Rechtsbescherming

Voor bedrijven en omwonenden staan dezelfde rechtsbeschermingsmogelijkheden open. Het vaststellen van een geluidproductieplafond wordt onderdeel van het omgevingsplan en volgt dezelfde procedure (zie paragraaf 3.9). Tegen het ontwerp kan een zienswijze worden ingediend en tegen het vaststellingsbesluit is beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op het eerste gezicht is de rechtsbescherming vergelijkbaar met de rechtsbescherming onder de Wgh. Hetzelfde geldt voor een omgevingsvergunning.

Het is afwachten hoe besluitvorming die op dit moment tot stand komt in zelfstandige besluiten zich in het omgevingsplan tot elkaar gaat verhouden. Zoals in paragraaf 4.1 is beschreven zal het omgevingsplan tot stand komen via meerdere planherzieningen. Deze zijn appellabel voor belanghebbenden.180 _{Per herziening van het omgevingsplan} zal de belanghebbendheid moeten worden beoordeeld.

Als het tijdelijke omgevingsplan niet alleen locatiegewijs, maar ook thematisch partieel wordt gewijzigd zou dit ervoor kunnen zorgen dat belanghebbenden het overzicht kwijtraken en in hun belangen worden geschaad. Daarnaast kan er sprake zijn van overlappende en vertraging in beroepsprocedures, doordat beroepen van rechtswege ontstaan tegen samenhangende herzieningen van het omgevingsplan gezien art. 6:19 Awb.181

4.5 Afsluiting

In hoofdstuk 4 is besproken hoe industrielawaai in de Omgevingswet zich verhoudt tot de huidige regulering via de Wet geluidhinder. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden bestaande (onherroepelijke) bestemmingsplannen onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Totdat het omgevingsplan met geluidproductieplafond is vastgesteld blijft het oude recht van toepassing. De wetgever beoogt een overgang naar geluidproductieplafonds binnen twee jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Door de wijziging naar milieubelastende activiteit, Lden, het normenstelsel en de rekenmethode zal per industrieterrein de geluidproductie opnieuw in kaart moeten worden gebracht. Doordat rekening moet worden gehouden met bestaande rechten in het bestemmingsplan en vergunningen zal een belangenafweging noodzakelijk zijn.

179 _{Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid, NvT artikelsgewijs,}

p. 77.

180_{Kamerstukken II 2018/19, 34986, 3, p. 107.}

181_{R. Kegge en J.V. Vreugdenhil, ‘De bruidsschat en de satéprikker. Over het overgangsrecht in de}

Invoeringswet Omgevingswet en de mogelijke gevolgen van vernietiging van een omgevingsplan.’, TBR 2019/108, p. 5.

53 Waar bedrijven meer mogelijkheden krijgen voor het uitoefenen van activiteiten heeft dit gevolgen voor de bescherming van omwonenden. En omgekeerd, een betere bescherming beperkt vaak de bedrijfsvoering. Om de groei van geluid tegen te gaan kan de Omgevingswet niet zonder regels die een bovengrens stellen aan de groei van industrielawaai op industrieterreinen. De aanpassing van de normering van industrielawaai aan de Europese richtlijn geluid is een stap vooruit. Door de harmonisatie van normen en nieuwe rekenmethodes lijkt er enerzijds sprake van vereenvoudiging en versoepeling. Anderzijds wordt door strengere eisen bij overlap van geluidaandachtsgebieden en cumulatie de normering voor bedrijven verzwaard. In de praktijk zal het geluid van bedrijven binnen het geluidproductieplafond worden beoordeeld in samenhang met de vergunningverlening voor een milieubelastende activiteit. Hier kunnen echter grotere verschillen ontstaan door het gebruik van twee dosismaten. Besluitvorming over industrielawaai zal dus niet altijd eenvoudiger worden onder de Omgevingswet.

Het inzicht in de geluidruimte per bedrijf zal toenemen voor bedrijven en derden doordat normen in het omgevingsplan worden opgenomen. Voor bedrijven die willen uitbreiden wordt het omgevingsplan het startpunt voor de mogelijkheden. Het geluidproductieplafond vormt na vaststelling het toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit op een industrieterrein. Een bedrijf dat wil uitbreiden op een industrieterrein moet dit in principe doen binnen de ruimte die het geluidproductieplafond biedt. Het lijkt echter niet uitgesloten om af te wijken van het geluidproductieplafond door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

De vraag of de Omgevingswet zorgt voor een betere bescherming van omwonenden is besproken aan de hand van het aspect gezondheid, de normering, cumulatie en de geluidluwe gevel Het aspect gezondheid speelt een grote rol in de verbeterdoelstelling van de Omgevingswet. Binnen de geluidnormering krijgt gezondheid echter geen aparte rol, maar is het onderdeel van de standaard- en grenswaarden.

