Kenmerken van beleid & beleidstheorie

De tweede groep kenmerken draait om het inhoudelijke beleid zelf. De aard en structurele kwaliteit van het formele beleid is namelijk ook van invloed op de beleidsimplementatie. Hierbij draait het ten eerste om de mate van duidelijkheid en consensus over beleid. Dit wordt weer ten eerste bepaalt door de mate van conflict over doelen. Professionalisering van de gemeentelijke hulpverleningsrol bij crises en rampen, en betere regionale samenwerking tussen en met de andere hulpverleningsorganisaties gelden hier als de overkoepelende doelen. Met het oog op de casuïstiek kan gesteld worden dat bij het beleid omtrent bevolkingszorg er over deze doelen nauwelijks conflict was. Er waren immers duidelijke aanleidingen toe, wat ook leidden tot vaststelling van deze doelen in de Wvr en Bvr van 2010.

Er was natuurlijk wel al eerder een bestaande georganiseerde structuur voor rampenbestrijding binnen Nederland, maar deze was sterk verouderd, gebaseerd op richtlijnen soms nog afkomstig uit de jaren 90. Incidenten zoals de Volendam cafébrand en de vuurwerkramp in Enschede legden bloot dat de toen bestaande capaciteiten van gemeenten onvoldoende waren en niet professioneel genoeg. Daarnaast verliep de samenwerking met andere hulpdiensten niet effectief genoeg. Ten slotte liet het decennium voorafgaand aan 2010 zien dat de huidige maatschappij kwetsbaar is voor tal van dreigingen zoals terrorisme, ziekte uitbraken en infratructule rampen. Het mag echter duidelijk zijn dat individuele gemeenten hier niet alleen het hoofd tegen kunnen bieden, vandaar de keus voor regionale samenwerking met de Veiligheidsregio´s en dus ook het opzetten van een duidelijke organisatiestructuur voor bevolkingszorg. Geen enkele van de geïnterviewde personen, waaronder zowel beleidsvormers in VRHM als beleidsuitvoerders van de

gemeente, hebben deze doelen van professionalisering en samenwerking in twijfel getrokken. Ook vanuit de politiek is hier geen roering over.

Een tweede punt is de mate van onzekerheid over taken en middelen, om deze doelen vervolgens tot uitvoering te brengen. Hier is eigenlijk het omgekeerde het geval, met juist een grote mate van onzekerheid. Er is ten eerste wettelijk nauwelijks iets vastgelegd, behoudens de benoeming van termen als team bevolkingszorg en de opsomming van taken van bevolkingszorg zonder dit inhoudelijk uit te wijden. Dit komt dus bij de VRHM te liggen. Op papier is er in het crisisplan één organisatiestructuur voor bevolkingszorg neergelegd maar in de praktijk is deze niet volledig toegepast.

Deels komt dit doordat omdat een gemeente het maar gedeeltelijk invoert. De gemeente Oegstgeest had in de eerste twee jaar bijvoorbeeld niet de deelprocessen van bevolkingszorg volledig ingevuld. Anderzijds is er ook het landelijke BZOO rapport wat eigen prestatie-eisen met zich meebrengt en wat het beleid van de VRHM deels inhaalt (en waaraan de gemeente Oegstgeest zich ook conformeert). Daarnaast kiezen gemeenten ook voor onderlinge samenwerking op het gebied van bevolkingszorg door hun TBZ’s samen te voegen, zoals gebeurt bij de BRL, wat ook weer afwijkt van het oorspronkelijke crisisplan. Ook is er (informeel) veel discussie over het concept van zelfredzaamheid en wat dat in de praktijk zou moeten behelzen. Deze feiten samengenomen tonen dus aan de taken en middelen inhoudelijk sterk wisselen naar gelang welke documenten men raadpleegt en hoe gemeenten zelfstandig bepaalde keuzes maken. Er is dus sprake van experimenteels beleid: nauwelijks conflict over de doelen maar wel veel verscheidenheid in hoe men deze doelen wil uitvoeren.

