrieterrein en de zone zich in verschillende gemeenten bevinden. Een wijziging in het terrein of de zone zal dan per bestemmingsplan plaats moeten vinden of er kan een paraplu-bestemmingsplan worden vastgesteld dat alleen dit overkoepelende
31Provinciaal inpassingsplan Aanpassen geluidzone Westpoort en Hoogtij (vastgesteld
02-05-2015, Provinciale Staten Noord-Holland, NL.IMRO.9927.IPGELCONWPRTHT2014-VG01), www.ruimtelijkeplannen.nl.
10 aspect wijzigt.32 De versnippering van het industrieterrein en de zone in verschillende besluiten kan er echter ook voor zorgen dat zaken tussen wal en schip vallen. De Afdeling oordeelde dat het vaststellen van een geluidszone in een ander bestemmingsplan plan in beginsel niet in strijd is met het recht of een goede ruimtelijke ordening. De zone moet dan echter wel tegelijkertijd of nagenoeg tegelijkertijd worden vastgesteld.33
In principe is de gemeente bevoegd gezag voor gezoneerde industrieterreinen. Naast het vaststellen van de zone schept dat ook een informatieverplichting over de beschikbare geluidruimte binnen de zone. De gemeente is daarmee tevens zonebeheerder (art. 163 lid 1 Wgh). Op grond van art. 163 lid 2 en 3 Wgh kunnen industrieterreinen van provinciaal belang worden aangewezen in de Provinciale milieuverordening of ruimtelijke verordening.
Inrichtingen
Op een gezoneerd industrieterrein zijn niet alleen ‘grote lawaaimakers’ aanwezig, maar ook andere inrichtingen. Voor alle inrichtingen op een gezoneerd industrieterrein die vallen onder de vergunningplicht van art. 2.1 lid 1 onder e Wabo, dus niet alleen de grote lawaaimakers, geldt dat voor de oprichting of het wijzigen van de bedrijfsvoering via de omgevingsvergunning milieu wordt vastgelegd hoeveel geluid mag worden geproduceerd. Daarbij vormen voor inrichtingen op een gezoneerd industrieterrein de grenswaarden uit de Wet geluidhinder het toetsingskader op basis van art. 2.14, lid c, onder 2 Wabo. Door het verlenen van een vergunning voor een inrichting mag dus niet de situatie ontstaan dat de toegestane geluidproductie van alle inrichtingen op het gezoneerde industrieterrein wordt overschreden. Vaak wordt bij vergunningverlening de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening gehanteerd.34
De grenswaarde voor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein is 50 dB(A) op de rand van de geluidzone en op gevoelige bestemmingen in de zone (art. 2.1 Bgh). Voor het bepalen van de geluidbelasting wordt uitgegaan van de gezamenlijke inrichtingen op een industrieterrein, dus ook bedrijven die vallen onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit. Zie de begripsomschrijving ‘geluidbelasting in dB(A) vanwege een industrieterrein’ in art. 1 Wet geluidhinder: ‘etmaalwaarde van het equivalente geluidsniveau in dB(A) op een bepaalde plaats, veroorzaakt door de gezamenlijke inrichtingen op een industrieterrein’. Idealiter worden ook binnen het industrieterrein eisen gesteld aan de vestiging van inrichtingen, bijvoorbeeld door gebruik te maken van inwaartse zonering. Bedrijven midden op het terrein krijgen dan meer geluidruimte dan bedrijven aan de rand om de uitstraling van geluid naar de omgeving te beheersen.35 In de praktijk is dit echter vaak lastig te realiseren op bestaande gezoneerde industrieterreinen.
32 Zie bijvoorbeeld Provinciaal inpassingsplan Aanpassen geluidzone Westpoort en Hoogtij
(vastgesteld 02-05-2015, Provinciale Staten Noord-Holland,
NL.IMRO.9927.IPGELCONWPRTHT2014-VG01), www.ruimtelijkeplannen.nl.
33 ABRvS 29-08-2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2500, r.o. 2.10 (Wymbritseradiel).
34 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Handreiking
industrielawaai en vergunningverlening, Den Haag 1998 en 2004.
35 P. van de Laak, G. Krone e.a., Geluidbeleid door gemeenten. Een ander geluid, Den Haag: SDU
11 Voor de overige bedrijven op een gezoneerd industrieterrein geldt dat zij meldingplichtig zijn. Deze inrichtingen vallen onder de algemene regels van afdeling 2.8 Activiteitenbesluit. Voor het langtijdgemiddelde en maximale geluidniveau zijn normen opgenomen voor de dag, avond en nacht op gevoelige gebouwen. Aanvullend geldt voor een meldingsplichtige inrichting op een gezoneerd industrieterrein dat deze normen ook gelden op 50 meter afstand als er dichterbij geen gevoelige functies aanwezig zijn. Het bevoegd gezag kan via maatwerkvoorschrift lagere of hogere geluidwaarden toestaan (art. 2.20 Activiteitenbesluit).