De overgang naar een geluidproductieplafond industrie heeft positieve en negatieve effecten voor omwonenden. Doordat geluidaandachtsgebieden niet hoeven overeen te komen met de standaardwaarde vormt deze geen goede indicatie van de geluidbelasting. De overgang naar de dosismaat Lden kan zorgen voor meer geluidsbelasting. Een verbetering voor de bescherming van omwonenden is de eis om geluid van meerdere industrieterreinen op te tellen als sprake is van overlappende aandachtsgebieden. Ook het berekenen van het gezamenlijk geluid op de gevel als uitgangspunt voor het bepalen van de binnenwaarde draagt bij aan bescherming tegen geluid. De beoordeling van cumulatie van geluid en het treffen van maatregelen wordt door de wetgever op decentraal niveau gelegd. Op dit vlak vindt weinig vernieuwing plaats onder de Omgevingswet.

Voor bedrijven en omwonenden staan dezelfde rechtsbeschermingsmogelijkheden open. Op het eerste gezicht is de rechtsbescherming vergelijkbaar met de rechtsbescherming onder de Wgh. Hetzelfde geldt voor een omgevingsvergunning. Het is de vraag hoe besluitvorming die op dit moment tot stand komt in zelfstandige besluiten zich in het omgevingsplan tot elkaar gaat verhouden, met name door de beoordeling van belanghebbendheid en op het moment dat sprake is van veel partiele wijzigingen van het omgevingsplan.

54

5. Afsluiting

In deze scriptie heb ik onderzocht hoe de regulering van industrielawaai wijzigt door de overgang van gezoneerde industrieterreinen in de Wet geluidhinder naar geluidproductieplafonds onder de Omgevingswet. Naar verwachting treedt de Omgevingswet in 2021 in werking. De vergelijking is gebaseerd op de stand van zaken van het wetgevingsproces tot december 2019.

Het onderzoek draait om de vraag welke gevolgen de invoering van geluidproductieplafonds industrie hebben voor de positie van bedrijven en omwonenden. Hiertoe zijn de systematiek voor industrielawaai in de Wgh en Ow beschreven. Vervolgens zijn beide systemen vergeleken op de gevolgen voor bedrijven en omwonenden. Onder deze laatste worden ook andere gevoelige functies zoals scholen en ziekenhuizen begrepen. Beide perspectieven zijn interessant omdat meer mogelijkheden om geluid te produceren voor bedrijven invloed heeft op de bescherming van omwonenden.

Industrielawaai in de Wet geluidhinder

Geluid heeft een lokale uitstraling, waarbij de gemeente vaak aan zet is om een afweging te maken over de vraag hoeveel geluid aanvaardbaar is. De Wet geluidhinder vormt het kader voor geluid door bedrijven die veel lawaai produceren en daardoor een grote ruimtelijke impact hebben. In de Wet geluidhinder is opgenomen dat voor ‘grote lawaaimakers’ in een bestemmingsplan een industrieterrein en zone rondom dit terrein moet worden vastgesteld. Bedrijven mogen alleen uitbreiden voor zover de geluidbelasting op de 50 dB(A)-contour niet wordt overschreden. Het gezoneerde industrieterrein dient om overlast te voorkomen bij geluidgevoelige functies zoals woningen, scholen en ziekenhuizen. Binnen de zone zijn nieuwe geluidgevoelige functies alleen na een bestuurlijke afweging aanvaardbaar. Binnen de zone rondom het terrein zijn nieuwe geluidgevoelige functies alleen na een bestuurlijke afweging en door het vaststellen van hogere grenswaarden aanvaardbaar. Uit de jurisprudentie komt naar voren dat in een bestemmingsplan ook een verdeelplan voor het geluid van bedrijven op een industrieterrein kan worden opgenomen.

Industrielawaai in de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet zal de regulering van industrielawaai plaatsvinden via het geluidproductieplafond industrieterrein die als verplichte omgevingswaarde wordt vastgelegd in het omgevingsplan of bij besluit. Doordat geluidproductieplafonds binnen een gemeente deel uitmaken van één omgevingsplan in plaats van verschillende bestemmingsplannen wordt de situatie overzichtelijker. Voor gemeentegrensoverschrijdende situaties en de huidige provinciale industrieterreinen ontbreekt vooralsnog een heldere regeling van bevoegdheden.

