8.1
Conclusie.
In dit onderzoek stond de implementatie van het beleid omtrent bevolkingszorg door de gemeente Oegstgeest centraal. Dit zijn de hulpverleningstaken die een gemeente heeft tijdens een crisis. De aard en inhoud van dit beleid wordt formeel opgezet door de VRHM en het Veiligheidsberaad. Er is vanuit verschillende invalshoeken gekeken naar hoe deze implementatie of wel beleidsuitvoering van de gemeente Oegstgeest tot stand is gekomen. Daarbij met focus op de beleidsconformiteit, dat wil zeggen, de mate van overeenstemming tussen het formele beleid van de VRHM en de uitvoering daarvan door de gemeente Oegstgeest. Het doel van het onderzoek was om een verklaring te geven voor de uitkomsten van deze beleidsimplementatie en de mate van de beleidsconformiteit.
Uit de beschrijving van de casuïstiek omtrent de VRHM, de bevolkingszorg en de gemeente Oegstgeest is gebleken dat de beleidsimplementatie een wisselend traject heeft afgelegd sinds de invoering van de Wvr in 2010. Gedurende de eerste twee jaar vond er slechts zeer beperkte uitvoering plaats. De bevolkingszorgstructuur voldeed nauwelijks aan de gestelde richtlijnen van de VRHM en was er ook weinig contact tussen de beleidsuitvoerende ambtenaar en de VRHM. Dat veranderde vrij ingrijpend in de jaren die daarop volgden. De structuur, taakprocessen en voorbereidingen omtrent bevolkingszorg werden veel beter ingepast waardoor de gemeente hedendaags voor het overgrote deel aan de gestelde richtlijnen voldoet.
De beleidsuitvoerders van de gemeente hebben daarnaast ook echter actief stappen gezet die voorbij gaan aan louter de minimum eisen. Zo nemen zij proactief deel in de VRHM, bijvoorbeeld door deelname in de werkgroepen. Daarnaast spelen zij een leidende rol bij de opzetting van de BRL (door bijvoorbeeld de officieuze voorzitter van dit verband te leveren). Met name de BRL is eigenlijk een deel van eigen beleidsvorming los van de richtlijnen van de VRHM. Daarnaast wordt de eigen organisatie ingericht naar de laatste maatstaven van bevolkingszorg vastgelegd in het BZOO rapport, waarmee de gemeente in feite meeloopt op de meest hedendaagse ontwikkelingen.
De centrale hoofdvraag van dit onderzoek spitste zich op hoe dit proces van beleidsimplementatie verklaard kon worden. Uit de theoretische beschouwing volgde dat de beleidsimplementatie als zodanig wordt beïnvloed vanuit verschillende factoren, die terug te leiden zijn naar kenmerken van de omgeving, de aard van het beleid zelf, de uitvoerende organisatie zelf en de uitvoerende beleidsambtenaren. Vervolgens zijn deze factoren nagelopen in de analyse. Daarmee kan nu een antwoord worden op de centrale hoofdvraag van dit onderzoek: Hoe kan de beleidsimplementatie van de gemeente Oegstgeest betreffende het beleid aangaande bevolkingszorg zoals vastgesteld door de Veiligheidsregio Hollands Midden en het Veiligheidsberaad verklaard worden?
Deze verklaring loopt langs meerdere lijnen. Hoofdzakelijk kan worden gesteld dat de autonome rol en persoonlijke invloed van de beleidsambtenaren van de gemeente Oegstgeest de belangrijkste doorslag heeft gegeven voor de resultaten van de beleidsuitvoering. Dit komt ten eerste door het gebrek aan politieke aandacht en toezicht. Zoals beschreven wordt het beleid omtrent bevolkingszorg, zowel het beleid zelf als de uitvoering daarvan (buiten een echte crisis), nauwelijks benoemd op de politieke agenda; er is simpelweg weinig interesse vanuit de raad en het college van B&W. Hierdoor ervaren de beleidsambtenaren dus ook weinig politieke bemoeienis met deze beleidsimplementatie waardoor zij een sterke autonomie kennen hierin.