Voor vergunningplichtige inrichtingen buiten een gezoneerd industrieterrein zijn in de Wabo en de Wet milieubeheer geen grenswaarden opgenomen voor geluid. Op basis van paragraaf 5.2 Bor kan het bevoegd gezag aan een omgevingsvergunning milieu wel voorschriften verbinden om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen of te beperken, waaronder geluidvoorschriften. De Wet geluidhinder biedt de mogelijkheid om bedrijventerreinen zonder ‘grote lawaaimakers’ vrijwillig te zoneren in het bestemmingsplan om zo de productie van geluid te kunnen beheersen.
Akoestisch onderzoek
Voor het instellen, wijzigen of opheffen van een gezoneerd industrieterrein moet akoestisch onderzoek worden uitgevoerd. Het doel van het akoestisch onderzoek is inzicht in de geluidproductie van de bedrijven op de gevoelige bestemmingen, zoals woningen, in de omgeving. Bij het berekenen en meten van geluid wordt de overdracht van geluid van de bron (emissie) naar de ontvanger (immissie) in kaart gebracht door middel van akoestisch onderzoek. Met emissie wordt de geluidsproductie van het bedrijf bedoeld. De immissie betreft het geluid dat de ontvanger bereikt, zoals op de gevel van een woning of een meetpunt op de rand van een zone rondom een gezoneerd industrieterrein.
Voor akoestisch onderzoek geldt vanuit de jurisprudentie de eis dat het onderzoek deugdelijk, actueel, controleerbaar en reproduceerbaar moet zijn.36 In de ministeriële regeling Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 zijn de eisen opgenomen waaraan een akoestisch onderzoek moet voldoen. Het onderzoek moet worden uitgevoerd op basis van de methoden die zijn omschreven in de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 of een vervangende werkwijze die dezelfde nauwkeurigheid oplevert (art. 2.3 lid 1 en 2.4 Reken- en meetvoorschrift geluid 2012).37
Voor een gezoneerd industrieterrein wordt onderzoek uitgevoerd naar de representatieve bedrijfssituatie van al deze bronnen gezamenlijk. De representatieve bedrijfssituatie betreft de geluidproductie van alle relevante omstandigheden voor de bedrijfsvoering bij volledige capaciteit (art. 2.1 Reken- en meetvoorschrift geluid 2012). Deze wordt in kaart gebracht voor de dag, avond en nacht en omgerekend tot een etmaalwaarde in dB(A). Naast de representatieve situatie wordt de incidentele geluidssituatie onderscheiden, dit betreft activiteiten die maximaal 12 keer per jaar plaatvinden. Deze wordt niet meegerekend bij het bepalen van de geluidbelasting van een bedrijf. Bepaalde activiteiten worden eveneens niet meegerekend bij het bepalen van de geluidbelasting van alle inrichtingen op het industrieterrein, zoals
36 R. Benhadi, ‘Actualiteiten geluid 2017’, M en R 2017/104, p. 5.
12 verkeersgeluid op de wegen van het industrieterrein en het geluid van windmolens (art. 1b Wgh).
Doordat wordt uitgegaan van de representatieve bedrijfssituatie, maar de geluidproductie van bedrijven in de praktijk varieert, kwam het voor dat de zone ‘vol’ zat, maar de werkelijke geluidproductie lager was. Door een wijziging van de Wet geluidhinder in 2007 werd meer nuance mogelijk tussen de feitelijke en de vergunde geluidbelasting door de methode voor ‘redelijke sommatie’ te introduceren. Hierbij wordt rekening gehouden met het feit dat niet alle bedrijven steeds permanent een maximale geluidsproductie hebben en kan een aftrek tot 3 dB worden toegestaan (art. 2.3 Reken- en meetvoorschrift geluidhinder 2012).
Verdelen van geluidruimte
Op grond van artikel 164 Wet geluidhinder kan sinds 2007 een zonebeheerplan worden opgesteld door het bevoegd gezag. Het doel van het zonebeheerplan is dat er voldoende informatie beschikbaar is over de geluidsruimte binnen de zone (art. 163 Wgh). De wijze waarop het zonebeheerplan in de wet was opgenomen riep de vraag op of dit een instrument was om enkel te registreren en informeren of ook om te sturen of toetsen?38 Het rechtskarakter was bij de introductie onduidelijk, hetzelfde gold voor de vraag of er rechtsbescherming mogelijk was. Op basis van artikel 164 Wet geluidhinder stond de informerende functie centraal. In de Handreiking zonebeheerplan van het ministerie van VROM werd echter aangegeven dat het ook als basis voor een beleidsregel voor de verdeling van geluidruimte gebruikt kon worden.39 Het zonebeheerplan was echter niet verankerd in andere akoestische wetgeving.40 In 2011 gaf de Afdeling aan dat het zonebeheersplan geen toetsingskader is voor een vergunningaanvraag op grond van de Wet milieubeheer. 41 Een zonebeheerplan bood dus geen mogelijkheid om normen af te dwingen.