Een tweede kenmerk is het ambitieniveau van het beleid. Dit kan als vrij hoog zijnde beargumenteerd worden. Er is immers sprake van een wezenlijke professionalisering met de nieuwe bevolkingszorgstructuur. Voor gemeenten worden vijf specifieke taken benoemd bij rampenbestrijding zoals onder andere crisiscommunicatie, opvang en slachtoffer registratie. De Wvr en Bvr vormden in 2010 daarmee een nieuwe start en binnen de gemeente Oegstgeest was er daarvoor nauwelijks wat geregeld waarop kon worden voortgebouwd. Voor de gemeente Oegstgeest betrof het dus een hoge ambitie de bevolkingszorgstructuur met haar deelprocessen in te voeren. Aangezien dit de eerste twee jaar zeer moeizaam verliep was het wellicht zelfs te ambitieus.

Ook hedendaags is het er niet eenvoudiger op geworden, doordat bijvoorbeeld het BZOO rapport weer met nieuwe prestatie-eisen komt. Hoewel de gemeente Oegstgeest er nu een stuk beter voorstaat bij de gemeentelijke scans van de Veiligheidsregio is er nog steeds sprake van verdere ontwikkeling. De BRL organisatie wordt bijvoorbeeld verder uitgebouwd. Het feit dat hierin gemeenten in de Leidse regio vergaand gaan samenwerken is wellicht ook een symptoom van een te hoge ambitie: op zichzelf en onafhankelijk bevolkingszorg regelen is klaarblijkelijk een te grote

verantwoordelijkheid dan wel simpelweg inefficiënt voor (kleinere) gemeenten. In dat opzicht is de VRHM als regionaal samenwerkingsverband voor gemeenten alsnog te groot, aangezien er op kleinere schaal samenwerking wordt gezocht tussen gemeenten onderling.

Een derde kenmerk is de beleidstheorie. Deze wordt ten eerste bepaald door de normatieve veronderstellingen. Als hierbij gekeken wordt naar de beleidsuitvoerders van de gemeente Oegstgeest kan gesteld worden dat hun veronderstellingen over het algemeen aansluiten op het opgestelde beleid. Dit volgt ook hun inspraken tijdens de gesprekken met de onderzoeker. Zij hebben zich ook vanaf 2012 (toen zij in dienst kwamen ter vervanging van een eerdere uitvoerder) actief ingezet om de organisatiestructuur en deelprocessen in te voeren zoals vastgesteld door het crisisplan van de VRHM. Wel nemen zij geen afwachtende houding aan ten opzichte van de VRHM, maar nemen zij ook zelf het initiatief. Zo hebben zij zelf een leidende rol gespeeld bij de opzet van de BRL. Met het noemen van het landelijk BZOO rapport als uitgangspunt voor verdere ontwikkeling liepen zij ook vooruit op de VRHM.

Ten tweede wordt de beleidstheorie bepaald door de feitelijke veronderstellingen. Zo ver dit te observeren is lijkt er wel degelijk een causale relatie te zijn tussen het beleid en het veronderstelde beleidsdoel, de professionalisering van de gemeentelijke hulpverlening. Op papier is in ieder geval zowel bij de VRHM als bij de gemeente Oegstgeest zelf duidelijk omschreven wat de zorgtaken moeten omhelzen en hoe deze uitgevoerd moeten worden. Dat was bij de gemeente Oegstgeest van tevoren zeker niet het geval. Een echte test van de causaliteit moet wel echter door een daadwerkelijke crisis worden uitgewezen, maar zoals eerder vermeld heeft deze niet plaatsgevonden. Wel is er de (hoofdstructuur)oefening geweest, die over het over algemeen positief geëvalueerd werd: de gemeente had de organisatiestructuur op orde en de personeelsleden voerden de processen gedegen uit.