De gemeente als hulpverlener, beleid opgezet of opgelegd?
Een onderzoek naar de beleidsimplementatie van de bevolkingszorgtaken
binnen de gemeente Oegstgeest.
December 15, 2015
Ter attentie aan de heer Wim van Noort
Door Lance Gillissen, s1182161
Masterscriptie Crisis & Security Management Cohort September 2014.
Gemeente
Inhoudsopgave
0. Voorwoord.
...
3
1. Inleiding & Relevantie Onderzoek.
...
4
2. Probleemstelling & Onderzoeksvragen.
...
6
3. Theoretisch Kader.
...
9
3.1 Beleid & Beleidsimplementatie.
...
9
3.2 Klassieke benaderingen aangaande beleidsimplementatie.
...
10
3.3 Het factorenmodel van Hoogerwerf & Herweijer.
...
13
3.4 Beschouwing Theorie.
...
17
4. Conceptueel Model & Operationalisatie.
...
19
5. Methoden en Technieken.
...
25
5.1 Opzet onderzoeksmethodiek.
...
25
5.2 Waarborging Validiteit en Betrouwbaarheid Onderzoek.
...
28
6. Casuïstiek.
...
29
6.1 Beleid VRHM & Veiligheidsberaad inzake bevolkingszorg.
...
29
6.1.1 Wettelijke en Bestuurlijke achtergrond.
...
29
6.1.2 De Veiligheidsregio.
...
30
6.1.3 Beleid Bevolkingszorg VRHM.
...
33
6.1.4 Beleid Bevolkingszorg Veiligheidsberaad.
...
36
6.1.5 Relatie Gemeenten & VRHM.
...
40
6.2 Beleidsimplementatie Gemeente Oegstgeest.
...
42
6.2.1 Fysieke omschrijving.
...
42
6.2.2 Beleidsuitvoering Bevolkingszorg.
...
42
6.2.3 Bevolkingszorg Regio Leiden.
...
46
6.2.4 Hoofdstructuur oefeningen.
...
46
6.2.5 Politieke Context Oegstgeest.
...
47
6.3 Beleidsconformiteit.
...
48
7. Analyse.
...
51
7.1 Omgevingsinvloed.
...
51
7.2 Kenmerken van beleid & beleidstheorie.
...
53
7.3 Kenmerken van de uitvoerende organisatie.
...
55
8. Conclusie & Reflectie.
...
59
8.1 Conclusie.
...
59
8.2 Theoretische reflectie.
...
61
8.3 Toekomst.
...
62
9. Aanbevelingen.
...
64
10. Bronvermelding & Literatuurlijst.
...
67
10.1 Bronnen.
...
67
10.2 Literatuur.
...
69
11. Bijlage I: Lijst met afkortingen.
...
70
12. Bijlage II: Interviews.
...
71
12.1 Interview A.
...
72
12.2 Interview B.
...
78
12.3 Interview C.
...
84
12.4 Interview D.
...
87
12.5 Interview E.
...
90
12.6 Interview F.
...
94
0.
Voorwoord.
Met het schrijven van dit voorwoord komt deze masterscriptie tot een einde. Daarbij kan ik terug kijken op een mooie, soms moeizame, maar altijd leerzame periode. Toen ik oorspronkelijk ging bedenken waar ik mijn scriptie over wilde schrijven was mijn grootste wens dit te combineren met een stageplaats. Dit ten einde om ook de dagelijkse praktijk te mogen ervaren, buiten de wanden van de universitaire wereld. Uiteindelijk kreeg ik de kans dit te mogen doen bij de gemeente Oegstgeest, waar ik gedurende de afgelopen maanden twee tot drie dagen te vinden was. In het kader van mijn onderzoek ben ik daarnaast ook enkele keren bij de Veiligheidsregio Hollands Midden binnen geweest. In dat opzicht is de wens voor praktijk ervaring vervuld. Ik heb veel kennis opgedaan, kennis die je simpelweg niet leert in de collegezaal. Daarbij heb ik natuurlijk ook veel geleerd over het specifieke onderwerp wat in deze scriptie centraal staat: de bevolkingszorg. Al met al ben ik blij en dankbaar dat het zo gelopen is.
Ik wil via deze weg ook mijn dank uitspreken aan de verschillende betrokken personen die deze scriptie en stage mogelijk maakten. Allereerst aan de heer Wim van Noort, voor de tijd die hij heeft genomen voor de begeleiding vanuit mijn master opleiding, en die ook nooit te beroerd was mij de moeilijke vragen te stellen die soms ook gewoon nodig waren. Daarnaast ook mijn oprechte dank aan Bas Slutter en Dirk Pronk, als beleidsmedewerkers binnen de gemeente Oegstgeest. Zij hebben altijd met mij meegedacht en geholpen waar nodig. Ik zal de levendige discussies die hieruit volgden zeker gaan missen. Ook wil ik de ambtelijke organisatie van de gemeente Oegstgeest in zijn algeheel noemen. Ik heb veel mensen hierin mogen leren kennen en kan de sfeer alleen maar als collegiaal, gezellig en bekwaam omschrijven. Deze ervaring geldt ook voor de enkele keren dat ik bij Veiligheidsregio Hollands Midden aanwezig was. Ten slotte wil ik ook alle personen die ik heb geïnterviewd bedanken voor hun tijd en medewerking. Ik hoop op een dag dit alles terug te kunnen betalen, door een wezenlijke bijdrage te mogen leveren aan een beter Nederland in dienst van welke publieke instantie dan ook, en open te staan voor de begeleiding van de jongere generaties studenten na mij.
1.
Inleiding & Relevantie Onderzoek.
Gemeentes in Nederland hebben altijd al een belangrijke rol gespeeld bij rampenbestrijding en bevolkingszorg. Bij een eventuele crisis binnen haar grondgebied is een gemeente immers ook altijd vanaf het begin direct betrokken in de aanpak ervan. Een belangrijke ontwikkeling hierin is de opzet geweest van de zogeheten Veiligheidsregio’s met de bijbehorende Wet en het Besluit Veiligheidsregio’s (=Wvr & Bvr) in 2010 (Rijksoverheid, 2013). De Veiligheidsregio regelt de voorbereiding en aanpak van rampen, risico’s en crises op regionaal niveau. Door deze Wvr en de Bvr komen gemeentes, de GHOR (geneeskundige hulporganisaties), de brandweer, politie en eventueel andere ondersteunende partners binnen een regio samen aan één tafel in een multidisciplinair samenwerkingsverband. De dirigerende rol is hiervoor weggelegd bij de gemeentes, die verantwoordelijk zijn voor de opzet van de Veiligheidsregio. (Andersson Elffers Felix, 2013). Daarnaast heeft de Bvr ook elke gemeente individueel verantwoordelijkheid toebedeeld ten aanzien van de bevolkingszorg. Dit houdt in dat een gemeente moet communiceren en voorlichting moet geven aan haar burgers, in geval van nood opvang en nazorg moet bieden en de registratie van schade en slachtoffers moet verzorgen.
Om deze taken goed ten uitvoer te brengen, heeft iedere gemeente een aparte organisatie hiervoor op te zetten, waarmee deze bevolkingszorgtaken kunnen worden uitgevoerd (Veiligheidsberaad, 2012). Op deze manier wordt rampenbestrijding en bevolkingszorg op het laagste territoriale niveau opgezet, namelijk op dat van een individuele gemeente. Indien nodig, bij crises die de gemeentegrenzen overschrijden, kan er opgeschaald worden naar een regionaal niveau. Deze opschaling van de crisisbeheersingsstructuur naar een hoger operationeel niveau werkt via de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (oftewel GRIP) (Rijksoverheid, 2013).
Op deze manier dragen gemeentes een essentiële verantwoordelijkheid binnen het Nederlands bestel van rampenbestrijding en bevolkingszorg. In dit onderzoek zal gekeken worden naar de toepassing van de Wet en het Besluit Veiligheidsregio’s door de gemeente Oegstgeest. Deze gemeente maakt zoals vereist van de wet deel uit van de Veiligheidsregio Hollands Midden (=VRHM) en heeft een eigen Team bevolkingszorg (=TBZ). Daarnaast heeft de gemeente Oegstgeest in samenwerking met vier omliggende gemeentes op eigen initiatief een samenwerkingsverband op gezet ten aanzien van de bevolkingszorg, de Bevolkingszorg Regio Leiden (BRL). Dit samenwerkingsverband is tot dusver zo goed bevallen dat er in de toekomst bekeken gaat worden of de verschillende gemeentelijke afdelingen van bevolkingszorg binnen de BRL samengevoegd kunnen worden tot een intergemeentelijke organisatie (Interview F; Bevolkingszorg Regio Leiden, 2015).
