3. Industrielawaai in de Omgevingswet
3.4 Het geluidproductieplafond in het omgevingsplan
In het omgevingsplan moeten het geluidaandachtsgebied, geluidreferentiepunten en geluidbrongegevens worden vastgelegd (art. 3.29 Bkl/Abg). Deze vormen samen het kader voor het geluidproductieplafond. Een geluidproductieplafond treedt in werking op hetzelfde moment als de inwerkingtreding van het besluit waarin het is vastgelegd. In art. 3.44 Bkl/Abg is opgenomen dat hiervan onder voorwaarden kan worden afgeweken zodat het geluidproductieplafond geldt vanaf een later moment. Bijvoorbeeld bepaalde maatregelen nog moeten worden uitgevoerd.
Voor het vaststellen van een geluidproductieplafond gelden de algemene waarborgen van de omgevingsplanprocedure, omdat het daar onderdeel van is. Voor het geluidproductieplafond industrie dat wordt vastgesteld door Provinciale Staten is afdeling 3.4 Awb van toepassing (art. 10.6b Ob/Abg).
Geluidaandachtsgebied
Per industrieterrein (en vergelijkbaar voor andere bronnen zoals weg en spoor) wordt een geluidaandachtsgebied bepaald. Dit is een zone rondom een industrieterrein waarbinnen de regels voor het geluid van industrieterreinen van toepassing zijn.95 Het geluidaandachtsgebied bepaalt dus de reikwijdte van de geluidregels.
Voor industrielawaai geldt als uitgangspunt dat de geluidbelasting op een geluidgevoelig gebouw niet hoger is dan 50 Lden en 40 Lnight (art. 3.32 Bkl/Abg). Dit kan een versoepeling inhouden ten opzichte van de 50 dBA)-contour, omdat de dosismaat Lden/Lnight jaargemiddelden zijn, waardoor niet meer de eis geldt dat op geen enkele dag de norm mag worden overschreden.96 Locaties rondom een industrieterrein waar deze waarde hoger kan zijn, moeten in het omgevingsplan worden opgenomen in een geluidaandachtsgebied (art. 3.19 Bkl/Abg). Daarmee is het de vervanger van de zone rondom het industrieterrein in het bestemmingsplan onder de Wro en Wgh. Een verschil met de huidige zone is echter dat het aandachtsgebied berekend moet worden op basis van de geluidproductie van het industrieterrein bij volledige benutting van het geluidsproductieplafond zonder afschermende bebouwing.97 Het aandachtsgebied zal daardoor doorgaans groter zijn dan het gebied waarin sprake is van meer industrielawaai dan toegestaan. In de Omgevingsregeling zal via de Aanvullingsregeling geluid de rekenmethode worden opgenomen om het brongeluid van het industrieterrein op geluidgevoelige gebouwen te berekenen. Deze methode is echter nog niet bekend gemaakt.98
De ligging van een geluidaandachtsgebied van een industrieterrein kan alleen worden vastgelegd en gewijzigd via het omgevingsplan. Vanwege de uitstraling van het
95 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT, p. 42. 96 E. Alders, ‘Ook de slak en de schildpad bereikten de Ark van Noach – de aanvullingswetten
Bodem en Geluid Omgevingswet.’, BR 2016/45, p. 6.
97 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT, p. 43. 98 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT, p. 54.
28 geluid kan het geluidaandachtsgebied in een andere gemeente liggen dan het industrieterrein. Het is dan aan de betreffende gemeente om dit op te nemen in hun omgevingsplan.