In een bestemmingsplan kunnen geen regels worden opgenomen als deze belangen beschermen die al in andere wetten worden beschermd. Bestemmingsplanregels zijn dan niet noodzakelijk en dus niet toegestaan. Als echter sprake is van een ruimtelijk belang dat (mede) beschermd moet worden kan het wel in een bestemmingsplan worden vastgelegd. Omgekeerd is het bestaan van milieunormen in andere wetgeving niet voldoende om te voldoen aan het criterium van een goede ruimtelijke ordening bij het vaststellen van een bestemmingsplan. De gemeenteraad zal bij vaststelling een zelfstandige afweging moeten maken van de planologische aanvaardbaarheid.42
Als onderdeel van een zonebeheerplan kan een geluidverdeelplan worden opgesteld. Sinds 2015 is in de jurisprudentie aanvaard dat in het bestemmingsplan geluidnormen worden opgenomen voor een gezoneerd industrieterrein in de vorm van een geluidverdeelplan. Het verdelen van de geluidruimte is ruimtelijk relevant, omdat wordt
38 C.A.H. van der Sanden, ‘Wonderpil of placebo? Het zonebeheerplan in de nieuwe Wet
geluidhinder’, TO 2008/1, p. 6.
39 Ministerie van VROM, Handreiking zonebeheersplan, Den Haag 2006, p. 8.
40 C.A.H. van der Sanden, ‘Wonderpil of placebo? Het zonebeheerplan in de nieuwe Wet
geluidhinder’, TO 2008/1, p. 10.
41 ABRvS 02-11-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3124, r.o. 2.4.5 (Nijmegen).
42 ABRvS 05-08-2015, ECLI:NL:RVS:2015:2476, r.o. 7.6, BR 2015/104, m.nt. C.N.J. Kortmann (RAI Amsterdam).
13 beoogd een doelmatige verdeling van de geluidruimte en daarmee grondgebruik van een industrieterrein te bereiken en in andere wetgeving hierin niet wordt voorzien.43
In het geluidverdeelplan wordt de geluidruimte binnen de zone verdeeld per kavel. Zo kan worden voorkomen dat enkele bedrijven als eerste aanspraak maken op geluidruimte, waardoor vervolgens voor bedrijven die later willen uitbreiden (of nog niet ontwikkelde bedrijfskavels) geen geluidruimte meer beschikbaar is. Omdat het geluidverdeelplan via een statische verwijzing een onderdeel van de regels van het bestemmingsplan wordt vormt het een toetsingskader voor een aanvraag om omgevingsvergunning. Hieronder is een voorbeeld van een verdeling per kavel in een geluidverdeelplan opgenomen voor het industrieterrein Westpoort in Amsterdam. In het geluidverdeelplan is in de planregeling de geluidemissie van een kavel voor de verschillende periodes (dag, avond en nacht) vastgelegd in dB(A)/m2.44
Afbeelding 2.3: verdeling van geluidruimte per kavel (bron: bestemmingsplan Geluidverdeelplan Westpoort, vastgesteld 14-03-2018, www.ruimtelijkeplannen.nl).
De verdeling van geluid binnen een gezoneerd industrieterrein roept de vraag op hoe deze verdeling van milieugebruiksruimte tussen bedrijven het beste plaats kan vinden. De afgelopen jaren werd de vraag opgeworpen of een bestemmingsplan of vergelijkbaar
43 ABRvS 04-02-2015, ECLI:NL:RVS:2015:237, r.o. 3.7, AB 2015/83, m.nt. R. Benhadi
(Papendrecht).
44 Bestemmingsplan Geluidverdeelplan Westpoort, toelichting, hoofdstuk 4 geluid (vastgesteld
19-03-2018, Gemeenteraad Amsterdam, NL.IMRO.0363.B1702BPGST-VG01), www.ruimtelijkeplannen.nl.
14 ruimtelijk besluit besluiten zijn die schaarse rechten toebedelen. In dat geval zou namelijk rekening moeten worden gehouden met de nationale mededingingsnorm bij het toekennen van planologische- of bouwrechten. Naar aanleiding van een rijksinpassingsplan en omgevingsvergunning voor een windpark in Zeewolde geeft Advocaat-generaal Widdershoven in 2018 in een conclusie aan dat ruimtelijke besluiten zoals de vaststelling van een bestemmingsplan meestal geen schaarse rechten toebedelen.45 De crux zit hem in de situatie dat niet het aantal vergunningen beperkt is, maar dat zij het gebruik van gronden beperken. De locatie is beperkt, doordat een aanvrager doorgaans over eigendom van de grond moet beschikken. Een omgevingsvergunning is een zaaksgebonden beschikking die over het algemeen overdraagbaar is.46 In sommige gevallen is er sprake van een uitzondering, waardoor het wel gaat om een besluit dat een schaars recht toekent. Het gaat dan niet om een bestemmingsplan, omdat dit geen vergunningstelsel is maar het gaat om regels met algemene gelding.47 Wel kan via een omgevingsvergunning of wijzigingsbevoegdheid sprake zijn van een schaars recht. Ten eerste kan er sprake zijn van een maximumstelsel, bijvoorbeeld een procentueel maximum als er meer gegadigden zijn. Ten tweede kan een omgevingsvergunning nauw verbonden zijn met een schaarse vergunning, zoals een exploitatievergunning. Als derde uitzondering wordt verwezen naar het verdelen van milieugebruiksruimte. 48 Als voorbeelden worden een zonebeheerplan of geluidverdeelplan voor een gezoneerd industrieterrein aangehaald, omdat de totale geluidruimte verdeeld moet worden over een groep bedrijven. Widdershoven geeft aan dat het bevoegd gezag moet nagaan hoe vrijgekomen geluidruimte wordt verdeeld over bedrijven omdat er sprake is van een schaars recht.
