Burgers in de Omgevingswet : een onduidelijke toekomst? : verwachtingen rond de rol van burgers in het nieuwe omgevingsbestel

(1)

Burgers in de Omgevingswet: een

onduidelijke toekomst?

Verwachtingen rond de rol van burgers in het nieuwe

omgevingsbestel

(Van der Steen et al, 2014, p. 15).

Max Niekus - 10112413

maxniekus@gmail.com - 31 augustus 2016

Master Politieke Theorie en Gedrag - Universiteit van Amsterdam

Masterscriptie Politicologie: Who cares? The politics of welfare state decline Eerste lezer: Dr. Imrat Verhoeven

Tweede lezer: Dr. Eelke Heemskerk

MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE

(2)

Samenvatting

In 2019 treedt de Omgevingswet in werking. Met het aannemen van deze wet wordt een stap gezet richting een grote stelselherziening van het omgevingsrecht. De komst van de

Omgevingswet betekent dat er veel gaat veranderen, voor zowel overheden als burgers. De leefomgeving dient meer een gedeelde verantwoordelijkheid te worden van overheden, bedrijven en burgers. Een kernaspect daarvan is het samenwerken van deze verschillende actoren. Overheden moeten daarbij zelf bepalen welke rol zij hebben ten opzichte van burgers en hoe burgers betrokken worden. Een belangrijke kerngedachte achter de rol van burgers is dat ze vroeg bij besluitvorming over hun leefomgeving worden betrokken, maar ook dat zij de ruimte krijgen om zelf initiatieven te ontwikkelen die deze leefomgeving verbeteren. Omdat er in het nieuwe omgevingsbestel nieuwe beleidsinstrumenten ingevoerd worden en er een andere bestuurscultuur wordt verwacht, zijn er pilots gestart met decentrale overheden om te oefenen hoe er met de nieuwe instrumenten gewerkt gaat worden en welke rol burgers daarbij kunnen gaan spelen. Dit onderzoek analyseert welke verwachtingen er leven rond het

betrekken van burgers bij overheden die betrokken zijn geweest bij die pilots en of beide partijen een andere invulling daaraan geven.

Dit is onderzocht aan de hand van literatuur over democratie, participatie en de geschiedenis van het betrekken van burgers in Nederland. Hiervan is een operationalisering gemaakt om in de analyse een structuur te hebben waarmee onderzocht kan worden hoe er over het

democratisch gedachtegoed, gedachte en wijze van participatie, en voor- en nadelen van burgerbetrokkenheid wordt nagedacht binnen overheden. Deze operationalisering is in de inhoudsanalyse verbonden met een veelvoud aan empirisch materiaal, verzameld door middel van semigestructureerde interviews met een topiclijst.

Er zal in deze scriptie worden beargumenteerd dat de Rijksoverheid en gemeentes grotendeels dezelfde verwachtingen hebben over hoe burgers in de toekomst binnen grotendeels hetzelfde denken. De Rijksoverheid wil decentrale overheden de ruimte geven om zelf te kiezen voor vormen van burgerparticipatie die het beste bij het project passen. Gemeentes geven daar dezelfde invulling aan en willen steeds meer betrokkenheid van burgers bij processen, al verschilt daarin wel per gemeente hoe ver ze al zijn. Wel zijn in bijna alle gemeentes vormen van burgerparticipatie en overheidsparticipatie aanwezig, waarbij dus het initiatief bij zowel burgers als bij gemeentes kan liggen.

(3)

Voorwoord

Deze scriptie is het resultaat van een afstudeerproject ter voltooiing van de master Politieke Theorie en Gedrag aan de UvA. Oorspronkelijk was het idee om deze scriptie te schrijven over de mogelijke vergroting van sociaal kapitaal in buurten in Amsterdam door Stadsdorpen, waarin buurtbewoners elkaar vrijwillig helpen. Echter bleken zij helaas niet in staat om

voldoende mee te kunnen werken aan universitair onderzoek, waardoor er in mei de beslissing gemaakt moest worden om met een nieuw thema te beginnen wat geresulteerd heeft in het thema van deze scriptie.

Zonder mijn ouders en vrienden zou ik deze hectische tijd echter niet goed zijn doorgekomen. Zij boden mij gelukkig de steun en het vertrouwen om toch nog deze scriptie te kunnen schrijven, en daar ben ik ze ultiem dankbaar voor.

Daarnaast wil ik mijn scriptiebegeleider dr. Imrat Verhoeven erg bedanken voor zijn scherpe blik en behulpzaamheid bij deze scriptie. Ook mijn studiebegeleiders Geertje Haverkamp en Ariane Berends wil ik bedanken voor de steun op zowel persoonlijk als academisch vlak. Ondanks de vele tegenslagen tijdens het project ben ik mede vanwege hun steun toch door kunnen blijven gaan. Ook wil ik nog kort het team van Stadsleven bedanken waar ik door een stage een hernieuwde interesse vond voor de vele aspecten van de stedelijke leefomgeving.

Ik hoop van harte dat u deze scriptie met interesse leest en dat de analyse en advies nuttig zijn voor beleidsdoeleinden.

Max Frederik Niekus

Inhoudsopgave

1 Inleiding ... 1 1.1 Probleemstelling ... 3 1.2 Vraagstelling ... 5 1.3 Doelstelling ... 5 1.4 Relevantie ... 6 1.5 Opbouw Onderzoek ... 7 2 Theoretisch Kader ... 7

2.1 Geschiedenis Nederlandse burgerparticipatie ... 8

2.2 Visies op democratie ... 9 MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE

(4)

2.3 Participatie ... 13

2.4 Voor- en nadelen burgerbetrokkenheid ... 20

2.5 Operationalisering ... 22 3 Onderzoekskader ... 23 3.1 Methoden en technieken ... 23 4 Ruimtelijk bestel... 29 4.1 Geschiedenis en heden ... 29 4.2 Toekomst: De Omgevingswet ... 31 5 Analyse Rijksvisie ... 33 5.1 Inleiding... 33 5.2 Democratisch gedachtegoed ... 34

5.3 Gedachte en wijze van participatie ... 42

5.4 Voor- en nadelen participatie ... 47

5.5 Conclusie ... 50

6 Analyse gemeentelijke visie ... 51

6.1 Inleiding... 51

6.2 Democratisch gedachtegoed ... 51

6.3 Gedachte en wijze van participatie ... 57

6.4 Voor- en nadelen participatie ... 59

6.5 Conclusie ... 63

7 Conclusie ... 64

7.1 Grote overeenkomsten, kleine verschillen... 64

7.2 Advies ... 66 8 Literatuur ... 68 9 Bijlage ... 9-1 9.1 Parlementaire stukken ... 9-1 9.2 Codeerschema ... 9-1 9.3 Topiclijst ... 9-3

(5)

1 Inleiding

Op dinsdagmiddag 22 maart 2016 is er door de Eerste Kamer ingestemd met de

Omgevingswet, die naar verwachting in 2019 in werking treedt. Met het aannemen van deze wet wordt een stap gezet richting een grote stelselherziening van het omgevingsrecht. De komst van de Omgevingswet betekent dat er veel gaat veranderen, voor zowel overheden als burgers (Ministerie van Infrastructuur & Milieu (I&M), 2012, p. 1). In plaats van 26 wetten die het omgevingsrecht regelen, komt er nu één raamwet, samen met een aantal algemene maatregelen van bestuur (AMvB) en ministeriële regelingen. De Omgevingswet is een duidelijke versimpeling van het omgevingsbestel met als doel ruimtelijke ontwikkelingen beter en eenvoudiger te maken.

De belangrijkste doelstelling binnen de Omgevingswet is het maken van een betere

leefomgeving die goed beheerd en benut kan worden. Bij besluiten rond de leefomgeving gaat er een integrale afweging gemaakt worden tussen de vele sectoren bij de beleids- en

besluitvorming (ibid., p. 4). Ook op juridisch gebied wordt daarbij veel veranderd om het inzichtelijker te maken voor zowel bestuurders als burgers. Het omgevingsbestel wordt namelijk gebruiksvriendelijker en inzichtelijker, wat de snelheid en kwaliteit van besluitvormingsprocessen kan verbeteren (ibid., p. 4). De leefomgeving dient meer een gedeelde verantwoordelijkheid te worden van overheden, bedrijven en burgers. Een

kernaspect daarvan is het samenwerken van deze verschillende actoren. Overheden moeten daarbij steeds zelf bepalen welke rol zij hebben ten opzichte van burgers (ibid., p. 5).

Maar wat wordt daarbij exact van burgers verwacht? Een belangrijke kerngedachte achter de rol van burgers is dat ze vroeg bij besluitvorming over hun leefomgeving worden betrokken, maar ook dat zij de ruimte krijgen om zelf initiatieven te ontwikkelen die de leefomgeving verbeteren. Actieve betrokkenheid is cruciaal, vooral bij complexe projecten (Tweede Kamer, 2013-2014, p. 16). Via de Omgevingswet zouden zij de ruimte moeten krijgen om zelf hun leefomgeving te verbeteren (ibid., 38). Hoe groter het schaalniveau echter is, hoe meer dit een gedeelde verantwoordelijk wordt, gezien de complexiteit van dit soort situaties. Burgers kunnen participeren of optreden tegen voorstellen waar zij het niet mee eens zijn, maar hen wordt ook gevraagd zelf initiatieven te creëren om hun leefomgeving te verbeteren, waarbij ze via burger- of milieuorganisaties ook een grotere invloed kunnen hebben op een hoger

schaalniveau. Een onderling vertrouwen tussen de verschillende actoren is daarbij cruciaal. Er moet op vertrouwd kunnen worden dat overheden hun rol op zich nemen, maar ook dat er

(6)

ruimte is voor andere groepen als zij dat willen. Zij moeten daarbij dus wel aan hun mogelijke verantwoordelijkheden worden gehouden, zoals het naleven van regels (ibid., 42-45).

