3. Industrielawaai in de Omgevingswet
3.7 Geluidgevoelige gebouwen en terreinen
Bij geluidgevoelige gebouwen en terreinen kan onderscheid gemaakt worden tussen de ligging op een industrieterrein of in het geluidaandachtsgebied.
Geluidgevoelige gebouwen en terreinen in het geluidaandachtsgebied
De regulering van industriegeluid is gericht op bescherming van geluidgevoelige gebouwen (art. 3.20 Bkl/Abg). Dit is een nieuw begrip ten opzichte van de Wet geluidhinder, waar wordt gesproken over geluidgevoelige functies. In grote lijnen blijven dezelfde functies beschermd als onder de Wet geluidhinder en Wet milieubeheer. Onder de huidige wetgeving hebben deze begrippen soms in verschillende wetten een andere betekenis. Met de komst van de Omgevingswet worden begrippen geharmoniseerd.123 Er is limitatief bepaald wat geluidgevoelige gebouwen en locaties zijn:
120 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, Brief van de voorzitter aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat over consultatieverzoek ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet d.d. 15 april 2019, www.raadvanstate.nl, p. 2.
121 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, Brief van de voorzitter aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat over consultatieverzoek ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet d.d. 15 april 2019, www.raadvanstate.nl, p. 3.
122 J.H.G. van den Broek (ed.), Omgevingswet compleet: tekst & toelichting voor studie en praktijk,
Amsterdam, Berghauser Pont Publishing 2018, p. 35.
35 Voor geluidgevoelige gebouwen gelden standaardwaarden en grenswaarden op de gevel (art. 3.22 Bkl/Abg). Voor woonschepen en woonwagens gelden deze waarden op ‘de begrenzing van de locatie’. Nevenfuncties van bijvoorbeeld een woonfunctie of onderwijsfunctie worden ook beschouwd als onderdeel van een geluidgevoelig gebouw (art. 3.20 Bkl/Abg). Het kan dan gaan om bijvoorbeeld een garage of gymzaal. Nevengebruiksfuncties worden in beginsel tot het gebouw gerekend, tenzij in het omgevingsplan expliciet is uitgesloten dat er in een deel van het gebouw geen geluidgevoelige ruimten zijn toegestaan.124 Met deze voorwaarde wordt beoogd om de vrije indeelbaarheid van gebouwen te behouden. Door de harde eis om deze in het omgevingsplan aan te duiden is het echter de vraag of deze voorwaarde effectief is ten opzichte van de huidige definitie in de Wgh.
Een nog niet gebouwd gebouw, dat wel is toegestaan op grond van het omgevingsplan, wordt ook beschouwd als een geluidgevoelig gebouw (art. 3.20 lid 3 Bkl/Abg). Dit zijn de zogenoemde geprojecteerde gebouwen, waarbij wordt uitgegaan van de maximale bouwmogelijkheden in het omgevingsplan.
In artikel 3.21 Bkl/Abg is opgenomen welke verblijfsruimten of verblijfsgebieden binnen een geluidgevoelig gebouw worden beschouwd als geluidgevoelige ruimte. Dit zijn de ruimten waar normen gelden voor de binnenwaarde (art. 3.49 Bkl/Abg). Voor woningen wordt het verband gelegd met het Bbl waarin is aangegeven dat woonkamer, slaapkamer en keuken onder verblijfsruimten bij een woning vallen. Hiermee wordt de reikwijdte iets vergroot ten opzichte van de Wgh. Woonschepen en woonwagens zijn uitgezonderd. Deze hebben geen geluidgevoelige ruimten en hoeven dus ook niet te worden getoetst aan de binnenwaarde (art. 3.21 lid 2 Bkl/Abg).
Ook in het geluidaandachtsgebied kan sprake zijn van milieubelastende activiteiten, al dan niet op een bedrijventerrein. Deze worden niet gerekend tot het geluidproductieplafond industrie. Op basis van de instructieregels in paragraaf 5.1.4.2 Bkl zal in het omgevingsplan een beoordelingskader worden opgenomen ter bescherming van bestaande gebouwen en voor het toelaten van nieuwe geluidgevoelige functies tegen dit geluid (art. 5.65 Bkl). Dit kader geldt naast het geluidproductieplafond industrie. Voor deze vorm van geluid worden dezelfde definities van geluidgevoelige gebouwen en terreinen gehanteerd, echter op basis van paragraaf 5.1.4.2 Bkl.