In de rechtspraak is nog niet ingegaan op hoe deze verdeling plaats moet vinden. Dit kan op basis van volgorde van binnenkomst van aanvragen, maar de Wro en Wabo bieden ook de ruimte om een andere verdeelmethode te kiezen zoals een vergelijkende toets.49 Widdershoven wijst in zijn conclusie naar het gelijkheidsbeginsel en geeft aan dat voor de start van de procedure sprake moet zijn van een passende mate van openbaarheid van de kennisgeving, verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de criteria waarop aanvragen worden beoordeeld.50
Geluidreductieplan
Als het geluid van het industrieterrein buiten de zone hoger is dan 50 dB(A) of de vastgestelde hogere grenswaarden overschrijdt kunnen burgemeester en wethouders besluiten om een geluidreductieplan vast te stellen om ervoor te zorgen dat de geluidproductie wordt ingeperkt (art. 67 Wgh). Het doel van een geluidreductieplan is
45 Concl. A-G Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2018:1857, r.o. 4.24, bij ABRvS 06-06-2018 (Schaarse publieke rechten).
46 Concl. A-G Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2018:1857, r.o. 4.6, bij ABRvS 06-06-2018 (Schaarse publieke rechten).
47 J.C. van Oosten, ‘De gevolgen van Appingedam en Zeewolde voor het Nederlands bestuursrecht,
in het bijzonder voor ruimtelijke besluiten’, JBPLUS 2018/3, p. 12.
48 Concl. A-G Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2018:1857, r.o. 4.12 en 4.24, bij ABRvS 06-06-2018
(Schaarse publieke rechten).
49 R. Benhadi, ‘De herverdeling van milieugebruiksruimte kan een schaars recht zijn’, 11 juni
2018, www.hekkelman.nl.
50 Concl. A-G Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2018:1857, r.o. 4.19, bij ABRvS 06-06-2018 (Schaarse publieke rechten).
15 om een overschrijding van de 50 dB(A)-contour ongedaan te maken. Ook kan via het geluidreductieplan op een akoestisch vol industrieterrein ruimte worden gecreëerd om bij bedrijven de geluidproductie te beperken zodat andere bedrijven via een vergunning hun geluidruimte kunnen uitbreiden. Hieraan is de voorwaarde verbonden dat de gemeente een realistisch plan maakt om de overschrijding teniet te doen. De Afdeling oordeelde dat een geluidreductieplan bedoeld is om onder omstandigheden vergunningverlening mogelijk te maken, maar er geen wettelijke verplichting bestaat in relatie tot een bestemmingsplan.51
Tegen het vaststellen van een geluidreductieplan staat geen rechtsbescherming open. Wel is op de totstandkoming van een geluidreductieplan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure afd. 3.4 Awb van toepassing (art. 67 lid 3 Wgh). Daarnaast mag het college van burgemeester en wethouders een geluidreductieplan pas vaststellen nadat de gemeenteraad over het ontwerp geluidreductieplan de mogelijkheid had een zienswijze naar voren te brengen. Het is opvallend dat er in de Wet geluidhinder alleen wordt voorzien in een geluidreductieplan door burgemeester en wethouders. De grondslag om deze vast te stellen voor industrieterreinen onder het bevoegd gezag van de provincie of de minister is niet aanwezig.
Een geluidreductieplan vormt een aanvullende toetsingsgrond voor omgevingsvergunningen milieu (art. 2.4 lid 1 onder c sub 3 Wabo). Dat houdt in dat de omgevingsvergunning kan worden geweigerd als deze niet voldoet aan het geluidreductieplan. Voor inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit vallen is het geluidreductieplan geen directe toetsingsgrond. Als een geluidreductieplan is vastgesteld kan het bevoegd gezag via maatwerkvoorschriften bewerkstelligen dat de geluidproductie in lijn is met het geluidreductieplan.52
Cumulatie
De regeling voor gezoneerde industrieterreinen biedt in feite een norm voor gecumuleerd geluid van diverse bedrijven. Maar wat moet er worden gedaan als sprake is van meerdere geluidbronnen zoals industrie en wegverkeer? Wettelijk gelden geen grenswaarden voor de cumulatie van geluid.53 Wel moet bij de vaststelling van hogere grenswaarden Wet geluidhinder worden onderzocht wat de gevolgen zijn van de cumulatie van bestaande en eventuele nieuwe geluidbronnen(art. 110a Wgh). Uit de jurisprudentie komt daarnaast naar voren dat cumulatie ruimtelijke relevantie heeft bij de vaststelling van een bestemmingsplan.54 De cumulatieve geluidbelasting moet beoordeeld worden op ruimtelijke aanvaardbaarheid en meegenomen in de belangenafweging.55
Lokaal kan een afwegingskader worden opgesteld voor cumulatie van geluid in een nota industrielawaai. Allereerst zal dan het referentieniveau van het omgevingslawaai in kaart moeten worden gebracht. Vervolgens kunnen dan voor diverse gebieden grenswaarden te bepalen als afwegingskader voor maatwerkvoorschriften bij een
51 ABRvS 12-12-2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5893, r.o. 6.2 (Oss). 52 ABRvS 30-11-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6344, r.o. 2.7.2 (Boxtel). 53 ABRvS 07-11-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3623, r.o. 20.2 (Eemsmond).