Naast de eigen verantwoordelijkheden ten aanzien van de bevolkingszorg is een gemeente dus ook een kernpartner bij het coördinerend overleg binnen de veiligheidsregio bij een mogelijke crisis of incident dat de bestaande orde en veiligheid bedreigt. Dit houdt in dat er samengewerkt wordt met de andere kernpartners, namelijk de politie, brandweer en de GHOR. De operationele leiding ten aanzien van crisismanagement ligt bij het Regionaal Operationeel Team (=ROT) waarin al deze partners plaatsnemen. De uiteindelijke verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid valt bij de burgemeester van de getroffen gemeente of, als er meerdere gemeentes getroffen zijn, de voorzitter van de veiligheidsregio (de facto de burgemeester van de grootste gemeente binnen de regio) (Besluit Veiligheidsregio’s, 2010).
2.
Probleemstelling & Onderzoeksvragen.
Er kan geconstateerd worden dat de gemeentes sinds de Wet en het Besluit Veiligheidsregio’s belangrijk nieuw beleid hebben moeten implementeren en daar ook nu nog mee bezig zijn ten aanzien van rampenbestrijding en bevolkingszorg. Hoe de gemeenten dit beleid vormgeven en implementeren en hoe dit verklaard kan worden betreft een belangrijke vraagstelling voor lokaal en regionaal veiligheidsbeleid. Een centrale doelstelling is immers de verbetering van de gemeentelijke aanpak bij rampen en crises. Er zijn ondertussen al meerdere onderzoeken geweest naar de werking van de Wvr en het Bvr en de veiligheidsregio’s en het effect op gemeentelijke beleid omtrent rampenbestrijding. Hier is ook veel aandacht geweest voor verbetering van de beleidsaanpak en organisatiestructuur binnen de veiligheidsregio (zie Andersson Elffers Felix, 2013; Commissie Hoekstra, 2013; Inspectie Veiligheid & Justitie, 2013; Scholtens, 2012; Veiligheidsberaad, 2012; Veiligheidsberaad, 2014).
Hoewel deze eerdere studies zeker relevantie dragen, ook voor dit onderzoek, zijn het echter alle brede macro onderzoeken vanuit nationaal of regionaal perspectief geweest. Daarnaast waren deze onderzoeken vooral gefocust op de inhoud van het beleid en niet zozeer de implementatie ervan in de praktijk. Daarom is het ook interessant om diepgravend onderzoek op micro niveau te doen naar de implementatie van beleid omtrent bevolkingszorg door individuele gemeentes binnen veiligheidsregio’s.
Het is namelijk zo dat de veiligheidsregio de inhoud van het beleid omtrent bevolkingszorg vaststelt en bepaalt (vanuit de juridische kaders van de Wvr en het Bvr). Bij dit beleid valt bijvoorbeeld te denken aan een plan voor een organisatiestructuur voor bevolkingszorgtaken, normenkaders waaraan zo’n organisatiestructuur moet voldoen, een visie op hoe de taken uitgevoerd dienen te worden en wat ermee aan zorg geleverd moet kunnen worden et cetera. Daarnaast zet het Veiligheidsberaad (de verschillende veiligheidsregio’s tezamen) ook landelijke lijnen hiervoor uit (VRHM, 2012a; 2012b; Veiligheidsberaad, 2014). De gemeente implementeert dit vervolgens, dat wil zeggen, de gemeente creëert daadwerkelijk een organisatiestructuur, die aan de normen voldoet, zorgt dat de bevolkingszorgtaken op gemeentelijk niveau zijn ingevuld conform de visie et cetera. De gemeente die dit beleid vervolgens implementeert staat echter als uitvoerende organisatie los van de veiligheidsregio, en geniet daarmee dus ook een zekere mate van autonomie. Het zou dus kunnen zijn dat wat uiteindelijk geïmplementeerd wordt door een gemeente aan bevolkingszorg afwijkt van het beleid dat is vastgesteld door de veiligheidsregio.
Ook de wetenschappelijke literatuur omtrent beleid noemt dit punt. Volgens enkele theorieën omtrent beleidsimplementatie zal er een inhoudelijk verschil zijn tussen het formeel bepaalde beleid en de daadwerkelijke uitvoering daarvan in de praktijk (zie Pressman & Wildasky,
1973; Hoogerwerf & Herweijer, 2014). Het ligt daarom voor de hand dat het relevant is voor onderzoek naar bevolkingszorg om te kijken naar hoe dit in de praktijk uitgevoerd wordt door gemeenten en in hoeverre dit afwijkt van het vastgestelde beleid. In dit onderzoek is dus gekeken naar de gemeente Oegstgeest, welke valt onder de Veiligheidsregio Hollands Midden. Daarmee kan tot de volgende hoofdvraag gekomen worden:
De hoofdvraag is dus verklarend opgesteld. Om een verklaring te bieden, en dus de hoofdvraag te beantwoorden, zijn eerst een aantal zaken nodig. Ten eerste zal bekeken gaan worden wat beleidsimplementatie als begrip precies inhoudt en hoe dit mogelijk te verklaren is. Het ligt voor de hand dat hier verschillende actoren (zoals bijvoorbeeld de VRHM en de gemeente Oegstgeest zelf) en verschillende factoren (zoals bijvoorbeeld de aard van de beleidsdoelstellingen en de interne ambtelijke organisatie van de gemeente) hierin een rol spelen. Om hier een precies inzicht in te krijgen zal een theoretisch raamwerk worden geconstrueerd gebaseerd op wetenschappelijke literatuur aangaande de relatie tussen beleid en beleidsimplementatie.
Als eenmaal hierdoor duidelijk is wat precies onderzocht moet worden om een verklaring te kunnen bieden is de volgende stap het bekijken van welke onderzoeksmethoden hiervoor gebruikt moeten worden. Het gaat er dan om te zien hoe de benodigde data verzameld dient te worden en hoe dit weer te geven. Daarna zal alle verzamelde data worden uitgeschreven in een apart hoofdstuk casuïstiek. Zonder hier verder op vooruit te lopen zal hier het inhoudelijke beleid behandeld worden en de plaatsgevonden implementatie hiervan binnen de gemeente Oegstgeest.
De stap daarna betreft het toepassen van het theoretisch raamwerk op de casuïstiek. De data zal dus geanalyseerd worden, dit aan de hand van een of meer theorieën aangaande beleidsimplementatie. De uitkomsten van deze analyse zullen naar verwachting een vruchtbare verklaring bieden. Daarmee zal ook een antwoord gegeven kunnen worden op de hoofdvraag, welke in de conclusie naar voren zal komen. Tenslotte zullen er ook enkele aanbevelingen worden gedaan, op basis van lessen die getrokken kunnen worden uit het implementatieproces aangaande bevolkingszorg binnen de gemeente Oegstgeest. Daarmee heeft het onderzoek dus ook een prescriptief karakter. Ook worden verwachte toekomstige ontwikkelingen kort aangestipt. Dit alles
Hoe kan de beleidsimplementatie van de gemeente Oegstgeest betreffende het beleid
aangaande bevolkingszorg zoals vastgesteld door de Veiligheidsregio Hollands Midden
kan weer uitgeschreven in deelvragen die een feitelijk leidraad vormen als stappenplan voor de loop van het onderzoek en ter ondersteuning van de hoofdvraag:
1. Welke factoren beïnvloeden de beleidsimplementatie in het algemeen en hoe verhouden
deze factoren zich tot elkaar?
(H3 & H4: Theorie & Conceptueel Model)
2. Hoe kan de beleidsimplementatie omtrent bevolkingszorg in de gemeente Oegstgeest
onderzocht worden en welke acties moeten daarvoor ondernomen worden?
(H5: Methodologie)
3. Wat is de wettelijke context van het beleid omtrent bevolkingszorg, hoe is het beleid
inhoudelijk vormgegeven binnen de VRHM en het Veiligheidsberaad, en hoe is het beleid
geïmplementeerd bij de gemeente Oegstgeest door de uitvoerende ambtenaren?
(H6: Casuïstiek)
4. Hoe kan de beleidsimplementatie van de gemeente Oegstgeest betreffende het beleid van
bevolkingszorg verklaard worden aan de hand van de factoren die hier invloed op hebben
en wat zijn de uitkomsten hiervan?
(H7: Analyse)
5. Wat zijn de belangrijkste conclusies, welke praktische aanbevelingen kunnen er worden
gedaan en welke toekomstige ontwikkelingen worden verwacht?
3.
Theoretisch Kader.
3.1
Beleid & Beleidsimplementatie.
Alvorens er iets over beleidsimplementatie gesteld kan worden moet men eerst stil staan bij wat beleid nu eigenlijk is. Beleid is van wezenlijk belang in elke discussie omtrent overheidsingrijpen in de maatschappij, en het zal dan ook niet verbazen dat er nodige pogingen zijn gedaan beleid als zodanig te definiëren. In dit onderzoek zal de definitie van Hoogerwerf en Herweijer (2014: 17) gebruikt worden, welke een concrete en duidelijk uitleg geeft: beleid kan omschreven worden als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzes. In deze definitie staat het bereiken van een doel centraal. De overheid probeert via beleid, met een bepaald doel, de maatschappij te beïnvloeden. Achter deze ogenschijnlijke simpele veronderstelling gaan echter de nodige vragen schuil.