Een punt van aandacht is hoe de geluidbelasting moet worden bepaald als een geluidgevoelig object binnen een aandachtsgebied van verschillende industrieterreinen ligt. Het geluid moet van al deze terreinen gezamenlijk worden beschouwd. De Geluidproductieplafonds die worden vastgesteld voor de verschillende terreinen houden vervolgens dus al rekening met industrielawaai uit verschillende bronnen. Dit is een wijziging ten opzichte van de Wet geluidhinder waar de geluidbelasting per terrein wordt bepaald. De wetgever geeft aan dat dit een geluidbelasting oplevert die dichter bij de daadwerkelijk ervaren geluid ligt.99
Grenswaarden
In het Bkl worden via instructieregels de normen voor geluid vastgelegd. De systematiek geldt voor alle typen geluidproductieplafonds. In het onderstaande wordt specifiek ingegaan op het geluidproductieplafond voor industrielawaai.
Bij het vaststellen van een geluidproductieplafond moet voldaan worden aan de standaardwaarde zoals aangegeven in onderstaande tabel of ‘het geluid bij volledige benutting van het geluidproductieplafond dat gold direct voorafgaand aan het vaststellen van het geluidproductieplafond’ (art. 3.32 Bkl/Abg). De ‘hoogste waarde’ van beide vormt het uitgangspunt van het geluidproductieplafond.
Tabel 3.2: standaard- en grenswaarden geluidproductieplafond industrieterrein.
Bovenstaande normen gelden niet voor de eerste overgang van een gezoneerd industrieterrein naar een geluidproductieplafond. Hiervoor is in het Aanvullingsbesluit geluid overgangs- en invoeringsrecht opgenomen. In hoofdstuk 4 wordt daar op ingegaan.
Voor industrieterreinen zal vaak sprake zijn van een hogere geluidbelasting dan de standaardwaarde op geluidgevoelige gebouwen, omdat deze waarde (weliswaar berekend zonder afschermende bebouwing) ook maatgevend is voor de begrenzing van het geluidaandachtsgebied. Voor alle geluidgevoelige gebouwen binnen het aandachtsgebied moet dus al snel worden gekeken naar de waarde die is vastgesteld voor het huidige gezoneerde industrieterrein of het reeds geldende geluidproductieplafond.
Het besluit hogere grenswaarden vervalt in de Omgevingswet, omdat dit wordt geïntegreerd in de besluitvorming over het omgevingsplan, omgevingsvergunning,
29 projectbesluit of het besluit om een geluidproductieplafond vast te stellen.100 Het blijft mogelijk om af te wijken van de ‘hoogste waarde’ tot maximaal de grenswaarde die is aangegeven in de tabel 3.2 (art. 3.33 Bkl Abg). In het artikel worden voorwaarden gesteld aan afwijking. Het bevoegd gezag heeft een inspanningsverplichting om af te wegen of geluidbeperkende maatregelen kunnen worden getroffen in de vorm van bron- of overdrachtsmaatregelen.
Geluidreferentiepunten
Industrieterreinen verschillen in omvang en de soort bedrijven die er zijn gevestigd. Ook zijn de geluidbronnen niet eenduidig gesitueerd. De wetgever doet in het Aanvullingsbesluit geluid daarom het voorstel om afstand van de geluidreferentiepunten te bepalen op basis van de oppervlakte van het industrieterrein.101 De afstand van referentiepunten tot het industrieterrein verschilt om die reden, de ligging op 4 meter hoogte boven het maaiveld is wel eenduidig (art. 3.31 Bkl/Abg). De geluidreferentiepunten zijn de toetspunten van het geluidproductieplafond. Op de punten wordt de maximale geluidproductie vastgelegd, zodat op gevoelige gebouwen in het geluidaandachtsgebied wordt voldaan aan de standaard- of grenswaarde. Het bevoegd gezag kan gemotiveerd extra geluidreferentiepunten toevoegen als dat nodig is om het geluid op geluidgevoelige gebouwen te beperken.102
Afbeelding 3.3: voorbeeld van een geluidaandachtsgebied en de ligging van referentiepunten rondom een industrieterrein (bron: https://www.mp.nl/actueel/omgevingswet-voor-bedrijven-deel-2)
100 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 9.
101 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT, p. 54. 102 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT, p. 54.