54 ABRvS 29-09-2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN8586, r.o. 2.9.2 (Kaag en Braasem). 55 R. Benhadi, ‘Actualiteiten geluid 2017’, M en R 2017/104, p. 2.
16 melding activiteitenbesluit of geluidvoorschriften in een omgevingsvergunning.56 In de praktijk wordt hier echter weinig gebruik van gemaakt.
2.4 Gevoelige functies op en rond gezoneerde industrieterreinen
De normering van het geluid van grote lawaaimakers is bedoeld om overlast te voorkomen bij geluidgevoelige functies rondom de bedrijven. In deze paragraaf wordt besproken wat deze geluidgevoelige functies zijn en hoe deze worden beschermd.
Geluidgevoelige functies
In de Wet geluidhinder worden als gevoelige functies aangewezen woningen en andere geluidgevoelige gebouwen. Een woning is ‘een gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan’ op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, of een omgevingsvergunning waarmee is afgeweken van het bestemmingsplan of een beheersverordening (art. 1 Wgh). Vanaf het moment dat een omgevingsvergunning voor de woning is afgegeven wordt deze beschouwd als ‘woning of gebouw in aanbouw’(art. 1 Wgh). Niet de hele woning wordt beschouwd als geluidgevoelig, de Wet geluidhinder geeft aan dat het gaat om geluidsgevoelige ruimten binnen woningen. Dit zijn ‘ruimten binnen een woning voor zover die kennelijk als slaap-, woon-, of eetkamer wordt gebruikt of voor een zodanig gebruik is bestemd, alsmede een keuken van ten minste 11 m2’. Een tuin of balkon liggen buiten de woning en worden niet beschermd.
In het Besluit geluidhinder(Bgh) zijn andere geluidgevoelige functies benoemd. Als ander geluidsgevoelig gebouw worden aangewezen: een onderwijsgebouw; een ziekenhuis; een verpleeghuis; een verzorgingstehuis; een psychiatrische inrichting; een kinderdagverblijf (art. 1.2, lid 1 Bgh). Het gaat dan om de verblijfsruimten in deze gebouwen, zoals leslokalen en woon- en slaapruimten van verzorgingstehuizen (art. 1 lid d Bgh). Naast geluidsgevoelige gebouwen worden sinds de doorvoering van SWUNG-1 in de Wet geluidhinder op SWUNG-1 juli 20SWUNG-12 ook geluidsgevoelige terreinen onderscheiden in het Besluit geluidhinder. Dit is een terrein ‘dat vanwege de bestemming daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft’. Als geluidsgevoelig terrein zijn aangewezen woonwagenstandplaatsen en een ligplaats voor een woonschip (art. 1.2 lid 3 Bgh). Het woonschip zelf is niet aangeduid als geluidgevoelig, alleen de ligplaats, daarom gelden geen eisen voor binnenwaarden. Ook voor geluidgevoelige gebouwen en terreinen geldt dat de functie moet zijn toegestaan op grond van een bestemmingsplan, beheersverordening of omgevingsvergunning waarbij is afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening.
Geluidgevoelige bestemmingen op het gezoneerde industrieterrein
Voor woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen die zich op een gezoneerd industrieterrein bevinden geldt geen bescherming vanuit de Wet geluidhinder, omdat deze functies vanuit een goede ruimtelijke ordening niet passend worden geacht. Het is wel toegestaan in de omgevingsvergunning milieu voorschriften op te nemen die geluidhinder voor de gevoelige functie voorkomen, mits dit het speciale vestigingsklimaat voor inrichtingen op een gezoneerd industrieterrein niet aantast.57
56 P. van de Laak, G. Krone e.a., Geluidbeleid door gemeenten. Een ander geluid, Den Haag: SDU
2006, p. 32.
17
Geluidgevoelige bestemmingen in de zone
Binnen de zone gelden beperkingen voor het bestemmen van geluidsgevoelige bestemmingen. Voor woningen en andere geluidsgevoelige objecten in de zone geldt op de gevel een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Doordat deze waarde ook geldt op de (buiten)rand van de zone houdt dit doorgaans in dat er binnen de zone geen nieuwe geluidsgevoelige bestemmingen mogelijk kunnen worden gemaakt, tenzij door het vaststellen van een hogere waarde een hogere geluidsbelasting wordt toegestaan. Deze verhoging is mogelijk tot een maximale ontheffingswaarde. Deze maximale ontheffingswaarde is afhankelijk van de situatie, voor nieuwe woningen kan ontheffing worden verleend tot 55 dB(A), voor bestaande woningen tot 60 dB(A) (art. 45 Wgh), zie tabel 2.4 en 2.5. Bij het besluit tot vaststellen van hogere grenswaarden moet het college van burgemeester en wethouders afwegen of maatregelen mogelijk zijn of stuiten op bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard (art. 110a, lid 5 Wgh). Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de vraag of geluidsschermen kunnen worden toegepast om de geluidbelasting terug te dringen. Het besluit moet zijn genomen door het voor vaststelling van een bestemmingsplan door de gemeenteraad, omdat daar bij het ontbreken van dat besluit geen sprake is van een goede ruimtelijke afweging.58 Buiten de zone gelden er vanwege het gezoneerde industrieterrein geen beperkingen voor nieuwe geluidsgevoelige bestemmingen.