Zo kan er gedacht worden aan in hoeverre het beleid de gestelde doelen bereikt, of dit doelmatig en/of doeltreffend is gebeurd, of de beleidsinstrumenten (de middelen) causaal aansluiten op het doel en of het beleid uiteindelijk op een correcte manier is toegepast. Het is deze laatste vraag welke gaat over beleidsimplementatie wat van belang is voor dit onderzoek. Het werk van Hoogerwerf en Herweijer (2014) spreekt niet zozeer over implementatie dan wel over de uitvoering van overheidsbeleid. Beleidsuitvoering wordt door deze auteurs gedefinieerd als het toepassen van de gekozen beleidsinstrumenten (middelen) voor de gekozen doeleinden. In de Engelstalige literatuur wordt echter wel het Engelse woord “policy-implementation” gebruikt, wat vertaald kan worden naar beleidsimplementatie (Pressman & Wildavsky, 1973; 1984).
Daar een linguïstiek discussie hier verder niet relevant is wordt voor consistentie verder het woord beleidsimplementatie gebruikt, als synoniem voor beleidsuitvoering. In een ideaal scenario loopt dit proces van beleidsimplementatie precies gelijk aan de verwachtingen van de beleidsbepalers, in andere woorden, de implementatie resulteert exact in het beleid wat van tevoren bedacht was (los gezien van de effecten van het beleid op de maatschappij, wat een ander thema is). Zoals deze formulering al impliceert suggereert, leert het dat de praktijk een stuk weerbarstiger is. Wetenschappelijk werd dit probleem in 1973 vastgesteld door het werk van Pressman & Wildavsky. Hun onderzoek legde een zogenoemd “implementatie gat” bloot; de afstand tussen het beschreven beleid, en de werkelijkheid van de uiteindelijke toepassing daarvan in de praktijk.
Aan de hand van een gefaald overheidsproject in de Verenigde Staten betreffende werkeloosheid werd aangetoond welke aspecten invloed hebben op implementatie. Een element is de hoeveelheid doelstellingen die ten grondslag liggen aan beleid. Hoe meer en ingewikkelder dit is, hoe logischerwijs het ook lastiger wordt dit te implementeren. Dit hangt ook samen met de hoeveelheid besluitvormingsprocedures die nodig zijn. Hoe meer besluiten er moeten worden
genomen, hoe complexer deze zijn en hoe meer partijen hierbij betrokken zijn, des te langer het proces duurt en hoe minder het steeds oplevert. Zeker als betrokken partijen het niet eens kunnen worden over de uitvoering, want dan volgt al snel een ineffectief compromis (Pressman & Wildavsky, 1973; 1984). Vergelijkbaar met het implementatie gat schrijven Hoogerwerf en Herweijer (2014:118) ook wel over de mate van conformiteit van beleidsuitvoering, dan wel beleidsconformiteit. Dat wil zeggen de overeenstemming, of het gebrek daaraan, tussen het vastgestelde beleid en de uitvoering ervan.
Destijds liet dit pionierend werk van Pressman & Wildavsky (1973) zien hoe complex beleid kan zijn en hoe het kan falen. Vanaf het moment dat duidelijk werd dat beleid op papier zich lang niet altijd liet uitwerken naar een effectieve uitvoering in de praktijk, is er veel verdere wetenschappelijke aandacht geweest voor de processen rondom beleidsimplementatie. Er zijn ondertussen genoeg voorbeelden te bedenken van overheidsprojecten die uiteindelijk beleidsmatig falen met vaak grote kosten en juist toenemende problematiek als gevolg. Duidelijk is dat er de nodige valkuilen zijn die beleidsfalen kunnen veroorzaken. Dat wil zeggen, het beleid wordt niet uitgevoerd zoals door de beleidsbepalers bedoeld was.
De vraag is dan onder welke omstandigheden dit juist voorkomen kan worden. In een artikel van Hogwood en Gunn (1984) worden deze omstandigheden besproken en spreken zij over “perfecte” implementatie. Dit wordt mogelijk als er voor de implementatie te allen tijde genoeg middelen en tijd beschikbaar zijn, er geen externe beperkingen zijn, dat implementatie gebaseerd is op een direct sluitende causale relatie, dat er 1 uitvoeringsorganisatie is met minimale afhankelijkheid van andere actoren, er complete overeenstemming is over de doelstellingen, er perfecte interne communicatie is en dat de autoriteiten volledige medewerking kunnen eisen. Zoals eigenlijk al impliciet gesuggereerd wordt is “perfecte” implementatie in de praktijk eigenlijk nooit haalbaar, het artikel geeft echter wel een ideaal uitgangspunt weer dat zoveel mogelijk nagestreefd kan worden (Hogwood & Gunn, 1984: 199-206).
3.2
Klassieke benaderingen aangaande beleidsimplementatie.
De fundamenten voor daadwerkelijk implementatieonderzoek zijn dus gelegd door Pressman & Wildavsky (1973). Het werk van Sabatier & Mazmanian gaat hier verder en dieper op in (1980; 1986) (Howlett et al, 2009: 163). In een theoretisch model wordt gedetailleerd uiteengezet welke factoren allemaal van invloed zijn op de uitvoering van beleid. Deze kunnen dan in 3 categorieën geplaatst worden. Deze zijn als volgt de (1) tractability1 van het (beleids)probleem zoals geadresseerd in het
1
Tractability is niet direct te vertalen naar het Nederlands maar heeft te maken met in hoeverre iets te managen is.
statuut2, (2) het vermogen van het statuut om de implementatie te structureren en (3) tenslotte de politieke factoren welke de mate van steun voor de doelstellingen van het statuut beïnvloeden (Sabatier & Mazmanian, 1980: 541).
Bij de tractability van het probleem gaat het erom in hoeverre het probleem gedefinieerd kan worden en hoeverre het gemanaged kan worden, dan wel eenvoudig of juist uiterst moeizaam. De aanleg van een nieuwe weg, de invoering van een nieuwe minimumleeftijd voor alcoholconsumptie en de invoering van een compleet nieuw decentraal zorgstelsel zijn voorbeelden van beleid met een wisselende complexiteit en problematiek. Dit hangt ook samen met de mate van verandering die in gang wordt gezet, bijvoorbeeld of iets van de grond wordt opgebouwd of gebaseerd wordt op eerdere ervaringen (Sabatier & Mazmanian, 1980: 543).
Nadat het probleem en de doelstelling zijn aangegeven is de volgende stap het vermogen van het statuut om structuur aan te brengen in de implementatie, ofwel de concrete stappen die nodig zijn en hoe het beleid geïmplementeerd moet worden om tot de gewenste resultaten te komen. Belangrijk is dat er ook daadwerkelijk een duidelijk causaal verband is tussen de beleidsstappen die gezet moeten worden om de doelstelling te behalen, iets wat vanzelfsprekend lijkt maar niet altijd aanwezig is. Het is hierbij ook van belang dat doelstellingen concreet en specifiek genoeg zijn. Daarnaast draagt de structuur ook de beleidsinstrumenten en financiële middelen aan die ingezet kunnen worden door de betrokkenen in het proces om het beleid te implementeren. De hoeveelheid aan financiering is niet per se van doorslaggevend belang, zoals vaak wel gedacht wordt (Sabatier & Mazmanian, 1980: 544-545).
Ten slotte betreft de derde categorie de (niet-statutaire) politieke factoren die (informeel) invloed uitoefenen op de beleidsimplementatie. Hierbij valt te denken aan het politieke en economische klimaat. Grote verschuivingen hierbinnen kunnen leiden tot veranderende omstandigheden waaraan het beleidsproces tussentijds aangepast moet worden. Een andere factor is de media aandacht voor het beleid. Bij grote media aandacht kan het beleidsproces in een stroomversnelling raken doordat meer middelen vrijkomen en/of minder tijd beschikbaar komt omdat er politieke belangen zijn bij een snel en daadkrachtig optreden. Ook de wensen van het publiek en degenen die geraakt door het beleid worden, kunnen zorgen dat het implementatieproces aangepast wordt (Sabatier & Mazmanian, 1980: 548-550).