30 Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt beoogd om voortaan de Europese dosismaat Lden te hanteren als geluidsbelastingsindicator voor de hinder tijdens de etmaalperiode.103 Dit houdt in dat de huidige geluidbelasting van een industrieterrein Letmaal in dB(A)moet worden omgerekend naar Lden in dB. In een notendop is het verschil tussen beide maten de manier waarop de geluidsniveaus van de verschillende etmaalperioden (den = day, evening, night) worden samengevoegd tot één getal. Bij Letmaal geldt dat de hoogste van de drie etmaalperioden maatgevend is. Bij Lden is dat een gewogen middeling over de drie etmaalperioden.104 Lden is daardoor altijd iets lager of maximaal gelijk aan de etmaalwaarde in dB.105 Het geluidproductieplafond bevat geen toetsingskader voor piekgeluiden. Deze worden genormeerd per bedrijf via algemene regels of de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (art. 5.65 Bkl).
Voor industrieterreinen worden per referentiepunt waarden vastgelegd in Lden en Lnight (art. 3.32 Bkl/Abg). Het gaat uiteindelijk om de hoeveelheid geluid op geluidgevoelige gebouwen, dus op een referentiepunt hoeft niet te worden voldaan aan de standaardwaarde, hoogste waarde of grenswaarde.
Geluidbrongegevens
Geluidbrongegevens zijn de gegevens over de emissie van de geluidbron.106 Op een industrieterrein worden in beginsel alle bedrijfsactiviteiten meegerekend in de geluidbelasting, vergelijkbaar met de Wgh (art. 3.24 Bkl/Abg). Doorgaand verkeer op wegen, vaarwegen en spoorwegen blijft buiten beschouwing. Hetzelfde geldt voor o.a. windturbines en buitenschietbanen. Treinen op spoorwegemplacementen worden onder het geluidproductieplafond spoor geschaard en niet langer meegerekend als bron op het industrieterrein (art. 3.23 Bkl/Abg). Door in het omgevingsplan de geluidproductie van niet-geluidrelevante activiteiten vast te leggen hoeven deze niet te worden betrokken bij het geluid van het industrieterrein. Het bevoegd gezag kan aan bedrijven op een industrieterrein informatie vragen voor het vaststellen van het geluidproductieplafond of het nemen van geluidbeperkende maatregelen (art. 10.6a Ob/Abg). Voor dit aspect is de rekenmethode die wordt opgenomen in de Aanvullingsregeling geluid nog niet bekend gemaakt, waardoor het gissen is of er wijzigingen gaan optreden.
Cumulatie
Onder de Omgevingswet moet in meer gevallen het geluid van verschillende bronnen gezamenlijk worden beschouwd. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘cumulatie’ en ‘optelling’. Van optelling is sprake bij dezelfde bronsoort en beheerder van deze bron,
103 Richtlijn 2002/49/EG inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, art. 3 lid f. 104Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, GGD-richtlijn medische milieukunde: omgevingsgeluid en gezondheid, RIVM Rapport 2019-0177, p. 62.
105 J.A.M. van der Velden, ‘Omgevingswaarden in de huidige praktijk: de normering van geluid’, in:
B.Krot en R. Uylenburg (red.), De Omgevingswet: van kwaliteitseisen naar omgevingswaarden, Groningen, Europa Law Publishing 2014, p. 35-50, p. 39.
106 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT
31 bijvoorbeeld bij overlappende aandachtsgebieden van een industrieterrein. Bij cumulatie gaat het om verschillende bronsoorten.107
Als het geluid boven de standaardwaarde/ hoogste waarde ligt, kan er worden afgeweken tot aan de grenswaarde. In dat geval moet ook de aanvaardbaarheid van gecumuleerd geluid worden beoordeeld op basis van art. 3.36 Bkl/Abg. Het gaat dan om cumulatie van industrie, weg, spoor en luchtvaartgeluid. Nieuw is dat ook geluid van de uitgezonderde geluidbronnen bij het bepalen van het GPP moet worden betrokken bij cumulatie. Dit zijn een windpark of windturbine hoger dan 43 dB op een gevoelige bestemming, buitenschietbanen en springterreinen en de circuits van Zandvoort en Assen.