Tabel 2.4: Geluidnormen voor woningen in de zone rondom een industrieterrein.
18 Tabel 2.5: Geluidnormen voor andere geluidsgevoelige gebouwen in de zone rondom een industrieterrein.
Zeehavennorm
Vanwege de specifieke aard van havenactiviteiten is hiervoor een extra ontheffingsmogelijkheid opgenomen in artikel 60 Wet geluidhinder. Het moet gaan om zeehavengebonden activiteiten in de open lucht, zoals bijvoorbeeld scheepsbouw, waarvan de geluidbelasting bepalend is. Voor nieuw te bouwen woningen kan een hogere waarde van maximaal 60 dB(A) worden vastgesteld. Recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat voor 120.000 m2 bruto vloeroppervlak of 1000 woningen op het Hembrugterrein in Zaandam geen beroep kan worden gedaan op de zeehavennorm, omdat er geen sprake was van een beperkte uitbreiding van bestaand woongebied, gezien de bestaande woningen in de omgeving van het plangebied.59
Vervangende nieuwbouw
Voor nieuwe woningen die worden gebouwd ter vervanging van bestaande woningen of andere geluidgevoelige gebouwen waarvoor eerder een hogere grenswaarde is vastgesteld bestaat de mogelijkheid om ontheffing van de voorkeursgrenswaarde te verlenen tot 65 dB(A). Hieraan worden de voorwaarden gesteld dat het niet mag gaan om een ingrijpende wijziging van de stedenbouwkundige structuur en dat deze voor maximaal 100 woningen wordt toegepast.
Niet geluidgevoelige functies
In de Wet geluidhinder zijn voor overige functies geen normen opgenomen om bescherming te bieden tegen industrielawaai. In het kader van een goede ruimtelijke ordening wordt voor functies als recreatiewoningen, hotels of tijdelijke functies echter wel beoordeeld of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De jurisprudentie hierover is casuïstisch. Zo werd geoordeeld dat voor een hotelfunctie op een gezoneerd industrieterrein een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kon niet worden gegarandeerd. Ook vanuit het oogpunt dat een bedrijventerrein is bedoeld voor de vestiging van zwaardere bedrijven die zich niet elders kunnen vestigen.60 Anderzijds werd het wel aanvaardbaar geacht om tijdelijke huisvesting toe te staan op een gezoneerd industrieterrein.61 Bij een recreatiewoning werd de cumulatie beoordeeld op een zelfde wijze als bij een woning.62
59 ABRvS 30-04-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1398, r.o. 19.3 (Hembrugterrein Zaanstad). 60 ABRvS 08-08-2018, ECLI:NL:RVS:2018:2671, r.o. 5.2 (Velsen).
61 ABRvS 12-12-2018, ECLI:NL:RVS:2018:4056 (Waalwijk). 62 ABRvS 07-11-2018: ECLI:NL:RVS:2018:3623 (Eemsmond).
19
Binnenwaarde
Om te zorgen voor een goed binnenklimaat in woningen en andere geluidgevoelige gebouwen zijn in de Wet geluidhinder normen opgenomen voor de binnenwaarde. De eisen die aan de binnenwaarde worden gesteld zijn doorvertaald in artikel 3.3 van het Bouwbesluit. Als voldaan wordt aan de voorkeursgrenswaarde is het uitgangspunt dat de standaardeis van 20 dB geluidwering van de uitwendige scheidingsconstructie zorgt voor een aanvaardbaar binnenklimaat. In het geval er hogere grenswaarden zijn vastgesteld op basis van de Wet geluidhinder gelden strengere eisen gesteld voor de geluidwering van een uitwendige scheidingsconstructie zodat onderstaande binnenwaarden worden gehaald, zie tabel 2.6. Zo wordt gegarandeerd dat ook bij een geluidbelaste situatie sprake is van een goed binnenklimaat.
Tabel 2.6: Binnenwaarde voor woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen in de zone rondom een industrieterrein.
Als de geluidbelasting op een gevel hoger is dan de voorkeursgrenswaarde of maximale ontheffingswaarde biedt de Wet geluidhinder de mogelijkheid om door middel van bouwkundige maatregelen toch een gevoelige functie toe te staan. De gevel moet dan echter worden uitgevoerd als dove gevel, een bouwkundige constructie zonder te openen of alleen bij uitzondering te openen delen (art. 1b Wgh). Hiervoor wordt meestal een voorwaardelijke verplichting opgenomen in de planregeling van een bestemmingsplan.
