4. Aandachtspunten bij de overgang van de Wet geluidhinder naar de
4.1 Van gezoneerd industrieterrein naar geluidproductieplafond
In de Aanvullingswet geluid is aangegeven dat de overgang van industrieterreinen naar geluidproductieplafonds niet eenvoudig is. De activiteiten op een industrieterrein zijn vaak niet eenvormig van karakter. Het streven is om de wijziging beleidsneutraal vorm te geven.136 Doordat de systematiek op diverse punten wordt gewijzigd is het de vraag hoe dit uitpakt voor bedrijven en omwonenden. Bij de overgang hangt veel af van de wijze waarop de eerste vaststelling plaats zal vinden en hoe de toegestane geluidproductie wordt omzet naar de nieuwe normering.
Eerste vaststelling geluidproductieplafond
In het Aanvullingsbesluit geluid is het overgangsrecht opgenomen voor de eerste vaststelling van geluidproductieplafonds voor bestaande industrieterreinen. Daarnaast is overgangsrecht opgenomen voor de niet-geluidgevoelige gevel, waaronder dove gevels uit de Wet geluidhinder.137 Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd gezag voor het vaststellen van geluidproductieplafonds industrie. De wetgever maakt een uitzondering voor de eerste vaststelling van regionale industrieterreinen. Daarvoor neemt de provincie het besluit, vervolgens nemen de gemeenten het bevoegd gezag over (art. 3.6, lid 3 Awg).
De overgang naar geluidproductieplafonds vindt plaats binnen het grotere kader van de overgang van bestemmingsplan naar omgevingsplan. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden bestaande (onherroepelijke) bestemmingsplannen van rechtswege onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Dat geldt ook voor de gezoneerde industrieterreinen en zones die in deze bestemmingsplannen zijn vastgelegd. Voor rijksregels die worden gedecentraliseerd, zoals de geluidregels uit het Activiteitenbesluit, wordt via de bruidsschat voorzien in overgangsrecht totdat deze zijn opgenomen in het omgevingsplan.138 Vervolgens wordt het tijdelijke omgevingsplan stapsgewijs omgezet naar een omgevingsplan. Een overzicht van de transitie is weergegeven in afbeelding 4.1.
136 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 32.
137 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT, p. 81. 138 Kamerstukken I 2019/20, 35054, E, p. 44.
42 Voor bestemmingsplannen en verordeningen geldt dat deze in 2029 moeten zijn omgezet van het tijdelijk deel van het omgevingsplan naar het omgevingsplan (art. 2.24 Ow). Voor geluidproductieplafonds beoogt de wetgever een kortere termijn (art. 3.6 Awg). Naar verwachting wordt dit twee jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. In de consultatiereacties wordt van diverse zijden aangegeven dat deze termijn te kort is vanwege de complexiteit van het akoestisch onderzoek.139
Afbeelding 4.1: de transitie van de huidige regelgeving naar een omgevingsplan.140
Een korte overgangsfase is in het voordeel van zowel bedrijven en omwonenden, omdat de periode met twee wettelijke kaders dan zo kort mogelijk is.141 In de memorie van antwoord over de Awg wordt aangegeven dat het niet nodig is dat een gemeente bij de eerste vaststelling van een geluidproductieplafond al beschikt over een volwaardig omgevingsplan voor het geluidaandachtsgebied.142 Om die reden zou er geen bezwaar zijn tegen het hanteren van een korte termijn voor de eerste vaststelling van een geluidproductieplafond industrie. Hiermee wordt de indruk gewekt dat de overgang zou
139 Vereniging Nederlandse Gemeenten, Brief consultatiereactie ontwerp Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet, www.vng.nl, p. 9.
140 Kamerstukken II 2018/19, 34986, 3, p. 94.
141Kamerstukken I 2019/20, 35054, E, p. 18. 142Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 44.
43 kunnen plaatsvinden zonder de overige regels in het bestemmingsplan om te zetten naar het omgevingsplan.
Of het overgangsrecht toereikend is voor deze beoogde overgang is de vraag. De wetgever geeft aan dat het oude recht voor industrieterreinen Wgh van toepassing blijft totdat het geluidproductieplafond industrie is vastgesteld in het omgevingsplan om te voorkomen dat er een juridisch gat valt (art. 3.6 Awg). Het overgangsrecht Ow gaat uit van een locatiegewijze overgang van alle ruimtelijke regels uit het bestemmingsplan. Dit houdt in dat bestemmingsplanregels voor een gebied alleen tegelijk kunnen vervallen (art. 22.6 lid 1 Ow). Voor gezoneerde industrieterreinen zou dit inhouden dat gelijktijdig ook de andere regels van het bestemmingsplan moeten worden omgezet naar het omgevingsplan. Dat kan een omvangrijk gebied zijn, omdat het de zone en het industrieterrein betreft. Een termijn van twee jaar voor eerste vaststelling lijkt dan te kort.
In de toelichting van artikel 22.6 lid 1 Ow lijkt echter ruimte te worden geboden voor gedeeltelijke wijziging door aan te geven dat een vaststellingsbesluit van het omgevingsplan niet alleen kan zien op het vervallen, maar ook op het wijzigen, aanvullen of vervangen van regels.143 Anderzijds is in artikel 22.6 lid 2 Ow een expliciete afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor het gedeeltelijk laten vervallen van regels als dat bij Amvb is bepaald. Voor de geluidproductieplafonds industrie zou deze afwijkingsmogelijkheid helderheid kunnen verschaffen, maar tot nu toe is hierin niet voorzien in het Invoeringsbesluit of het Abg.
Toegestane geluidproductie
De overgang van gezoneerd industrieterrein naar geluidproductieplafond houdt in dat de toegestane hoeveelheid geluid van de bedrijven moet worden omgezet naar de nieuwe normen en berekeningsmethode. De wetgever ziet de omzetting als beleidsneutraal, omdat de werkelijke hoeveelheid geluid op geluidgevoelige gebouwen niet wijzigt. Om die reden hoeft voor bestaande gevoelige functies niet gekeken te worden naar cumulatie en de binnenwaarde.144
Voor de overgang moet de bestaande geluidproductie worden bepaald op basis van verschillende bronnen. Het gaat om de ‘geluidproductie bij maximale benutting van de grenswaarden Wet geluidhinder’. Hiermee wordt de 50 dB(A)-contour bedoeld, maar ook de vastgestelde hogere grenswaarden. Daarnaast moet rekening worden gehouden met geluidregels uit het bestemmingsplan, het zonebeheersplan en verleende omgevingsvergunningen (art. X Abg). Het is niet ondenkbaar dat er verschillen optreden in al deze bronnen. Daardoor kan de vraag spelen welke maatgevend is in geval er verschillen optreden.
Daarnaast moeten de huidige grenswaarden in etmaalwaarden worden "omgezet" in de jaargemiddelde waarden Lden en Lnight.145 Deze wijziging kan ervoor zorgen dat meer of minder geluid kan worden geproduceerd (zie paragraaf 4.2).
143Kamerstukken II 2018/19, 34986, 9, p. 21.
144Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT
artikelsgewijs, p. 25 en 86.
145 Port of Rotterdam, Consultatiereactie concept Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet,
44 Voor zowel bedrijven als omwonenden is de overgang niet beleidsneutraal. Met name waar de geluidproductie van een industrieterrein al tegen de grenswaarden aanzit kan elke afwijking naar boven of beneden gevolgen hebben voor bedrijven en omwonenden.146 Dit wordt ook onderkend door de wetgever die aangeeft dat de overgang van gezoneerde industrieterreinen naar geluidproductieplafonds een belangenafweging vergt waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.