Dit model kan gezien worden als een top-down benadering op beleidsimplementatie, namelijk als een proces dat van bovenaf wordt opgezet en opgelegd door de centrale overheid waarna aparte lagere overheidsinstanties dit vervolgens uitvoeren. Binnen de literatuur komt echter
2
Statuut kan in de context van het oorspronkelijke Engelstalige artikel gezien worden als wet, regelgeving, besluit of verordening, in andere woorden, als elk willekeurig type document dat een bepaald beleid voorschrijft.
ook een alternatief perspectief naar voren dat juist bottom-up functioneert (Howlett et al, 2009: 163-164). Een belangrijke bijdrage is geleverd door werk van Lipsky (1980), als kritiek op de top-down benadering. Hierin komt naar voren dat organisaties en individuele personen die beleid implementeren een eigen agenda hebben die niet per se aansluit op de oorspronkelijk opgestelde beleidsagenda door een centrale overheid. Dit kan vanwege eigen politieke belangen maar ook omdat de beleidsdoelen tekort schieten of niet goed aansluiten op de dagelijkse praktijk. Deze beleidsuitvoerders kunnen dan gebruik maken van hun ambtelijke discretie: de ruimte voor een eigen afweging bij de beleidsuitvoering. De ambtelijke discretie wordt dan gebruikt om (informeel) af te wijken van formeel beleid (Lipsky, 1980).
Het bottom-up up perspectief benadrukt het belang van deze discretie omdat het ook duidelijk het beleidsproces beïnvloedt. Er zou bij het maken en implementeren van beleid dan ook meer rekening moet worden gehouden met de ervaringen van de beleidsuitvoerders. Ook de interne bestuurlijke context van juist deze uitvoerende instanties is van belang. In het werk van Sabatier wordt daarnaast een synthese mogelijk geacht tussen het bottom up en top down perspectief die de factoren van beide perspectieven samenpakt (Sabatier, 1986: 44-47). De rol van beleidsuitvoerende ambtenaren wordt verder uitgewerkt in recentelijk onderzoek van Maynard-Moody & Musheno (2009).
Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen het state agent en citizen agent perspectief. Het eerste perspectief is gericht op ambtenaren die strak werken volgens de juridische kaders van het beleid op een procedurele manier. Op deze manier wordt beleid consistent en gelijkwaardig uitgevoerd. Het tweede perspectief is juist pragmatisch en situatie afhankelijk in de beleidsuitvoering. Ook wordt er rekening gehouden met normatieve doelen die wel buiten het kader van het beleid vallen, maar toch discretionair wenselijk worden geacht (Maynard-Moody & Musheno, 2009: 9-23).
Een ander perspectief op implementatie kijkt specifiek naar de rol van netwerken, zoals beschreven door O’Toole (1997). Dit gaat uit van de veronderstelling dat er bij de beleidsimplementatie niet een maar meerdere organisaties betrokken zijn die alle moeten samenwerken om tot een effectieve uitvoering te komen maar tegelijkertijd hun eigen belangen hebben. Hoe beleid wordt geïmplementeerd hangt dan af van hoe de samenwerking gestructureerd is en via welke formele of informele regels het loopt. Daarnaast speelt de wederzijdse afhankelijkheid binnen een netwerk een rol, alsmede de onzekerheid die veroorzaakt kan worden door de complexiteit van het netwerk. Ten slotte is ook de mate van vertrouwen tussen de betrokken actoren van belang (O’Toole, 1997: 120-123). Deze punten sluiten ook aan op recentere literatuur die het belang van netwerken benadrukt (zie Whelan, 2012).
Samenwerking tussen organisaties, in welke vorm of aantal dan ook, heeft dus onvermijdelijk invloed op beleidsimplementatie en het resultaat daarvan. Het werk van O’Toole sluit ook aan op eerder gemaakte veronderstelling dat overheidsbeleid sowieso nooit afkomstig is van één unitaire organisatie. Dit volgt uit de observatie dat de overheid zelf bestaat uit tal van verschillende (semi-)onafhankelijke actoren en instanties. Elk van deze partijen heeft een eigen cultuur, manier van werken en bepaalde belangen die worden nagestreefd, met een eigen set aan beleidsinstrumenten die ingezet kunnen worden (Allison, 1971).
Samenwerking vindt in de eerste instantie plaats om een bepaald doel of algemeen belang te dienen wat de samenwerkende actoren individueel niet kunnen op zichzelf kunnen bereiken. Door hun middelen te combineren is het bereiken van het gemeenschappelijk doel wel mogelijk. Dit veronderstelt wel dat er überhaupt vrijwillig wordt samengewerkt, en niet gedwongen. Het gemeenschappelijke doel kan er echter breed worden opgevat of verschillend worden geïnterpreteerd. Ook de manier waarop het doel bereikt moet worden kan onderwerp van discussie zijn. Als deze factoren, en ook de cultuur en manier van werken, verder uit elkaar liggen tussen de actoren die samenwerken, kan dit tot de nodige wrijving zorgen. Actoren kunnen vooral bezig raken met hun eigen belang zo goed mogelijk te behartigen waardoor de doelstelling van het samenwerkingsverband uit het oog valt of strand in oplopende discussies en het afstellen van beslissingen (Whelan, 2012).
3.3
Het factorenmodel van Hoogerwerf & Herweijer.
Hoogerwerf & Herweijer (2014: 120-125) wijzen erop dat het gebruik van één specifieke benadering, top-down dan wel bottom-up, zijn tekortkomingen heeft (en impliciet geldt dan ook voor een netwerk benadering). In de werkelijkheid wordt de beleidsimplementatie zowel van bovenaf beïnvloed door beleidsbepalers als van onderop door beleidsuitvoerders, en deze twee partijen beïnvloeden elkaar hierin ook weer. Zij komen dan ook met een model wat praktisch een samenvoeging is van alle eerdere factoren die de afzonderlijke benaderingen aandragen. Hoewel zij dit niet zelf zo expliciet benoemen zou gesteld kunnen worden dat het model van deze auteurs dus een feitelijke synthese is van de eerder besproken benaderingen. Het model bestaat uit een aantal factoren die in vier groepen verdeeld kunnen worden. Te weten, kenmerken van de omgeving, kenmerken van beleid & beleidstheorie, kenmerken van de uitvoerende organisaties en kenmerken van de uitvoerende ambtenaren.
Figuur 1: Vier groepen van factoren voor de conformiteit van de beleidsuitvoering (naar Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Het belang van omgevingsinvloed wordt aangehaald omdat beleidsuitvoering nooit volledig los gezien van wat er in de maatschappij gebeurd rondom het onderwerp van het beleid. Een eerste kenmerk hierbij is de economische en technologische achtergrond. In dit kader kan gedacht worden aan economische tegenwind wat tot bezuinigingen kan leiden op bepaald beleid of nieuwe ICT ontwikkelingen die nieuw beleid vereisen. Een tweede kenmerk is de taakomgeving. Hierbij gaat het om de aard van de doelgroep die de uitvoerder aantreft. Deze doelgroep kan bijvoorbeeld bestaan uit partijen die meewerken aan de uitvoering van beleid of hier juist tegen in verzet gaan. Als dit verzet ook nog eens goed georganiseerd is kan dit de uitvoeringsmogelijkheden significant beperken (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 122-123).
Een laatste kenmerk gerelateerd aan de omgeving is de politiek-bestuurlijke steun die dan wel aanwezig of afwezig is. Het politieke bestuur kan immers op ieder ogenblik een wijzing aan brengen in het beleid. Ook kunnen zij bijvoorbeeld randdoelen instellen die de hoofdtaak van de uitvoerende organisatie belemmert of bijvoorbeeld het budget verruimen vanwege de actualiteit waardoor het beleid hoger op de agenda komt. Dit maakt de beleidsuitvoering dus eventueel moeilijker of makkelijker (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 122-123).
Een tweede groep factoren draait om de aard van het beleid en de beleidstheorie zelf. Een eerste kenmerk hierin is de mate van duidelijkheid en consensus over beleid. Enerzijds gaat het hier om de mate van conflict over de doelen en anderzijds over de mate van onzekerheid over de taken en middelen.
Omgevingsinvloeden
Kenmerken van
beleid en
beleidstheorie
Kenmerken van de
uitvoerende
organisatie
Kenmerken van de
uitvoerders
Mate van conflict over doelen
Mate van onzekerheid over taken en middelen
Gering
Groot
Gering
Administratieve uitvoering
Kennis en techniek zijn
bepalend.
Experimentele uitvoering
Ervaring en evaluatie zijn
bepalend.
Groot
Politieke uitvoering
Politiek debat en macht zijn
bepalend.
Symbolische uitvoering
Coalities in netwerken zijn
bepalend.
De bovenstaande figuur laat zien wat wanneer bepalend is voor de aard van de uitvoering (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 125). Bij administratieve uitvoering is er sprake van een duidelijk vaststaand doel waarover verder geen discussie is en waarbij ook vaststaat welke taken en middelen hiervoor nodig zijn. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld het verwijderen van huisvuilnis. De aanwezige kennis en techniek bij de uitvoerders bepaalt dan de manier van uitvoering. Volledig anders ligt het bij symbolische uitvoering. Er is dan geen duidelijkheid over de taken of middelen, noch over wat er precies bereikt moet worden. Een voorbeeld is het beleid omtrent vluchtelingen of de aanpak van een monetaire crisis. Politieke coalities tussen uitvoerders en beleidsbepalers bepalen dan uiteindelijk de uitvoering (Hoogerwerf & Herweijer, 2012: 125).