Sanering
De Wet geluidhinder is stapsgewijs ingevoerd en regelmatig gewijzigd. Voor bestaande gevoelige objecten op industrieterreinen of de zone is het mogelijk dat deze niet voldoen aan de grenswaarden. Hiervoor gold een saneringsplicht op grond van artikel 62 Wet geluidhinder voor gevallen die waren gemeld voor 1 januari 2007. Deze saneringsslag is inmiddels afgerond.
20 Als geen sprake is van een saneringsplicht kan het onder omstandigheden niet aanvaardbaar zijn om een bestaande akoestisch overbelaste situatie voort te laten bestaan vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening.
Rechtsbescherming
Om belanghebbende te zijn moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang hebben. Een omwonende is doorgaans belanghebbende als bedoeld in art. 1:2 Awb bij het vaststellen van het bestemmingsplan waarin het gezoneerde industrieterrein wordt vastgelegd of de omgevingsvergunning milieu waarin de geluidsnormen per bedrijf worden opgenomen. Sinds 2016 geldt vanuit de jurisprudentie voor bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen milieu dat als er naar objectieve maatstaven geen hinder van enige betekenis is geen sprake is van belanghebbendheid.63 Dat geluid ter plaatse van een woning te horen is, is niet langer voldoende. Ook een eigenaar van een bedrijfswoning op een industrieterrein is belanghebbende.64 Een eigenaar van een (illegale) woning die niet bij recht is bestemd kan onder omstandigheden belanghebbende zijn65.
2.5 Afsluiting
Geluid heeft een lokale uitstraling, waarbij de gemeente vaak aan zet is om een afweging te maken over de vraag hoeveel geluid aanvaardbaar is. De Wet geluidhinder vormt het kader voor geluid door bedrijven die veel lawaai produceren en daardoor een grote ruimtelijke impact hebben. Samenvattend is de regulering van industrielawaai grotendeels gelijk aan de regeling zoals deze vanaf 1982 is ingevoerd via de Wet geluidhinder. Onder invloed van Europese wetgeving zijn op punten vernieuwingen doorgevoerd.
In de Wet geluidhinder is opgenomen dat als in een bestemmingsplan bedrijvigheid die geluidhinder veroorzaakt wordt toegestaan er een industrieterrein en zone rondom dit terrein moet worden vastgesteld. Voor een gezoneerd industrieterrein wordt akoestisch onderzoek uitgevoerd naar de representatieve bedrijfssituatie van al deze bronnen gezamenlijk. Door in een bestemmingsplan een geluidverdeelplan met daarin de geluidruimte per bedrijf vast te leggen kan ook binnen het industrieterrein zonering plaatsvinden.
De normering van het geluid van grote lawaaimakers is bedoeld om overlast te voorkomen bij geluidgevoelige functies rondom de bedrijven. Dit betreffen woningen en functies zoals scholen en ziekenhuizen. Op een industrieterrein zijn deze functies niet wenselijk en worden deze niet beschermd. Binnen de zone rondom het terrein zijn nieuwe geluidgevoelige functies alleen na een bestuurlijke afweging en door het vaststellen van hogere grenswaarden aanvaardbaar.
63 ABRvS 16-03-2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, JG 2016/24, m.nt. T. Barkhuysen en P.M.J.J.
Swagemakers; Gst. 2016/96 m.nt. S. Hilligers (Biddinghuizen).
64 ABRvS 05-12-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3948, r.o. 4.1 (Tilburg). 65 ABRvS 05-12-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3948, r.o. 4.1 en 8.4 (Tilburg).
21
3. Industrielawaai in de Omgevingswet
Dit hoofdstuk bespreekt de systematiek voor industrielawaai in de Omgevingswet (Ow). In paragraaf 3.1 en 3.2 worden de Omgevingswet en instrumenten besproken. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 de systematiek voor industrielawaai beschreven. In de paragrafen 3.4 tot en met 3.8 komen de geluidproductieplafonds voor industrielawaai, het verdelen van geluid van bedrijven en de wijze waarop het geluidproductieplafond een toetsingskader is bij de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit aan bod. Tot slot wordt in 3.9 besproken wat de mogelijkheden zijn om geluidgevoelige gebouwen zoals woningen te situeren in de buurt van een industrieterrein.
3.1 Stand van zaken van het wetgevingstraject Omgevingswet
In 2011 is besloten om het stelsel voor het omgevingsrecht te vernieuwen door middel van de Omgevingswet.66 26 bestaande wetten en de onderliggende regelingen voor ruimtelijke ordening, milieu en bouwen worden geïntegreerd in een nieuw stelsel. In 2015 stemde de Tweede Kamer in met de wet, de Eerste Kamer volgde in 2016.67 Het wetgevingstraject is nog niet afgerond. Via de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) wordt voorzien in overgangsrecht en in aanpassingen van andere wetten aan de Omgevingswet. Daarnaast lopen op dit moment nog vier aanvullingssporen voor de integratie van de onderwerpen bodem, geluid, grondeigendom en natuur. Het is de bedoeling deze gelijktijdig met de Omgevingswet in werking te laten treden.68 De Aanvullingswet geluid (Awg) is op 2 juli 2019 aangenomen door de Tweede Kamer en ligt ter behandeling bij de Eerste Kamer.69
Onder de Omgevingswet hangen vier algemene maatregelen van bestuur waarin uitvoeringsregelgeving is opgenomen. Dit zijn het Omgevingsbesluit (Ob), het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Net als bij de Omgevingswet worden deze Amvb’s gewijzigd en aangevuld via het Invoeringsbesluit Omgevingswet en aanvullingsbesluiten. Voor het Aanvullingsbesluit geluid (Abg) is de consultatie afgerond in april 2019 en de voorhangprocedure gestart in oktober 2019.70
3.2 De Omgevingswet en instrumenten
De maatschappelijke doelstelling van de Omgevingswet is geformuleerd in artikel 1.3 Ow: 66 Kamerstukken II 2011/12, 33118, 3. 67 Kamerstukken I 2015/16, 33962; Stb. 2016, 156. 68 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 6. 69 Kamerstukken II 2018/19, 35054. 70 https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluit_geluid_omgevingswet en Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13.