Deze rol van participatie bij beleid is een antwoord op een probleem dat al langer bestaat. Er wordt door sommige academici en politici een groeiende kloof beschreven tussen overheden en burgers. Overheden verloren namelijk een deel van hun kennis- en machtspositie in de steeds complexer wordende samenleving. Burgers werden steeds volatieler bij verkiezingen en hoogopgeleid, waardoor ze meer betrokken wilden worden bij het beleidsproces.

Afhankelijkheid en complexiteit werden steeds belangrijkere factoren die de effectiviteit van beleid konden bepalen, omdat lokale kennis en draagvlak belangrijker werden (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2012, p.9). Sinds de jaren ’70 is het vraagstuk over de relatie tussen overheden en burgers steeds groter geworden. Steeds meer was er de vraag van burgers om actief te kunnen deelnemen aan besluitvormingsprocessen. Doordat er vanaf de jaren ’80 steeds meer bezuinigingen werden doorgevoerd binnen de verzorgingsstaat, werd participatie dan ook steeds belangrijker in deze processen. Daarbij ontstond ook nog de

netwerksamenleving die de verhouding tussen de publieke en private sector veranderde. De verticale machtsstructuren erodeerden enigszins en overheden moesten zich steeds meer als actor binnen verschillende netwerken van actoren opstellen (Peters & Pierre, 1998, p. 223-226).

Overheden zijn de laatste twee decennia bezig geweest met een aantal democratische experimenten om de verhouding tussen burgers en overheden te verbeteren, waarbij het overheidsbeleid steeds meer is verschoven naar een actieve rol van burgers. Dit uitte zich begin jaren ’90 in experimenten met interactieve beleidsvorming. Politici en academici hadden het idee dat er een lager politiek vertrouwen was ontstaan in Nederland door drie belangrijke ontwikkelingen. Er was ten eerste de extreem lage opkomst bij de

gemeenteraadsverkiezingen van 1990 van 60%, die sinds het afschaffen van de opkomstplicht in 1970 nog nooit zo laag was geweest. Ten tweede werden partijen met lokale belangen steeds groter en bedreigender voor traditionele partijen. Tot slot viel de opkomst van

interactieve beleidsvorming samen met het debat om het referendum in te voeren (Akkerman et al., 2004, p.84-85). Overheden raakten ervan overtuigd dat een ‘interactieve aanpak’, het betrekken van burgers bij beleidsontwikkeling, cruciaal was. Instemming, inspraak en meer horizontale vormen van beleid zijn daarvan de belangrijkste dragers (Van Stokkom, 2006, p. 9). Pröpper en Steenbeek (1998: 293) omschrijven interactieve beleidsvorming als

(7)

beleidsvoering waarbij overheden vanaf het begin burgers en andere betrokkenen in het besluitvormingsproces opnemen om zo samen, in verschillende fases van het proces, tot beleid te komen. Het doel was om de institutionele structuren van de lokale democratie te veranderen en meer richting burgers te laten verschuiven, zodat zij in een eerder stadium kunnen deelnemen aan besluitvormingsprocessen (Edwards, 2001, p.117).

Aan het begin van deze eeuw is er ook een steeds grotere focus op burgerinitiatieven gekomen. In deze beleidsstroming staat het participeren van burgers centraal, maar in tegenstelling tot bij interactieve beleidsvorming ligt het initiatief hier bij burgers. Zij willen zelf vaker actief bezig zijn met projecten en zorg dragen voor hun eigen leefomgeving (Van de Wijdeven en Hendriks, 2010, p. 16). De focus ligt minder op overleg, zoals bij

deliberatieve vormen van democratie, maar juist bij het handelen van burgers om problemen op te lossen. Door middel van burgerinitiatieven kunnen burgers zelf voor hun directe

leefomgeving zorgen en aangeven als er iets mis is dat zijzelf niet kunnen verbeteren (ibid., p. 23). Overheden willen zich meer richten op initiatieven die door burgers en organisaties worden opgezet en gebruikmaken van die energie om maatschappelijke doelen te bereiken. Belangrijk is om de lokale context daarbij goed in te schatten en te bepalen hoe en wanneer overheden het proces van dienst kunnen zijn via eigen middelen als geld, kennis en netwerk (Van der Steen et al., 2012, p.12). Private actoren gaan zelf op zoek naar wat zij belangrijk vinden in hun leefomgeving en bepalen hun eigen doelen en middelen. Overheden kunnen participeren in dat proces, maar alleen als ze actief iets kunnen bijdragen (ibid., p. 18). Hierdoor verandert de relatie tussen overheden en burgers snel, wat invloed heeft op hoe beleid tot stand gaat komen in het nieuwe omgevingsbestel.

1.1 Probleemstelling

De Omgevingswet brengt een aantal veranderingen met zich mee waardoor zowel overheden als burgers anders moeten gaan functioneren binnen het omgevingsbestel. Overheden moeten volgens het ministerie van Infrastructuur en Milieu gaan denken en handelen vanuit de gebruiker en zullen daarom burgers vaker en actiever bij de besluitvorming gaan betrekken. Er wordt ook meer van burgers zelf verwacht, zij zullen initiatief moeten gaan nemen (Ministerie van I&M, 2015b, p. 1-3). In de wettekst zelf is er echter nauwelijks iets

opgenomen over de rol van burgers, behalve dat zij vroegtijdig betrokken moeten worden bij projectbesluiten, een instrument voor hogere overheden dat de opvolger van het huidige inpassingsplan is. Daar moet vervolgens verantwoording over worden afgelegd. In het

(8)

Omgevingsbesluit, één van de vier algemene maatregelen van bestuur, wordt hier een verdere invulling aan gegeven, vooral op het gebied van het vertrouwen tussen de verschillende actoren in de netwerksamenleving: “uitgangspunt is meer ruimte voor maatschappelijke initiatieven, betere betrokkenheid van de maatschappij bij besluitvormingsprocessen” (Eerste Kamer, 2015-2016d, p. 18). Er is dus vooral sprake van een verandering van bestuurscultuur waarin participatie van burgers belangrijk is. Een vorm van participatie is echter niet in de wet vastgelegd, omdat er de angst bestaat dat dit participatie te veel zal inkaderen en geen ruimte meer biedt voor toekomstige ontwikkelingen (ibid., p. 58-59). Hierbij wordt dus veel aan de eigen invulling van participatie aan lokale overheden overgelaten waardoor zij actief bezig moeten zijn om dit voor henzelf helder te krijgen.

Het betrekken van burgers is geen nieuw fenomeen en is in Nederland de afgelopen decennia al mee geëxperimenteerd, maar deze pogingen waren zeker niet allemaal succesvol. Bij interactieve beleidsvorming werden de resultaten niet breed gedragen of voldeden uiteindelijk aan niemands wensen (Edelenbos & Monnikhof, 2001, p. 222-224). Ook is bij veel projecten de mentaliteit van bestuurders en ambtenaren verkeerd ten opzichte van interactieve processen en leek er weinig animo bij bestuurders te zijn om constant individuele burgers te horen en in het proces op te nemen (Van Stokkom, 2006, p. 12 & 77). In een grootstedelijke omgeving kan dit soort besluitvormingsprocessen volgens van Stokkom (2006: 40) zelfs sneller tot een daadwerkelijke confrontatie leiden tussen partijen. Daarbij blijft het ook altijd de vraag hoe representatief het resultaat is (ibid., p. 12). Dit representativiteitsprobleem komt ook naar voren bij overheidsparticipatie. Hoogopgeleiden zijn eerder geneigd en beter in staat om initiatief te nemen in hun leefomgeving, waardoor er in de samenleving een verschil kan staan tussen diegenen die wel de middelen hebben om initiatief te tonen en diegenen die dat niet hebben (Boonstra et al., 2012, p. 11). Dit kan de geloofwaardigheid van overheden juist weer aantasten. Daarnaast bestaat bij ambtenaren en raadsleden het gevoel dat burgers niet

voldoende zelfredzaam zijn om deze actieve rol te vervullen of is er de angst dat zij daarbij overbodig worden (ROB, 2012, p.61). Vanuit deze problematische context bij

burgerbetrokkenheid is het interessant om te onderzoeken hoe overheden burgers willen betrekken bij besluitvorming in het nieuwe leefomgevingsbestel en de problemen die daarbij komen kijken.

(9)

1.2 Vraagstelling

Vanuit de beschreven probleemcontext is er gekomen tot de volgende onderzoeksvraag:

Welke verwachtingen hebben overheden rond de rol van burgerbetrokkenheid in de Omgevingswet?

Om deze hoofdvraag te beantwoorden, is er gebruik gemaakt van twee deelvragen. De eerste deelvraag richt zich op de visie van de Rijksoverheid, omdat zij invulling geven aan wat de Omgevingswet behelst.

Deelvraag 1: Welke verwachtingen heeft de Rijksoverheid rond de rol van burgerbetrokkenheid in de Omgevingswet?

De tweede deelvraag richt zich op de verwachtingen van gemeentes, omdat zij primair verantwoordelijk blijven voor de zorg van de fysieke leefomgeving, en daarbij het meest in aanraking zal komen met burgers bij ruimtelijke projecten. Door deze verwachtingen te onderzoeken, kunnen de verwachtingen van beide overheden ook met elkaar vergeleken worden in de conclusie.