In het omgevingsplan moeten het geluidaandachtsgebied, geluidreferentiepunten en geluidbrongegevens worden vastgelegd in Lden en Lnight. Deze vormen samen het kader voor het geluidproductieplafond. Een wijziging ten opzichte van de Wgh is dat bij de vaststelling van het geluidproductieplafond moet worden gekeken naar ‘overlappend’ geluid van industrieterreinen en de aanvaardbaarheid van cumulatie van verschillende bronnen. Een vernieuwing ten opzichte van de Wgh is dat voor bedrijven op een industrieterrein ook per activiteit een geluidregel moet worden opgenomen in het

55 omgevingsplan. Het milieu en ruimtelijk spoor worden hiermee onder de Ow verder geïntegreerd.

De regulering van geluid is gericht op bescherming van geluidgevoelige gebouwen.. Hiervoor gelden standaardwaarden en grenswaarden op de gevel. Binnen het geluidaandachtsgebied zal vaak sprake zijn van een hogere geluidbelasting dan de standaardwaarde. In dat geval blijft een bestuurlijke afweging over de aanvaardbaarheid noodzakelijk.

Van gezoneerd industrieterrein naar geluidproductieplafond

Na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden bestemmingsplannen onderdeel van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Totdat het omgevingsplan met geluidproductieplafond is vastgesteld blijft het oude recht van toepassing. De wetgever beoogt een overgang naar geluidproductieplafonds binnen twee jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Door de wijziging naar milieubelastende activiteit, Lden, het normenstelsel en de rekenmethode zal per industrieterrein de geluidproductie opnieuw in kaart moeten worden gebracht. Doordat rekening moet worden gehouden met bestaande rechten in het bestemmingsplan en vergunningen zal een belangenafweging noodzakelijk zijn.

Bedrijven en industrielawaai

Om de groei van geluid tegen te gaan kan de Omgevingswet niet zonder regels die een bovengrens stellen aan de groei van industrielawaai op industrieterreinen. De aanpassing van de normering van industrielawaai aan de Europese richtlijn geluid is een stap vooruit. Door de harmonisatie van normen en nieuwe rekenmethodes lijkt er enerzijds sprake van vereenvoudiging en versoepeling. Anderzijds wordt door strengere eisen bij overlap van geluidaandachtsgebieden en cumulatie de normering voor bedrijven verzwaard. In de praktijk zal het geluid van bedrijven binnen het geluidproductieplafond worden beoordeeld in samenhang met de vergunningverlening voor een milieubelastende activiteit. Hier kunnen echter grotere verschillen ontstaan door het gebruik van twee dosismaten. Besluitvorming over industrielawaai zal dus niet altijd eenvoudiger worden onder de Omgevingswet.

Het inzicht in de geluidruimte per bedrijf zal toenemen voor bedrijven en derden doordat normen in het omgevingsplan worden opgenomen. Voor bedrijven die willen uitbreiden wordt het omgevingsplan het startpunt voor de mogelijkheden. Een bedrijf dat wil uitbreiden op een industrieterrein moet dit in principe doen binnen de ruimte die het geluidproductieplafond biedt. Het lijkt echter niet uitgesloten om af te wijken van het geluidproductieplafond door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

De bescherming van omwonenden tegen geluid

De vraag of de Omgevingswet zorgt voor een betere bescherming van omwonenden is besproken aan de hand van het aspect gezondheid, de normering, cumulatie en de geluidluwe gevel Het aspect gezondheid speelt een grote rol in de verbeterdoelstelling van de Omgevingswet. Binnen de geluidnormering krijgt gezondheid echter geen aparte rol, maar is het onderdeel van de standaard- en grenswaarden.

De overgang naar een geluidproductieplafond industrie heeft positieve en negatieve effecten voor omwonenden. Doordat geluidaandachtsgebieden niet hoeven overeen te

56 komen met de standaardwaarde vormt deze geen goede indicatie van de geluidbelasting. De overgang naar de dosismaat Lden kan zorgen voor meer geluidsbelasting. Een verbetering voor de bescherming van omwonenden is de eis om geluid van meerdere industrieterreinen op te tellen als sprake is van overlappende aandachtsgebieden. Ook het berekenen van het gezamenlijk geluid op de gevel als uitgangspunt voor het bepalen van de binnenwaarde draagt bij aan bescherming tegen geluid. De beoordeling van cumulatie van geluid en het treffen van maatregelen wordt door de wetgever op decentraal niveau gelegd. Op dit vlak vindt weinig vernieuwing plaats onder de Omgevingswet.