Een tweede kenmerk is het ambitieniveau van beleid. In andere woorden, de mate van verandering en grootschaligheid wat het beleid voorstaat. Het ligt voor de hand dat ingrijpend nieuw beleid meer tijd en moeite vereist dan een kleinschalige aanpassing in eerder bestaand beleid. In de eerste situatie zal er aannemelijk minder makkelijk beleidsconformiteit te handhaven zijn dan in de tweede situatie (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 126).
Ten slotte is ook de beleidstheorie een belangrijk kenmerk. Hierbij wordt gedoeld op de (theoretische) veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de verwachtingen omtrent het verloop en de uitkomsten van het beleid. Van belang zijn de normatieve veronderstellingen van de uitvoerders over bepaalde doelen en middelen, of zij deze aanvaarden of verwerpen. Daarnaast zijn er de feitelijke veronderstellingen van beleidstheorie. Hierbij gaat het erom of een gedegen causale relatie is bij het kiezen en het inzetten van bepaalde middelen die dan bijdragen aan het bereiken van het beleidsdoel, waarbij er dus sprake is van een oorzaak-gevolg relatie. Als de gekozen middelen bijvoorbeeld niet aansluiten op hetgene wat men wil bereiken met het beleid dan zal dit ook gevolgen hebben voor de uitvoering. Het bereiken van de doelstellingen zal dan problematisch worden (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 124-126).
De derde groep factoren draait om de uitvoerende organisatie zelf. Het eerste kenmerk hierin draait om de vraag of de uitvoerende organisatie een onderdeel is van de overheid zelf, een marktpartij, een particulier initiatief (zoals een belangenvereniging) of een combinatie hiervan. Hieruit volgt dat een overheidsorganisatie over het algemeen meer conform het beleid uitvoert omdat het direct onder de beleidsbepalers valt (bijvoorbeeld een ministerie). Bij uitvoering door niet-overheidsorganisaties is het van belang of er voldoende juridische regulering dan wel goed toezicht is op de manier van uitvoering (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 127-130).
Een tweede kenmerk is de hiërarchische dimensie waarin de uitvoerende organisatie in opereert. De uitvoerende organisatie staat immers vaak niet op zichzelf; er dienen relaties te zijn met andere betrokken actoren die ook een rol spelen in de beleidsuitvoering. Er kan dan sprake zijn van horizontale beleidsnetwerken waarin organisaties (min of meer) op gelijke voet met elkaar samenwerken. Dit kan binnen de overheid plaatsvinden, maar ook daar buiten in combinatie met marktpartijen of andere particuliere organisaties. Het sturen op de beleidsvoering geschiedt dan niet vanuit een machtsmonopolie van een centrale actor, maar vanuit bindende afspraken samen bepaald door alle betrokken organisaties. Zijn er echter binnen een netwerk veel conflicten en weinig overeenstemming, dan is de verwachting dat de beleidsconformiteit afneemt. Naast netwerken kan er ook sprake zijn van een sterke verticale hiërarchische structuur. Elke laag binnen zo’n structuur heeft zijn eigen autonomie. Naarmate er meer lagen zijn die een rol spelen in de beleidsuitvoering zal de conformiteit verder beperkt worden (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 127-130).
Een derde kenmerk bij uitvoerende organisaties is de bureaucratische aard van de organisatie zelf. Deze aard bepaalt de zogenaamde beleidsvrijheid of discretionaire ruimte. Dit is de eigen beslissingsruimte van de uitvoerende organisatie bij het uitvoeren van het beleid. Naarmate deze ruimte groter is kunnen de uitvoerders, naar eigen inzicht, meer afwijken van het formele beleid zoals vastgesteld door de beleidsbepalers. Deze ruimte wordt ten eerste bepaald door de nauwgezetheid van de wet en regelgeving. Sommige wetten zijn zeer nauw en precies geformuleerd, ook met betrekking tot de uitvoering, waardoor er nauwelijks ruimte is hier een eigen draai aan te geven. Andere wetten zijn juist breed opgesteld, waarbij er nodige keuzevrijheid is voor de uitvoerende instanties (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 128-130).
Ten tweede speelt ook de massaliteit van beslissingen een rol. Naarmate er meer grote aantallen beslissingen genomen moeten worden, zoals bijvoorbeeld bij de verwerking van zorgtoeslagen, zal de besluitvorming hierbij steeds meer geautomatiseerd worden. Naarmate deze automatisering toeneemt zullen ambtenaren steeds minder invloed kunnen uitoefenen op deze beslissingen en daarmee de beleidsuitvoering. De mate van bemoeienis met individuele gevallen is hierbij ook van belang (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 128-130).
De vierde en laatste groep factoren draait om de uitvoerders zelf. Het zijn immers uiteindelijk de mensen zelf binnen een uitvoerende organisatie die daadwerkelijk fysiek het beleid uitvoeren. Een eerste kenmerk van belang voor de uitvoerders is de kennis van de beleidsinhoud. De uitvoerders moeten goed op de hoogte zijn van wat het beleid inhoudt en hoe dit bereikt moet worden en met welke middelen. Ontbreek deze kennis, dan is de kans zeer aanwezig dat uitvoerders veel meer zelf een eigen draai geven aan het beleid. Hieraan gerelateerd is de competentie van de uitvoerders: zij moeten deze kennis ook daadwerkelijk kunnen toepassen in de praktijk. Daarvoor dienen zij de juiste kwalificaties, trainingen en ook ondersteuning voor te hebben. Ook hebben zij de daadwerkelijke bevoegdheid nodig voor uitvoering (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 131-132).
Een derde factor is de motivatie van de uitvoerders. Het is van belang dat uitvoerders ook zelf persoonlijk achter het beleid staan, of op zijn minst neutraal zijn. Als hun eigen belangen en veronderstellingen echter afwijken van de beleidsdoelen dan is de kans groter dat zij ook afwijken van de uitvoering, met verminderde beleidsconformiteit als gevolg. Ten slotte is ook de verantwoording en toezicht een factor. Het gaat hier om in hoeverre de uitvoerders intern gestuurd en gecontroleerd worden. Hoe groter deze sturing hoe minder vrijheid er voor de uitvoerders is om zelf naar eigen inzicht beleid uit te voeren (Hoogerwerf & Herweijer, 2014: 132). Hoewel niet specifiek zo benoemd door de auteurs, zou deze factor dus ook gekoppeld kunnen worden aan de beleidsvrijheid of discretionaire ruimte, alleen dan niet op het niveau van de uitvoerende organisatie maar op het niveau van de uitvoerders zelf.
3.4
Beschouwing Theorie.
Het factorenmodel van Hoogerwerf en Herweijer probeert dus een alomvattende verklaring te bieden voor de beleidsimplementatie/uitvoering en de daaraan gerelateerde beleidsconformiteit/implementatie-gat. Dit door een breed scala aan factoren te beschrijven die het implementatieproces van verschillende kanten belichten. Er is hier ook een duidelijke overlap te zien tussen dit model en het werk aangaande de klassieke benadering van de eerder besproken auteurs. Zo vertonen de kenmerken van beleid en de beleidstheorie en de kenmerken van de omgeving veel overeenkomsten met het werk van Sabatier & Mazmanian, wat een top-down benadering beschreef. De kenmerken van de uitvoerende organisatie en de uitvoerende ambtenaren zijn weer grotendeels terug te leidden naar de oorspronkelijke bottom-up benadering, geïnspireerd door het werk van Lipsky. Daarnaast wordt ook rekening gehouden met het netwerk of de verticale dimensie waarin een uitvoerende organisatie relaties aangaat met andere organisaties omwille van de beleidsuitvoering. Dit kan weer gekoppeld worden aan de netwerking benadering van O’Toole en Whelan.
Door deze benaderingen samen te nemen ontstaat er (bewust of onbewust) een synthese. Hoewel de benaderingen dus van tegengestelde kanten beginnen (top, bottom of horizontaal) laat het model van Hoogerwerf & Herweijer zien dat ze wel degelijk tegelijkertijd gebruikt kunnen worden. Er zit dan ook geen specifieke volgorde in, en de ene set factoren is niet per se meer doorslaggevend dan de ander, noch staan deze los van elkaar.
Wel lijkt het factorenmodel de diepgang van de afzonderlijke benaderingen te missen. Sabatier en Mazmanian gaan bijvoorbeeld dieper in op de rol van het beleid en beleidstheorie dan Hoogerwerf en Herweijer dat doen, hetzelfde geldt respectievelijk voor de benaderingen van Lipsky en O’Toole. Tegelijkertijd moeten er ergens begrenzingen worden aangebracht ter wille van de toepasbaarheid van het model, en wat dat betreft zijn de belangrijkste kernkenmerken van afzonderlijke benaderingen wel gewaarborgd in het model. Het factorenmodel kan daarom als een breed en generalistisch doch compact raamwerk gezien worden. Daarom zal dit model ook dienen als het raamwerk om de casuïstiek van dit onderzoek te analyseren.