Dit gebrek aan politieke aandacht kan weer worden teruggeleid naar de aard van het beleid zelf. Dit is inhoudelijk vrij technisch van aard. Het staat ver van de dagelijkse samenleving af, in tegenstelling tot bijvoorbeeld misdaadbestrijding. Daarnaast zijn er niet tot nauwelijks twistpunten over de doelstellingen van het beleid. Geen enkele partij is tegen een betere voorbereiding van gemeenten op mogelijke crises en rampen. Over hoe dit inhoudelijk bereikt moet worden is echter wel weer veel roering, waarbij de richtlijnen, belangrijke concepten en visies aan veel oplopende ontwikkelingen onderhevig zijn. Zo is er bijvoorbeeld discussie over het concept zelfredzaamheid, op welke wijze burgers bij het beleid moeten worden betrokken, en wordt het beleid van de VRHM eigenlijk weer ingehaald door het BZOO rapport van het Veiligheidsberaad. Er is dus sprake van experimenteel beleid (zoals beschreven in 3.3). Dit speelt echter puur in de beleidskamers van ambtenaren, waar politici buiten staan.
Daarnaast speelt ook de mate van beleidsvrijheid een belangrijke rol. Er is wettelijk maar heel weinig vastgelegd. Zo is het vastgestelde beleid van de VRHM aangaande bevolkingszorg geenszins juridisch bindend. Dat zou ook gezien de aparte constructie niet kunnen; de VRHM is in feite onderdeel van de diezelfde gemeenten via de gemeenschappelijke regeling. Hierdoor wordt de mate van de beleidsconformiteit praktisch bepaald door de discretie van de beleidsuitvoerende ambtenaren van de gemeenten. Zij kunnen de uitvoering dus laten liggen, zeker als er verder geen politieke druk of bemoeienis gaat gelden, of toch gewoon de adviezen opvolgen van de VRHM zoals eigenlijk bedoeld. Er is echter ook ruimte hierdoor voor een eigen invulling van het beleid. Dit is in dit geval van de gemeente Oegstgeest ook gebeurd, zoals te zien bij de opzetting van de BRL en het conformeren naar de visie en bevindingen van het BZOO rapport.
Dit bepaalt ook de relatie tussen de VRHM en de gemeente. Deze komt dus neer op dat van een samenwerkingsverband dat verticaal lijkt maar praktisch horizontaal is; er is geen machtsmonopolie. De mate van succesvolle samenwerking hangt dus af van de inzet van de uitvoerende ambtenaren. Hetzelfde geldt voor de BRL, wat puur horizontaal is qua samenwerking. De BRL kan specifiek ook deels verklaard door de hoge ambitie van het beleid. Het invoeren van een gehele nieuwe hulpverleningsstructuur voor bevolkingszorg en bijkomende voorbereidingen heeft
nogal wat voeten in de aarde. De samenwerking tussen gemeenten op het gebied van bevolkingszorg toont aan dat bevolkingszorg voor individuele gemeenten afzonderlijk, zoals oorspronkelijk bedoeld, eigenlijk teveel was. Diezelfde hoge ambitie heeft wellicht ook een rol gespeeld in de moeizame beleidsuitvoering van de eerste twee jaar.
Van groter belang lijkt echter de rol van de uitvoerende ambtenaar te zijn. Deze had immers maar weinig interesse in dit beleidsveld van crises en bevolkingszorg. De twee uitvoerende ambtenaren die daarna zijn plek innamen hadden dit wel. Zoals beschreven hebben zij zich ook persoonlijk veel ingezet voor bijvoorbeeld de BRL en ook voor de VRHM (door deelname in werkgroepen), wat de vorige uitvoerende ambtenaar niet deed.
Het moet ook niet vergeten worden dat de gemeente Oegstgeest een kleine gemeente is. Een of twee ambtenaren maken dan al snel een groot verschil, zoals te zien in het verschil tussen de eerste beleidsuitvoerder en de twee die daarna kwamen. Zij hebben met hun tweeën de verantwoordelijkheid voor het hele spectrum van beleid aangaande veiligheid, dus ook sociale veiligheidsproblematiek zoals criminaliteit. Bij een grotere gemeente met een groter personeelsbestand speelt dit minder een rol. Uiteindelijk zijn de kenmerken en discretionaire keuzes van de uitvoerende ambtenaren dus het meest beslissend geweest voor het proces van de beleidsimplementatie. Dit werd mogelijk gemaakt door een grote mate van beleidsvrijheid en een afwezigheid van politieke controle en aandacht. De beleidsuitvoering is als zodanig dus niet opgelegd vanuit een veiligheidsregio, maar opgezet vanuit de eigen ambtelijke organisatie.
8.2
Theoretische reflectie.
