4. Aandachtspunten bij de overgang van de Wet geluidhinder naar de
4.2 De gevolgen voor bedrijven
Voor bedrijven is van belang welke mogelijkheden de Omgevingswet biedt voor het produceren van geluid. Ik bespreek de wijzigingen ten opzichte van de Wgh door in te gaan op de gewijzigde normering en de noodzaak van een geluidproductieplafond. Daarnaast zet ik op een rij of de Omgevingswet sneller inzicht biedt in geluidruimte en uitbreidingsmogelijkheden.
Gewijzigde normering
Onder de huidige wetgeving zijn het ruimtelijke- en het milieuspoor meestal gescheiden. In de Omgevingswet worden beide thema’s geïntegreerd. Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt verbreed tot ‘fysieke leefomgeving’ en milieunormen krijgen zoveel mogelijk een plaats in het omgevingsplan.147 Op welke punten leidt dit tot wijzigingen voor bedrijven?
Een onbeheerste groei van industrielawaai van een industrieterrein lijkt met het systeem van geluidproductieplafonds industrie niet mogelijk. Dit was reeds het geval met het systeem van gezoneerde industrieterreinen onder de Wet geluidhinder. In die zin is er geen sprake van vernieuwing.
Op andere punten vinden wel wijzigingen plaats. De overgang van inrichting naar milieubelastende activiteit kan ervoor zorgen dat akoestische bronnen op andere wijze moeten worden beschouwd. Sommige milieubelastende activiteiten blijven vergunningplichtig, andere vallen onder algemene regels. De nieuwe categorisering kan vragen opleveren. Bijvoorbeeld bij meerdere activiteiten binnen één bedrijf of functioneel verbonden activiteiten.148 Dit zal van bedrijf tot bedrijf moeten worden beoordeeld.
Daarnaast wijzigt de normering van industrielawaai. Het wetsvoorstel introduceert enerzijds geharmoniseerde normen voor geluid die zorgen voor een versoepeling. De standaardwaarde van 50 Lden ligt iets hoger dan 50 dB(A).149 De wijziging van dB(A) naar Lden is een positieve ontwikkeling vanuit de Europese richtlijn geluid, maar zorgt ervoor dat de geluidproductie op andere wijze wordt gewogen voor de dag, avond en nachtperiode. Doordat de etmaalwaarde wordt ingeruild voor een jaargemiddelde is het
146 DCMR Milieudienst Rijnmond, Consultatiereactie concept Aanvullingsbesluit geluid
omgevingswet, https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluit_geluid_omgevingswet., p. 6.
147 M. Buitenhuis, ‘De schuifruimte voor geluid in het Besluit kwaliteit leefomgeving’, TBR
2019/166, p. 3.
148 E. Alders, ‘Besluit activiteiten leefomgeving: de activiteit als aangrijpingspunt voor
vergunningen en algemene regels. Of toch eigenlijk niet?, BR 2018/9, p. 6.
149Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Advies aanvullingswet geluid omgevingswet d.d.
2 september 2019, bijlage bij de brief van de minister van Milieu en Wonen van 27-11-2019,
45 mogelijk dat bedrijven meer geluid kunnen maken, omdat het gaat om het gemiddelde van de geluidbelasting in een jaar in plaats van de hoogste waarde van de dag, avond of nachtperiode.150 Voor bedrijven kan dit positieve en negatieve gevolgen hebben, afhankelijk van de overige geluideisen die worden gesteld.
Anderzijds moeten in de Awg bronnen sneller gezamenlijk worden beschouwd, waardoor de normering strenger wordt. Geluid in overlappende aandachtsgebieden moet worden opgesteld, waardoor het geluid van industrieterrein A van invloed wordt op de toegestane geluidproductie van industrieterrein B (art. 3.24 Bkl/Abg). Daarnaast wijzigt de weging/berekening van cumulatie van geluid. De achtergrond van deze wijzigingen is het beter aansluiten van de geluidproductie op de werkelijke beleving. Voor bedrijven kan dit inhouden dat het toestaan van meer geluidruimte aan bedrijven door verhoging van een geluidproductieplafond eerder op bezwaren stuit.151
De noodzaak van een geluidproductieplafond
Met de komst van de Omgevingswet wordt het omgevingsplan de basis voor de geluidseisen waar een milieubelastende activiteit aan moet voldoen. Dit roept de vraag op of het noodzakelijk is om voor industrielawaai een geluidproductieplafond vast te stellen?