Deelvraag 2: Welke verwachtingen hebben gemeentes rond de rol van burgerbetrokkenheid in de Omgevingswet?

Om beide deelvragen te beantwoorden, is er gebruik gemaakt van een kwalitatieve

onderzoeksopzet waarin via een discoursanalyse van parlementaire stukken en afgenomen interviews bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu en vijf gemeentes, onderzoek is gedaan naar de verwachtingen over de rol van burgers in de Omgevingswet.

1.3 Doelstelling

Het doel van het onderzoek is om te vinden welke vormen van burgerparticipatie worden aanbevolen in de Omgevingswet en hoe het ministerie van I&M en gemeentes hier in de praktijk invulling aan willen geven. Het onderzoek zal zich daarbij richten op hoe er wordt gedacht over democratie en participatie van burgers, en hoe er wordt omgegaan met obstakels en spanningen die de rol van burgers bij beleid zouden kunnen problematiseren.

(10)

1.4 Relevantie

1.4.1 Maatschappelijke relevantie

Burgerparticipatie is een thema dat zowel maatschappelijk als wetenschappelijk erg relevant is. Het is een thema dat al jarenlang als een van de kernpunten op de beleidsagenda staat bij overheden. Via dit onderzoek kan duidelijk worden hoe overheden hier in de toekomst verdere invulling aan willen gaan geven in het ruimtelijk domein, en daar kan vervolgens weer op gereflecteerd worden. Deze invulling speelt zich namelijk af tijdens een verschuiving van de verhouding tussen overheden en burgers. Er wordt steeds meer verwacht van burgers door overheden, terwijl zij zichzelf graag meer willen terugtrekken. Dit vraagt een

verandering binnen organisaties van overheden en het zal een tijd duren voordat

beleidsmedewerkers hier volledig binnen kunnen functioneren. Zowel de drie decentralisaties in het sociale domein als de Omgevingswet staan een nieuw juridisch raamwerk voor waarin deze verhoudingen trachten in te spelen op trends die in de samenleving en binnen

beleidsstukken spelen. Dit onderzoek geeft een context aan hoe er naar burger- en

overheidsparticipatie wordt gekeken binnen de Omgevingswet en op rijks- en gemeentelijk niveau. Zo kunnen overheden een betere keuze maken over hoe zij gaan functioneren in aanloop naar en na de invoering van het nieuwe omgevingsbestel.

1.4.2 Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke relevantie ligt voornamelijk in het feit dat burgerparticipatie al

veelvuldig onderzocht is, maar dat dit nog niet gedaan is bij een grootschalige verandering in ruimtelijke wetgeving zoals de Omgevingswet voorstaat. Via het onderzoeken van participatie binnen de Omgevingswet ontstaat er meer kennis over hoe er binnen overheden wordt gedacht over participatie in het ruimtelijk domein en hoe zij dit in de toekomst, binnen de kaders van de Omgevingswet, kunnen en willen gaan vormgeven. Het is mogelijk dat er bij dergelijke veranderingen nieuwe uitdagingen kunnen ontstaan met gevolgen voor de rol van burgers in het besluitvormingsproces. Er kunnen problemen ontstaan op het gebied van democratische waarden als representativiteit en inclusiviteit, maar er kunnen ook praktische nadelen ontstaan zoals vertraging van het besluitvormingsproces. Het onderzoek geeft daarom dus inzicht in de keuzes die worden gemaakt door overheden hoe burgers betrokken zullen worden in het nieuwe leefomgevingsbestel.

(11)

1.5 Opbouw Onderzoek

Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, worden kwalitatieve

onderzoeksmethoden gebruikt. Eerst is in hoofdstuk 1 een omschrijving gegeven van wat de Omgevingswet inhoudt en waarom het belangrijk is deze te onderzoeken. In hoofdstuk 2 worden de belangrijkste ontwikkelingen en theorieën rondom de rol van burgers in de democratie en burgerparticipatie besproken met een theoretische afbakening en operationalisering van het onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt methodologische opzet

beschreven om het onderzoek vorm te gegeven. Vervolgens wordt overgegaan tot de analyse van burgerbetrokkenheid in het verzamelde materiaal. Hierbij zal begonnen worden in hoofdstuk 5, met een analyse van de parlementaire behandeling van de Omgevingswet en de verzamelde interviews bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu om deelvraag 1 te beantwoorden. In hoofdstuk 6 zal een zelfde analyse volgen van de interviews gehouden bij de gemeente om deelvraag 2 te beantwoorden. Tot slot wordt in hoofdstuk 7, de conclusie, een antwoord geformuleerd op de hoofdvraag van dit onderzoek, samen met een aantal beleidsadviezen voor de betrokken partijen.

2 Theoretisch Kader

Democratie en burgerparticipatie zijn twee termen die niet los van elkaar gezien kunnen worden. Democratie gaat namelijk over de relatie die er bestaat tussen overheden en burgers en in welke vormen burgers kunnen participeren in het publieke domein, of dit nou op een directe of indirecte manier is. In Nederland denken we bij democratie aan een representatieve vorm, waarbij burgers via verkiezingen bepalen wie het volk vertegenwoordigen, en wordt het vertegenwoordigend systeem als een standaard gezien voor een moderne samenleving

(Becker, 2006, p. 79-82). Toch lijkt er meer onvrede te ontstaan over de huidige

democratische verhoudingen. Deze onvrede is te zien in lage opkomsten bij verkiezingen, een groeiende volatiliteit van burgers en een dalend aantal leden bij politieke partijen (Keman, 2014, p. 312). Participatie van burgers is echter cruciaal voor een vitale democratie. Ze beschikken vaak over de meeste lokale kennis en ervaren zelf of beleid wel of niet werkt. Hierdoor wordt er steeds meer geprobeerd om burgers beter te betrekken (Yanow, 2004, p. 17).

In dit hoofdstuk komen de verschillende theorieën aan bod rond democratie, participatie en interactie tussen overheden en burgers in Nederland. Ten eerste wordt er een geschiedenis

(12)

beschreven van experimenten met burgerbetrokkenheid in Nederland. Vervolgens wordt er ingegaan op welke vormen van democratie er onderscheiden worden, en waarom men zich vaak richt op associatieve en deliberatieve vormen van democratie als aanvulling op de representatieve democratie. Daarna wordt de verschillende definities en opvattingen rond burgerparticipatie besproken, en wordt er besproken wat de mogelijke voor- en nadelen zijn van het betrekken van burgers bij beleidsprocessen. Tot slot wordt er ingegaan hoe er in de laatste twintig jaar geëxperimenteerd wordt met uitwerkingen van deze vormen, namelijk interactieve beleidsvorming en overheidsparticipatie. Voordat dit behandeld wordt, is het nuttig om te duiden dat participatie en democratie twee concepten zijn die niet los van elkaar gezien kunnen worden, omdat beiden over het functioneren van burgers in een samenleving gaan. De concepten rond democratie zijn vaak abstracter dan concepten rond participatie, waar de focus vaak meer ligt op hoe daar in de praktijk invulling aan gegeven wordt.

2.1 Geschiedenis Nederlandse burgerparticipatie

De roep om participatie van burgers is geen nieuw fenomeen. Als sinds de jaren zestig van de vorige eeuw wordt er gezocht naar een nieuwe verhouding tussen overheden en burgers. Dit kwam voor het eerst tot uitdrukking in de WRO uit 1965 waarin formele inspraak van burgers voor het eerst een rol ging spelen. Toen bleek echter al dat dit zeker niet altijd functioneerde, het was eenrichtingsverkeer waarbij overheden beleid maakten en burgers achteraf (vaak zonder verdere gevolgen) bezwaar kon maken (Duyvendak & Krouwel, 2001, p. 22). In de jaren ’90 ontstond er, getriggerd door een lage opkomst bij verkiezingen, een nieuwe

participatiegolf die dit keer vooral op lokaal niveau plaatsvond (Akkerman et al., 2004, p. 84). De politiek begon zich namelijk steeds meer zorgen te maken over de kloof tussen burgers en bestuur. Interactieve beleidsvorming werd het nieuwe motto. Via consultatie, coöperatie en consensus zou er opnieuw getracht worden om het poldermodel en consensusvorming te doen herleven (Edelenbos & Monnikhof, 2001, p. 20 & 21).

Sinds het begin van de 21e eeuw is, ondanks de pogingen om burgers en overheden dichter bij elkaar te brengen, namelijk steeds meer sprake van een gebrek aan vertrouwen in overheden, waardoor de vraag naar meer directe vormen van democratie sterk toenam, zoals het debat over referenda en gekozen minister-presidenten. Echter riepen overheden zelf ook burgers op om meer te gaan doen en hun eigen verantwoordelijkheden te nemen, onder meer in vormen van zelforganisatie en zelfbestuur (Broeders et al., 2006, p. 120-121). De laatste jaren zijn burgers een kernactor geworden die bepaalde plichten heeft binnen een samenleving

(13)

(Tonkens, 2008, p. 9). Hierdoor komt het begrip overheidsparticipatie steeds prominenter naar voren. Burgers zijn niet langer een mogelijk overleg- en inspraakpartner voor overheden zoals bij lokale interactieve beleidsvorming vaak het geval was. Burgers willen en krijgen steeds meer controle over de eigen leefomgeving. Dit houdt in dat als er iets verbeterd moet worden, zij daar ten eerste zelf in aanmerking voor komen (ibid., p. 9). Dit is onder andere recent teruggekomen in de drie decentralisaties in het sociale domein, maar ook in de komende Omgevingswet worden de relatie tussen burgers en overheden mogelijk sterk veranderd. Nu deze processen en veranderingen zijn geschetst, is het nodig om de theoretische vormen die dit onderzoek leiden te duiden.