4.
Conceptueel Model & Operationalisatie.
Op basis van de bovenstaande theoretische verkenning kan nu een conceptueel model geschetst worden dat gebruikt wordt om de analyse van dit onderzoek te ondersteunen. Zoals eerder gesteld gaat het om de gemeentelijke beleidsimplementatie, wat hier dan ook de centrale eenheid van onderzoek is. De eenheid van onderzoek luidt in zijn volledigheid: De beleidsimplementatie van de gemeente Oegstgeest ten aanzien van het beleid omtrent de bevolkingszorg binnen de VRHM. De belangrijkste concepten binnen deze eenheid verdienen een nadere toelichting, de conceptualisering, zodat duidelijk is wat er precies bedoeld wordt en wat er exact onderzocht gaat worden. Te beginnen bij het beleid. In het theoretisch kader is een definitie voor beleid naar voren gekomen:
Het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzes (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Deze definitie zal ook gebruikt worden voor het onderzoek. Het gaat hier om beleid omtrent de bevolkingszorg. Dit houdt dus in welke doelen en welke middelen bij bevolkingszorg horen. De doelen komen naar voren in de Wet en het Besluit Veiligheidsregio’s en daarbij ook de juridische kaders. De middelen worden bepaald door VRHM. In detail gaat het dan om bijvoorbeeld het maken van een concrete organisatiestructuur voor bevolkingszorg, bepalen hoe taken daarin uitgevoerd en verdeeld moeten worden, het instellen van normenkaders waaraan zo’n organisatiestructuur moet voldoen en het uitdragen van een bepaalde visie dan wel strategie over hoe zo’n organisatie van bevolkingszorg moet functioneren naar de buitenwereld toe. Dit beleid dient vervolgens geïmplementeerd te worden door de gemeente Oegstgeest. In de theorie is een definitie voor beleidsimplementatie naar voren gekomen:
Het toepassen van de gekozen beleidsinstrumenten (middelen) voor de gekozen doeleinden (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Deze toepassing vindt dus plaats binnen de gemeente Oegstgeest die als een uitvoerende organisatie fungeert in dit kader. De daadwerkelijke fysieke uitvoering binnen de gemeente ligt bij de uitvoerende ambtenaren. Zij passen het beleid dus toe. Dit omhelst dus de eenheid van onderzoek. De volgende stap betreft te beslissen hoe deze eenheid van onderzoek gemeten kan worden. In de theorie is naar voren gekomen dat beleidsimplementatie vaak op afstand staat van het formele beleid. Er is sprake van een bepaalde mate aan beleidsconformiteit. Dat wil zeggen:
De overeenstemming, of het gebrek daaraan, tussen het vastgestelde beleid en de uitvoering ervan (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
De inhoud van beleidsimplementatie bepaalt dus de mate van de beleidsconformiteit. Beleidsconformiteit kan als afhankelijke variabele worden geoperationaliseerd. Dat wil zeggen dat om de eenheid van onderzoek te meten, de beleidsimplementatie, er dus gekeken moet worden naar de beleidsconformiteit. Dit betekent weer de meting van het vastgestelde beleid en de uitvoering. De conformiteit is echter afhankelijk van een aantal factoren, welke in het model van Hoogerwerf en Herweijer genoemd worden. Deze factoren verklaren dus de mate van beleidsconformiteit, wat weer de beleidsimplementatie verklaard. Hierdoor wordt er uiteindelijk uitgekomen bij de hoofdvraag van dit onderzoek. Schematisch ziet het er als volgt uit:
Figuur 2: De opbouw van de centrale onderzoekseenheid.
De volgende stap is bepalen welke factoren van invloed er concreet zijn, en hoe deze als variabelen gemeten kunnen worden. In het theoretisch kader kwamen deze factoren gebundeld naar voren in het model van Hoogerwerf en Herweijer. Specifiek worden vier groepen van kenmerken genoemd, welke weer onder verdeeld kunnen worden in factoren, die allen inhoudelijk beschreven staan in de theorie (zie H.3.3). Dit model kan vervolgens in losse onafhankelijke variabelen worden uitgeschreven:
Eenheid van onderzoek:
De beleidsimplementatie van de gemeente Oegstgeest ten aanzien het beleid omtrent de bevolkingszorg binnen de VRHM.
Afhankelijke variabel:
De overeenstemming, of het gebrek daaraan, tussen het vastgestelde beleid bij bevolkingszorg en de uitvoering daarvan: de beleidsconformiteit.
Onafhankelijke variabelen:
Alle factoren die invloed uitoefenen op deze beleidsconformiteit. Deze zijn gefundeerd op het factorenmodel van Hoogerwerf & Herweijer.
Omgevingsinvloeden
Hier wordt gekeken naar de invloed van de externe omgeving waarin de beleidsimplementatie plaats vindt. Dit kan gemeten worden aan de hand van:
- Economische & technologische ontwikkelingen. - Taakomgeving.
- De aard en mate van de politiek-bestuurlijke steun.
Kenmerken van beleid & beleidstheorie
Hier wordt gekeken naar hoe de aard en structurele kwaliteit van het formele beleid van invloed is op de beleidsimplementatie. Dit kan gemeten worden aan de hand van:
- Mate van duidelijkheid en consensus over beleid. o Mate van conflict over doelen.
o Mate van onzekerheid over taken en middelen. - Ambitieniveau.
- Beleidstheorie.
o Normatieve veronderstellingen. o Feitelijke veronderstellingen.
Kenmerken van de uitvoerende organisatie
Hier wordt gekeken in hoeverre de interne aard en het functioneren van de uitvoerende organisatie bepalend is voor de beleidsimplementatie. Dit kan gemeten worden aan de hand van:
- Taakverdeling overheid, markt & particulier initiatief.
- Aard van horizontale netwerkrelaties & aard van verticale hiërarchie. - Beleidsvrijheid.
o Mate van wettelijke ruimte. o Massaliteit van beslissingen.
Kenmerken van de uitvoerende ambtenaren
Hier wordt ten slotte gekeken in welke mate de capaciteiten van de uitvoerders en de manier waarop zij gestuurd worden van invloed is op de beleidsimplementatie. Dit kan gemeten worden aan de hand van:
- Kennis, competenties en motivatie aangaande het beleid. - Verantwoording & toezicht.
De laatste stap voor wat betreft de conceptualisatie en operationalisatie is bekijken hoe deze variabelen, en daarmee het model, toegepast kunnen worden op de casuïstiek. Zonder op de daadwerkelijke casuïstiek vooruit te lopen heeft een verkenning aangetoond dat bevolkingszorg van oorsprong uit de Wvr en Bvr afkomstig is, dat het inhoudelijk beleid ervan is vastgesteld binnen een Veiligheidsregio en dat de uitvoering bij de gemeenten is belegd. De Veiligheidsregio en de gemeenten werken hierin ook samen. In dit onderzoek betreft het specifiek de VRHM en de gemeente Oegstgeest. De uitvoering binnen de gemeente geschiedt uiteindelijk door bepaalde uitvoerende ambtenaren.
Nu is duidelijk welke factoren, en daarmee welke onafhankelijke variabelen, van invloed zijn op de beleidsimplementatie. In het theoretisch kader zijn deze variabelen als factoren uitgebreid inhoudelijk beschreven, en daarmee dus wat precies gemeten wordt en wat de invloed ervan is (zie hoofdstuk 3.3). De volgende stap is bekijken hoe deze variabelen gemeten kunnen worden, in andere woorden, hoe ze geoperationaliseerd kunnen worden. Dit in het kader van het beleid omtrent bevolkingszorg en de implementatie daarvan in de gemeente Oegstgeest, de eenheid van onderzoek.
Economische & technologische ontwikkelingen: Dit kan gemeten worden door te observeren of er ingrijpende economische of technologische ontwikkelingen bij de gemeente Oegstgeest hebben plaatsgevonden die van invloed zijn geweest op de implementatie van bevolkingszorg. Voor economische ontwikkelingen zal gekeken of financiële situatie van de gemeente Oegstgeest ten tijde van de implementatie genoemd is in de relevante beleidsdocumenten. Technologie is lastiger te meten, het lijkt op het eerste gezicht namelijk geen bijzondere rol te spelen bij het beleid omtrent bevolkingszorg. Als het verder niet naar voren komt in de casuïstiek zal het in de analyse buiten beschouwing worden gelaten.