36 Voor milieubelastende activiteiten buiten een industrieterrein zijn er meer mogelijkheden om af te wijken van de normen die gelden voor een geluidgevoelig gebouw. Zo worden bedrijfswoningen niet beschouwd als geluidgevoelig gebouw als sprake is van functionele binding met een activiteit die geluid produceert (art. 5.61 jo. art. 8.20 Bkl). Dit is een voortzetting van de systematiek uit de Wet geluidhinder. Voor voormalige bedrijfswoningen kunnen in het omgevingsplan geluidnormen niet van toepassing worden verklaard vergelijkbaar met de huidige plattelandswoningen (art. 5.62 Bkl). Deze mogelijkheid is gelimiteerd tot agrarische bedrijfswoningen, bedrijfswoningen op bedrijfsterreinen en horeca. Het bevoegd gezag zal een afweging moeten maken of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.125
Tijdelijke functies tot 10 jaar worden niet betrokken bij of getoetst aan het geluidproductieplafond industrie (art. 5.78 lid 2 Bkl/Abg). Voor het toelaten in de buurt van overige milieubelastende activiteiten buiten het industrieterrein gelden geen standaard of grenswaarden, maar wel dat onderbouwd moet worden dat de geluidbelasting aanvaardbaar is (art. 5.55 Bkl). Doorgaans zal het gaan om minder geluidbelasting dan een industrieterrein. In die zin is het opmerkelijk dat voor geluidproductieplafonds industrie geen eisen zijn gesteld aan de aanvaardbaarheid van tijdelijke gebouwen. Er kan alleen teruggevallen worden op de algemene eis dat er sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies in het omgevingsplan.
Geluidgevoelige gebouwen en terreinen op het industrieterrein
De instructieregels over geluid in paragraaf 5.1.4.2 en 5.1.4.2a van het Bkl worden niet van toepassing verklaard op geluidgevoelige gebouwen op industrieterreinen (art. 5.78/5.55 Bkl). Er ontbreekt dus een beschermende regeling, maar de vestiging van geluidgevoelige gebouwen op een industrieterrein wordt niet expliciet uitgesloten. Dat geldt zowel voor woningen, bedrijfswoningen of tijdelijke geluidgevoelige gebouwen. In het Abg is hierover niets geregeld. Zo ontbreekt bijvoorbeeld een regeling voor functionele verbondenheid en voormalige functionele verbondenheid op industrieterreinen, terwijl deze wel kan worden toegepast op bedrijventerreinen (art. 5.61 jo. 5.62 Bkl). In het Abg wordt dit niet onderbouwd, terwijl in het Bkl was aangegeven dat deze afweging in het Aanvullingsspoor geluid zou worden gemaakt.126 In verband met bestaande (bedrijfs)woningen op een industrieterrein gaf de Raad van State aan dat dit aspect meer aandacht verdient om geschillen over bedrijfsvoering versus bescherming van het woon- en leefklimaat voor te zijn.127
Standaardwaarde
Met bestaande geluidgevoelige gebouwen moet rekening worden gehouden bij het vaststellen van het geluidproductieplafond voor industrielawaai. Voor nieuwe geluidgevoelige gebouwen zijn in artikel 5.78t Bkl/Abg normen opgenomen. Er gelden drie typen normen: de standaardwaarde, de grenswaarde en een binnenwaarde. De standaardwaarde is de voortzetting van de huidige voorkeursgrenswaarde. De grenswaarde vervangt de maximale ontheffingswaarde. De binnenwaarde heeft een
125 Stb. 2018, 292, p. 325 (Besluit kwaliteit leefomgeving). 126 Stb. 2018, 292 p. 235.
127 Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, Brief van de voorzitter aan de minister van Infrastructuur en Waterstaat over consultatieverzoek ontwerp-Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet d.d. 15 april 2019, www.raadvanstate.nl, p. 3.
37 zelfde karakter als onder de Wet geluidhinder en dient om negatieve gezondheidseffecten te voorkomen.128
Afbeelding 3.3: de verhouding tussen geluidniveau, de Standaardwaarde (VKW voorkeursgrenswaarde), Grenswaarde (MW maximale waarde ) en Binnenwaarde (BW).129
Bij het vaststellen van een geluidproductieplafond moet voldaan worden aan de standaardwaarde zoals aangegeven in onderstaande tabel (art. 5.78t Bkl/Abg).
Tabel 3.4: Standaardwaarden en grenswaarden bij het vaststellen van een geluidproductieplafond industrie.