2.2 Visies op democratie

De zoektocht naar nieuwe democratische verhoudingen tussen overheden en burgers is niet nieuw. Engelen & Sie Dhian Ho (2004:29) herkennen de volgende vormen die in Nederland gebruikt worden om de relatie tussen burgers en politiek vorm te geven: een representatieve vorm waar vertegenwoordigers gekozen worden en politieke besluiten kunnen maken, een directe vorm waar via referenda politieke besluiten worden genomen, een deliberatieve vorm waarin burgers via deliberatie besluitvorming kunnen beïnvloeden en een associatieve vorm waar burgers zelf verantwoordelijkheden nemen. In Nederland lijkt in beleid voor het

publieke domein de afgelopen decennia veel gekozen te worden voor nieuwe vormen waarbij deliberatie en associaties belangrijker worden, ondanks dat Nederland een representatieve democratie blijft. Dit gebeurt in de vorm van lokale interactieve beleidsvorming (deliberatieve vorm) en overheidsparticipatie (associatieve vorm). In beide modellen zijn burgers actiever geworden en moet zij in overleg met overheden of zelf trachten hun leefomgeving aan te passen.

Nu de kernverschillen in verschillende vormen van democratie zijn benoemd, is het

noodzakelijk om de vormen van democratische experimenten die recentelijk vaak terugkomen in ruimtelijk beleid verder uit te diepen. Dit zijn de deliberatieve democratie en de

associatieve democratie. Deze concepten worden eerst beschreven en vervolgens besproken wat de voor- en nadelen van deze theoriëen zijn om zo een beter inzicht te krijgen waarom overheden voor deze vormen zouden kunnen kiezen.

(14)

2.2.1 Deliberatieve democratie

Deliberatieve democratie wordt vaak gezien als een tussenvorm tussen zowel directe democratie als vertegenwoordigende democratie, waarbij de verantwoordelijkheid voor besluitvorming bij zowel burgers als vertegenwoordigers ligt. De nadruk ligt daarbij op hoe publieke deliberatie tot stand komt. Grondlegger van het hedendaagse denken over

deliberatieve democratieën is Jürgen Habermas. Communicatie en deliberatie zijn voor Habermas kernbegrippen om tot een rationele consensus te komen. Via argumenten zouden burgers de samenleving kunnen organiseren en samen tot overeenstemmingen komen die breed gedragen kunnen worden. Particuliere belangen zijn daarbij wel aanwezig, maar via een discursief argumentatieproces tussen belanghebbenden kan uiteindelijk een

gemeenschappelijke wil of algemeen belang ontstaan (Habermas, 1991, p. 152-159).

Via deliberatie zouden deelnemers aan open debatten de mogelijkheid krijgen om via debatteren en constante heroverwegingen van eigen standpunten ervoor te zorgen dat de meest logische inzichten naar voren zullen gaan komen. Iedereen heeft daarbij dezelfde kans om zich in het debat te mengen, zodat elk inzicht gepresenteerd wordt. Daarvoor wordt dus altijd gezocht naar een rationele consensus, omdat in theorie dit hetzelfde is als het algemeen belang (1971: 89). Dit zou namelijk altijd het richtpunt moeten zijn, ondanks het utopische karakter hiervan, aangezien niet iedereen over dezelfde argumentatieve vaardigheden beschikt of bepaalde argumentatieve structuren niet kan volgen (ibid., 97-98).

Joshua Cohen werkte veel van deze ideeën verder uit. Hij ziet drie cruciale aspecten voor deliberatie: (1) het vinden van alternatieve antwoorden op problemen, (2) een argumentatief proces dat daarbij aansluit (3) en het vinden van een consensus (Cohen, 1997, p. 73). Hij ziet vrijheid, redelijk, gelijkheid en consensus als cruciale factoren om de legitimiteit in het deliberatieve proces te bewaren (Cohen, 1989, 18-23). Het vertrouwen en geloof dat er via deliberatieve processen een antwoord gevonden kan worden is daarvoor belangrijk, aangezien door het betrekken van de hele samenleving bij een dergelijk proces altijd de beste

beleidsoptie gekozen zou moeten worden.

Bij vormen van deliberatieve democratie wordt dan ook vaak bepleit dat voor het vinden van deze optie er bij collectieve besluitvorming sprake moet zijn van participatie van alle

belanghebbenden. Daarbij moeten echter wel alle deelnemers rationeel en onbevooroordeeld luisteren naar de argumenten van anderen (Elster, 1998, p. 7). Goede redenen en overtuiging

(15)

door anderen zouden doorslaggevend moeten zijn. Meningen kunnen getoetst worden en vervolgens heroverwogen worden om zo tot een optimale uitkomt te komen voor het algemeen belang (ibid., p. 9-12). Gelijkheid, wederkerigheid en redelijkheid zijn de belangrijkste concepten binnen deliberatie (Guttmann & Thompson, 1996, p. 27; Cohen, 1998, p.193-195).

Toch zijn er in de praktijk een aantal nadelen rond de deliberatieve opvatting van democratie. Er kunnen problemen zijn rond de representativiteit van het proces. Vaak zijn steeds dezelfde burgers geïnteresseerd in burgerparticipatie. Vanwege de focus op het algemeen belang is het belangrijk dat alle burgers betrokken in het proces betrokken worden, en niet alleen de meer mondige burgers het debat domineren. Daarnaast bestaat er de kans dat burgers hierbij overvraagd worden, omdat zij de rol van coproducent niet aan kunnen (Verhoeven, 2004, p. 73). Ook is het de vraag of een verlicht debat tussen verschillende belangen wellicht in de praktijk utopisch blijkt te zijn Kan er daarbij wel sprake zijn van een leerproces waarin uiteindelijk tot een consensus gekomen kan worden of speelt retorica een te grote rol? (Van Stokkom, 2006, p. 14-16).

2.2.2 Associatieve democratie

Vormen van associatieve democratie onderscheiden zich van deliberatieve vormen doordat ze meer richten op vormen van zelforganisatie, omdat het consensus en deliberatie-ideaal in de praktijk niet haalbaar zou zijn. Het moderne concept van associatieve democratie is vooral vormgegeven door Hirst in de jaren ’80 van de vorige eeuw. Hij zag ook het eerder genoemde gebrek aan het afleggen van verantwoording van overheden en een daaruit volgend

legitimiteitsprobleem. Veel publieke taken zouden daarom overgedragen moeten worden aan zelfsturende organisaties van vrijwilligers, die hiervoor publieke middelen zouden moeten ontvangen. Zo zou een consensus moeten ontstaan binnen de samenleving over hoe de

samenleving eruit zou moeten zien (Hirst, 2002, 490). Actief burgerschap en een samenleving die elkaar wijst op wat moreel juist is, is cruciaal voor het functioneren van een associatieve democratie (Hirst, 2002, p. 413).

Centraal bij de associatieve democratie staat het maatschappelijk zelfbestuur, omdat

associaties die rol het beste zouden vervullen. Zelfbestuur geeft burgers meer mogelijkheden om mee te beslissen in besluitvormingsprocessen (Engelen & Sie Dhian Ho, 2004, p. 32). Het bepalen van beleid moet zo dicht mogelijk liggen bij waar het beleid geïmplementeerd gaat

(16)

worden. Zo zullen de mogelijke oplossingen voor problemen en eigen lokale kennis van burgers beter aansluiten op het proces (Engelen, 2004, p. 312). Via associaties zouden burgers vervolgens direct vertegenwoordigd kunnen worden op een hoger schaalniveau om zo direct voor hun eigen belangen op te kunnen komen. Hij omschrijft drie zaken die de kerngedachte van een associatieve democratie vormen: 1. Deliberatie is cruciaal voor politieke

besluitvorming, omdat zo preferenties, belangen en doelen duidelijk worden (Engelen, 2004, p. 311). 2. Besluitvorming moet plaatsvinden op de schaal waarbinnen het uiteindelijke geïmplementeerd wordt. 3. Er moet sprake zijn van vrijwillige deelname aan associaties (ibid., p. 312-313). Daarbij is een verschuiving nodig van publieke overheidstaken naar semipublieke democratische verenigingen op een meer lokaal niveau die het publieke domein willen vormgeven (ibid., p. 313).

Ook bij de associatieve democratie leeft echter de vraag of het wel voldoet aan inclusiviteit en representativiteitseisen. Hoe wordt politieke gelijkheid gewaarborgd? Bestaat er niet de kans dat alleen de toch al actieve burgers worden geactiveerd? Ook luidt vaak de kritiek dat binnen deze meer corporatistische opvatting er de mogelijkheid bestaat dat collectieve middelen alleen voor het eigen belang van de groep worden aangewend. Belangrijk daarbij is dus wel dat deze belangen hun representativiteit kunnen aantonen (ibid., p. 333).

Concluderend richten beide democratische stromingen zich op een nieuwe zoektocht naar het maatschappelijk belang, waarbij de deliberatieve democratie zich echter meer richt op overleg tussen individu en bestuur en de associatieve democratie individuen via associaties mee te beslissen in besluitvorming.

2.2.3 Legitimiteit

De legitimiteit van besluitvormingsprocessen is in een democratie erg belangrijk omdat het aangeeft in welke mate de verhouding tussen overheden en burgers goed geregeld is. Het toont in welke mate het bestuur recht doet aan wat binnen een samenleving als wenselijk wordt gezien. Engelen & Sie Dhian Ho (2004:19) onderscheiden vier vormen van legitimiteit waaraan een besluitvormingsproces moet voldoen om legitiem te zijn, namelijk: Input-, throughput-, output- en feedbacklegitimiteit.