Voor bedrijven en omwonenden staan dezelfde rechtsbeschermingsmogelijkheden open. Op het eerste gezicht is de rechtsbescherming vergelijkbaar met de rechtsbescherming onder de Wgh. Hetzelfde geldt voor een omgevingsvergunning. Het is de vraag hoe besluitvorming die op dit moment tot stand komt in zelfstandige besluiten zich in het omgevingsplan tot elkaar gaat verhouden, met name door de beoordeling van belanghebbendheid en op het moment dat sprake is van veel partiele wijzigingen van het omgevingsplan.

57

Literatuur

E. Alders, ‘Ook de slak en de schildpad bereikten de Ark van Noach – de aanvullingswetten Bodem en Geluid Omgevingswet.’, BR 2016/45.

E. Alders, ‘Besluit activiteiten leefomgeving: de activiteit als aangrijpingspunt voor vergunningen en algemene regels. Of toch eigenlijk niet?, BR 2018/9.

R. Benhadi, ‘Actualiteiten geluid 2017’, M en R 2017/104.

R. Benhadi, ‘Geluid in het Besluit kwaliteit leefomgeving’, StAB 2017/1.

J.H.G. van den Broek (ed.), Omgevingswet compleet: tekst & toelichting voor studie en praktijk, Amsterdam, Berghauser Pont Publishing 2018.

M. Buitenhuis, ‘De schuifruimte voor geluid in het Besluit kwaliteit leefomgeving’, TBR 2019/166.

J.H. Geerdink en D.N. van Brederode, ‘Geluidproductieplafonds. Stand van zaken SWUNG-1 en SWUNG-2’, M en R 2014/2.

J.H. Geerdink, ‘Het concept Aanvullingswet geluid: haakjes en contouren’, M en R 2016/105.

Gemeente Amsterdam, Actieplan geluid 2015-2018, aanpak stedelijk wegverkeer in het kader van de EU richtlijn omgevingslawaai.

Gemeente Rotterdam, Actieplan geluid 2013-2018.

Gemeente Zaanstad, Actieplan geluid 2013-2018 en beleidsregel hogere waarde.

P. van de Laak, G. Krone e.a., Geluidbeleid door gemeenten. Een ander geluid, Den Haag: SDU 2006.

V.M.Y. van ’t Lam en J.R. van Angeren, ‘Milieubelastende activiteiten in de Omgevingswet. Gevolgen van de overstap van het begrip inrichting naar milieubelastende activiteiten voor de praktijk en de verhouding met het omgevingsplan. Een eerste verkenning op basis van de consultatieversies van de vier amvb’s’, TBR 2016/132.

V.M.Y. van ’t Lam, ‘Van inrichting naar MBA. Enkele praktische consequenties nader belicht’, M en R 2018/108.

R. Kegge en J.V. Vreugdenhil, ‘De bruidsschat en de satéprikker. Over het overgangsrecht in de Invoeringswet Omgevingswet en de mogelijke gevolgen van vernietiging van een omgevingsplan.’, TBR 2019/108.

58 C.N.J. Kortmann en J.C. van Oosten, ‘De crisis en gezoneerde industrieterreinen’, BR 2010/2, p. 6-15.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Handleiding meten en rekenen Industrielawaai, Den Haag 1999.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Handreiking industrielawaai en vergunningverlening, Den Haag 1998 en 2004.

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Handreiking zonebeheersplan, Den Haag 2006.

J.C. van Oosten, ‘De gevolgen van Appingedam en Zeewolde voor het Nederlands bestuursrecht, in het bijzonder voor ruimtelijke besluiten’, JBPLUS 2018/3.

Programma aan de slag met de Omgevingswet, Staalkaart bedrijfsmatige activiteiten, 2018.

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Advies aanvullingswet geluid omgevingswet d.d. 2 september 2019, bijlage bij de brief van de minister van Milieu en Wonen van 27-11-2019, IENW/BSK-2019-250855.

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, GGD-richtlijn medische milieukunde: omgevingsgeluid en gezondheid, RIVM Rapport 2019-0177.

C.A.H. van der Sanden, ‘Wonderpil of placebo? Het zonebeheerplan in de nieuwe Wet geluidhinder’, TO 2008/1.