Grenswaarde
Voor industrieterreinen zal binnen het geluidaandachtsgebied meestal sprake zijn van een hogere geluidbelasting dan de standaardwaarde. Er kan worden afgeweken van de standaardwaarde tot de grenswaarde (art. 5.78u Bkl/Abg). De maximale grenswaarde ligt 5 dB lager dan de grenswaarde die wordt gehanteerd bij vaststelling van het geluidproductieplafond (art. 3.33 Bkl/Abg). Dit heeft als doel te voorkomen dat door een nieuw geluidgevoelig gebouw alle ontwikkelingsruimte van het industrieterrein verloren zou gaan.130 Het bevoegd gezag moet afwegen of voor het nieuwe geluidgevoelige gebouw een geluidbelasting tot aan de grenswaarde aanvaardbaar is. Daarbij moet, net als onder de Wet geluidhinder, eerst gekeken worden naar geluidbeperkende maatregelen aan de bron en in de overdracht. Als maatregelen niet
128 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 19. 129 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 19. 130 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 21.
38 financieel doelmatig zijn en er geen overwegende bezwaren zijn van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard kan besloten worden tot afwijken van de standaardwaarde vergelijkbaar met art. 110a, lid 5 Wgh. Het is aan het bevoegd gezag om af te wegen en te motiveren, zo mogelijk op basis van beleid.131
Zoals eerder aangegeven vervalt het aparte besluit hogere grenswaarden. Als wordt afgeweken van de standaardwaarde wordt dit in het omgevingsplan vastgelegd. Als een nieuw geluidgevoelig gebouw mogelijk wordt gemaakt via een omgevingsvergunning buitenplanse afwijkactiviteit geldt hetzelfde beoordelingskader (art. 8.0b lid 1 Bkl).
Bijzondere afwijkingsmogelijkheden
In de Wet geluidhinder zijn op dit moment aparte afwijkingsmogelijkheden opgenomen voor stadsvernieuwing en zeehavens. Onder de Omgevingswet blijft de extra afwegingsruimte voor deze gevallen behouden.132 Het gaat dan om vervangende nieuwbouw, zeehavens, transformatie van kantoren en leegstaande gebouwen. De maximale grenswaarde betreft 60 Lden(art. 5.78v/w/x Bkl/Abg). In een aantal gevallen is dit een vermindering in afwegingsruimte ten opzichte van de grenswaarde van 65 dB(A) onder de Wgh.
Afbeelding 3.5 Geluidwerende maatregelen aan de gevel vanwege industrielawaai van de naastgelegen gezoneerde industrieterreinen op de NDSM-werf in Amsterdam (bron: M.R. Hettinga).
Niet-geluidgevoelige gevel
Als sprake is van meer geluid op een nieuw geluidgevoelig gebouw dan de grenswaarde dan resteren bouwkundige maatregelen als oplossing. Een gevel kan worden uitgevoerd
131 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT, p. 72. 132 Kamerstukken II 2018/19, 35054, 3, p. 22.
39 als niet-geluidgevoelige gevel. Dit is een gevel waarvan de uitwendige scheidingsconstructie geen te openen delen bevat of als bouwkundige maatregelen worden getroffen, waardoor het geluid op te openen delen niet hoger is dan de grenswaarde. In het laatste geval bijvoorbeeld door een vliesgevelconstructie.133 De niet-geluidgevoelige gevel moet in het omgevingsplan worden aangeduid. Als aanvullende eis geldt dat de scheidingsconstructie 3 dB extra geluidsisolatie krijgt om een toekomstige toename van het geluid op te vangen. (art. 5.78y Bkl/Abg).
De wetgever beoogt met het artikel een verbetering van de ‘dove gevel’ zoals deze nu is opgenomen in de Wet geluidhinder, omdat geen ‘bij uitzondering te openen delen’ meer zijn toegestaan, afgezien van nooduitgangen in een appartementencomplex.134 Op basis van overgangsrecht mogen bestaande dove gevels worden opgevat als niet- geluidgevoelige gevel (art. 10a.9 Bkl/Abg). Een tweede aanvulling is dat rekening moet worden gehouden met het beschermen van de gezondheid door een geluidluwe gevel. In de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit geluid was de geluidluwe gevel geformuleerd als eis, met de aangepaste formulering lijkt meer ruimte te worden geboden hiervan af te zien.135 De wijziging sluit aan bij consultatiereacties van gemeenten, die op dit punt verzochten om zelf beleid vast te kunnen stellen.
Binnenwaarde
Voor nieuwe geluidgevoelige gebouwen geldt op basis van het Bbl een eis van 33 dB voor de binnenwaarde in geluidgevoelige ruimten. Woonboten en woonwagens hebben geen geluidgevoelige ruimten, zodat er geen eis wordt gesteld aan de binnenwaarde.
