4. Aandachtspunten bij de overgang van de Wet geluidhinder naar de
4.3 De gevolgen voor omwonenden
De aanleiding voor de regulering van industrielawaai ligt in de bescherming van omwonenden en andere geluidgevoelige functies zoals scholen en ziekenhuizen. In het algemeen geldt dat een omgevingsplan ervoor moet zorgen dat het geluid op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is (art. 5.59 Bkl). Dit geldt ook als er geen specifieke regels zijn opgenomen in het Bkl, zoals bijvoorbeeld voor stemgeluid.163 Voor de aanvaardbaarheid gaat het om het rekening houden met bescherming van de gezondheid, de plaatselijke situatie en de belangenafweging tussen het beschermen en het benutten van de fysieke leefomgeving.164
Met de regeling voor industrielawaai is beoogd om te voorzien in een aanvaardbaar geluidniveau. De vraag of de Omgevingswet zorgt voor een betere bescherming van omwonenden behandel ik aan de hand van het aspect gezondheid, de normering, cumulatie en de geluidluwe gevel.
Gezondheid
Een van de doelen van de Omgevingswet is een gezonde leefomgeving. Door de integrale benadering van de fysieke leefomgeving is het doel dat gezondheid als specifiek belang eerder een plek krijgt in de ruimtelijke afweging.165 Gezondheid is echter geen apart milieuaspect. Voor geluid geeft de wetgever aan dat gezondheid is meegenomen in het vaststellen van de standaardwaarde en grenswaarde.166 Ook andere belangen zijn meegewogen, zoals bijvoorbeeld economische belangen. Als uitgangspunt geldt dat bij het voldoen aan de standaardwaarde de meest omwonenden geen ernstige hinder zullen ervaren en sprake is van een aanvaardbare situatie. In de behandeling van de Aanvullingswet geluid in de Tweede Kamer en de consultatiereacties werd aandacht gevraagd voor geluid, omdat het voldoen aan de standaardwaarde niet inhoudt dat er geen gezondheidsschade op zou kunnen treden. De normen zouden naar beneden moeten worden bijgesteld. Daarbij wordt verwezen naar onderzoek van de WHO uit 2018.167 Vanwege een motie onderzoekt de minister op dit moment of er aanleiding is voor andere normering, waarin het aspect gezondheid zwaarder weegt.168
Gezondheid speelt een grotere rol wanneer niet wordt voldaan aan de standaardwaarde. Bij de beslissing of geluid tot aan de grenswaarde aanvaardbaar is zal het bevoegd gezag belangen moeten afwegen zoals gezondheid. Door het vergroten van lokale bestuurlijke afwegingsruimte zal deze afweging doorgaans op decentraal niveau
163Stb. 2018, 292, p. 714.
164 M. Buitenhuis, ‘De schuifruimte voor geluid in het Besluit kwaliteit leefomgeving’, TBR
2019/166, p. 6.
165 Kamerstukken II 2014/15, 33962, 3, p. 283. 166 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 99.
167 J. van der Velden, ‘Geluid en gezondheid in de Omgevingswet’, M en R 2019/49, p. 1. 168 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, p. 3.
50 worden gemaakt. Ten opzichte van de Wet geluidhinder zijn de grenswaarden en beschermende maatregelen vergelijkbaar. Het aspect gezondheid lijkt daarmee geen grotere rol te krijgen in de afweging tussen geluidgevoelige gebouwen en industrielawaai.
Bescherming tegen industrielawaai
De overgang naar een geluidproductieplafond industrie heeft positieve en negatieve effecten voor omwonenden. Allereerst wordt het inzicht in de hoeveelheid industrielawaai niet vergroot met de overgang van een 50 dB(A)-contour naar een geluidaandachtsgebied. Waar de 50 dB(A)-contour de begrenzing is voor geluid en aangeeft dat voor woningen binnen de contour niet wordt voldaan aan de voorkeursgrenswaarde is dat niet het geval bij het geluidaandachtsgebied. Deze geeft indicatief het worstcasescenario aan, omdat het geluidaandachtsgebied wordt berekend zonder afschermende bebouwing. Vervolgens wordt de geluidbelasting op geluidgevoelige gebouwen ten behoeve van de standaardwaarde en grenswaarde bepaald inclusief afscherming.169
Het RIVM geeft aan dat er sprake kan zijn van een lagere bescherming tegen geluid door de invoering van de jaargemiddelde dosismaten Lden en Lnight voor industrielawaai. Ten opzichte van de etmaalwaarde ontstaat meer ruimte om binnen een periode werkzaamheden uit te voeren, waardoor de hinder toe zou kunnen nemen. Het RIVM geeft daarbij aan dat het aan het bevoegd gezag is om een balans te vinden tussen activiteiten en de omgeving. 170 Naast het geluidproductieplafond moeten de geluidnormen in het omgevingsplan op basis van art. 5.78f Bkl/Abg zorgen voor die balans.