Bij inputlegitimiteit is het besluitvormingsproces legitiem als alle belanghebbenden hun input hebben kunnen leveren. Belanghebbenden moeten vertrouwen hebben in hoe participatie geregeld is en hoe zij daarbinnen hun eisen aan kunnen geven. Burgers moeten de

(17)

mogelijkheid hebben om zelf te participeren in het politieke systeem, zodat ze hun belangen kunnen verdedigen, wat leidt tot betere besluiten (ibid., p. 20). Bij throughputlegitimiteit gaat het om de eisen die worden gesteld aan de manier waarop besluiten worden genomen.

Voorwaarden zijn 1. het participeren van burgers, 2. beslissingen moeten genomen worden op basis van argumenten of stemmingen en 3. het belang van de minderheid moet beschermd worden (ibid., p. 22). Outputlegitimiteit richt zich vooral op de resultaten van het

besluitvormingsproces en of dit aansluit op het algemeen belang. Sluit het beleid aan op de voorkeuren van burgers? Er moet daarbij een sprake van responsiviteit zijn in beleid.

Feedbacklegitimiteit bestaat uit de verantwoording richting andere partijen over de gemaakte keuzes in beleid en terugkoppeling, waarin overheden aangeven wat er gebeurd is met de input van burgers in en na het proces (ibid., p. 22-24).

Per vorm van democratie vullen ze ook de rol van burgers in het proces om de verschillende vormen van legitimiteit te voldoen. Daarvoor komen ze bij deliberatieve en associatieve democratie tot het volgende model:

Tabel 1: Typologie van democratievormen en verschillende rollen van burgers (Engelen & Sie Dhian Ho, 2004, p. 29)

Deliberatieve democratie Associatieve democratie Input Betrokkenen/Geïnteresseerden Betrokkenen

Throughput Spreken Stemmen/Argumenteren

Output Consensus ‘Cooperative problem

solving’

Feedback Beargumenteerde responsiviteit Lokale responsiviteit Belangrijkste bron van

legitimiteit

Throughput Outcomes

2.3 Participatie

In de tweede helft van 20e eeuw zijn er in Nederland een aantal nieuwe vormen van

burgerparticipatie ontstaan om vorm te geven aan andere democratische verhoudingen tussen burgers en overheden. De eerste, die in de jaren ‘70 ontstond, is inspraak in afgeronde

plannen. De tweede vorm die steeds meer aandacht kreeg, waren interactieve

beleidsvormingsexperimenten om het draagvlak te vergroten en tot slot is er een derde vorm van burgerbetrokkenheid bijgekomen die bestaat uit initiatieven van burgers (Ministerie van

(18)

Binnenlandse Zaken, 2012, p. 13). Daarbij is er dus sinds de jaren ’90 sprake van actieve vormen van burgerparticipatie. Hierin stond interactieve beleidsvorming en coproductie dus centraal, om zo samen via burgerparticipatie het beleid vorm te geven.

Participatie wordt vaak gezien als een kernaspect van de vele verschillende theorieën rond democratie en besluitvormingsprocessen (Dryzek, 2000, vi; Dahl, 1989, p. 108-114). Democratie bevat het idee van een volkssoevereiniteit, waar tegenwoordig via een vaak liberaal gedachtegoed beslissingen worden gemaakt door een meerderheid met een afweging van de belangen van minderheden. Gelijkheid en autonomie vanuit het liberale gedachtegoed verplichten dat iedereen kan participeren bij processen die hen of het algemene belang aangaan (Rawls, 1999, p. 194-196). Fung (2006: 74) onderscheidt drie democratische waarden die betrokkenheid van burgers kunnen leveren binnen een democratie: legitimiteit, rechtvaardigheid en effectiviteit. Het is legitiem als er goede redenen zijn voor burgers om beleid te steunen of te gehoorzamen. Rechtvaardigheid is er bij politieke gelijkheid, waarin burgers kunnen overzien hoe ze besluiten kunnen beïnvloeden en hoe besluiten worden genomen. Effectiviteit komt pas na het besluitvormingsproces terug en slaat op het goed kunnen uitvoeren van beleid door overheden, burgers kunnen de effectiviteit van beleid verbeteren (ibid., p. 70).

Raadsleden en burgers zien participatie eerder als iets dat de democratie versterkt, terwijl ambtenaren het sneller als een noodzakelijk en vertragend onderdeel van het proces zien. Participatie zou moeten leiden tot inclusiviteit en overleg, zodat de legitimiteit in het proces en uitkomst aanwezig is (Michels & de Graaf, 2014, p. 14-15). Volgens Michels & de Graaf (2014: 17) zorgt burgerparticipatie voor meer betrokkenheid en verantwoordelijkheid voor publieke goederen, hoewel er daarbij altijd wel de kans bestaat dat niet iedereen betrokken kan worden en de representativiteit in het gedrang komt. Echter moet daarbij wel in gedachten worden gehouden dat participatie niet altijd werkt en dat elk project afhankelijk van zijn context tot zijn eigen resultaten zal leiden. Participatie is daarbij dus erg contextafhankelijk, en vereist soms uitgebreide planning en voorzichtigheid bij gebruik in

besluitvormingsprocessen (Hourdequin et al, 2012, p. 42-44).

De wens bij bestuurders om participatie te incorporeren in politieke beleidsprocessen ligt voor een groot deel bij de lokale kennis, ervaringen en energie waar burgers over beschikken. Het geven van een duidelijke rol aan burgers kan dan zorgen voor meer draagvlak, tevredenheid

(19)

en uiteindelijke zelfredzaamheid van burgers. Hierdoor zouden daarnaast betere lijnen ontstaan van interactie, begrip en uiteindelijk een consensus die het proces en de uitkomsten kwalitatief beter kunnen maken (Pröpper & Steenbeek, 1999, p. 34-35; Edelenbos, 2000, p. 85-86).

Een ander cruciaal aspect is de invloed van burgerparticipatie op de politieke

besluitvormingsprocessen zelf. Edelenbos en Monnikhof (2001: 242-243) ontwikkelden om dit inzichtelijk te maken een variant op de participatieladder van Arnstein (1969: 217). Zij brachten de participatieladder terug tot de vier hiërarchische niveaus: consulteren, adviseren, co-creatie en meebeslissen. In principe is er ook sprake van informeren, maar dit wordt vaak niet als vorm van participatie gezien, omdat de input van burgers daarbij niet wordt

meegenomen. Bij consulteren is dat wel het geval, echter bindt de politiek zich niet aan wat uit het proces komt. Bij adviseren wordt burgers wel de ruimte gegeven om de politieke agenda mogelijk te beïnvloeden met ideeën en problemen die zij aandragen. Als zij

(beargumenteerd) het niet met de input eens zijn, dan kan het bestuur echter anders beslissen. Voor co-creatie stellen betrokkenen, bestuur en politiek samen de agenda vast en gaan ze van daaruit samen naar oplossingen zoeken. Meebeslissen staat de meest actieve rol voor burgers voor, hierbij zijn zij verantwoordelijk voor ontwikkeling en besluitvorming en beleid, waarna de politiek deze resultaten overneemt. De rol van burgers verschuift daarbij van

geconsulteerde, naar adviseur, naar partner en uiteindelijk ook medebeslisser (Edelenbos & Monnikhof, 2001, p. 242-243).

2.3.1 Nieuwste gedachtes rond participatie

Interactieve beleidsvorming en overheidsparticipatie zijn tegenwoordig de meest

voorkomende vormen van denken over het betrekken van burgers bij hun leefomgeving, naast de formeel geregelde inspraak. Bij interactieve besluitvorming ligt het initiatief bij de

overheid, terwijl bij burgerinitiatieven en overheidsparticipatie dit ligt bij burgers. In sommige literatuur (Lenos et al., 2006: 5) worden deze nieuwe stromingen omschreven als nieuwe generaties. Volgens Van der Steen et al. (2014: 23) geeft dit echter niet het goede beeld van wat er in de praktijk gebeurt. Het generatie-concept van Lenos et al. (2006: 5) doet

voorkomen alsof er daarbij steeds een dominante vorm ontstaat die de voorgaande vormen verdrijft. Het schetst een situatie dat er één dominante vorm aanwezig zal zijn in de

beleidscontext op dat moment. Dit is in Nederland echter nooit het geval geweest. Interactieve beleidsvorming heeft nooit inspraak vervangen en overheidsparticipatie is ook geen substituut

(20)

voor één van deze vormen. Het geeft slechts aan dat er nieuwe vorm is ontstaan waar op dat moment geëxperimenteerd mee wordt in beleid. Het is dan ook beter om te spreken over een soort gelaagdheid, waarbij de afgelopen 40 jaar er nieuwe participatielagen zijn toegevoegd waarin burgers een actievere rol kan spelen. Inspraak, interactieve beleidsvorming en

overheidsparticipatie zijn allemaal participatiegedachtes die tegenwoordig in de praktijk nog steeds veelvuldig te vinden zijn (Van der Steen et al., 2014, p. 23, 27 & 33-34). Het is daarom beter om te spreken over een nieuwe participatiegedachte die op dat moment meer aandacht krijgt van ambtenaren. Nu deze participatiegedachtes zijn benoemd en binnen hun context zijn geplaatst, is het nodig om deze nieuwe participatiegedachtes verder uit te diepen, namelijk interactieve beleidsvorming en overheidsparticipatie. Deze concepten worden eerst

beschreven en vervolgens wordt er besproken wat de voor- en nadelen van deze

participatiegedachtes zijn om zo een beter inzicht te krijgen waarom overheden voor deze vormen zouden kunnen kiezen.