Binnenwaarde – besluit over geluidwerende maatregelen
Voor industrieterreinen worden voor de normering van de binnenwaarde aanpassingen doorgevoerd ten opzichte van de Wet geluidhinder. Voor weg, spoor en industrie gaat een zelfde kader gelden.108 Voor geluidgevoelige gebouwen is als eis opgenomen dat de binnenwaarde in geluidgevoelige ruimten maximaal 36 dB Lden mag zijn (art. 3.49 Bkl/Abg). Als de geluidbelasting onder of op de standaardwaarde ligt zal hieraan voldaan worden in combinatie met de eisen die aan de geluidwerendheid van een uitwendige scheidingsconstructie worden gesteld in het Bbl. Voor geluidgevoelige functies in gebouwen die zijn getransformeerd of die eerder onderdeel waren van een saneringsprogramma geldt een binnenwaarde van 41 dB Lden.
Als een hogere grenswaarde wordt vastgesteld voor het geluidproductieplafond en de binnenwaarde hoger is dan toegestaan, moet het bevoegd gezag in een besluit geluidwerende maatregelen aangeven welke maatregelen worden getroffen (art. 2.43 Ow). Ook als wordt afgezien van maatregelen moet een besluit worden genomen.109 Maatregelen zijn nodig vanaf overschrijding van de binnenwaarde met 1 dB. Geluidwerende maatregelen moeten de geluidbelasting in de geluidgevoelige ruimte dan terugbrengen tot 3 dB onder de binnenwaarde zodat tevens een buffer wordt gecreëerd voor toekomstige groei van het geluid. Het bevoegd gezag kan afzien van maatregelen in een aantal gevallen, zoals overwegende bezwaren van bouwkundige aard. Bijvoorbeeld als het aanzicht van een monument niet kan worden gewijzigd. Ook als de eigenaar niet mee wil werken kan worden afgezien van maatregelen.
Sanering
Voor industrielawaai is er geen sprake meer van een saneringsopgave op grond van de Wet geluidhinder.110 In het wetsvoorstel wordt daarom niet voorzien in een regeling of overgangsrecht.
Het geluidregister
In verband met de kenbaarheid van geluidproductieplafonds is in art. 10.23aa Bkl/Abg opgenomen dat er een geluidsregister is onder beheer van de Minister van
107 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 27. 108 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 21.
109 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT
artikelsgewijs, p. 37.
32 Infrastructuur en Waterstaat.111 Het bestaande geluidregister voor rijkswegen112 wordt hiermee uitgebreid met de geluidproductieplafonds voor spoor, provinciale wegen en industrieterreinen en de basisgeluidemissie. Voor industrieterreinen geldt dat zowel de geluidproductieplafonds die in het omgevingsplan worden vastgelegd als via een besluit door de provincie of Rijk in het register moeten worden opgenomen binnen vier weken na bekendmaking van een besluit (art. 10.23aa lid 4 Bkl/Abg). De wetgever geeft aan dat het geluidregister vervolgens geraadpleegd moet worden als bron bij de bouw van nieuwe geluidgevoelige gebouwen.113
Voor de ‘losse’ besluitvorming door de provincie over een geluidproductieplafond industrie lijkt dit een inzichtelijke methode om het besluit openbaar te maken. Voor de geluidproductieplafonds die worden vastgelegd in het omgevingsplan roept dit de vraag op waar het primaat ligt; bij het geluidregister of het omgevingsplan? De gegevens die moeten worden vastgelegd zijn hetzelfde, maar wat te doen bij verschillen? De wetgever lijkt op dit probleem al een voorschot te nemen door aan te geven dat een gemeente in principe van de juistheid van de gegevens in het geluidregister moet uitgaan, hoewel enige alertheid mag worden verwacht.114