De geluidnormen worden vereenvoudigd, waardoor minder maatwerk mogelijk is. Waar nu in bepaalde situaties een hogere grenswaarde kan worden vastgesteld tot 65 dB(A) is dat straks maximaal 60 Lden. Deze wijziging heeft vooral gevolgen voor nieuwe geluidgevoelige gebouwen bij vervangende nieuwbouw. Voor omwonenden wordt door de lagere norm minder geluidbelasting toegestaan. Dat lijkt positief voor de bescherming tegen industrielawaai. Anderzijds kan dit ertoe leiden dat in binnenstedelijke situaties minder nieuwe woningen kunnen worden gerealiseerd.171
Een van de doelen van Swung-2 was het aanscherpen van de geluidregeling als er sprake is van meerdere bronnen.172 Een verbetering voor de bescherming van omwonenden is de eis om geluid van meerdere industrieterreinen op te tellen als sprake is van overlappende aandachtsgebieden (art. 3.24 Bkl/Abg). Door het optellen van geluidbronsoorten om de geluidbelasting te bepalen sluit de regelgeving beter aan
169 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 9.
170 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Advies aanvullingswet geluid omgevingswet d.d. 2 september 2019, bijlage bij de brief van de minister van Milieu en Wonen van 27-11-2019,
IENW/BSK-2019-250855, p. 4.
171 DCMR Milieudienst Rijnmond, Consultatiereactie concept Aanvullingsbesluit geluid
omgevingswet, https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluit_geluid_omgevingswet., p. 9.
51 bij de waarneming van het geluid op een locatie.173 Industrielawaai afkomstig van verschillende terreinen wordt zwaarder gewogen, waardoor dit kan inhouden dat op minder locaties nieuwe geluidgevoelige gebouwen kunnen worden toegestaan of meer maatregelen nodig zijn om te zorgen voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Een tweede verbetering voor de bescherming tegen geluid vormt het betrekken van alle geluidbronnen bij het bepalen van de binnenwaarde. Deze verzwaring van het bepalen van het gezamenlijk geluid op de gevel sluit volgens het RIVM beter aan bij het waargenomen omgevingsgeluid.174
Cumulatie en geluidluwe gevel
De beoordeling van cumulatie van geluid en het treffen van maatregelen kunnen bijdragen aan een goed woon- en leefklimaat. Op dit vlak vindt weinig vernieuwing plaats onder de Omgevingswet.
De cumulatie moet worden bepaald op het moment dat voor een nieuw geluidgevoelig gebouw de standaardwaarde wordt overschreden en wanneer het geluidproductieplafond wordt verhoogd (art. 3.36 en 5.78ab Bkl/Abg). In de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit geluid waren beoordelingscriteria opgenomen om de cumulatie van geluid te toetsen.175 In het ontwerp is dit ingewisseld voor de regel dat de aanvaardbaarheid van cumulatie moet worden onderbouwd. Het staat gemeenten vrij een eigen beoordelingskader op te stellen. Daarmee is de regeling vergelijkbaar met de eisen die aan cumulatie worden gesteld onder de Wgh.
Op geluidbelaste locaties zorgt een geluidluwe gevel voor een positief effect op de gezondheid doordat deze de hinderbeleving van geluidbelaste gevels compenseert. In de Wgh zijn sinds 2007 geen eisen meer opgenomen voor een geluidluwe gevel. Vaak is dit wel onderdeel van gemeentelijk geluidbeleid.176 Onder de Omgevingswet worden geen grote wijzigingen beoogd. Onder de grenswaarde gelden geen instructieregels. Het is aan de gemeente om af te wegen wanneer het realiseren van een geluidluwe gevel gewenst wordt gevonden.177 Ook op locaties met een geluidbelasting boven de grenswaarde blijft de bescherming vergelijkbaar. Bij realisatie van een niet- geluidgevoelige gevel is het niet verplicht een geluidluwe gevel te realiseren. Ten opzichte van de consultatieversie van het Abg zijn de instructieregels afgezwakt ten gunste van decentrale afwegingsruimte voor gemeenten in het omgevingsplan.178 Bij het toestaan van geluidgevoelige functies op locaties waar de geluidbelasting boven de grenswaarde ligt, zoals vanwege vervangende nieuwbouw, de zeehavennorm of bouwkundige maatregelen moet rekening worden gehouden met het belang van gezondheid door een geluidluwe gevel (art. 5.78v-aa Bkl/Abg). In het Abg ontwerp is
173 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Advies aanvullingswet geluid omgevingswet d.d. 2 september 2019, bijlage bij de brief van de minister van Milieu en Wonen van 27-11-2019,
IENW/BSK-2019-250855, p. 4.
174 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Advies aanvullingswet geluid omgevingswet d.d. 2 september 2019, bijlage bij de brief van de minister van Milieu en Wonen van 27-11-2019,
IENW/BSK-2019-250855, p. 2.
175 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid, NvT artikelsgewijs,
p. 25.
176 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid, NvT, p. 86. 177 Kamerstukken I 2019/20, 35054, E, p. 33.
52 echter geen definitie opgenomen voor geluidluwe gevel die is gekoppeld aan een bepaalde akoestische norm. Een geluidluwe gevel is omschreven als een gevel die relatief weinig door geluid wordt belast ten opzichte van de gevel met de grootste geluidbelasting.179 Het staat gemeenten dus vrij om nader te bepalen waar een geluidluwe gevel aan moet voldoen. Dit kan tot gevolg hebben dat er van gemeente tot gemeente verschillende eisen worden gesteld, waardoor de wens voor lokaal maatwerk leidt tot verschillende bescherming voor bewoners.