2.3.1.1 Interactieve beleidsvorming

Interactieve beleidsvorming is de participatiegedachtie die vanaf begin jaren ’90 steeds populairder werd en past binnen meer deliberatieve vormen van democatie. Overheden zagen zichzelf steeds meer als één van de partijen die beleid samen met andere actoren maakte. Er ontstonden meer horizontale verhoudingen waarin betrokken actoren meer als gelijkwaardige actoren het proces starten. Er werd destijds door overheden veel meer geëxperimenteerd met nieuwe vormen van participatie om burgers te activeren in het beleidsproces, doordat er een gevoel was dat de legitimiteit van overheden aan het dalen was (Edelenbos & Monnikhof, 1998, p. 8 & 24). Waar burgers eerst alleen inspraak hadden, werden zij vanaf toen via lokale interactieve beleidsprocessen steeds meer betrokken bij zowel vroege stadia van beleid, maar ook bij de daadwerkelijke implementatie van beleid. Er werden overlegstructuren opgericht en burgers mochten mee denken over problemen en oplossingen (ibid.).

Edelenbos & Monnikhof (1998: 219, 224-225) zien drie hoofdargumenten die worden gebruikt voor het inzetten van interactieve beleidsprocessen:

1. Vergroting van draagvlak: Doordat burgers betrokken zijn bij het proces zien zij hoe beslissingen worden genomen en zal er meer empathie voor het bestuur ontstaan. 2. Toename kwaliteit van beleid: Lokale kennis zal beter in het beleidsproces worden

gebruikt. Ook zal het beleid daardoor beter aansluiten op de wensen van deelnemers.

(21)

3. Het is democratischer: Burgers zullen zich hierdoor meer bezig houden met

democratische processen en beter de rol vervullen die van burgers wordt verwacht in een democratie.

Lokale interactieve beleidsvorming kan worden gezien als het teruggrijpen van Nederlandse overheden naar de consensusdemocratie die Nederland zo lang kenmerkte, alleen ditmaal op lokaal niveau (Duyvendak & Krouwel, 2001, p. 19). De politiek wilde zich weer meer richten op consultatie, coöperatie en consensus (ibid., p. 21). Nieuw was echter wel dat overheden deze experimenten initieerden (Van Stokkom, 2006, p. 10).

Veel lokale interactieve beleidsprocessen bleken toen echter niet de gewenste resultaten te brengen. Oplossingen werden niet breed gedragen of voldeden uiteindelijk aan niemands wensen. Projecten wwrden hierdoor in een vroeg deliberatief stadium afgebroken (Edelenbos & Monnikhof, 2001, p. 222-224). De lokale kennis kon namelijk niet worden aangeboord en relevante partijen konden niet goed genoeg in het proces betrokken worden (ibid., p. 222-224). Ook zijn er veel interactieve beleidsprocessen die niet deliberatief zijn. Vooral op buurtniveau leek er weinig animo te zijn om constant individuele burgers te spreken en in het proces op te nemen (Van Stokkom, 2006, p. 12). Een public-private partnership is een ander voorbeeld van interactief beleid waarin particuliere belangen vaak doorslaggevender zijn geweest (ibid., p. 12). Ook is bij veel projecten de mentaliteit van bestuurders en ambtenaren verkeerd ten opzichte van interactieve processen. Ze zijn niet betrokken, zijn liever met iets anders bezig, zien het nut er niet van in en steunen het maar gedeeltelijk (ibid., 77). In een grootstedelijke omgeving kan dit soort besluitvormingsprocessen volgens van Stokkom (2006: 40) sneller tot een daadwerkelijke confrontatie leiden waarbij het vertrouwen in beleid kan afnemen. De representativiteit van het resultaat van interactieve beleidsvorming kan ook een probleem zijn. Vooral hoogopgeleide blanke mannen zijn vaak oververtegenwoordigd in deze processen (Wille, 2001, p. 100).

Een ander groot probleem van deze interactieve vorm van participatie is de plaats waar het overleg plaatsvindt en waar uiteindelijke besluiten worden genomen van elkaar zijn

losgekoppeld. Deze worden in de praktijk in een meer radicale vorm bij elkaar gebracht door ‘empowered participation’. Hierbij krijgen burgers zowel bij het overleg een rol als bij de uiteindelijke besluitvorming. Burgers krijgen daardoor een extra plaats binnen de bestaande instituties (Fung, 2004, p. 3-4). Archon Fung is één van de voornaamste auteurs op dit gebied.

(22)

Fung en Wright (2003: 6) beschrijven hoe deze vorm het reactievermogen en de

doeltreffendheid van overheden verbetert, terwijl het daardoor ook meer eerlijk, participatief en deliberatief wordt. De focus hierbij zou dan ook op drie algemene principes moeten liggen. Binnen het besluitvormingsproces richten op specifieke problemen in de buurt, moet iedereen die daardoor beïnvloed worden betrokken zijn in het overleg om die problemen op te lossen (ibid., p. 15). Daarbij moet wel op een institutioneel niveau er voor gezorgd worden dat groepen in de buurt de mogelijkheid krijgen om actief te kunnen meebeslissen over wat er in hun buurt gebeurt. Daar hoort ook een formele verantwoordelijkheid voor deze groepen binnen de bestaande instituties (ibid., p. 16). Via deze institutionele veranderingen zal vervolgens via autonome groepen die verantwoording moeten afleggen, directe

burgerparticipatie en deliberatie toenemen. Dit draagt vervolgens aan de rechtvaardigheid en effectiviteit van de democratie en besluitvormingsprocessen, doordat burgers een eigen stem krijgen in de besluitvorming en hun keuzen moeten verantwoorden (Fung, 2004, p. 26). Daarbij moet wel sprake zijn van ‘accountable autonomy’, wat betekent dat er evenwicht moet zijn tussen decentralisatie naar groepen bewoners en coördinatie door overheden om dit proces goed te laten verlopen. Ondersteuning en verantwoording zijn twee belangrijke aspecten die moeten terugkomen in die nieuwe relatie tussen overheden en de buurt om hen lokale autonomie te versterken (ibid., p. 6).

2.3.1.2 Maatschappelijke initiatieven: van burgerparticipatie naar burgerinitiatieven en overheidsparticipatie

Sinds tien jaar lijkt er een verschuiving te zijn richting burgerbetrokkenheid waarbij het initiatief van burgers meer centraal staat, zogenaamde burgerinitiatieven (Van de Wijdeven & Hendriks 2010, p. 11; Oude Vrielink & Verhoeven, 2011, p. 378). Dit is iets anders dan het burgerinitiatief waarmee onderwerpen op de agenda van de Tweede Kamer gezet kunnen worden. Met burgerinitiatieven wordt ondernemerschap van burgers bedoeld waarin zij

verantwoordelijkheid nemen voor zaken die zij belangrijk vinden in het publieke domein waar overheden of andere burgers te weinig mee doen. Het is geen nieuw fenomeen, maar is vooral de laatste jaren steeds populairder geworden in beleid (Oude Vrielink & Verhoeven, 2011, p. 378). Waar interactieve beleidsvorming nog veel meer gericht was op een gedeelde dialoog en overheden het initiatief namen, nemen nu burgers steeds vaker het initiatief, maar worden zij nog wel geholpen en ondersteund door overheden als dat nodig is (ibid., p. 379). Deze trend is de afgelopen jaren versterkt door de economische crisis en bezuinigingen binnen overheden.

(23)

Burgers proberen zelf om dit gat in publieke middelen enigszins te dichten met hun eigen tijd en middelen (ibid., p. 385).

Burgers zijn de afgelopen decennia namelijk ook steeds mondiger en betrokken geworden. Er is het beeld van een ‘nieuwe burger’ die meer bewust van zijn eigen verantwoordelijkheden is. Deze burger neemt bovendien meer initiatief om te participeren in de maatschappij

(Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006, p. 145). Burgerinitiatieven worden dan ook steeds nadrukkelijker een beleidsinstrument dat gemeentes gebruiken om publieke diensten te verbeteren. Deze rolverdeling tussen overheden en burgers wordt ook wel

overheidsparticipatie genoemd. Voor het ligt eerst het initiatief niet meer bij overheden, maar juist bij burgers om zelf verbeteringen aan te dragen voor hun leefomgeving. Overheden willen initiatieven vooral actief ondersteunen om zo via hun energie tot betere

beleidsoplossingen te komen (Van der Steen et al., 2014, p. 7). Er is daarbij dus nog wel steeds sprake van enige sturing, maar via een horizontale houding om zo als begeleider van processen de kwaliteit hoog te houden. Actoren worden daarbij vooral met elkaar verbonden (ibid., p. 9). Een belangrijk onderdeel daarvan is dat burgers ook gestimuleerd worden om aan te geven wat zij nodig hebben in hun buurt (ibid., p. 11). Het is dan ook een duidelijk

antwoord op de steeds complexer wordende samenleving; burgers moeten zelf tonen dat zij verantwoordelijk kunnen zijn voor hun eigen leefomgeving (Boonstra et al., 2012, p. 5).