Voor bedrijvigheid geldt als uitgangspunt dat cumulatie van geluid kan worden voorkomen door functiescheiding en het aanhouden van voldoende afstand tot geluidgevoelige objecten. In dat geval is een toetsing per bedrijf voldoende en hoeft niet te worden gekeken naar gebruiksruimte van buurbedrijven.152 Het Bkl biedt de mogelijkheid om strengere normen op te nemen voor bedrijven, waarbij ook gekeken kan worden naar cumulatie(art. 5.65 Bkl). Dit is echter een afweging, geen verplichting.153 Een cumulatieve regeling kan bijvoorbeeld worden vormgegeven door een geluidruimteverkaveling, waarbij de geluidruimte tussen bedrijven wordt verdeeld.154 Aandachtspunt hierbij is dat dit extra onderzoekslasten oplevert door de gezamenlijke toetsing en dat er mogelijk sprake is van verdeling van schaarse rechten (zie paragraaf 2.3).
Voor de regulering van bedrijven die veel geluid produceren lijken bovenstaande mogelijkheden niet toereikend. Het effect van industrielawaai op de omgeving is te groot, ook gezien de Europese richtlijn omgevingslawaai. In essentie is het doel van een geluidproductieplafond het begrenzen van de gezamenlijke geluidsproductie van meerdere bedrijven en zware bedrijvigheid. De Ow bevat geen andere verplichting om geluid van meerdere bedrijven op geluidgevoelige gebouwen te beoordelen. Daarnaast stelt een geluidproductieplafond een bovengrens aan het gezamenlijke geluid. Tot slot biedt een geluidproductieplafond ook bescherming aan bedrijven door voorwaarden te
150J.A.M. van der Velden, ‘Omgevingswaarden in de huidige praktijk: de normering van geluid’,
in: B.Krot en R. Uylenburg (red.), De Omgevingswet: van kwaliteitseisen naar omgevingswaarden, Groningen, Europa Law Publishing 2014, p. 35-50, p. 39.
151Port of Rotterdam, Consultatiereactie concept Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet,
https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluit_geluid_omgevingswet
152 VNG, Handreiking milieuzonering nieuwe stijl. Voor toepassing onder de Chw/Transitiewet op weg naar de Omgevingswet, Den Haag 2019, p. 17.
153Besluit kwaliteit leefomgeving, Stb. 2018, 292, p. 720.
154 Programma aan de slag met de Omgevingswet, Staalkaart bedrijfsmatige activiteiten, 2018, p.
46 stellen aan nieuwe geluidgevoelige gebouwen binnen het geluidaandachtsgebied. Concluderend is een geluidproductieplafond daarmee een manier om een evenwichtige toedeling van functies te waarborgen.
Daarbij moet wel worden opgemerkt dat door het geluidproductieplafond de situatie voor bedrijven er niet duidelijker op wordt. Door de introductie van het geluidproductieplafond voor industrielawaai wordt een gelijkschakeling met de systematiek voor rijkswegen en spoor beoogd.155 Hierdoor kunnen grotere verschillen ontstaan in de regulering van geluid. Het geluidproductieplafond is genormeerd in Lden, de geluidnormen die zijn opgenomen in het omgevingsplan op basis art. 5.78f Bkl kunnen zowel in Lden of dB(A) zijn. Voor bedrijven buiten een industrieterrein gelden normen op basis van dB(A). Het is dus mogelijk dat voor bedrijven daardoor aan verschillende normen moeten gaan voldoen.
Inzicht in de geluidruimte per bedrijf
Op dit moment worden geluidnormen hoofdzakelijk vastgelegd via de omgevingsvergunning milieu, algemene regels en maatwerkvoorschriften. In sommige gevallen werd gebruik gemaakt van een geluidverdeelplan in het bestemmingsplan. Biedt de overgang naar een omgevingsplan de mogelijkheid tot meer inzicht vooraf in de geluidruimte per bedrijf? Om die vraag te beantwoorden ga ik in op relatie tussen het omgevingsplan en de omgevingsvergunning en melding voor een milieubelastende activiteit buiten en op een industrieterrein. Vervolgens bespreek ik de gevolgen voor bedrijven.