Reflecterend op het gebruikte theoretische model van Hoogerwerf & Herweijer kan gesteld worden dat het bij deze casus over het algemeen goed bruikbaar was, doch op sommige specifieke punten tekort schoot of juist eigenlijk overbodig was. Zo gaat het model uit van directe beleidsuitvoering binnen een afzienbaar tijdspad, zoals het simpel verlenen van uitkeringen of de complexe bestrijding van misdaad. Er ontbreekt eigenlijk een onderscheid met meer indirecte beleidsuitvoering, zoals het implementeren van een organisatiestructuur die de directe uitvoering aanstuurt. Bij het beleid omtrent bevolkingszorg gaat het immers om hulpverlening bij een crisissituatie. Een daadwerkelijke crisis en hulpverleningstraject hoeft zich echter nooit voor te doen, en in het geval van Oegstgeest is dit ook (nog) niet gebeurd. In dit onderzoek is daarom gekeken naar de achterliggende structuur van de bevolkingszorgtaken.
Daarnaast zijn bepaalde factoren als de massaliteit van beslissingen of technologische ontwikkelingen helemaal niet relevant gebleken. Tegelijkertijd zijn dit soort punten gedeeltelijk onvermijdelijk: het is immers bedoeld als een breed en generalistisch model voor beleid in de brede
zin. Afhankelijk van het beleid en de situatie zullen sommige factoren meer relevant zijn dan anderen. Het kan daarmee ook breed worden toegepast, maar voor optimaal gebruik zou het eigenlijk als test deels aangepast of gecombineerd moeten worden aan de hand van een theoretische benadering die dieper en nauwer aansluit op de aard van het specifieke beleid. In het geval van bevolkingszorg zou er bijvoorbeeld een koppeling kunnen worden gemaakt met theorieën omtrent crisismanagement en crisiscommunicatie.
8.3
Toekomst.
Ten aanzien van de toekomst zal waarschijnlijk het concept zelfredzaamheid een grotere rol gaan spelen in het beleid. Het BZOO rapport, waarin dit een van de centrale concepten is, wordt meermaals aangehaald als het belangrijkste visiedocument wat als richtlijn moet dienen voor de bevolkingszorg binnen de gemeente Oegstgeest en de BRL. Er zijn hier echter nog wel de nodige kanttekeningen bij te plaatsen. Er is bijvoorbeeld nog veel discussie over wat het concept zelfredzaamheid nu moet behelzen en wat het in de praktijk moet betekenen. Er zweven meerdere definities rond bij verschillende betrokkenen.
Er is ook onduidelijkheid (of onenigheid) over hoe de burger behandeld zou moeten worden, en in hoeverre zij betrokken moeten worden bij het beleid en in hoeverre hun mening gevraagd moet worden. Hierbij valt te denken aan het wel of niet gebruiken van een publieksenquête of meer gaan voorlichten van burgers in de koude fase.
Het is momenteel daarnaast uitsluitend monodisciplinair opgesteld vanuit de gemeentelijke kolom. Dat wil zeggen dat het bij de andere partners, brandweer, politie en GHOR, in principe niet bekend is. Dit terwijl zelfredzaamheid ook een bredere toepassing zou moeten hebben voor de gehele hulpverleningsketen. Dat dit een behoorlijke uitdaging gaat worden aangezien het feit dat een politie en brandweer een heel andere modus operandi hebben dan gemeenten mag gerust gezegd worden. Tegelijkertijd zou het gek zijn dat de gemeenten dit begrip wel toepassen in hun werkzaamheden als hulpverlener en de andere hulpverleners niet.
Dit verder uitwerken is in principe niet een directe verantwoordelijkheid voor de gemeente Oegstgeest zelf, maar meer weggelegd voor de Veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad van waaruit het is opgesteld. Zo is de VRHM van plan het in de toekomst multi-disciplinair uit te werken en onder aandacht te brengen van de andere partners. Binnen de gemeente Oegstgeest zelf wordt zelfredzaamheid genoemd als uitgangspunt voor de eigen crisisorganisatie zonder daar verder veel concrete invulling aan te geven. Het lijkt vooral te dienen als achterliggende strategie tijdens een crisis, waarbij de gemeente zeker niet meer moet doen dan nodig en vooral uit moet gaan van zelfredzame burgers. Het zou daarom wellicht een gewin zijn om hier in de toekomst ook burgers
over voor te lichten, dus over wat gemeente en burgers van elkaar mogen verwachten tijdens een crisis.