22 In samenhang met de maatschappelijke doelstelling zijn vier verbeterdoelen voor het stelsel van het omgevingsrecht geformuleerd:
- Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
- Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
- Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;
- Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.71
De Omgevingswet bevat zes kerninstrumenten: de omgevingsvisie, het programma,
decentrale regelgeving (omgevingsplan, omgevingsverordening, waterschapsverordening), algemene rijksregels over activiteiten, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.72 In onderstaande afbeelding is globaal aangegeven hoe deze instrumenten zich tot elkaar verhouden.
Tabel 3.1 Overzicht instrumenten Omgevingswet 73
Het geluid van industrie wordt straks primair geregeld via het omgevingsplan, omdat daarin industrielawaai wordt gereguleerd door geluidproductieplafonds vast te leggen. Daarnaast spelen omgevingswaarden en het programma een rol. Hieronder wordt ingegaan op deze instrumenten.
Omgevingsplan
Het omgevingsplan is de opvolger van het huidige bestemmingsplan en heeft als uitgangspunt dat een gemeente daarin voor hun hele grondgebied de regels over de
71 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 4. 72 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 30. 73 Kamerstukken II 2015/16, 33962, 3, p. 57.
23 fysieke leefomgeving vastleggen.74 Naast bestemmingsplannen houdt dit in dat verordeningen en algemene regels in het omgevingsplan een plek zullen krijgen. Het omgevingsplan bevat regels die burgers en bedrijven binden bij het uitoefenen van activiteiten. Dit zal vaak gekoppeld zijn aan een plicht om een omgevingsvergunning aan te vragen. Daarnaast is het mogelijk dat in het omgevingsplan regels worden opgenomen die niet rechtstreeks tot burgers of bedrijven zijn gericht, zoals omgevingswaarden een kwalitatief beleidsdoel vastleggen.
Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad (art. 2.4 Ow). Het is mogelijk om in het omgevingsplan diverse bevoegdheden te delegeren aan burgemeester en wethouders. Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal in veel gemeenten niet direct sprake zijn van een omgevingsplan voor het hele grondgebied. De Invoeringswet Omgevingswet bevat overgangsrecht dat voorziet in de mogelijkheid om bestemmingsplannen, verordeningen en algemene regels stapsgewijs aan het omgevingsplan toe te voegen tot 2029.
Omgevingswaarde
Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen in meetbare of berekenbare eenheden.75 Ze zijn daarmee een middel voor bestuursorganen om Europese of internationale verplichtingen of nationale of lokale beleidsdoelen handen en voeten te geven als een juridisch bindend kwalitatief beleidsdoel.
Omgevingswaarden kunnen een onderdeel van de fysieke leefomgeving betreffen zoals luchtkwaliteit, maar het kan ook gaan om een bepaald gebied of object zoals een waterkering. Het vaststellen van een omgevingswaarde heeft twee rechtsgevolgen. Het bestuursorgaan is verplicht om een programma vast te stellen bij dreigende overschrijding van de omgevingswaarde (art. 3.10 Ow). Daarnaast is monitoring verplicht (art. 20.1 Ow).76 Een omgevingswaarde bindt het bestuursorgaan, maar heeft geen rechtstreekse doorwerking. Hiervoor is het noodzakelijk om de omgevingswaarde te vertalen naar instructieregels of beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen.
Het is aan een bestuursorgaan om de afweging te maken of het noodzakelijk is om een omgevingswaarde vast te stellen, tenzij in de wet een verplichting is opgenomen. Dit is het geval voor industrielawaai. Vanwege de Europese richtlijn omgevingslawaai is voor gemeenten een verplichte omgevingswaarde voor geluidproductie van industrieterreinen opgenomen (art. 2.11a Ow). Deze verplichting houdt in dat in het omgevingsplan een geluidproductieplafond voor industrielawaai wordt vastgesteld voor een industrieterrein waar grote lawaaimakers zich kunnen vestigen. Geluidproductieplafonds als omgevingswaarden kunnen ook als besluit worden vastgesteld door provincie en Rijk.77 Het geluidproductieplafond wijkt op een aantal punten af van de omgevingswaarde zoals hierboven beschreven, zie verder paragraaf 3.7. 74 Kamerstukken II 2015/16, 33962, 3, p. 52. 75 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 95. 76 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 405. 77 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 16.