Bedrijf buiten een industrieterrein
Een bedrijf dat een milieubelastende activiteit verricht is meldingplichtig op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of omgevingsvergunningplichtig. Door de decentralisatie van algemene regels kan sprake zijn van meer differentiatie in inhoudelijke regels voor onder andere geluid in het omgevingsplan.
Voor een milieubelastende activiteit buiten een industrieterrein vormt art. 8.18 Bkl het beoordelingskader voor de omgevingsvergunning. Op basis van lid 1 geldt als uitgangspunt dat in het omgevingsplan voldaan moet worden aan de standaardwaarde art. 5.65 Bkl op een geluidgevoelig gebouw. Het Bkl biedt diverse mogelijkheden om in het omgevingsplan te differentiëren in de toegestane geluidbelasting tot aan de grenswaarde. Als de geluidbelasting hoger is dan de standaardwaarde kan een omgevingsvergunning alleen worden verleend als de grenswaarde die is opgenomen in het omgevingsplan niet wordt overschreden.
In het Bal zijn diverse milieubelastende activiteiten aangewezen als meldingplichtig. Hiervoor geldt dat een melding moet worden ingediend vier weken voor de start van de activiteit. Op basis van art. 2.10 Bal zorgt degene die de activiteit verricht voor naleving van de regels. Voor meldingplichtige milieubelastende activiteiten worden op basis van de regels in de bruidsschat in het omgevingsplan standaardwaarden en grenswaarden opgenomen (art. 7.1 Invoeringsbesluit Omgevingswet, par. 2.3.4).
155Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 5.
47 Als alleen de instructieregels uit het Bkl worden gehanteerd kan dit inhouden dat bedrijven op grote afstand van gevoelige gebouwen (te)veel gebruiksruimte krijgen.156 Een manier om de geluidregels in het omgevingsplan vorm te geven is door een zonering toe te passen die is gebaseerd op de nabijheid van gevoelige gebouwen en vervolgens per zone geluidnormen op een bepaalde afstand van het bedrijf voor te schrijven.157 Indien nodig kan ook een maatwerkregel worden opgenomen in het omgevingsplan. Zo krijgt elk bedrijf een hoeveelheid geluidruimte. Een voorbeeld is weergegeven in afbeelding 4.2.
Afbeelding 4.2: schematische weergave van geluidruimte voor bedrijven op bepaalde afstanden van gevoelige functies.158
Bedrijf op een industrieterrein
De toetsing van aanvragen omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit en een geluidproductieplafond industrie loopt via het omgevingsplan. De beoordelingsregel art. 8.18a Bkl uit de consultatieversie Aanvullingsbesluit geluid is geschrapt omdat in het Bkl is bepaald dat bij een omgevingsvergunning rekening moet worden gehouden met de geluidregels in het omgevingsplan.159 Hiermee wordt gedoeld op de beoordelingsregel voor milieubelastende activiteiten in artikel 8.9 lid 3 Bkl. Via de instructieregel artikel 5.78f Bkl/Abg is voorgeschreven dat in het omgevingsplan regels moeten worden gesteld gericht op het voldoen aan het geluidproductieplafond (zie paragraaf 3.5). Gemeenten moeten in het omgevingsplan de koppeling tussen milieubelastende activiteiten en het geluidproductieplafond industrie borgen, waarmee ook regels voor vergunningverlening opgenomen kunnen worden in het omgevingsplan.
156 Programma aan de slag met de Omgevingswet, Staalkaart bedrijfsmatige activiteiten, 2018, p.
51.
157Vereniging Nederlandse Gemeenten, Handreiking milieuzonering nieuwe stijl. Voor toepassing
onder de Chw/Transitiewet op weg naar de Omgevingswet, Den Haag 2019, p. 15.
158Vereniging Nederlandse Gemeenten, Handreiking milieuzonering nieuwe stijl. Voor toepassing
onder de Chw/Transitiewet op weg naar de Omgevingswet, Den Haag 2019, p. 15.