3.8 Rechtsbescherming
Het vaststellen van een geluidproductieplafond wordt onderdeel van het omgevingsplan. Als voorbereidingsprocedure gelden daarom de eisen die aan vaststelling van een omgevingsplan worden gesteld. De gemeenteraad stelt het omgevingsplan vast en de uitgebreide voorbereidingsprocedure is van toepassing (art. 2.2 Ow jo. art. 16.30 Ow). Dit houdt in dat bij de vaststelling van een geluidproductieplafond rekening gehouden moet worden met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de algemene vereisten die aan het omgevingsplan worden gesteld, bijvoorbeeld op het gebied van participatie (art. 16.55 lid 6 Ow), onderzoeken (art. 16.5 Ow) en afstemming met andere overheden (art. 2.2 Ow). De uitbreide voorbereidingsprocedure houdt in dat afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Het ontwerpomgevingsplan wordt 6 weken ter inzage gelegd en een ieder kan hierover een zienswijze naar voren brengen (art. 16.23 Ow).
Als de provincie of het Rijk het geluidproductieplafond industrie vaststelt is eveneens afdeling 3.4 Awb van toepassing. Zienswijzen kunnen echter alleen naar voren worden gebracht door belanghebbenden.
Het omgevingsplan treedt in werking vier weken na bekendmaking. Dat geldt dus ook voor het geluidproductieplafond dat daar onderdeel van is. Voor een besluit
133 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT
artikelsgewijs, p. 62.
134 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT
artikelsgewijs, p. 63.
135 Kamerstukken II 2018/19, 35054, C/13, bijlage Aanvullingsbesluit geluid ontwerp, NvT
40 geluidproductieplafond industrie geldt dezelfde termijn (art. 16.78 lid 5 Ow). Tegen het omgevingsplan en het besluit geluidproductieplafond industrie is in eerste en enige aanleg beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
3.9 Afsluiting
In dit hoofdstuk is de systematiek voor industrielawaai in de Omgevingswet uiteen gezet. De regulering van industrielawaai vindt plaats via het geluidproductieplafond industrieterrein die als verplichte omgevingswaarde wordt vastgelegd in het omgevingsplan door de gemeente. Het Rijk en de provincies kunnen een geluidproductieplafond industrie vaststellen bij besluit. Doordat geluidproductieplafonds binnen een gemeente deel uitmaken van één omgevingsplan in plaats van verschillende bestemmingsplannen wordt de situatie overzichtelijker. Voor gemeentegrensoverschrijdende situaties en de huidige provinciale industrieterreinen ontbreekt tot op heden een heldere regeling van bevoegdheden.
In het omgevingsplan moeten het geluidaandachtsgebied, geluidreferentiepunten en geluidbrongegevens worden vastgelegd in Lden en Lnight. Deze vormen samen het kader voor het geluidproductieplafond. Een wijziging ten opzichte van de Wgh is dat bij de vaststelling van het geluidproductieplafond moet worden gekeken naar ‘overlappend’ geluid van industrieterreinen en de aanvaardbaarheid van cumulatie van verschillende bronnen. Als een hogere grenswaarde wordt vastgesteld voor het geluidproductieplafond en de binnenwaarde hoger is dan toegestaan moet het bevoegd gezag in een besluit geluidwerende maatregelen aangeven welke maatregelen worden getroffen.
Een vernieuwing ten opzichte van de Wgh is dat voor bedrijven op een industrieterrein ook per activiteit een geluidregel moet worden opgenomen in het omgevingsplan. Gemeenten kunnen hier zelf invulling aangeven, er kan bijvoorbeeld gekozen worden voor een regeling die geluidruimte verdeeld. Het milieu en ruimtelijk spoor worden hiermee onder de Ow verder geïntegreerd.
Voor het geluidproductieplafond industrie geldt een vijfjaarlijkse monitoringsplicht. Bij overschrijding van het geluidproductieplafond ontstaat de plicht om een programma vast te stellen, maar kunnen ook maatregelen worden getroffen.
De regulering van geluid is gericht op bescherming van geluidgevoelige gebouwen. In grote lijnen blijven dezelfde functies beschermd als onder de Wet geluidhinder en Wet milieubeheer. Voor geluidgevoelige gebouwen gelden standaardwaarden en grenswaarden op de gevel. Binnen het geluidaandachtsgebied zal vaak sprake zijn van een hogere geluidbelasting dan de standaardwaarde. In dat geval is een bestuurlijke afweging over de aanvaardbaarheid noodzakelijk.
41