Taakomgeving: Dit kan gemeten worden door te bekijken of er een reactie is gekomen vanuit de doelgroep van het beleid, of anderszins vanuit de omgeving waarin de beleidsuitvoering plaatsvindt, en wat deze reactie dan inhoudt. Wordt de beleidsuitvoering bijvoorbeeld tegengewerkt door de doelgroep? De doelgroep omvat hier alle burgers binnen de gemeente Oegstgeest die mogelijk hulp nodig hebben bij een crisis. In dit onderzoek is echter een daadwerkelijke crisissituatie niet aan de orde gekomen. Wel kan gekeken worden of er reactie is op de getroffen voorbereidingen van de gemeente Oegstgeest in het kader van een mogelijke crisis, of anderszins of er ergens tijdens de uitvoering sprake was van betrokkenheid van burgers. Burgers zelf worden dus niet onderzocht of ondervraagd, er
wordt vanuit het oogpunt van de gemeente gekeken of er vanuit deze burgerlijke hoek een reactie is gekomen.
De aard en mate van de politiek-bestuurlijke steun: Dit kan gemeten worden door te kijken naar de gemeenteraad, het college van B&W en burgemeester van de gemeente Oegstgeest. Binnen een gemeente zijn dit over de drie partijen die het politieke bestuur vormen. Het gaat er dan in dit onderzoek om in hoeverre zij een inhoudelijke bijdrage hebben geleverd aan de beleidsuitvoering en in hoeverre zij de beleidsuitvoering vanuit eigen politieke motieve gestuurd hebben.
Mate van duidelijkheid en consensus over beleid.
o Mate van conflict over doelen: Dit kan gemeten worden door te bezien in hoeverre er bij alle betrokken actoren bij de beleidsbepaling omtrent bevolkingszorg consensus of verdeeldheid heerst over wat de doelstellingen van het beleid moeten omhelzen. o Mate van onzekerheid over taken en middelen: Dit kan gemeten worden door te
bezien in hoeverre er bij alle betrokken actoren bij de beleidsbepaling omtrent bevolkingszorg consensus of verdeeldheid heerst over de wijze waarop de doelstellingen bereikt moeten worden en welke taken en middelen hierbij horen.
Ambitieniveau: Dit kan gemeten worden door te kijken in hoeverre het beleid omtrent bevolkingszorg ingrijpend afwijkt van voorgaand beleid en de hoeveelheid tijd en middelen die nodig zijn voor de uitvoering ervan. Het gaat er dan om of het beleid voortbouwt op eerder beleid of juist volledig op zichzelf staat, en of de beleidsdoelen eenvoudig op korte termijn te behalen zijn of juist langdurig organiseren vereist.
Beleidstheorie.
o Normatieve veronderstellingen: Dit kan gemeten worden door te observeren of de voorkeuren voor bepaalde doelen en middelen van de beleidsuitvoerders aansluit op wat het beleid daarover voorschrijft.
o Feitelijke veronderstellingen: Dit kan gemeten worden door te kijken of er sprake is van duidelijke causale relaties tussen het inzetten van bepaalde middelen, en de bijdragen daarvan aan het bereiken van de doelstellingen.
Taakverdeling overheid, markt & particulier initiatief: Dit kan gemeten worden door te bezien in hoeverre er bij de uitvoering van bevolkingszorg sprake is van taakverdeling tussen
meerdere publieke of private actoren. Duidelijk is dat de gemeente Oegstgeest sowieso een uitvoerder is.
Aard van horizontale netwerkrelaties & aard van verticale hiërarchie: Dit kan gemeten worden door te kijken hoe de eventuele samenwerking bij de beleidsuitvoering plaats vindt op basis van afspraken tussen gelijkwaardige actoren en/of door delegatie vanuit een bepaald machtsmonopolie.
Beleidsvrijheid.
o Mate van wettelijke ruimte: Dit kan gemeten worden door te kijken hoeveel ruimte er is in de wet en regelgeving, in dit geval de Wvr en het Bvr. Daarbij gaat het erom hoe concreet en nauwgezet het inhoudelijke beleid beschreven is en hoe dit uitgevoerd moet worden. Is er veel of weinig ruimte voor een eigen interpretatie? o Massaliteit van beslissingen: Dit kan gemeten door te observeren hoeveel
beslissingen worden genomen en of er sprake is van automatische processen waarop de uitvoerende ambtenaren verder weinig invloed hebben.
Kennis, competenties en motivatie aangaande het beleid: Dit kan gemeten worden door de uitvoerende ambtenaren te observeren en gesprekken met hen aan te gaan over hoe zij tegen het beleid aankijken.
Verantwoording & toezicht: Dit kan gemeten worden door te observeren in hoeverre de uitvoerende ambtenaren aan toezicht op hun beleidsuitvoering zijn onderworpen en of en hoe zij hier zich voor verantwoorden.
5.
Methoden en Technieken.
5.1
Opzet onderzoeksmethodiek.
Dit onderzoek zal dus opgezet zijn als een case study. Dit houdt in dat er over een specifiek onderwerp een zo groot mogelijke hoeveelheid relevante informatie vanuit verschillende hoeken wordt verzameld en geanalyseerd. In de bovenstaande conceptualisering en operationalisering is dus beschreven wat er gemeten gaat worden en hoe dit gemeten gaat worden. De volgende stap is beschrijven hoe deze, de afhankelijke en onafhankelijke variabelen, onderzocht gaan worden. Hiervoor worden nu de onderzoeksmethoden en technieken beschreven die gebruik gaan worden.
Er worden verschillende factoren genoemd in de theorie waarvoor bepaalde informatie moet worden nagelopen. Voor de kenmerken van het beleid moet naar het beleid als zodanig gekeken worden plus de bijbehorende wet en regelgeving. De documenten betreffen concreet de Wet Veiligheidsregio’s (2010) en het Besluit Veiligheidsregio’s. Daarnaast zullen ook verdere uitwerkingen vanuit de Veiligheidsregio Hollands Midden en het Veiligheidsberaad worden geraadpleegd, daar de gemeente Oegstgeest zich daar ook aan conformeert. Dit zijn concreet het Risicoprofiel, het Beleidsplan en het Crisisplan vanuit de Veiligheidsregio’s (VRHM, 2012a; 2012b; 2012c). Vanuit het Veiligheidsberaad wordt er een visieplan op Bevolkingszorg aangedragen met prestatierichtlijnen (Veiligheidsberaad, 2012; 2014).
Ook is er aandacht voor de uitvoerende organisatie en de uitvoerende ambtenaren. Enerzijds bestaat het dus uit concrete handelingen en motieven van personen, de ambtenaren dus. Deze staan niet op papier en moeten dus worden gemeten aan de hand van observaties en interviews. De onderzoek loopt stage bij de gemeente Oegstgeest waardoor dit ook mogelijk is. Specifiek zullen de twee ambtenaren die direct betrokken zijn bij het gemeentelijk beleid worden geïnterviewd. Anderzijds wordt de lokale politiek-bestuurlijke context wel degelijk gevormd door documenten. Hierbij valt te denken aan visie en strategiedocumenten alsmede organisatorische indelingen. Concreet betreft het visiedocument Oegstgeest 2020, het kader voor intergemeentelijke samenwerking en verschillende nota’s en raadsvoorstellen betreffende het algemene veiligheidsbeleid.
Daarnaast is er ook aandacht voor de politieke omgeving waarin dit beleid zich afspeelt. Daarvoor zullen twee raadsleden worden geïnterviewd. Dit om inzicht te krijgen in de rol en invloed van de gemeenteraad op het beleid. Een raadslid behoort tot de coalitie die het college van B&W ondersteunt, het andere raadslid behoort tot de oppositie. Ten slotte kijkt het derde netwerk perspectief naar de samenwerking met andere actoren en hoe deze samenwerking gestructureerd is. Dit zijn concreet de politie, de GHOR, de brandweer, andere gemeentes en de organisatie van de veiligheidsregio zelf. Het gaat hier dus om vergaderingen, inter-personele en inter-organisatorische
contacten, het delen van informatie en via welke kanalen deze communicatie verloopt. Dit zal worden gemeten aan de hand van observaties en interviews. Zo worden er verschillende oefeningen gehouden ter voorbereiding op crisisscenario’s waarin de operationele samenwerking tussen de verschillende partners in de VRHM centraal staat. De onderzoeker gaat deze oefeningen ook zelf observeren. Met enkele van de afzonderlijke actoren zal daarnaast getracht worden een interview te houden, zoveel als haalbaar is. Interviews vormen dus een belangrijke methode om data te vergaren. Interviews zullen terug te vinden zijn in de bijlage in een vast schema. Dit gezegd hebbende, kan opnieuw schematisch worden weergegeven welke methoden precies voor elke indicatoren gebruikt worden:
Economische & technologische ontwikkelingen: Informatie verzameling door middel van document analyse en observaties. Het gaat dan concreet om de beleidsdocumenten van de gemeente Oegstgeest inzake bevolkingszorg, in hoeverre daar financiële en technologische ontwikkelingen genoemd worden en wat daar de consequenties van zijn.