48 Inzicht in de geluidruimte van bedrijven
Onder de huidige wetgeving is er sprake van een scheiding tussen het ruimtelijke spoor en het milieuspoor. Er zijn ook raakvlakken, bijvoorbeeld de systematiek voor gezoneerde industrieterreinen in de Wgh. In de Omgevingswet worden ruimte en milieu verder geïntegreerd. Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt verbreed tot ‘fysieke leefomgeving’ en milieunormen krijgen zoveel mogelijk een plaats in het omgevingsplan.160
In het omgevingsplan worden de geluidnormen voor milieubelastende activiteiten opgenomen, waardoor meer inzicht ontstaat in de geluidruimte per bedrijf. Daarnaast is het mogelijk om een maximale geluidproductie vast te leggen. Ook als wordt afgeweken van de standaardwaarde en een hogere grenswaarde op een geluidgevoelig gebouw wordt toegestaan wordt dit in het omgevingsplan opgenomen (art. 5.78u Bkl/Abg). Voor bedrijven, maar vooral voor derden, zal dit inhouden dat vooraf beter inzicht mogelijk is in de geluidnormen.
Hierbij zijn enkele kanttekeningen te plaatsen. Voor bedrijven buiten een industrieterrein zal het inzicht toenemen, omdat deze per bedrijf worden genormeerd. Een bedrijf op een industrieterrein moet voldoen aan een individuele geluidsnorm en het geluidproductieplafond. In het laatste geval zal inzichtelijk zijn wat de totale toegestane geluidproductie van het industrieterrein is. Of daar de geluidruimte per bedrijf uit kan worden afgeleid is afhankelijk van hoe het geluidproductieplafond in het omgevingsplan wordt opgenomen en of een geluidverkaveling wordt toegepast. Tot slot is het omgevingsplan niet de enige plaats waar geluidnormen worden vastgelegd. Met een omgevingsvergunning voor een binnenplanse of buitenplanse afwijkactiviteit kan worden afgeweken van het omgevingsplan. Ook kunnen in omgevingsvergunningen voorwaarden worden opgenomen of maatwerkvoorschriften worden opgelegd.
Uitbreidingsmogelijkheden
Voor bedrijven die willen uitbreiden wordt het omgevingsplan het startpunt voor de mogelijkheden. Daarnaast de voorwaarden die in een omgevingsvergunning zijn opgenomen. Via het Digitaal Stelsel Omgevingswet zal straks meer informatie beschikbaar zijn. Voor geluid worden enerzijds de normen geharmoniseerd, anderzijds wordt meer detailniveau gevraagd in het omgevingsplan.161 Het is afwachten of dit zorgt voor een betere toegankelijkheid van informatie voor bedrijven, het zou ook kunnen leiden tot extra verplichtingen.
Een bedrijf dat wil uitbreiden op een industrieterrein en wil afwijken van het omgevingsplan moet dit in principe doen binnen de ruimte die het geluidproductieplafond biedt. De wetgever wijst op de beoordelingsregel voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten in afdeling 8.1 Bkl. Met een buitenplanse afwijkomgevingsvergunning kan slechts worden afgeweken van regels over activiteiten in het omgevingsplan ten gunste van de vergunninghouder. 162 Hiermee lijkt niet
160 M. Buitenhuis, ‘De schuifruimte voor geluid in het Besluit kwaliteit leefomgeving’, TBR
2019/166, p. 3.
161Vereniging Nederlandse Gemeenten, Brief consultatiereactie ontwerp Aanvullingsbesluit geluid
Omgevingswet, www.vng.nl, p. 9.
162 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT
49 uitgesloten dat voor een activiteit kan worden afgeweken van het geluidproductieplafond in het omgevingsplan, mits sprake is van een evenwichtige toedeling van functies en binnen de reikwijdte van de standaard- en grenswaarden die zijn beschreven in de instructieregels in hoofdstuk 5 Bkl. Dit zou een wijziging zijn ten opzichte van de Wgh, waarin een gezoneerd industrieterrein en zone alleen via een bestemmingsplanherziening kunnen worden aangepast.