Deze nieuwe focus van beleidsmakers op burgerinitiatieven was dan ook erg vernieuwend, omdat voor het eerst het initiatief bij burgers kwam te liggen om zelf verbeteringen aan te dragen voor hun leefomgeving. Overheden proberen daarbij een bescheiden rol te hebben om het initiatief niet in de weg te zitten (Oude Vrielink & Verhoeven, 2011, p. 380). Belangrijk is dat overheden vertrouwen hebben in burgers om tot goede veranderingen te komen en burgers de ruimte geeft om actief te zijn binnen het publieke domein. Overheden nemen een

faciliterende rol in, waarbij een initiatief door burgers moet worden opgezet en overheden, mits nodig, ondersteuning kunnen bieden (ibid., p 381).

Voor overheden is het belangrijk daarbij steeds een juiste inschatting te maken wat een initiatief toevoegt en hoe breed het gedragen wordt. Om dit te bereiken is het nodig dat er duidelijke randvoorwaarden zijn waarbinnen actoren kunnen werken (SCP, 2016, p. 10). Het is een relatie waarbij overheden zowel activerend als stimulerend kunnen zijn. Waar men bij faciliteren nog bang is om het initiatief over te nemen en ambtenaren dus meer terughoudend

(24)

zijn, is bij een stimulerende rol een veel actievere rol voor ambtenaren. Daarbij wordt er geld beschikbaar gesteld om bewoners te activeren om iets aan hun wijk te verbeteren. Overheden betrekken burgers in de beginfase van het project om ze tot goede ideeën te laten komen. Vervolgens zijn overheden in de fases daarna via geld, kennis en inzet ambtenaren betrokken bij het project om het zo goed mogelijk te realiseren (Denters et al., 2012, p.25).

Een nadeel is wel dat zonder zelforganisatie en betrokkenheid van burgers dit allemaal niet mogelijk is. Zij moeten namelijk het proces steeds meer gaan dragen en er wordt van hen dan ook een cultuurverandering gevraagd. Burgers moeten actief opkomen voor eigen belangen en laten zien wat zij willen zodat overheden hen daarbij kunnen helpen (Boonstra & Boelens, 2012, p. 108). Niet alle burgers hebben echter de tijd, kennis of middelen om actief hiermee bezig te zijn. Ondersteuning, informatievoorziening en duidelijke communicatie tussen burgers en overheden zijn cruciale factoren om initiatieven te laten slagen (Denters et al., 2012, p. 7)

Dit vraagt een cultuurverandering binnen overheden, zij moeten proberen het proces meer los te laten, terwijl zij dit minder gewend is (Boonstra & Boelens, 2012, p. 116-118). Daarnaast leeft bij overheidsparticipatie de vraag in welke mate er sprake is van representativiteit van belangen in de samenleving. Opzetten en deelnemen aan burgerinitiatieven is niet voor iedereen weggelegd. Burgers met een groter sociaal kapitaal zijn eerder geneigd om deel te nemen aan bewonersinitiatieven, terwijl bijvoorbeeld hoger opgeleide mannen het meeste deel nemen aan participatie bij besluitvormingsprocessen (Tonkens & Verhoeven, 2011, p. 42-43). Doordat er sprake is van een complexer wordende samenleving en sociale deelname steeds meer divers is en de eisen daarvoor hoger zijn, wordt het steeds lastiger voor alle groepen om actief deel te nemen in besluitvormingsprocessen (Boonstra et al., 2012, p. 11). Hoe blijf je ervoor zorgen dat burgers die niet actief kunnen en willen voldoende beschermd en hun belangen meegenomen worden?

2.4 Voor- en nadelen burgerbetrokkenheid

Participatie komt dus in veel verschillende vormen voor in Nederland, maar welke redenen hebben overheden zelf om burgers bij besluitvormingsprocessen te betrekken? Door dit de duiden, wordt de gedachtegang van overheden rond welke keuzes zij maken bij

besluitvormingsprocessen duidelijk. In deze paragraaf worden daarvoor eerst de mogelijke

(25)

voordelen uiteengezet waarom burgers betrokken worden bij de besluitvormingsprocessen en vervolgens welke problemen er kunnen ontstaan.

Michels (2011: 80) onderscheidt vijf aspecten van de besluitvorming die versterkt worden via participatie. Ten eerste is er de daadwerkelijke invloed van burgers op beleid. Het beleid is sneller in overeenstemming met de belangen van burgers. Ten tweede is er sprake van insluiting. Hierbij krijgen individuen een directe stem in het beleidsproces. Wel is daarbij natuurlijk altijd de vraag in hoeverre er daarbij sprake is van representativiteit. Ten derde zullen burgers zich meer betrokken voelen bij de samenleving en kan beter het algemeen belang vastgesteld worden. Het vierde punt sluit hierop aan doordat men via participatie andere standpunten beter begrijpt. Tot slot kan participatie ook de legitimiteit van

democratische besluitvorming laten toenemen (ibid., p. 80-82), wat een van de redenen is waarom bestuurders geïnteresseerd zijn in participatie doordat er een democratisch tekort en gebrek aan legitimiteit wordt (Barnet et al, 2004, p. 264). Verwacht wordt daarbij dat

participatieve processen het beleidsproces representatiever maken en er een wederzijds begrip tussen bestuurder en burgers ontstaat, wat vervolgens de legitimiteit en draagvlak versterkt (Edelenbos & Monnikhof, 1998, p. 214 & 216).

Burgerparticipatie zorgt naast het versterken van aspecten van de democratie ook voor voordelen bij het agenderen, voorbereiden, besluiten en uitvoeren van beleid (Van den Nieuwenhuijzen & Steur, 2005, p. 8). Betrokkenheid van burgers zou moeten leiden tot een vergroting van het draagvlak van beleid doordat hen een mogelijkheid is gegeven invloed te hebben op het resultaat. De creativiteit en ervaringsdeskundigheid van burgers kan ook zorgen voor beter beleid doordat zij problemen en oplossingen op een andere manier kunnen ervaren dan beleidsmedewerkers. Burgers zijn vervolgens eerder zelfredzaam en verantwoordelijk voor hun buurt (Van den Nieuwenhuijzen & Steur, 2005, p. 8-9). Hierdoor versterkt ook de banden van burgers met de samenleving versterken (Lowndes & Sullivan, 2004, p. 56-57). Bij dat laatste punt is er sprake van het deliberatieve leerproces, waarin participatie in deliberatie leidt tot het accepteren van een variëteit aan meningen. Dit zorgt weer voor een wederzijds begrip, waardoor het draagvlak en dus ook de legitimiteit van deze besluitvormingsprocessen toeneemt (Van Stokkom, 2006, p. 13).

Er wordt dan dus ook veel verwacht van participatie in beleid, zowel voor de democratie als de uitkomsten van beleid. Echter kunnen er ook een aantal nadelen optreden bij participatie.

(26)

Barnes et al. (2004: 275 & 276) zien dat burgerparticipatie het proces en de uitkomst verslechtert als er sprake is van ‘ontwijking, accommodatie en internalisering’. Ontwijking betekent dat bestuurders burgers het beeld geven te luisteren, maar er volgens lange tijd niks aan doen. Accommodatie is dat bestuurders wel luisteren, maar zelf niets mee willen doen in het vervolg van het besluitvormingsproces. Internalisering komt voor als burgers mee worden genomen in het discours en retoriek van bestuurders en (onbewust) het eerder goed vinden dat er niets met hun deliberatieve uitkomsten wordt gedaan. Vaak missen deelnemers het gevoel dat zij daadwerkelijk hebben bijgedragen aan proces en zien zij niet wat er met hun

argumenten gedaan is. Deelnemers kunnen zich verliezen in de verticale machtsstructuren die blijven bestaan tussen bestuurders en burgers (Barnes et al., 2004, p. 275-276).

Deelnemers aan participatieprocessen blijken vaak ook een andere verwachting te hebben over burgerbetrokkenheid. Bestuurders zijn op zoek naar draagvlak en legitimiteit, burgers willen inhoudelijk iets voor henzelf bereiken. Hierdoor kunnen beide partijen gefrustreerd raken. Belangrijk is daarbij dat voorop staat dat er uiteindelijk wel een gedeelde oplossing gevonden moet worden (Edelenbos & Monnikhof, 1999, p. 230-231). Ook blijft het gevaar dat slechts kleine belangengroepen zich richten op deze beleidsprocessen, waardoor het de vraag blijft in hoeverre er sprake is van een algemeen belang of een breed draagvlak. Daarnaast sluiten nieuwe interactievormen niet altijd aan binnen gemeenten. Voornamelijk politici zetten zich er voor in, maar ambtenaren zien het vaak meer als een aanvullende vorm van inspraak in plaats van een meer open debat (ibid., p. 221).

Bij burgerparticipatie horen ook financiële kosten en ondanks dat die later terugverdiend kunnen worden door betere oplossingen, is dat zeker niet altijd het geval. Tot slot kan er ook sprake van participatiemoeheid of overvraging van burgers door hen steeds bij processen te betrekken. Burgers hebben zelf ook maar een beperkte vrije tijd die zij kunnen gebruiken om deel te nemen aan besluitvormingsprocessen. Als participatie te veel tijd daarvan neemt, dan zullen burgers zich daar sneller van afkeren (Van den Nieuwenhuijzen & Steur, 2005, p. 9).

2.5 Operationalisering

Daardoor kom ik tot de volgende operationalisering binnen mijn onderzoek: Tabel 2: Concepten en uitwerking onderzoek

Concepten Uitwerking in onderzoek

(27)

Democratisch gedachtegoed - Vorm van democratische

experimenten

Hebben de democratische experimenten voor participatie meer weg van associatieve of deliberatieve aspecten?

- Focus rond democratische legitimiteit

Op welke aspecten van democratische legitimiteit wordt binnen het proces de nadruk gelegd?