Taakomgeving: Informatie verzameling door middel van document analyse en observaties. Er wordt dan gekeken of burgers (als doelgroep van het beleid) op enige manier genoemd zijn in de beleidsdocumenten van de gemeente Oegstgeest.
De aard en mate van de politiek-bestuurlijke steun: Informatie verzameling door middel van interviews en observaties. Er worden twee interviews gehouden met individuele raadsleden en de relatie tussen de beleidsuitvoerende ambtenaren en de burgemeester wordt direct geobserveerd.
Mate van duidelijkheid en consensus over beleid.
o Mate van conflict over doelen: Informatie verzameling door middel van document analyse, interviews en observatie. Er wordt gekeken naar zowel de beleidsdocumenten van de VRHM, het Veiligheidsberaad en de gemeente Oegstgeest. In de interviews zal ook naar voren komen hoe de geïnterviewde personen hier tegen aankijken.
o Mate van onzekerheid over taken en middelen: Informatie verzameling door middel van document analyse, interviews en observatie. Er wordt gekeken naar zowel de beleidsdocumenten van de VRHM, het Veiligheidsberaad en de gemeente Oegstgeest. In de interviews zal ook naar voren komen hoe de geïnterviewde personen hier tegen aankijken.
Ambitieniveau: Informatie verzameling door middel van document analyse. Er wordt nagegaan in de doelstellingen van de wet en regelgeving en in de documenten van de gemeente in hoeverre het beleid een hoge of lage ambitie kent.
Beleidstheorie.
o Normatieve veronderstellingen: Informatie verzameling door middel van interviews en documentanalyse. De veronderstellingen van het beleid worden beschreven vanuit de beleidsdocumenten en de veronderstellingen van de beleidsambtenaren vanuit de interviews.
o Feitelijke veronderstellingen: Informatie verzameling door middel van documentanalyse. De veronderstellingen in het beleid van de VRHM en het Veiligheidsberaad worden vergeleken met de resultaten van de beleidsuitvoering door de gemeenten.
Taakverdeling overheid, markt & particulier initiatief: Informatie verzameling door middel van document analyse. In de beleidsdocumenten van de gemeente wordt gekeken in hoeverre er sprake is van uitbesteding en taakverdeling met andere partijen inzake bevolkingszorg.
Aard van horizontale netwerkrelaties & aard van verticale hiërarchie: Informatie verzameling door middel van interviews en documentanalyse. Er wordt gesproken met twee medewerkers binnen de VRHM alsmede ook de beleidsambtenaren van Oegstgeest en ook iemand van de politie. Hierdoor komt naar voren hoe zij tegen samenwerking aankijken. In de beleidsdocumenten en in de wet wordt bekeken hoe de formele samenwerkingsstructuur in elkaar steekt.
Beleidsvrijheid.
o Mate van wettelijke ruimte: Informatie verzameling door middel van document analyse. Het gaat dan in het bijzonder om de Wvr en het Bvr.
o Massaliteit van beslissingen: Informatie verzameling door middel van document analyse. Er wordt nagegaan door de onderzoeker in hoeverre het inhoudelijke beleid getypeerd wordt door massaliteit van beslissingen.
Kennis, competenties en motivatie aangaande het beleid: Informatie verzameling door middel van interviews en observaties. Er wordt direct gesproken met de twee ambtenaren die het beleid uitvoeren. Hun kennis, competenties en motivatie worden dus zowel ondervraagd als geobserveerd door de onderzoeker.
Verantwoording & toezicht: Informatie verzameling door middel van interviews en observaties. Hierbij gaat het opnieuw om de interviews met de individuele raadsleden alsmede het observeren van hoe de twee beleidsambtenaren verantwoording afleggen aan de burgemeester.
5.2
Waarborging Validiteit en Betrouwbaarheid Onderzoek.
Door deze combinatie van methoden (document analyse, observatie en interviews) treedt een uitgebreide triangulatie op. Daarbij geldt ook dat het onderzoeksonderwerp uitgebreid van verschillende perspectieven belicht en geanalyseerd wordt. Hierdoor wordt ook de interne validiteit gesterkt. Dit sluit ook aan op twee eerdere onderzoeken binnen dit specifieke beleidsveld waar deze type methoden ook gebruikt zijn bij evaluaties aangaande de Wvr en de taken omtrent bevolkingszorg (zie Andersson Elffers Felix, 2013; Scholtens, 2012). Daarnaast is getracht de betrouwbaarheid te waarborgen door duidelijk alle stappen te beschrijven die gedaan zijn om tot dit onderzoek te komen, waaronder ook wat in dit hoofdstuk beschreven wordt.
Een belangrijke beperking van dit onderzoek is de externe validiteit. Het gaat hier om één specifieke gemeente, met haar eigen context en situationele factoren, waar onder ook haar eigen ambtenaren en omgeving. Dit maakt het lastig om de bevindingen en ook aanbevelingen te generaliseren naar andere gemeentes en veiligheidsregio’s. Tegelijkertijd wordt dit deels verholpen door de eerder benoemde triangulatie. Daarnaast kan de kanttekening worden gemaakt dat hoewel elke gemeente (van vergelijkbare grootte) en veiligheidsregio natuurlijk contextueel op zichzelf staan, zij wel allemaal werken binnen dezelfde bestuurlijke kaders en wet en regelgeving.
Toch is het wel van belang erop te wijzen dat de actoren waar de gemeente Oegstgeest mee samenwerkt, bijvoorbeeld andere gemeenten, politie et cetera, ook natuurlijk een eigen beleidscontext kennen. Deze wordt niet meegenomen in het onderzoek, omdat dit qua tijd niet haalbaar is en de relevantie voor dit onderzoek te gering is.Er is uiteindelijk expliciet gekozen voor een focus op één specifieke gemeente.
6.
Casuïstiek.
In de casus zal uitgebreid beschreven worden hoe het beleid aangaande de bevolkingszorgtaken binnen de VRHM er uit ziet. Er zal zoveel mogelijk relevante informatie worden verzameld. De informatie zal grotendeels volgens de eerder beschreven structuur in de theorie worden uiteengezet; dat maakt de analyse later ook des te eenvoudiger. In lijn met het conceptueel model zal er eerst gekeken worden naar het beleid omtrent bevolkingszorg als afkomstig van de VRHM en het Veiligheidsberaad. Hiervoor wordt gekeken naar de relevante beleidsdocumenten: het Beleidsplan, het Risicoprofiel en het Crisisplan van de VRHM, en het rapport BZOO van het Veiligheidsberaad. Ook zijn er twee interviews met medewerkers van de VRHM. Daarbij wordt er ook gekeken naar de achterliggende wet en regelgeving, welke bestaat uit de Wvr en het Bvr.
Vervolgens zal gekeken worden naar de beleidsimplementatie hiervan door de gemeente Oegstgeest. Opnieuw worden hiervoor de relevante beleidsdocumenten voor geraadpleegd, zoals de nota over integrale veiligheid, de evaluatie hiervan, de veiligheidsrapportage en het plan voor de vorming van de BRL (het samenwerkingsverband tussen gemeentes in de Leidse regio op het gebied van bevolkingszorg). Tegelijkertijd wordt de achterliggende politiek-bestuurlijke context hierin meegenomen. Hiervoor zijn ook verschillende interviews gehouden, met twee raadsleden en met de twee daadwerkelijke beleidsuitvoerende ambtenaren. Het gaat hier om de achterliggende denkbeelden die ten grondslag liggen aan hun acties en opvattingen. Ook is er een observatie gemaakt met betrekking tot de oefening van de bevolkingszorgorganisatie waaraan de gemeente Oegstgeest deelnam.
Tenslotte zal er gekeken worden naar de overeenstemming van het beleid en de beleidsimplementatie, wat neerkomt op de mate van de beleidsconformiteit. Er wordt vastgesteld in hoeverre de uitvoering dus conform het formele beleid is. Vervolgens zal in het hoofdstuk daarna, de analyse, bekeken worden hoe deze conformiteit verklaard kan worden.
6.1
Beleid VRHM & Veiligheidsberaad inzake bevolkingszorg.
6.1.1
Wettelijke en Bestuurlijke achtergrond.
De Wet en het Besluit Veiligheidsregio’s (verder aangeduid als Wvr, Bvr respectievelijk) is officieel in werking getreden in 2010. De belangrijkste aanleidingen voor het in stand brengen van deze wet en regelgeving kunnen echter terug worden geleid naar het decennium wat daaraan vooraf ging. Zo toonde de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam aan dat de meeste gemeenten onvoldoende eigen crisiscapaciteiten hadden om hier daadkrachtig mee om te gaan. Tegelijkertijd bleek regionale rampen bestrijding in het algemeen onvoldoende gecoördineerd; De verschillende hulpdiensten zoals de politie, brandweer en GHOR werkten niet op een optimaal effectieve manier