T.G. Tan, H. Waller, M. Groen, Wetgeving als mensenwerk: de totstandkoming van de Wet geluidhinder, Alphen aan den Rijn: H.D. Tjeenk Willink 1989.

J.A.M. van der Velden, ‘Omgevingswaarden in de huidige praktijk: de normering van geluid’, in: B.Krot en R. Uylenburg (red.), De Omgevingswet: van kwaliteitseisen naar omgevingswaarden, Groningen, Europa Law Publishing 2014, p. 35-50.

J. van der Velden, ‘Geluid en gezondheid in de Omgevingswet’, M en R 2019/49.

Vereniging Nederlandse Gemeenten, Handreiking milieuzonering nieuwe stijl. Voor toepassing onder de Chw/Transitiewet op weg naar de Omgevingswet, Den Haag 2019. M. Weber, ‘Richtlijn Omgevingslawaai: een Europese oplossing voor de gemeentelijke geluidshinderproblematiek?’, in: S. Goedings, E. Perton, L. Vermeer (red.), Europese milieuwetgeving en decentrale overheden. Van beleid en recht naar de praktijk via de onderhandelingstafel, Den Haag: SDU 2010, p. 159-170.

59

Digitale bronnen

(laatst geraadpleegd d.d. 06-01-2019)

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, Brief van de voorzitter aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat over consultatieverzoek ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet d.d. 15 april 2019, www.raadvanstate.nl.

R. Benhadi, ‘De herverdeling van milieugebruiksruimte kan een schaars recht zijn’, 11 juni 2018, www.hekkelman.nl.

DCMR Milieudienst Rijnmond, Consultatiereactie concept Aanvullingsbesluit geluid omgevingswet,

https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluit_geluid_omgevingswet.

Geluidregister https://www.rijkswaterstaat.nl/wegen/wetten-regels-en- vergunningen/geluid-langs-rijkswegen/geluidregister.aspx.

Port of Rotterdam, Consultatiereactie concept Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet,

https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluit_geluid_omgevingswet.

Vereniging Nederlandse Gemeenten, Brief consultatiereactie ontwerp Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet, www.vng.nl.

Parlementaire stukken

Kamerstukken II 1988/89, 20985 (Wijziging van de Wet geluidhinder).

Kamerstukken II 2004/05, 29879 (Wijziging Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid, eerste fase)).

Kamerstukken II 2010/11, 32625 (Invoeringswet geluidproductieplafonds). Kamerstukken II 2011/12, 33118, 3 (Omgevingsrecht).

Kamerstukken II 2013/14-2018/19, 33962 (Omgevingswet). Kamerstukken II 2018/19, 34986 (Invoeringswet Omgevingswet).

Kamerstukken II 2018/19, 35054 (Aanvullingswet geluid Omgevingswet).

Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13 (Ontwerp Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet).

Kamerstukken I 2019/20, 35054, E (Memorie van Antwoord Aanvullingswet geluid Omgevingswet).

Aanvullingsbesluit geluid consultatie

https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluit_geluid_omgevingswet

Jurisprudentie

ABRvS 24-01-2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ6867 (Arnhem).

ABRvS 29-08-2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2500 (Wymbritseradiel). ABRvS 29-09-2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN8586 (Kaag en Braasem). ABRvS 02-11-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3124 (Nijmegen).

ABRvS 30-11-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6344 (Boxtel). ABRvS 12-12-2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5893 (Oss).

60 ABRvS 04-02-2015, ECLI:NL:RVS:2015:237, AB 2015/83, m.nt. R. Benhadi

(Papendrecht).

ABRvS 05-08-2015, ECLI:NL:RVS:2015:2476, BR 2015/104, m.nt. C.N.J. Kortmann (RAI Amsterdam).

ABRvS 16-03-2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, JG 2016/24, m.nt. T. Barkhuysen en P.M.J.J. Swagemakers; Gst. 2016/96 m.nt. S. Hilligers (Biddinghuizen).

Concl. A-G Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2018:1857, bij ABRvS 06-06-2018 (Schaarse publieke rechten).

ABRvS 08-08-2018, ECLI:NL:RVS:2018:2671 (Velsen). ABRvS 07-11-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3623 (Eemsmond). ABRvS 05-12-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3948 (Tilburg). ABRvS 12-12-2018, ECLI:NL:RVS:2018:4056 (Waalwijk).

In document Geluidproductieplafonds voor bedrijven. Een onderzoek naar de regulering van industrielawaai in de Wet geluidhinder en de Omgevingswet. (pagina 58-66)