- Democratische waarden In welke mate worden democratische

waarden als representativiteit en inclusiviteit opgezocht bij besluitvormingsprocessen? Gedachte en wijze van participatie

Participatiegedachte Hoe ligt de rollenverhouding tussen burgers en overheden in besluitvormingsprocessen? Manier van participeren: methode en niveau Op welke manier kunnen burgers zich

mengen in het besluitvormingsproces? Voor- en nadelen

Voordelen Wat voegt burgerbetrokkenheid toe aan het

besluitvormingsproces?

Nadelen Welke negatieve aspecten kan

burgerbetrokkenheid met zich meebrengen?

3 Onderzoekskader

3.1 Methoden en technieken

In deze paragraaf worden de methoden geduid die in dit onderzoek naar voren zijn gekomen om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Daarbij wordt eerst een verklaring gegeven waarom er gekozen is voor de geselecteerde cases, waarna de verzameling van empirische data wordt beschreven. Tot slot wordt er ingegaan op hoe deze data vervolgens geanalyseerd is.

3.1.1 Uitleg onderzoek

Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is er gebruik gemaakt van kwalitatieve onderzoeksmethoden die zich richtten op de rol van burgers in beleid en burgerbetrokkenheid. Hiervoor maak ik een analyse van deze rol in de Omgevingswet en via interviews bij het

(28)

ministerie van Infrastructuur en Milieu en gemeentes krijg ik de visie op de rol van burgers op respectievelijk rijksniveau en gemeentelijk niveau en kan ik deze visies vergelijken. Voor mijn onderzoek maak ik gebruik van een case studie. Volgens Yin (1994, p. 13) is een case studie “an empirical enquiry that investigates a contemporary phenomenon within its real life context especially when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident”. Yin (2003:5) raadt aan om deze vorm van kwalitatief onderzoek te gebruiken als het onderzoek probeert te verklaren hoe en waarom iets plaatsvindt, waarbij de context en het fenomeen met elkaar verbonden zijn en belangrijk is voor het onderzoek, wat in dit onderzoek het geval is.

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, moet er gekeken worden hoe ambtenaren die hebben gewerkt binnen het gedachtegoed van de Omgevingswet, deze ervaren en wat ze in de toekomst daarvan verwachten. Daarbij werd er eerst slechts op één enkele casus gericht omdat dit beter zou aansluiten op de aard van het onderzoek. Echter bleek het niet mogelijk om bij één casus voldoende empirisch materiaal te verzamelen aan de hand van interviews, waardoor er gekozen is om meerdere cases te selecteren om zo een breder beeld te geven. De

kwalitatieve case studie zorgt ervoor dat het fenomeen binnen zijn context met behulp van verschillende gegevensbronnen onderzocht kan worden en toelaat een uitgebreide analyse uit te voeren (Baxter & Jack, 2008, p. 544). Hierdoor is het probleem niet onderzocht vanuit één perspectief, maar verschillen de perspectieven zodat meerdere kanten van het fenomeen duidelijk worden (ibid.). Daarvoor zal ik gebruik maken van een heuristische casestudie, doordat via deze vorm inductief onderzoek nieuwe variabelen en causale relaties die

geobserveerd worden, het beste omschreven kunnen worden (George & Bennett, 2005, p. 75).

De keuze van de cases is erg belangrijk voor dit onderzoek. Zoals eerder opgemerkt, is het belangrijk dat er gemeentes worden gekozen die al enigszins in aanraking zijn gekomen met zaken die bij het nieuwe omgevingsbestel passen. Ter voorbereiding op de implementatie van de Omgevingswet is een aantal pilots gestart om te leren wat er uiteindelijk allemaal nieuw gaat zijn. In totaal hebben 28 partijen meegedaan aan deze pilots, waarbij er een onderscheid was tussen een primair traject en een secundair traject. Bij het secundaire traject werd er slechts geleerd van de resultaten uit het eerste traject. Bij het primaire traject, waar negen partijen bij betrokken waren, hebben deelnemers kennis en ervaring opgedaan met het traject van een omgevingsvisie. Deze negen partijen bestonden uit een provincie, een coalitie van

(29)

gemeenten voor het metropolitane gebied Leiden, zes gemeenten en één vereniging van organisaties. Vanwege de noviteit van de Omgevingswet ligt het voor de hand de gemeentes te onderzoeken, aangezien zij het meest in aanraking zullen komen met burgers en het beste beeld kunnen geven van hoe er uiteindelijk gewerkt moet gaan worden tussen de overheden en burgers. Eerst was daarbij slechts gekozen voor de gemeente Utrecht, vanwege de vele ervaringen die zij opdoen binnen deze grote gemeente waar burgerparticipatie door de

hoogopgeleide bevolking een grote rol speelt. Toen bleek dat dat niet mogelijk was, is ervoor gekozen om alle pilots te benaderen die participatie als hoofddoel hadden in het pilottraject, zodat in het onderzoek in ieder geval zeker was dat zij in aanraking zouden zijn gekomen met hoe participatie aanwezig kan zijn binnen omgevingsvisie, waarbij het belangrijk was een redelijke variëteit in groottes van gemeentes te hebben voor het onderzoek om zo een beeld te krijgen van gemeentes en de verschillende uitdagingen die liggen op het gebied van

participatie voor zowel kleinere als grotere gemeentes. Dat is uiteindelijk relatief goed gelukt met Utrecht, Leiden, Zoetermeer, Katwijk en Uden, ondanks dat de gemeentes Oirschot en Meerssen niet wilde meewerken door een gebrek aan tijd en non-respons. Desondanks is er wel sprake van een variëteit van gemeentes van verschillende grootte, die elk op hun eigen manier te maken hebben met participatie. Door deze meervoudige casestudies kunnen de bevindingen ook beter in een context gezien worden en geeft het een goed algemeen beeld van de verwachtingen die er momenteel leven bij verschillende gemeentes.

3.1.2 Uitvoering

Voor dit onderzoek is er gebruikt gemaakt van wetenschappelijke rapporten en publicaties, parlementaire stukken en interviews. Omdat het een kwalitatief onderzoek is, is de empirische data voornamelijk verzameld via semigestructureerde interviews met een topiclist, welke te vinden is in de bijlage (Bryman, 2008, p. 438). Via deze topiclist kon ik zeker weten dat alle onderwerpen aan bod zouden komen, waarbij de volgorde slechts op bepaalde aspecten belangrijk was. Hierbij werd getracht respondenten niet naar een bepaalde richting te duwen, zodat zij zelf een eerlijk antwoord op de vraag zouden kunnen geven. Doordat er hier sprake is van enige structuur, kan er op bepaalde thema’s dieper worden ingegaan en worden doorgevraagd op de antwoorden van de geïnterviewde. De interviews zijn afgenomen tussen 28 juni en 25 juli.

(30)

De deelnemers voor dit onderzoek zijn niet willekeurig geselecteerd, maar op basis van hun functies bij overheden, oftewel er is gebruik gemaakt van een doelgerichte steekproef

(purposive sampling) (Bryman, 2008, p. 458-459). Omdat echter niet iedereen reageerde, heb ik via de sneeuwbalmethode (snowball sampling) bij het ministerie en gemeentes gebruik gemaakt om andere respondenten te vinden (ibid., p. 184). Hierdoor kon ik in korte tijd genoeg deelnemers interviewen om antwoord te geven op mijn onderzoeksvraag. Via de sneeuwbalmethode kwam ik zo in contact met een aantal beleidsmedewerkers die online niet te vinden zouden zijn geweest (ibid., p. 184). Er is daarbij gesproken met twaalf

respondenten, vijf bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu en zeven bij de verschillende gemeentes.

Bij het ministerie van I&M heb ik vijf mensen geïnterviewd: Edward Stigter (Directeur Eenvoudig Beter), Heleen Smit (Senior adviseur participatie), Steven Wouda (Senior

Adviseur participatie), Fleurianne Straathof (adviseur participatie) en Berber Koopmans. De eerste drie heb ik daarvan direct benaderd. De rest bereikte ik via de sneeuwbalmethode.

In Utrecht ben ik begonnen bij de coördinator van de gemeente Utrecht bij de

Omgevingsvisie-pilot. Zij is lid van het team Beter Bestemmen binnen de gemeente die ervoor zorgen dat de gemeente Utrecht klaar is voor de Omgevingswet. Vanwege hun drukke planning kon ik echter slechts één lid van dit team zelf interviewen, waardoor ik andere voorgestelde medewerkers moest benaderen. Binnen het team heb ik Tonia Koops (adviseur stedelijke ontwikkeling) gesproken. Ook heb ik Mirelle Kolnaar (strateeg voor het ruimtelijk domein) gesproken, zij was eerder ook lid van het Team Beter Bestemmen en is nog steeds betrokken bij participatie rond de Omgevingswet.

In Uden is planoloog Mildred de Vaan benaderd. Zij was betrokken bij de pilot van de omgevingsvisie voor de gemeente Uden en werkt aan de omgevingsvisie en is daarbij onder andere betrokken bij burgerparticipatie. Via haar ben ik contact gekomen met de raadsgriffier Gerald Gnodde die zich erg inzet voor burgerparticipatie binnen de gemeente en hier de komende tijd ook denkt steeds meer in aanraking mee zal komen.

Voor de regio Leiden heb ik interviews gehouden met planologen van de gemeente Leiden en de gemeente Katwijk. Daarbij heb ik gesproken met Jeroen Traudes (planoloog Leiden) en Rudolf van Ee en Arjan Westerneng (planologen Katwijk).